0930/10 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos do art.16º do Dec. Lei 93/90, de 19 de Março as entidades que licenciarem obras em terrenos localizados na Reserva Ecológica nacional (REN), são civilmente responsáveis pelos prejuízos que advenham, para os particulares de boa fé, da nulidade de tais actos administrativos.

II- Não se provando que o proprietário do terreno, quando pediu o licenciamento, sabia que o mesmo estava incluído na REN, nem que tenha agido com má-fé, deve ser indemnizado dos prejuízos sofridos com as consequências da nulidade do respectivo licenciamento.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A… e mulher, inconformados com a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra que julgou improcedente a ACÇÃO ORDINÁRIA, para efectivação de responsabilidade civil extracontratual, que intentaram contra MUNICÍPIO DE GOUVEIA, recorreram para este Supremo Tribunal terminando as suas alegações com as seguintes conclusões:

1. Os recorrentes intentaram a presente acção pedindo a condenação do recorrido Município de Gouveia na quantia de 88 646,89 Euros, acrescida de juros à taxa legal desde a citação até integral pagamento e subsidiariamente e por cautela sendo viabilizada a construção da moradia dos recorrentes nos termos alegados nos art.º 79° a 85° da sua p.i., condenar-se o réu/recorrido a pagar aos autores/recorrentes o acréscimo dos custos do prosseguimento da obra, bem como da quantia já paga ao empreiteiro nos termos dos pedidos formulados nas alíneas a), b) e c) da p.i. para os quais se remete.

2. Fundamentam a sua pretensão na responsabilidade extra contratual do réu/recorrido Município de Gouveia, em sede de gestão pública, pela prática de acto inválido de licenciamento da obra dos autores/recorrentes, nos termos do art.º 22° e 271° da Constituição da República, art.ºs, 4°, 16° e 17° do Decreto-Lei nº 93/90 de 19 de Março, art.º 70° nº 1 do Decreto Lei nº 5/99 na redacção do Decreto-Lei nº 177/2001 de 4 de Junho e do art.º 96° da Lei nº 169/ 99 de 18 de Setembro, na redacção da Lei nº 5- A/2002 de 11 de Janeiro, art.º 6° do Decreto-Lei nº 48.051 de 21 de Novembro de 1967, art.º 483° e ss., 559°, 562° e ss do C. Civil.

3. Contestou o recorrido alegando que os autores/recorrentes não podiam desconhecer a proibição de construção do prédio em questão, alegando que os mesmos tiveram conhecimento de tal proibição por lhes ter sido oportunamente informado pelo réu/recorrido, em resposta ao pedido/informação prévia e que os mesmos instruíram o pedido de licenciamento com termo de responsabilidade do projectista, declarando a conformidade do projecto com todas as normas aplicadas.

4. Contestam ainda invocando o abuso de direito e que os autores/recorrentes não agiram de boa fé.

5. Tendo-se procedido a julgamento foram dados como provados a factualidade constante de "II - Fundamentação, A) Factos" para a qual se remete e aqui se dá como reproduzida.

6. Percorrendo a fundamentação de direito explanada na douta sentença de que se recorre, a fls. 7 a 13, considerou o Tribunal a quo que os recorrentes formularam pedido de indemnização, invocando a reparação de prejuízos causados pela paralisação das obras de construção de uma moradia, em prédio misto, sua propriedade, em função da ilegalidade do acto do recorrido Município que lhes deferiu licenciamento nulo, pelo facto de tal prédio se encontrar inserido na área de Reserva Ecológica Nacional.

7. Considerou o Meritíssimo Juiz que o caso dos autos e a causa de pedir formulada pelos recorrentes é subsumível a uma questão de responsabilidade civil extra contratual, imputada ao recorrido Município de Gouveia, pessoa colectiva de direito público pela prática de facto ilícito.

8. A qual, no entender dos recorrentes tem plena sustentação na matéria de facto dada como provada e que necessariamente deveria ter conduzido a uma decisão diferente que passaria pela condenação do recorrido Município de Gouveia, no pagamento dos prejuízos que a sua actuação negligente e manifestamente ferida de ilegalidade causou aos recorrentes.

9. Ao não ter decidido assim violou o Meritíssimo Juiz o disposto nas normas atrás invocadas na conclusão 2, que aqui se dão como reproduzidas.

10. Considerou o Meritíssimo Juiz que se verificam nos presentes autos, em face da matéria de facto dada como provada, cumulativamente todos os pressupostos da responsabilidade civil extra contratual do recorrido Município, nos termos dos art.º 483° e ss. do C. Civil.

11. Nomeadamente a actuação do recorrido, a sua ilicitude, culpa na sua produção, os danos causados aos recorrentes e ainda nexo de causalidade entre a actuação do réu/recorrido Município e os danos.

12. Pois que, da factualidade dada como provada facilmente se infere todos estes elementos, sendo que o comportamento do réu/recorrido é culposo, pois que fazendo-se um juízo de censura sobre o seu comportamento verifica-se que a sua conduta, através dos seus funcionários não corresponde à que é exigível e esperada de um funcionário típico, normal, zeloso, diligente e cumpridor, nas circunstâncias do caso concreto.

13. Entendem os recorrentes que a presente sentença enferma de nulidade nos termos do art.º 668° nº 1 alínea c) que expressamente se arguiu nos termos do nº 4° do mesmo art.º.

14. Por entender que o Meritíssimo Juiz conduz toda a sua fundamentação no sentido de dar como provado matéria de facto, consubstanciadora de forma inequívoca da responsabilidade extra contratual do réu/recorrido, para depois com base na mesma matéria de facto, decidir em sentido contrário, desonerando por completo o réu/recorrido Município de tal responsabilidade por entender que existe culpa dos autores/ recorrentes.

15. Sendo certo que sustenta a culpa dos autores/recorrentes na produção do facto gerador de responsabilidade, isto é, o licenciamento indevido da construção dos autores/recorrentes em local situado na REN, acto esse ferido de nulidade nos termos do art.º 4° e 16° do Decreto-Lei 93/90 19 de Março.

16. Sustenta tal culpa dos autores/recorrentes invocando presunção judicial para o qual não tem qualquer sustentação na matéria de facto dada como provada, tanto mais que a presunção judicial invocada, isto é, a ilação que o Tribunal extrai de factos conhecidos para afirmar factos desconhecidos (art.º 349° do C. Civil) não pode operar, violando-se tal disposição legal.

17. Pois que os quesitos 2 a 4 da base instrutória que visavam os factos desconhecidos e invocados na presunção judicial pelo Meritíssimo Juiz, isto é, o alegado conhecimento do teor do oficio de fls. 17, nomeadamente o conhecimento de que o seu terreno se inseria na REN e a sua eventual recepção pelos recorrentes, mereceu resposta negativa.

18. Não é possível determinar um facto por presunção judicial, se o quesito que visava o mesmo facto mereceu resposta negativa, conforme tem sido amplamente decidido pela jurisprudência dos Tribunais Superiores, citando-se a título exemplificativo Acórdão do STJ de 29/11/2005, publicado em www.dgsi.pt.

19. Nele se refere que tem sido entendimento jurisprudencial de que não se pode suprir por via da presunção judicial a carência de prova num facto sujeito a julgamento.

20. Por outro lado, entendem os recorrentes que o Meritíssimo Juiz ao aplicar o direito aos factos provados não o fez devidamente num raciocínio lógico, violando-se o princípio da liberdade de julgamento ínsito nos termos do art.º 655º do C. P. Civil.

21. Pois que, conforme tem vindo a ser amplamente discutido na jurisprudência e doutrina, a regra da livre apreciação da prova não se pode confundir com apreciação arbitrária, discricionário ou caprichosa da prova, de todo em todo e imotivável.

22. Não tendo sido nos presentes autos apreciados criticamente os meios de prova, nomeadamente prova documental e prova testemunhal, tendo o Meritíssimo Juiz a quo errado na sua apreciação, esse erro de julgamento que expressamente se invoca e que no entender dos recorrentes é manifestamente notório.

23. Violou, pois, o Meritíssimo Juiz o disposto no art.º 655º nº 2 do C.P. Civil que obriga a que o julgador quando a lei exija para a existência ou prova de facto jurídico, qualquer formalidade especial não pode esta ser dispensada.

24. Sustenta o Meritíssimo Juiz na sua fundamentação de direito que os recorrentes sempre tiveram conhecimento de que o seu terreno se encontrava na REN e nomeadamente do ofício 0095 de fls. 17 dos autos, onde lhes era transmitido pelo recorrido, em resposta ao seu pedido de informação prévia sobre as condicionantes urbanísticas, que o mesmo se encontrava na REN, e ainda que

25. Sendo um meio rural deveriam os recorrentes saber que o local em questão se encontrava inserido na REN e que os mesmos tendo um primo a exercer funções no recorrido Município como vereador e testemunha nos presentes autos, podiam informalmente ter tido acesso a informações e ter solicitado também ao recorrido Município esclarecimentos sobre o pedido de informação prévia.

26. Para chegar a tais conclusões socorre-se erradamente o Meritíssimo Juiz de presunção judicial nos termos do art.º 349º do C. Civil, esquecendo porém o art.º 351º do C. Civil que apenas admite a presunção judicial nos casos e termos em que é admitida a prova testemunhal e que o facto desconhecido terá de inferir-se de um facto alegado e conhecido, isto é, provado e que não tenha sofrido resposta negativa.

27. Preterindo-se em absoluto a formalidade legal e exigível para o caso dos autos, isto é, a notificação aos recorrentes do oficio 0095 de fls. 17, por carta registada com AR.

28. Ora, dispõe o art.º 349º do C. Civil que presunções são ilações que o julgador tira de um facto conhecido para afirmar um facto desconhecido.

29. As presunções podem suprir as lacunas de conhecimento ou de informação que não possam ser preenchidas com recurso aos meios de prova produzidos, podendo servir ainda para valorar os meios de prova produzidos - cfr. Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 25.3.2003, Abrantes Geraldes, Apelação nº 2155-03.

30. Não é possível determinar um facto por presunção judicial se o quesito que visava o mesmo facto mereceu resposta negativa - cfr. os Acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça de 18.4.2005, Bettencourt de Faria, de 20.6.2006, Alves Velho, acessíveis em www.dgsi.pt/jstj.

31. As presunções naturais ou hominis permitem ao juiz retirar de um facto conhecido ilações para adquirir um facto desconhecido. São o produto das regras de experiência: o juiz, valendo-se de um certo facto e das regras da experiência, conclui que esse facto denuncia a existência de outro facto, ou seja, um facto é consequência típica de outro.

32. A presunção permite, deste modo, que perante os factos (ou um facto preciso) conhecidos, se adquira ou se admita a realidade de um facto não demonstrado, na convicção, determinada pelas regras da experiência, de que normal e tipicamente (id quod plerumque accidti) certos factos são a consequência de outros.

33. A consequência tem de ser credível: se o facto base ou pressuposto não é seguro, ou a relação entre o indício e o facto adquirido é demasiado longínqua, existe um vício de raciocínio que inutiliza a presunção.

34. Assim, na passagem do facto conhecido para a aquisição (ou para a prova) do facto desconhecido, têm de intervir juízos de avaliação através de procedimentos lógicos e intelectuais, que permitam fundadamente afirmar, segundo as regras da experiência, que determinado facto, não anteriormente conhecido nem directamente provado, é a natural consequência, ou resulta com toda a probabilidade próxima da certeza, ou para além de toda a dúvida razoável, de um facto conhecido.

35. Existe assim uma necessidade imperativa de que a base da presunção esteja provada, que os factos dela integradores sejam conhecidos, possuindo o julgador acerca deles o grau de ciência que as provas devem proporcionar, concluindo que se trata de uma exigência garantística elementar, sem a qual a actividade jurisdicional se converteria em puro arbítrio.

36. Nas palavras do acórdão da Relação de Lisboa, de 03.12.16, Abrantes Geraldes, www.dgsi.pt.jtrl. proc. 8877/2003-7, «As decisões judiciais não podem assentar em meras especulações, antes devem encontrar raízes na realidade objectivada por factos.

37. Revertendo ao caso concreto, afigura-se evidente que os factos que o Meritíssimo Juiz pretende erigir em base da presunção não estão demonstrados, assentando eles próprios em meros juízos de valor e conjecturas, que não têm o mínimo de correspondência com os factos efectivamente provados, violando-se o disposto no art.º 349° do C. Civil e 655° nº 1 e 2 do C. P. Civil.

38. Tanto mais que os factos que o Meritíssimo Juiz pretende extrair por presunção constavam da base instrutória, art.ºs 2° e 4° e que foram respondidos negativamente.

39. Pelo que não podia o Meritíssimo Juiz inferir o conhecimento dos recorrentes da informação constante do ofício 0095 de fls. 17 dos autos, pois que tal factualidade foi dada como não provada, constando inclusivé da alínea R) que tal oficio não foi enviado aos recorrentes por carta registada com aviso de recepção, conforme impunha a Lei.

40. Pelo que não podia o Meritíssimo Juiz inferir tal factualidade através de presunção judicial e, assim acrescentar tal facto, pois que tal facto corresponderia a alteração da decisão sobre matéria de facto, dada a resposta negativa aos quesitos que inserem a mesma realidade.

41. Nestas condições, não pode admitir-se um facto, por presunção judicial, quando o quesito, compreendendo a mesma realidade, obteve uma resposta negativa, pelo que a presunção judicial em que o Meritíssimo Juiz a quo baseia a responsabilidade de lesado é de todo errónea.

42. Consequentemente, o "aditamento" daquele facto (conhecimento dos recorrentes do oficio 0095, nomeadamente de que o seu terreno se incluía na REN e que nele não era viável a construção de qualquer moradia), acrescentado na fundamentação da sentença e não constante do elenco da factualidade provada, não pode ser considerado, tendo-se por eliminado e, por via disso, subsistente apenas o quadro fáctico resultante da discussão da causa, de resto a única referida como fundamentação de facto.

43. Fazendo o Meritíssimo Juiz, em violação manifesta do art.º 655 nº 2 do C. P. Civil, tábua rasa da formalidade legal exigível nos termos do art.º 69º do Decreto-Lei 445/91, para a notificação em questão nos presentes autos, acarretando a sua preterição a inexistência do próprio acto, isto é, da notificação, estando-lhe vedado desde logo in casu amparar-se no instituto da presunção judicial, normas que foram violadas.

44. E ainda que assim se não entendesse, a prova da respectiva notificação carecia de tal formalidade especial, carta registada com aviso de recepção, pelo que, uma vez provada a sua inexistência, não podia o Meritíssimo Juiz socorrer-se de presunção judicial na medida em que a mesma só é admissível nos casos e termos em que é admitida a prova testemunhal, ex vi art.º 351°, 362° e 392° do C.C., conjugados com o art.º 69° do já citado D.L. n.º 445/91, normas violadas pelo Tribunal “a quo”.

45. Pois que, tendo em conta toda a matéria de facto dada como provada, não se compreende como poderia o julgador «extrair de tais factos provados a ilação de que o Autor marido obteve conhecimento de informação vertida no verso do documento de fls. 17 dos autos» sem incorrer num crasso erro de julgamento.

46. Com todo o devido respeito, é que o Meritíssimo Juiz a quo, ao extrair tal ilação, não partiu de facto conhecido, conforme impõe a norma do art° 349° do C.C., perdendo-se em meras conjecturas sem qualquer suporte factual, nomeadamente a fls. 10, 11 e 12 da douta sentença proferida.

47. É de notar que foi dado como provado que o ora requerente, no dia 21 de Dezembro de 1999, deu entrada do requerimento a solicitar informação prévia acerca da viabilidade de construção, sendo que, e conforme consta na fundamentação de direito da douta sentença, não se provou que o recorrente tenha sido efectivamente notificado.

48. Acresce que, conforme resultou provado a informação constante de fls. 17 verso, art.º 1° dos factos provados quanto à inviabilidade da construção (que não poderá deixar de se dizer, consta de um verso, quando todos os actos praticados pelo recorrido Município são proferidos no rosto da folha) não foi remetida ao recorrente por correio registado com aviso de recepção, conforme prevê o art.º 69º do já citado diploma legal, alínea R) dos factos provados.

49. Quanto a esta matéria importa referir que a dita informação, enquanto receptícia, «carece de ser dada a conhecer ao destinatário», «deve ser recebida», «não valendo sem isso» (M. Domingos de Andrade, in Teoria Geral da Relação Jurídica. Vol. II, 4ª reimpressão).

50. Com esse objectivo, o aviso de recepção exigido por lei constitui uma formalidade "ad probationem" de entrega do documento ao destinatário (Ac. do STJ de 20/04/1999, in BMJ nº 486/287; também o cit. Ac. do STJ, de 09/03/2000, Proc. nº 986/99).

51. Sem recepção não existe comunicação, e o aviso funciona como prova segura de que o correio foi recebido (Mota Pinto, in Teoria Geral do Direito Civil, 3ª ed., pág. 436).

52. E ainda que não tenha ficado provado nos autos que a carta, que alegadamente lhe foi enviada, não foi devolvida, tal não pode de maneira alguma sustentar uma presunção judicial, ou de primeira aparência, de que os recorrentes a receberam.

53. Aliás, não desconhece o Meritíssimo Juiz que aquando da resposta à matéria de facto, constante da base instrutória, de fls. dos autos, na sua fundamentação refere:

"As respostas aos quesito 1.º, 2.° e 4.° resulta dos depoimentos dos funcionários do Réu que atestaram constar do arquivo municipal a cópia do ofício expedido por via postal. Contudo, ainda que provada a expedição do ofício, não é possível considerar provada a respectiva recepção pelo destinatário, uma vez que sempre poderia ter ocorrido extravio da correspondência, hipótese perfeitamente consentânea com o facto de se não ter provado igualmente a devolução ao remetente, ou melhor, a não devolução, tal como se encontra questionado.

Apesar de tudo, o autor não logrou efectuar a prova da matéria questionada no ponto 3.°, o que não significa, obviamente, que se considere verificada a possibilidade inversa, até porque, por outro lado, também o Réu não provou haver informado o primeiro das condicionantes aplicáveis, como seria do seu interesse processual."

54. O Meritíssimo Juiz a quo, ao recorrer ao instrumento previsto no art.º 349° do C. Civil, retirando a ilação de que o autor, ora recorrente, obteve conhecimento da dita informação previamente à apresentação do respectivo pedido de licenciamento, violou o disposto no art.º 655° nº 2 do C. P. Civil.

55. É que, face ao silêncio da Câmara Municipal que, conforme prevê o n.º1 do art.º 12° do já citado D.L. n.º 445/91, na redacção que lhe conferiu o D.L. n.º. 250/94, de 15/10, deveria ter deliberado no prazo máximo de 10 dias, os recorrentes conformaram-se com o respectivo deferimento tácito da sua pretensão, de acordo com estatuído no n.º 1 do art.º 61° do referido diploma legal.

56. Assim, e contrariamente ao raciocínio efectuado pelo Meritíssimo Juiz a quo, de acordo com o senso comum e os ditames do bom senso, não era de esperar que o ora recorrente encetasse qualquer diligência no sentido de obter a almejada resposta ao seu pedido, que de per si se encontrava já tacitamente deferido. Assim, não fazia qualquer sentido diligenciar para conhecer de uma informação cujo conhecimento se encontrava já prejudicado em virtude do deferimento tácito.

57. Nem faria qualquer sentido, ao instruir o respectivo pedido de licenciamento, invocar tal deferimento tácito ante a própria entidade da qual o mesmo emanou.

58. A atitude do recorrente ao pedir o licenciamento é em si mesma reveladora da sua boa fé e confiança na viabilidade da construção uma vez que, e aqui sim lançando mão das regras da experiência comum, não é expectável, na perspectiva do homem médio, que alguém, conhecendo a inviabilidade de determinada construção, ainda assim efectue despesas desde logo com o projecto, empreitada, etc., bem sabendo que, ainda que licenciada, a obra poderá, mais tarde ou mais cedo, vir a ser embargada.

59. Pelo que não se pode inferir, conforme pretende o Meritíssimo Juiz que os recorrentes actuaram com culpa, má-fé ao não diligenciarem no sentido de insistirem junto do Município por resposta ao pedido de informação prévia.

60. Além do que, em terrenos confinantes com o dos ora recorrentes foram construídos edifícios, facto que aliado, e mais uma vez não nos cansamos de destacar, ao silêncio da Administração, legitimou o reiterar da confiança dos autores ora recorrentes na viabilidade da construção.

61. Até porque ao instruírem o seu projecto de arquitectura, conforme consta da factualidade dada como provada houve parecer favorável da Junta de Freguesia a tal construção.

62. Sendo que contrariamente ao decidido é do senso comum, que precisamente nos meios rurais os proprietários desconhecem as condicionantes urbanísticas que oneram os seus prédios, pelo que não se compreende como deveriam os ora recorrentes saber que o local em questão se encontrado inserido na REN, circunstância impeditiva da implantação de qualquer edifício, se nem mesmo o fiscal do recorrido Município disso se apercebeu aquando das suas primeiras fiscalizações, conforme se constatada da factualidade dada como provada.

63. Sendo da experiência comum que só com a colocação da planta de localização sobreposta com as cartas topográficas que existem no recorrido município é que se poderá saber a localização exacta do referido terreno.

64. Pelo que são inverosímeis as conclusões vertidas na sentença pelo Meritíssimo Juiz quanto ao conhecimento pelos recorrentes de que o seu terreno se encontrava na REN até pelo facto de os mesmos à data dos factos e ainda hoje residirem em Viseu.

65. Entendem os recorrentes que o Meritíssimo Juiz foi muito mais além da matéria alegada, fazendo juízos de valor acerca da factualidade alegada pelos recorrentes, fazendo referência à falta de alegação de factos, quando na verdade nem o réu/recorrido Município na sua contestação o veio dizer.

66. Violando-se assim o princípio do dispositivo previsto no art.º 3º do C. P. Civil.

67. Para além de que o Meritíssimo Juiz, decidiu, em manifesta violação das regras do ónus da prova 341º e ss do C. Civil, já que ao decidir da forma como o fez pretende imputar aos recorrentes a prova de certos factos (nomeadamente o seu desconhecimento da localização do seu prédio na REN) cuja prova (do conhecimento) competia ao recorrido Município, que manifestamente a não fez.

68. Não existe, assim, qualquer culpa dos recorrentes na produção do facto gerador de responsabilidade civil, violando, o Meritíssimo Juiz, o disposto no art.º 570º do C. Civil.

69. Nem se diga, que pelo facto de o Engenheiro responsável pelo projecto de arquitectura entregue pelo recorrentes, ter subscrito declaração de conformidade do mesmo, com as normas legais e regulamentares aplicáveis, originou sem mais a ilegalidade do acto, com a consequente nulidade do licenciamento da obra dos recorrentes, pelo réu/recorrido.

70. Isto é, que tenha havido por parte de tal engenheiro uma responsabilidade culposa que se transfere para os recorrentes em função do art.º 571º do C. Civil, não existindo qualquer culpa in eligendo.

71. Não podendo concluir-se sem mais pela culpa exclusiva do lesado pela aprovação de tal licenciamento, pois que o Meritíssimo Juiz ao decidir pela exclusão total da responsabilidade do réu recorrido tal consubstancia uma total desresponsabilização dos deveres e funções que estão cometidas ao recorrido Município de Gouveia, no âmbito das suas atribuições e competências previstas nos diversos diplomas legais.

72. Tanto mais que, nos termos do art.º 500º do C. Civil, apenas se poderia responsabilizar os recorrentes se a acção do engenheiro por eles contratados consubstanciasse facto ilícito gerador de obrigação de indemnizar, o que não é o caso dos autos.

73. Desresponsabilizou, pois, o Meritíssimo Juiz, o recorrido, bem como os seus Serviços Camarários, designadamente dos serviços técnicos relacionados com o sector de obras e urbanismos, isentando-os de qualquer responsabilidade no exercício das funções que são cometidas, designadamente de supervisão, controle e fiscalização.

74. Já que os Serviços Técnicos Camarários têm como missão apreciar e informar os particulares interessados de todos os pedidos ou pretensões formuladas e/ou propor inclusivamente o indeferimento de quaisquer pedidos que por ventura sejam ilegais ou violam quaisquer Planos Directores Municipais ou Reservas Ecológicas Nacionais.

75. Não é "eventual erro e/ou omissão do autor do projecto", o que não se concede, que ilibam os Serviços Técnicos do recorrido, ou este, quanto à sua responsabilidade na observância da lei em vigor, bem como do zelo e competência que lhes é exigido.

76. E se o Engenheiro responsável pelo projecto da obra dos autores/recorrentes emitiu declaração/termo de responsabilidade junta aos autos, não significa que o recorrido tenha agido com a diligência que lhe era exigível.

77. Deste modo, os recorrentes agiram sempre de boa-fé, sendo que a aprovação do projecto de construção e o seu licenciamento é a única e exclusivamente da responsabilidade do recorrido, e não do engenheiro, autor do projecto.

78. É que autorizando o recorrido, tal licenciamento da construção dos recorrentes, em violação de disposições legais, tal facto é da sua exclusiva responsabilidade.

79. O termo de responsabilidade não é susceptível por si só de conduzir ou impor ao recorrido, o deferimento e aprovação do projecto em questão e consequente licenciamento.

80. Sob pena de qualquer projecto de construção acompanhado de um documento idêntico ser automaticamente deferido, e só a posteriori ser apreciada a validade dos mesmos, com possíveis encargos.

81. Aliás, obtido o licenciamento os recorrentes iniciaram a construção do prédio devidamente licenciado, tendo sido visitado duas vezes pelos serviços de fiscalização, que nenhum reparo fizeram, tendo o recorrido município agido cerca de um mês depois do início das obras, embargando-a em 28 de Janeiro de 2002, conforme factos provados, tendo inclusivé o recorrido contribuído para o agravamento dos danos dos recorrentes.

82. Os recorrentes não agiram em violação de qualquer norma legal, tendo agido sempre de boa fé, não consubstanciando a sua conduta qualquer abuso de direito, para além de que o termo de responsabilidade assinado pelo engenheiro responsável pelo projecto não é gerador de qualquer responsabilidade, mas tão só o comportamento do recorrido a quem lhe competia expressamente verificar a implantação e enquadramento da obra dos recorrentes e não a licenciar se a mesma violasse qualquer violação legal.

83. Porém, sem conceder e prescindir, pese embora todo o exposto, na certamente remota hipótese de os Ex.mos Srs. Desembargadores concluírem pela existência de facto ilícito e culposo/negligente do Sr. Eng.º, nos termos do art.º 483°, e consequentemente dos lesados, nos termos dos já citados art.s 500° e 571°, todos do C.C., importa finalmente analisar a gravidade da culpa de ambos, autores recorrentes e réu recorrido.

84. A exclusão ou redução da indemnização, por existência de culpa do lesado, depende da existência de um nexo de causalidade adequada entre a sua actuação e o dano, a apreciar nos mesmos termos em que é feita a apreciação desse nexo entre a actuação do lesante e do dano.

85. Parece, no entanto, aos recorrentes e em face do atrás dito, que nenhum nexo causal existe entre a sua actuação e muito menos do engenheiro por si contratado na produção do acto inválido, licenciamento nulo aprovado pelo recorrido e os danos que o mesmo causou aos recorrentes.

86. Ignorou, pois, o Meritíssimo Juiz que nos termos do art.º 17° do Decreto-Lei nº 445/91, de 20/11, aplicável ao licenciamento em causa nos presentes autos, se impõe aos órgãos e serviços do recorrido Município que apreciem o projecto de arquitectura, aferindo da sua necessária conformidade, nomeadamente com as normas legais e regulamentares em vigor.

87. Que o interveniente acessório, funcionário com competência para o efeito, ao emitir parecer favorável, e o Presidente da Câmara, ao deferir o licenciamento, cometeram acto ilícito ao violar o dever decorrente da previsão vertida no art.º 17° do Decreto-Lei nº 445/91, de 20/11.

88. Uma vez que os mesmos não diligenciaram, de acordo com o parâmetro de prudência exigível ao homem médio perante as circunstâncias do caso concreto, no sentido de aferir da conformidade do projecto de arquitectura, em apreciação com vista ao licenciamento, com as normas legais e regulamentares em vigor, aprovando a implantação do edifício em área da REN.

89. Pelo que o acto administrativo por eles praticado é nulo, constituindo o recorrido Município na obrigação de indemnizar os prejuízos causados aos recorrentes, decorrentes deste facto ilícito, e que se mostram provados nos autos, nomeadamente o valor pago pela concessão do alvará, a quantia paga ao empreiteiro até à data do embargo, as despesas com a demolição das obras já executadas, limpeza e recuperação do terreno, conforme matéria de facto dada como provada na alínea O e 4° a 9°,

90. Nem tão pouco poderia o Meritíssimo Juiz julgar censurável a conduta dos ora recorrentes, alegadamente propiciadora do acto nulo praticado pelo ora recorrido, precisamente porque tal conduta não existiu, conforme temos vindo a referir, nem poderia existir, dada a inexistência do acto de notificação, imprescindível ao invocado mas inexistente conhecimento da informação, tão erradamente censurado pelo Meritíssimo Juiz a quo.

91. Assim, verificam-se todos os pressupostos da responsabilidade civil extra contratual do recorrido Município de Gouveia em sede de gestão pública, pela prática de acto inválido de licenciamento da obra dos recorrentes nos termos das disposições mencionadas na conclusão 2 desta motivação para a qual se remete.

92. Deverá, assim, pois a douta sentença recorrida ser revogada, julgando-se a acção inteiramente improcedente, condenando-se o recorrido Município de Gouveia no pagamento da totalidade dos prejuízos causados aos recorrentes, nomeadamente os já identificados nas alíneas O) e 4° e nos que se vierem a liquidar em execução de sentença e decorrentes da factualidade constantes dos art.s 6° e 9°, da factualidade dada como provada, devendo também ser o recorrido Município condenado no pagamento dos danos não patrimoniais causados aos recorrentes nos termos peticionados.

93. A não se entender assim, o que não se concede, deverá no mínimo atender-se ao parecer do Digníssimo Magistrado do Ministério Público que entendeu eleger como danos indemnizáveis, a quantia de 949,16 Euros pelo pagamento da concessão do alvará, a quantia paga ao empreiteiro até ao embargo num montante de 24 291,46 Euros e ainda a despesa que os recorrentes terão de pagar pela demolição das obras de construção já executadas, bem como pela limpeza e reparação do terreno, cuja determinação terá que ficar relegada para execução de sentença.

94. Sendo que discordam os recorrentes de tal parecer na parte em que considera igual a gravidade de ambas as culpas, bem como as respectivas contribuições de ambos para a produção dos resultados, e não eleição dos danos não patrimoniais.

95. Entendem os recorrentes que a haver concurso de culpas, nos termos do n.º1 do art.º 570º do C.C., a indemnização aos lesados nunca poderia ter sido totalmente excluída, como resultou na sentença ora objecto de recurso, sob pena de um insensato premeio da total irresponsabilidade de uma entidade pública com tamanha autoridade representativa como o recorrido Município de Gouveia.

96, Atenta a tamanha contradição por parte do réu ora recorrido Município, reveladora de um gravíssimo desleixo, face a uma, ainda que eventual, levíssima culpa dos lesados, consideramos ser caso de conceder a indemnização na sua totalidade, ou na pior das hipóteses, reduzida de um quinto, por se não poder quantificar em medida superior quer a gravidade da eventual culpa dos lesados, quer a sua contribuição para a produção dos danos, sem se ferir os padrões da equidade, amputando assim uma justiça que se quer equitativa!

97. Pelo que deve o presente recurso ser julgado inteiramente procedente com todas as consequências legais.

O Recorrido – Município de Gouveia – contra-alegou sustentando a manutenção da decisão recorrida, alegando, para tanto, o seguinte:

a) Ao contrário do que alega o Recorrente, é manifesto dos autos que a matéria de facto dada como assente é insuficiente para que se possa afirmar estarem preenchidos todos os pressupostos da responsabilidade civil que poderiam fundamentar uma condenação do Município de Gouveia, conforme vem peticionado.

b) E cabia às partes - designadamente aos Recorrentes oportunamente terem suscitado tal facto, o que não fizeram.

c) Não obstante, nos presentes autos ficou provado que os Recorrentes contribuíram para o licenciamento de uma obra em Reserva Ecológica Nacional.

d) Tal facto corrompe desde logo a toda a tese dos Recorrentes.

e) Além disso, os prejuízos alegadamente sofridos pelos Recorrentes, advêm do embargo da obra.

f) Deste embargo e decisão, o A. nunca reagiu, o que poderia ter feito, recorrendo à figura da responsabilidade civil por acto lícito, o que, manifestamente, não sucedeu.

g) A entidade recorrida ao determinar o embargo da obra, mais não fez do que cumprir a lei (REN) defendendo assim o interesse público.

h) A haver culpa, esta terá de ser imputada aos AA.;

i) Razão pela qual não lhes assiste qualquer direito a indemnização.

j) Pelo que bem andou a sentença recorrida ao considerar que a gravidade da actuação dos Autores afasta qualquer obrigação do Município em indemniza-los pelos prejuízos a que os próprios, directamente, deram causa.

k) Devendo em consequência o recurso ser considerado improcedente.

O Exmo. Procurador-Geral-Adjunto, neste Supremo Tribunal, emitiu parecer, no sentido de ser concedido provimento parcial ao recurso, dizendo, para tanto, o seguinte:

1. Alegam, desde logo, os recorrentes que a douta sentença recorrida é nula nos termos do art. 668°, nº 1, alínea c) do C.P.Civil já que os fundamentos da mesma estão em oposição com a decisão.

Como se escreveu no douto Ac. deste STA , nº 01010/09 de 21.9.10 da 2ª Subsecção - "A contradição a que se alude no art. 668°, nº 1 c) do CPC, não é entre os fundamentos que o recorrente entende que deveriam constar da sentença e a decisão da mesma, mas entre esta e os fundamentos que dela, efectivamente, constam".

Ora, consta da sentença que os autores e ora recorrentes tiveram conhecimento da informação constante do documento de fls. 17 verso dos autos na qual o réu e ora recorrido Município de Gouveia dava conta de que - " o terreno está situado em Reserva Ecológica Nacional, pelo que de acordo com a legislação em vigor, não é possível instalar ali qualquer construção ".

E daqui nascem os fundamentos para a improcedência da acção já que os autores da mesma tinham conhecimento desde essa altura que não podiam construir e, por isso, também têm culpa na produção dos hipotéticos danos que terão sofrido. Sendo que se eles desconhecessem tal proibição - " outro tanto jamais poderia conceder-se relativamente ao técnico, autor do projecto e da declaração de conformidade deste com as normas legais e regulamentares aplicáveis, incluindo o instrumento de planeamento territorial em vigor, cuja responsabilidade culposa se transfere para os mandantes em função da previsão vertida no art. 571º do C. Civil e do princípio da culpa in eligendo que lhe subjaz - Cfr. fls. 528/30.

Assim sendo, não se vê onde existe a contradição entre a fundamentação e a decisão da sentença para que se verifique a nulidade invocada.

Pode configurar-se um erro de julgamento em matéria de facto sindicável pelo STA quando julga em 2ª instância, não se podendo esquecer, porém, que - "é jurisprudência corrente deste STA, que «A garantia de duplo grau de jurisdição em matéria de facto (art° 712° do CPC) deve harmonizar-se com o princípio da livre apreciação da prova (art° 655°, nº 1 do CPC). Assim, tendo em conta que o tribunal superior é chamado a pronunciar-se privado da oralidade e da imediação que foram determinantes da decisão da 1ª instância e que a gravação/transcrição da prova, por sua natureza, não pode transmitir todo o conjunto de factores de persuasão que foram directamente percepcionados por quem primeiro julgou, deve aquele tribunal, sob pena de aniquilar a capacidade de livre apreciação do tribunal a quo, ser particularmente cuidadoso no uso dos seus poderes de reapreciação da decisão de facto e reservar a modificação arbitrária, por não estar racionalmente fundada, ou em que for seguro, segundo as regras da ciência, da lógica e/ou da experiência comum que a decisão não é razoável». Cf por ex. os acs. STA de 02.06.2010, rec. 200/09, de 27.01.2010, rec. 358/09, de 14.03.2006, rec. 1015 e de 19.11.08, rec. 601/07" - vide Ac. já citado.

2. Quanto à questão de fundo importa mais uma vez ter presente que - "a responsabilidade civil extracontratual supõe a concorrência de requisitos vários, que podemos definir como a acção , a ilicitude, a culpa, o nexo causal (entre a conduta ilícita e culposa e o evento) e o dano - cfr. arts. 483° do C.Civil e 1º , 2° , 4° e 6° do D.L. n° 48.051 , de 21/11/67, aqui aplicável". E o art. 563° do C.Civil estabelece que - "a obrigação de indemnização só existe em relação aos danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão". Como também é por demais sabido este normativo consagra a doutrina da causalidade adequada. Como causa adequada deve considerar-se, em princípio, toda e qualquer condição do prejuízo.

Mas uma condição deixará de ser causa adequada, tomando-se, pois, juridicamente indiferente, desde que seja irrelevante para a produção do dano segundo as regras da experiência, dada a sua natureza e atentas as circunstâncias conhecidas do agente, ou susceptíveis de ser conhecidas por uma pessoa normal, no momento da prática da acção. E dir-se-á que existe aquela relevância quando, dentro deste circunstancialismo a acção não se apresenta de molde a agravar o risco da verificação do dano" - Galvão Telles, Direito das Obrigações, 7ª ed. pág. 405.

Não podendo considerar-se como causa em sentido jurídico toda e qualquer condição, há que restringir a causa àquela ou àquelas condições que se encontrem para com o resultado numa condição mais estreita, isto é, numa relação tal que seja razoável impor ao agente responsabilidade por esse mesmo resultado - cfr. Vaz Serra, citado por Pires de Lima e Antunes Varela, C.Civil anotado, I, 3ª ed., 547.

A causa juridicamente relevante de um dano é (nos termos do art. 563° do C.Civil) aquela que, em abstracto, se revele adequada ou apropriada à produção desse dano , segundo regras da experiência ou conhecidas do lesante - Ac. do S.T.J. de 10.3.98, B.M.J. 475 - 635.

Como muito bem sintetiza Antunes Varela (Das Obrigações em Geral, 9ª ed., pág. 928) - "O autor do facto só será obrigado a reparar aqueles danos que não se teriam verificado sem esse facto e que, abstraindo deste, seria de prever que não se tivessem produzido" .

O nexo causal existe, pois, quando o facto ilícito for a causa adequada do dano.

Mas, o dever de indemnizar não tem de se reconduzir necessariamente a alguma das formas clássicas de responsabilidade pelo ilícito culposo, pelo risco, por acto lícito, ou pré-contratual. Pode também resultar da violação de deveres acessórios de conduta a cargo do credor ou do devedor, do dever contratualmente assumido de reparar o dano e de outras fontes, como refere Antunes Varela, além de que o dever de indemnizar dos entes públicos é uma responsabilidade de direito público configurada de modo específico e adaptada a situações muito diversas que não cabem num figurino único... Como já foi salientado no Ac. deste STA de 16.5.2001, P. 46227, o legislador bem sabia que a aprovação é sempre pedida pelo particular que declara a conformidade do projecto com as normas aplicáveis e com o alvará de loteamento e, apesar disso, estabeleceu a obrigação do município de indemnizar os prejuízos causados aos interessados.

A lei ao dispor esta obrigação de indemnizar do município deu ao caso uma solução adequada se a entendermos, com o é devido, na sua exacta dimensão. Efectivamente, este dever de indemnizar do município é mais um caso de obrigação de indemnizar além dos enunciados pela doutrina civilística, (V.d. Das Obrigações em Geral, Antunes Varela, vol. I, 10.ª Ed. p. 877) e o seu regime encontra-se sujeito desde logo às normas dos artigos 562.° e seguintes e aos princípios e normas gerais sobre responsabilidade Ac. deste STA de 27.2.07, rec. Nº 937/06 e também citado na sentença recorrida.

3. No caso presente, não resulta da matéria de facto provada que os autores e aqui recorrentes tenham agido com dolo e na verdade não ficou provado que os mesmos tenham recebido a informação constante do verso do documento de fls. 17 dos autos. Apenas se provou que tal documento com tal informação lhe foi enviado pelo réu e aqui recorrido (vide respostas aos arts. 1°, 2º e 3° da base instrutória - fls. 170 e 481 dos autos e respectiva fundamentação a fls. 482).

A culpa dos mesmos apenas lhe pode ser imputada a título da culpa in eligendo (art. 571 ° do C.Civil).

Como assim, temos de concordar com o parecer do M.P de fls. 508/17 que, no fundo, segue a jurisprudência do douto Ac. deste STA já acima referido de que foi relator o Exmº Conselheiro Rosendo José.

4. Por tudo o expendido, somos de parecer que o recurso merece provimento parcial.

Colhidos os vistos legais é o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Fundamentação

2. 1 Matéria de Facto

A matéria de facto fixada na decisão recorrida é a seguinte:

“De acordo com os documentos juntos e não impugnados, que se dão por integralmente reproduzidos, nos locais onde se citam, e resultando dos articulados, admitidos por acordo das partes, julgam-se provados os seguintes factos, com interesse para a questão a decidir, que correspondem à matéria considerada assente em sede de despacho saneador:

A) - Os Autores são donos e legítimos possuidores do prédio misto, sito ao ... Vila Nova de Tazém, descrito na Conservatória do Registo Predial de Gouveia, sob o nº 33850, correspondente à matriz rústica nº 2348 e matriz urbana nº 695, da freguesia de Vila Nova de Tazém;

B) - Em 21-12-1999, o Autor marido apresentou na Câmara Municipal de Gouveia, requerimento dirigido ao Presidente da Câmara, solicitando informação prévia relativa ao fornecimento das condicionantes urbanísticas relativas a este prédio, pois que pretendia construir nesse mesmo terreno - fls. 17;

C) - Juntou, nessa altura, mapa topográfico, com localização do terreno, bem como certidão da matriz rústica;

D) - Em 12 de Dezembro de 2000, o Autor (na sequência da sua pretensão em construir uma moradia nesse terreno) apresentou na Câmara Municipal de Gouveia, requerimento onde pede ao Presidente da Câmara para apreciar e aprovar o projecto de construção dessa moradia de fls. 20, acompanhado do termo de responsabilidade - fls. 25, subscrito pelo autor do projecto, Eng. B…;

E) - Esse requerimento foi instruído com parecer favorável da Junta de Freguesia de Vila Nova de Tazém - fls. 21, certidão da Conservatória do Registo Predial de Gouveia relativo ao prédio em questão e ainda projecto relativo à construção da moradia em si, sendo igualmente junta uma planta de localização e planta de implantação;

F) - Foi dado parecer favorável pelo Chefe de Divisão, em 21 de Dezembro de 2000, com base na informação constante desse documento - fls. 32;

G) - Tendo sido deferido pelo Presidente da Câmara a aprovação do projecto de construção dessa moradia;

H) - Tal projecto de construção foi levado pelo Presidente da Câmara Municipal de Gouveia a reunião ordinária dessa Câmara em 03 de Janeiro de 2001, informando do seu deferimento - fls. 40;

J) - Nesta sequência, o Autor foi notificado, através de carta registada com aviso de recepção e datada de 11 de Janeiro de 2001, para apresentar os projectos da especialidade;

K) - Em 24 de Maio de 2001, o Autor apresentou os projectos de especialidade, conforme notificação que lhe foi feita, tendo os mesmos sido analisados pelos serviços técnicos do Réu;

L) - Em 31 de Maio de 2001, foi proferido parecer favorável, tendo sido deferidos tais projectos pelo Presidente da Câmara Municipal - fls. 46;

M) - Por oficio do Chefe de Divisão, datado de 13 de Junho de 2001 foi o Autor notificado através de carta com aviso de recepção da aprovação do licenciamento da obra, mais lhe foi notificado quais os documentos a apresentar a fim de lhe ser emitido o licenciamento de construção;

N) - O Autor apresentou os documentos solicitados, tendo sido emitido em 27 de Dezembro de 2001, o alvará de licença de construção nº 533/2001;

O) - Nessa mesma data, o Autor pagou pela concessão do alvará, a quantia de € 949,16;

P) - Tendo por fundamento, a informação prestada pelos Serviços de Fiscalização, de 21 de Janeiro de 2002 - fls. 53 e, quando a construção da moradia se encontrava na 1.ª placa, foi a mesma embargada no dia 28 de Janeiro de 2002, conforme auto de embargo de fls. 54, com o fundamento de que "estão a ser implantadas na zona de Reserva Ecológica Nacional"

Q) - A obra licenciada e embargada, conforme alíneas L) e P) respectivamente, está integrada em área de Reserva Ecológica Nacional, nos termos que constam do Plano Director Municipal de Gouveia e seu regulamento, aprovado pela Resolução de Conselho de Ministros n° 108/95, publicada na 1ª. Série-B do D.R. nº 241 de 18 de Outubro de 1995 e Resolução do Conselho de Ministros nº 119/96, publicada na 1ª. Série- B do D.R. nº 183 de 8 de Agosto de 1996 que aprova a delimitação da Reserva Ecológica Nacional do Concelho de Gouveia.

R) - O ofício n.º 0095, de 06/01/00, remetido ao Autor marido, não foi registado, com aviso de recepção - fls. 75 dos autos;

Em função dos depoimentos prestados na audiência de discussão e julgamento foram considerados provados os seguintes factos:

1.º A informação constante do documento de fls. 17 verso dos autos, foi enviada pelos serviços do Réu ao Autor;

2.º O Autor iniciou a construção da moradia em Janeiro de 2002;

6º E, ajustou a obra com o empreiteiro C…, pelo valor de Esc.:23.800.000$00.

3.º Antes do embargo, referido na alínea P) da matéria assente, o fiscal do Réu deslocou-se à obra duas vezes;

4.º A data do embargo e para liquidação dos trabalhos executados, os Autores já haviam pago ao empreiteiro de mão de obra e materiais, a quantia de € 24.291,46;

5º Para pagamento da quantia referida no ponto anterior foram emitidos dois cheques com a data de 9 de Janeiro de 2002;

6.º Em face do licenciamento da construção, foi removido da vinha um número indeterminado de pés de videira, no local de implantação do edifício e área de acesso;

7.º Para a demolição da obra já iniciada, os Autores terão de contratar serviços e máquinas para a demolição, limpeza e também para recuperação do terreno;

8º O Autor ficou arreliado com o embargo, despendendo tempo em contactos com a Câmara, na tentativa de resolver a situação;

9º Serão superiores os custos de mão de obra, materiais e serviços, no caso de prosseguimento da construção.

2. 2 Matéria de Direito

2.2. 1 Objecto do recurso

Como decorre das conclusões da motivação o autor/recorrente insurge-se contra a sentença imputando-lhe (i) a nulidade por contradição na fundamentação; (ii) erro de julgamento relativamente à verificação dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual.

Apreciaremos em primeiro lugar a alegada contradição na fundamentação da sentença e, caso a mesma se não verifique, as diversas questões sobre os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual, em especial a existência, ou não, de “culpa do lesado” (art. 570º do C. Civil).

(i) Nulidade da sentença – contradição na fundamentação.

Alega o autor/recorrente que a sentença é nula (art. 668º, 1, c) do CPC) porque com base nos mesmos factos deu como provados os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do réu “para depois, com base na mesma matéria de facto, decidir em sentido contrário, desonerando por completo o réu/recorrido Município de tal responsabilidade por entender que existe culpa dos autores/recorrentes” (conclusão 14ª).

A sentença recorrida considerou verificados os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do réu, mas, por também ter ocorrido culpa do lesado, entendeu que não seria devida qualquer indemnização.

Como é bom de ver não existe qualquer contradição na fundamentação.

Quando a produção do dano seja também causada pelo próprio lesado, pode afastar-se a obrigação de indemnizar, ainda que se verifiquem todos os pressupostos, previstos no art. 483º do C. Civil, como decorre do art. 570º do C. Civil.

Improcede assim, por razões óbvias, a alegada nulidade da sentença. O que não quer dizer, como é óbvio, que a sentença tenha decidido com acerto sobre a “culpa do lesado” e sobre a sua projecção na pretensão indemnizatória do autor/recorrente – questões que de resto também fazem parte do objecto do recurso.

(ii) Erro de julgamento: culpa do lesado (art. 570º do C. Civil).

O autor/recorrente insurge-se contra a decisão que julgou haver culpa do lesado a ponto de excluir totalmente a obrigação de indemnização.

Para melhor situarmos as questões concretamente suscitadas vejamos os termos em que a sentença decidiu tais questões.

Depois do autor ter apresentado na Câmara Municipal um pedido de informação prévia que não obteve resposta, requereu e viu aprovado um projecto de construção. Após a respectiva tramitação veio a ser emitida a respectiva licença de construção. O autor iniciou a obra, a qual veio a ser objecto de embargo, por se ter constatado que o prédio se encontrava implantado em área de reserva ecológica nacional. Pelos danos sofridos pede, em consequência, uma indemnização no montante de € 88.646,89.

A sentença considerou verificados os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual ao que acresce (diz ainda a sentença) o facto da “nulidade do acto de licenciamento por força da previsão vertida na al. b) do n.º 2 do art. 52º do Dec. Lei 445/91, na redacção que lhe conferiu o Dec. Lei 250/94, de 15/10, no art. 4º e 15º do Dec. Lei 93/90, de 19/03 (sucessivamente alterado) e no art. 103º do Dec. Lei 380/99, de 22 de Setembro, constitui o município no dever de indemnizar os prejuízos causados aos interessados, tal como determina o n.º 5 da primeira norma citada”.

No entanto, a sentença, apelando às regras da experiência comum considerou também que o “autor teve conhecimento da informação vertida no verso do documento de fls. 17, previamente à apresentação do licenciamento” (fls. 529). Tal informação dizia o seguinte: “o terreno está situado em Reserva Ecológica Nacional, pelo que de acordo com a legislação em vigor, não é possível instalar ali qualquer construção”.

Daí que tenha entendido que os autores “sob a ilusória falta de notificação formal da informação prévia negativa, decidiram tentar, ainda assim, a aprovação do projecto de construção da moradia” (fls. 529).

Mas, prossegue a sentença, ainda que os autores desconhecessem a proibição de construir, jamais outro tanto poderia acontecer relativamente ao técnico autor do projecto – cuja responsabilidade culposa se transfere para o mandante, em função da previsão do art. 571º do C. Civil e do princípio da culpa “in eligendo” que lhe subjaz (fls. 529/530).

Finalmente entendeu que por estar em causa a “uma área de zona ecológica num meio rural, onde habitualmente os proprietários conhecem as condicionantes urbanísticas que oneram os seus prédios, ressuma de todo o considerado que também os autores deveriam bem saber que o local em questão se encontrava inserido em zona ecológica, circunstância impeditiva da implantação de qualquer edifício”.

Considerou, em suma, censurável a actuação dos autores e, por aplicação do art. 570º do C. Civil, concluiu: “no concreto caso em apreço, resulta de quanto acima se considera que a gravidade da actuação dos autores afasta qualquer obrigação do município em indemnizá-los pelos prejuízos a que si próprios, directamente, deram causa”.

Os autores recorrentes insurgem-se contra a decisão, considerando, no essencial, que não poderia chegar-se à conclusão que tinham conhecimento da informação vertida no documento de fls. 17 e, portanto, não se pode dar por assente que tivessem conhecimento de que o terreno onde pretendia construir estava incluído em área delimitada como Reserva Ecológica Nacional.

A posição do MP na 1ª instância tinha emitido parecer (cujo entendimento é acolhido pelo Ex. mo Procurador Geral Adjunto, neste STA) no sentido de haver culpa do autor mas apenas em 50%, devendo pois a acção proceder nessa medida.

Como vimos a sentença aduziu vários argumentos para excluir a responsabilidade civil do réu. Impõe-se assim apreciar cada um deles para podermos concluir se existe ou não – e em que medida caso exista – o dever de indemnizar.

O primeiro argumento da sentença radica no apelo a uma “presunção natural” e que a levou a dar como assente que os autores tinham conhecimento de que o terreno estava incluindo em zona da REN é ou não possível.

Vejamos, antes de mais quais os factos concretos (empíricos) que foram dados como provados:

Sobre a matéria em causa forma elaborados os quesitos 1º, 2º, 3º e 4º da Base instrutória, com a seguinte redacção:

“1º A informação constante do documento de fls. 17 verso dos autos, foi enviada pelos serviços do réu ao autor ?

Tal informação tem o seguinte teor:

“O terreno está situado em Reserva Ecológica Nacional, pelo que de acordo com a legislação em vigor, não é possível instalar ali qualquer construção

2º O documento de fls. 74 – ofício n.º 0095 de 6-1-2001 – foi recebido pelo autor?

Recorde-se que o ofício n.º 0095 de 6-1-2001, continha os seguintes dizeres:

“Relativamente ao assunto mencionado em epígrafe informo V. Exa. que o terreno se situa em Reserva Ecológica Nacional, pelo que de acordo com a legislação em vigor, não é possível instalar ali qualquer construção”.

3º Nada foi transmitido ao autor sobre as condicionantes urbanísticas solicitadas pelo requerimento referido na al. B) da matéria assente?

Na al. B) da matéria assente constava o seguinte:

“Em 21-12-1999, o autor marido apresentou na Câmara Municipal de Gouveia requerimento dirigido ao Presidente da Câmara, solicitando informação prévia relativa ao fornecimento das condicionantes urbanísticas relativas a este prédio, pois que pretendia construir nesse mesmo terreno – fls. 17”.

4º Ao réu não foi devolvida a carta com o ofício n.º 0095, referida no art. 2º?

Os quesitos 1º, 2º, 3º e 4º tiveram as seguintes respostas:

1º Provado;

2º Não provado;

3º Não provado.

4º Não provado.

O Tribunal justificou do seguinte modo as referidas respostas:

“As respostas aos Quesitos 1º, 2 e 4º resulta dos depoimentos dos funcionários do réu que atestaram constar do arquivo municipal a cópia do ofício expedido por via postal. Contudo, ainda que provada a expedição do ofício, não é possível considerar provada a respectiva recepção pelo destinatário, uma vez que sempre poderia ter ocorrido extravio da correspondência, hipótese perfeitamente consentânea com o facto de se não ter provado igualmente a devolução ao remetente, ou melhor, a não devolução, tal como se encontra questionado.

Apesar de tudo, o autor não logrou efectuar a prova da matéria quesitada no ponto 3º, o que não significa, obviamente, que se considere verificada a possibilidade inversa, até porque, por outro lado, também o réu não provou haver informado o primeiro das condicionantes aplicáveis, como seria do seu interesse processual”. – fls. 482.

Mas, apesar de se ter considerado não provados os quesitos 2º, 3º e 4º, o certo é que na sentença se tomou posição bastante diferente. É que, não obstante a prova resultante da audiência de discussão e julgamento, na sentença, ponderou-se o seguinte:

“(…)

Todavia, decorre da experiência comum, que quem requer uma informação prévia sobre a viabilidade de construção num determinado lugar, se interessa, naturalmente, pelo desfecho do respectivo procedimento, diligenciando no sentido de obter a almejada resposta decisão. Além disso, o supra referido Dec. Lei 445/91, de 20/11, na redacção que lhe conferiu o Dec. Lei 250/94, de 15/10, prevê, no n.º 1 do seu art. 12, quanto ao pedido de informação prévia, que a Câmara municipal delibera no prazo máximo de 10 dias a contar da recepção do requerimento, estatuindo no n.º 1 do art. 61º que a falta de decisão aprovação ou autorização nos prazos fixados no presente diploma corresponde ao deferimento tácito da respectiva pretensão.

Acontece que os autores, alegando não haverem sido notificados da decisão que recaiu sobre o pedido de informação prévia formulado, nada referem quanto a eventuais diligências desenvolvidas no sentido de a conhecer – quando dispunham de acrescidas facilidades na obtenção, até, de um conhecimento informal, já que a quarta testemunha ouvida na audiência de discussão e julgamento, que declarou ser seu parente, integrava, ao tempo, a vereação da Câmara municipal – nem fundamentalmente, alegam ou provam ter invocado no pedido de licenciamento que veio a ser deferido, a existência de informação prévia – como seria, além de racional e lógico, exigível.

Nos apontados termos, constitui presunção judicial ou “ad hominem” natural, que, sob o amparo do disposto no art. 349º do C. Civil, é lícito ao julgador extrair de tais factos provados, a ilação de que o autor marido obteve conhecimento da informação vertida no verso do documento de fls. 17 do autos, previamente à apresentação do pedido de licenciamento.

(…)” – fls. 529.

Todavia, a invocada “presunção natural” que permitiu ao julgador dar como assente que o autor/marido teve conhecimento da informação constante de fls. 17 verso, previamente à apresentação do pedido de licenciamento não se mostra justificada.

Qualquer ilação – e a presunção é uma ilação feita a partir de factos conhecidos, para com base neles inferir a ocorrência de outros - tem que partir dos factos concretos dados como provados e não provados.

Ora, os factos dados como provados e, portanto, que poderiam servir de base à invocada presunção judicial – limitam-se a ter sido enviado um ofício ao autor, mas sem sabermos se foi ou não recebido por este. Mais: o próprio Tribunal, na fundamentação da matéria de facto, teve o cuidado de referir que “(…) não é possível considerar provada a respectiva recepção pelo destinatário, uma vez que sempre poderia ter ocorrido extravio da correspondência, hipótese perfeitamente consentânea com o facto de se não ter provado igualmente a devolução ao remetente, ou melhor, a não devolução, tal como se encontra questionado(…)”. Deste modo, não se sabendo se o autor recebeu ou não o ofício onde tal comunicação era feita, e havendo a possibilidade de tal não ter ocorrido, como o Tribunal referiu no local adequado, é certo e seguro que não podemos apelar às regras da experiência comum para concluir exactamente o contrário. Temos pois de ter como assente que se não provou que o autor tenha recebido qualquer comunicação dos serviços do réu com a aludida informação, pois não há qualquer regra da experiência comum que possa ser invocada para destruir tal “non liquet”.

Note-se que a sentença também não deu como provada a notificação.

O que fez foi outra coisa.

Foi dar como provado conhecimento do autor da existência e teor da aludida notificação, ou, o que vem a dar ao mesmo, da inclusão do terreno em área da REN.

Para tanto, recorde-se, invocou os seguintes motivos:

(i) por não ter feito diligências para saber o resultado do pedido de informação prévia;

(ii) possibilidade de ter esse conhecimento informal, por ser “parente” de um vereador;

(iii) não ter alegado a existência de um pedido de informação prévia, ao ter pedido o licenciamento.

(iv) por nos meios rurais ser normal os proprietários dos terrenos conhecerem as condicionantes urbanísticas.

Porém, a nosso ver, destes elementos não pode resultar que o autor marido sabia da aludida informação, colocada no verso do seu pedido de informação prévia.

Se a lei estabelece um deferimento tácito, quando a decisão do pedido de informação prévia não é decidida no prazo legal não recai sobre o requerente qualquer ónus no sentido de saber o resultado, ou de averiguar se o acto tácito se formou, ou se é válido. Não podemos pois extrair da inércia do particular qualquer consequência jurídica.

A circunstância de ter, ou não, um “parente” vereador não tem qualquer relevância para o caso, como é óbvio.

Não alegar o “deferimento tácito” do pedido de informação prévia, ao pedir o licenciamento também nada permite inferir, quanto ao conhecimento ou não da aluída informação.

Decorre da lei, aplicável na data do pedido de informação prévia, é que as notificações deveriam ser feitas “obrigatoriamente, por carta registada com aviso de recepção, caso não seja viável a notificação pessoal”- art. 69º do Dec. Lei 250/94, de 15 de Outubro – o que no caso não foi feito – o Dec. Lei 599/99 de 16 de Dezembro só entrou em vigor 120 dias após a sua publicação (16-12-1999), sendo que o pedido de informação prévia deu entrada nos serviços da Câmara Municipal de Gouveia em 21-12-99.

É, pois, de aceitar como normal e, portanto, de acordo com as regras da experiência comum que os interessados nos procedimentos regulados pelo Dec. Lei 250/94, de 15 de Outubro, esperem ser notificados, na forma legal.

Também é normal, e portanto de acordo com as regras da experiência comum que se interprete o silêncio da Administração como deferimento tácito, nos casos em que a lei lhe atribui esse efeito, como era o caso – cfr. art. 61º do Dec. Lei 250/94, de 19 de Outubro.

O pedido de aprovação do projecto de arquitectura deu entrada nos serviços da Câmara, no dia 20-12-2000, portanto, quando já vigorava o Dec.Lei 559/99, de 16 de Dezembro, que como acima referimos entrou em vigor 120 dias depois de 16/12. Nada na lei exige que o pedido de licenciamento faça referência a pedidos de informação prévia que não tenham sido decididos, e, portanto, também não é anormal que o requerente nada tenha dito sobre o mesmo.

Não podemos, assim, invocar as regras da experiência comum para presumir que o autor sabia da existência da aludida informação e que, deliberadamente, a omitiu quando requereu o licenciamento.

Mas, como tínhamos referido, a sentença ainda invoca outra linha de argumentação.

Entendeu que “… mesmo que os autores desconhecessem a proibição de construir que impendia sobre o prédio misto de sua propriedade, outro tanto jamais poderia conceder-se relativamente ao técnico, autor do projecto e da declaração de conformidade deste com as normas legais e regulamentares aplicáveis, incluindo o instrumento de planeamento territorial em vigor…” – fls 530.

A questão é, agora, a de saber se a declaração do técnico – inserta no pedido de licenciamento – pode significar que este sabia que o terreno se encontrava em área da REN e que, com tal declaração, quis enganar os serviços camarários e, deste, modo, imputar ao autor por força do art. 571º do C. Civil a culpa na produção dos danos.

O primeiro obstáculo à tese da sentença é a de que se não provou que o técnico responsável soubesse efectivamente que o terreno estava em área da REN. Da matéria de facto não consta tal facto e também não o podemos inferir de qualquer outro facto. Qualquer área delimitada, como a REN, tem linhas de fronteira, pelo que só a comparação do levantamento topográfico do terreno com a zona delimitada permite uma conclusão segura. No caso tinha havido um pedido de informação prévia.

Resta o outro argumento da sentença recorrida. Diz a sentença que “… estando em causa uma área de zona ecológica, delimitada num meio rural, onde habitualmente os proprietários conhecem as condicionantes urbanísticas que onerem os seus prédios, ressuma de tudo o considerado supra que também os autores deveriam bem saber que o local em questão se encontrava inserido em zona ecológica, circunstância impeditiva de qualquer edifício…” – fls. 530.

Também este argumento não é concludente.

Saber se um prédio em concreto está ou não incluído na zona da REN pode ser muito fácil, ou ser muito difícil. Depende da sua concreta localização face ao perímetro delimitado.

Os prédios no interior do perímetro que delimita a zona não oferecem grandes dúvidas.

A localização dos prédios, que se situam nas zonas marginais, junto à fronteira de tal delimitação, pode não ser imediatamente perceptível tal inclusão.

Pode até ser necessário um levantamento topográfico do terreno, para se delimitar a sua verdadeira localização.

Por outro lado, as regras da experiência comum não autorizam a pensar que as pessoas que vivem nos meios rurais conheçam as condicionantes urbanísticas dos seus terrenos. Em geral haverá até algum desinteresse, salvo situações de especial proximidade com zonas urbanizadas.

Ora, no caso em apreço, a matéria de facto não nos dá a menor ideia sobre a facilidade com que a inclusão do prédio dos autores na zona da REN era perceptível pelo autor e pelos outros proprietários.

Nem sequer se provou, por exemplo, que os outros proprietários de prédios próximos sabiam da sua inclusão na REN.

Ou seja, não existem factos bastantes para podermos que o autor sabia que o terreno se encontrava em zona da REN. Note-se, que como vimos, tinha havido um pedido de informação prévia que, de acordo com a lei aplicável, fora tacitamente deferido.

Não pode, assim concluir-se a partir dos factos provados, que o autor soubesse que o seu terreno se encontrava na zona da REN, quando requereu o licenciamento.

Mas, como tínhamos referido, a sentença ainda invoca outra linha de argumentação.

Entendeu que “… mesmo que os autores desconhecessem a proibição de construir que impendia sobre o prédio misto de sua propriedade, outro tanto jamais poderia conceder-se relativamente ao técnico, autor do projecto e da declaração de conformidade deste com as normas legais e regulamentares aplicáveis, incluindo o instrumento de planeamento territorial em vigor…” – fls 530.

A questão é, agora, a de saber se a declaração do técnico – inserta no pedido de licenciamento – pode significar que este sabia que o terreno se encontrava em área da REN e que, com tal declaração, quis enganar os serviços camarários e, deste, modo, imputar ao autor por força do art. 571º do C. Civil a culpa na produção dos danos.

O primeiro obstáculo à tese da sentença é a de que se não provou que o técnico responsável soubesse efectivamente que o terreno estava em área da REN.

Da matéria de facto não consta tal facto e também não o podemos inferir de qualquer outro facto.

Qualquer área delimitada, como a REN, tem linhas de fronteira, pelo que só a comparação do levantamento topográfico do terreno com a zona delimitada permite uma conclusão segura.

No caso tinha havido um pedido de informação prévia que fora tacitamente deferido (pois nunca chegou a haver qualquer decisão final) e, portanto, o técnico que elaborou o projecto de licenciamento poderia ter confiando nesse acto tácito. Assim, a tese da sentença (mais uma vez) deu especial relevância a um facto não provado, ou seja, o conhecimento que o técnico que elaborou a declaração de responsabilidade de que o terreno se situa em zona da REN. Sem a prova desse facto não podemos imputar ao mesmo qualquer atitude dolosa no sentido de querer enganar os serviços da Câmara Municipal.

Assim, a tese da sentença (mais uma vez) deu especial relevância a um facto não provado, ou seja, o conhecimento que o técnico que elaborou a declaração de responsabilidade de que o terreno se situa em zona da REN. Sem a prova desse facto não podemos imputar ao mesmo qualquer atitude dolosa no sentido de querer enganar os serviços da Câmara Municipal.

Contudo, mesmo não se provando que o técnico sabia que o terreno estava implantado em zona da REN, poderíamos ainda colocar a questão noutros termos. Deveria o técnico que elaborou o termo de responsabilidade, conhecer esse facto e, portanto, ter agido com culpa, por não se ter previamente informado sobre a permissão de construir naquele local, a ponto dessa culpa ser relevante para nos termos do art. 570º do C. Civil, afastar, ou diminuir, a obrigação de indemnizar? O Termo de responsabilidade subscrito pelo técnico – referido no ponto 4 da matéria de facto – diz o seguinte:

“B…, Engenheiro civil, residente …declara, para os efeitos do disposto no n.º 1 do art. 6º do Dec. Lei 445/91, de 20 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo Dec. Lei 250/94, de 15 de Outubro, que o projecto de arquitectura de que é autor, relativo à construção de uma moradia, localizada em ... – Vila Nova de Tázem – Gouveia, cujo licenciamento foi requerido pelo Sr. A…, observa as normas técnicas gerais e específicas de construção, bem como as disposições legais e regulamentares, nomeadamente o PDM em vigor”.

Na data em que foi apresentado o projecto de arquitectura estava em vigor o Dec. Lei 555/99, de 16/12, pelo que será perante este diploma legal que apreciaremos a relevância jurídica do aludido termo de responsabilidade.

No artigo 10º (redacção inicial vigente na data em que foi apresentado o projecto), dizia-se o seguinte:

“Artigo 10.º

Termo de responsabilidade

1- O requerimento inicial é sempre instruído com declaração dos autores dos projectos da qual conste que foram observadas na elaboração dos mesmos as normas legais e regulamentares aplicáveis, designadamente as normas técnicas de construção em vigor.

2- Da declaração mencionada no número anterior deve ainda constar referência à conformidade do projecto com os planos municipais de ordenamento do território aplicáveis à pretensão, bem como com a licença ou autorização de loteamento, quando exista.

3- Só podem subscrever os projectos os técnicos que se encontrem inscritos em associação pública de natureza profissional e que façam prova da validade da sua inscrição aquando da apresentação do requerimento inicial, sem prejuízo do disposto no número seguinte.

4- Os técnicos cuja actividade não esteja abrangida por associação pública podem subscrever os projectos para os quais possuam habilitação adequada, nos termos do disposto no regime da qualificação profissional exigível aos autores de projectos de obras ou em legislação especial relativa a organismo público oficialmente reconhecido.

5- Os técnicos autores dos projectos podem ainda declarar que não foram observadas na elaboração dos mesmos normas técnicas de construção em vigor, fundamentando as razões da sua não observância.”

O art. 20º do mesmo diploma tinha a seguinte redacção:

“Artigo 20.º

Apreciação dos projectos de obras de edificação

1- A apreciação do projecto de arquitectura, no caso de pedido de licenciamento relativo a obras previstas nas alíneas c) e d) do n.º 2 do artigo 4.º, incide sobre a sua conformidade com planos municipais de ordenamento no território, planos especiais de ordenamento do território, medidas preventivas, área de desenvolvimento urbano prioritário, área de construção prioritária, servidões administrativas, restrições de utilidade pública e quaisquer outras normas legais e regulamentares relativas ao aspecto exterior e a inserção urbana e paisagística das edificações, bem como sobre o uso proposto.

2- Para os efeitos do número anterior, a apreciação da inserção urbana das edificações é efectuada na perspectiva formal e funcional, tendo em atenção o edificado existente, bem como o espaço público envolvente e as infra-estruturas existentes e previstas.

3- A câmara municipal delibera sobre o projecto de arquitectura no prazo de 30 dias contado a partir:

a) Da data da recepção do pedido ou dos elementos solicitados nos termos do n.º 4 do artigo 11.º; ou

b) Da data da recepção do último dos pareceres, autorizações ou aprovações emitidos pelas entidades exteriores ao município, quando tenha havido lugar a consultas; ou ainda

c) Do termo do prazo para a recepção dos pareceres, autorizações ou aprovações, sempre que alguma das entidades consultadas não se pronuncie até essa data.

4- O interessado deve requerer a aprovação dos projectos das especialidades necessários à execução da obra no prazo de seis meses a contar da notificação do acto que aprovou o projecto de arquitectura, caso não tenha apresentado tais projectos com o requerimento inicial.

5- O presidente da câmara poderá prorrogar o prazo referido no número anterior, por uma só vez e por período não superior a três meses, mediante requerimento fundamentado apresentado antes do respectivo termo.

6- A falta de apresentação dos projectos das especialidades no prazo estabelecido no n.º 3, ou naquele que resultar da prorrogação concedida nos termos do n.º 4, implica a caducidade do acto que aprovou o projecto de arquitectura e o arquivamento oficioso do processo de licenciamento.

7- Há lugar a consulta às entidades que, nos termos da lei, devam emitir parecer, autorização ou aprovação sobre os projectos das especialidades, a qual deve ser promovida no prazo de 10 dias a contar da apresentação dos mesmos, ou da data da aprovação do projecto de arquitectura, se o interessado os tiver entregue juntamente com o requerimento inicial.

8- As declarações de responsabilidade dos autores dos projectos das especialidades que estejam inscritos em associação pública constituem garantia bastante do cumprimento das normas legais e regulamentares aplicáveis aos projectos, excluindo a sua apreciação prévia pelos serviços municipais, salvo quando as declarações sejam formuladas nos termos do n.º 5 do artigo 10.º”

O art. 70º do mesmo diploma tinha a seguinte redacção:

“Artigo 70.º

Responsabilidade civil da Administração

1- O município responde civilmente pelos prejuízos causados em caso de revogação, anulação ou declaração de nulidade de licenças ou autorizações sempre que a causa da revogação, anulação ou declaração de nulidade resulte de uma conduta ilícita dos titulares dos seus órgãos ou dos seus funcionários e agentes.

2- Os titulares dos órgãos do município e os seus funcionários e agentes respondem solidariamente com aquele quando tenham dolosamente dado causa à ilegalidade que fundamenta a revogação, anulação ou declaração de nulidade.

3- Quando a ilegalidade que fundamenta a revogação, anulação ou declaração de nulidade resulte de parecer vinculativo, autorização ou aprovação legalmente exigível, a entidade que o emitiu responde solidariamente com o município, que tem sobre aquela direito de regresso.

4- O disposto no presente artigo em matéria de responsabilidade solidária não prejudica o direito de regresso que ao caso couber, nos termos gerais de direito.”.

Finalmente o art. 98º por seu turno tinha a seguinte redacção:

“Artigo 98.º

Contra-ordenações

1- Sem prejuízo da responsabilidade civil, criminal ou disciplinar, são puníveis como contra-ordenação:

(…)

e) As falsas declarações dos autores dos projectos no termo de responsabilidade, relativamente à observância das normas técnicas gerais e específicas de construção, bem como das disposições legais e regulamentares aplicáveis ao projecto;

(…)

5- As contra-ordenações previstas nas alíneas e) a g) do n.º 1 são puníveis com coima graduada de 100000$00 até ao máximo de 40000000$00.

(…)

9- A tentativa e a negligência são puníveis.

(…)”

Resulta do disposto no art. 10º, 2 do Dec. Lei 555/99, que o termo de responsabilidade deve ter uma declaração de onde conste a “conformidade do projecto com instrumento de planeamento territorial”.

No caso a declaração, como vimos, referia expressamente a conformidade do projecto de arquitectura com o PDM de Gouveia.

“A obra licenciada e embargada, conforme alíneas L) e P) respectivamente, está integrada em área de Reserva Ecológica Nacional, nos termos que constam do Plano Director Municipal de Gouveia e seu regulamento, aprovado pela Resolução de Conselho de Ministros n° 108/95, publicada na 1ª. Série-B do D.R. nº 241 de 18 de Outubro de 1995 e Resolução do Conselho de Ministros nº 119/96, publicada na 1ª. Série- B do D.R. nº 183 de 8 de Agosto de 1996 que aprova a delimitação da Reserva Ecológica Nacional do Concelho de Gouveia “– al. q) da matéria de facto.

O PDM relativamente à REN dizia o seguinte:

“Reserva Ecológica Nacional

Art. 35.º Consideram-se integradas na Reserva Ecológica Nacional (REN) - Decreto-Lei n.º 93/90, de 19 de Março, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 213/92, de 12 de Outubro - as áreas delimitadas como tal na carta de condicionantes e que estão de acordo com a planta homologada pela comissão da REN.”

Há, assim, elementos bastantes para podermos imputar ao técnico responsável negligência na elaboração do termo de responsabilidade, pois poderia e deveria ter consultado o PDM de Gouveia antes de conferir a legalidade do projecto de arquitectura, no que respeita à implantação da edifício a construir.

A negligência consistiu no erro sobre o cumprimento do o PDM, quando tal não era exacto, no que respeita à inclusão do prédio em área da REN.

Este erro é censurável, uma vez que recaía, sobre o técnico a especial obrigação dessa constatação, por força do art. 10º n.º 2 do Dec. Lei 555/99.

A negligência do técnico dos autores, nos termos do art. 571º do C. Civil, é imputado a estes. Com efeito, nos termos deste preceito, “ao facto culposo do lesado é equiparado o facto dos seus representantes legais e das pessoas de quem ele se tenha utilizado”.

Todavia, a nosso ver, essa culpa ou negligência não é bastante para afastar, ou mesmo para diminuir a responsabilidade do Município.

O art. 70º do Dec. Lei 555/99 prevê a responsabilidade civil do município pelos prejuízos causados em caso de revogação, anulação ou declaração de nulidade de licenças ou autorizações sempre que a causa da revogação, anulação ou declaração de nulidade resulte de uma conduta ilícita dos titulares dos seus órgãos ou dos seus funcionários e agentes.

O dever de indemnizar está consagrado no mesmo diploma que exige a apresentação do termo de responsabilidade do técnico responsável. Mais: as falsas declarações dos autores dos projectos no termo de responsabilidade relativamente às normas técnicas gerais e específicas e à observância das normas legais e regulamentares aplicáveis ao projecto, constitui contra-ordenação – art. 98º, 1, al. d) do Dec. Lei 555/99. Temos assim a certeza que as falsas declarações constantes do termo de responsabilidade foram expressamente previstas pelo legislador, punindo-as como contra-ordenação. Se não obstante consagrou o dever de indemnizar por parte do município, foi por não ter atribuído, em geral, ao termo de responsabilidade o efeito de afastar ou mitigar tal dever. Como se referiu no acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo, de 16-5-2001, proferido no processo 46227 (como bem refere o Ex.mo Procurador Geral Adjunto, no seu parecer) o legislador bem sabia que a aprovação é sempre pedida pelo particular que declara a conformidade do projecto com as normas aplicáveis e com o alvará de loteamento e, apesar disso, estabeleceu a obrigação de indemnizar os prejuízos causados aos interessados.

Por outro lado, a negligência na elaboração do Termo de Responsabilidade, só por si, não permite falar em culpa do lesado na produção do facto ilícito (acto de licenciamento nulo). Desde logo e significativamente porque, apesar do Termo de Responsabilidade, a entidade licenciadora não fica dispensada da verificação dos requisitos legais do projecto de arquitectura.

É, de resto significativo comparar a relevância do termo de responsabilidade no que respeita ao projecto de arquitectura e no que respeita aos projectos da especialidade. O termo de responsabilidade, relativamente aos projectos da especialidade tem o efeito jurídico de constituir garantia bastante do cumprimento das normas legais e regulamentares aplicáveis aos projectos, excluindo a sua apreciação pelos serviços municipais” – art. 20º, n.º 8 do Dec.Lei 555/99 acima transcrito.

Mas se é assim quanto aos projectos das especialidades o mesmo não acontece relativamente ao projecto de arquitectura.

O termo de responsabilidade no que respeita à aprovação do projecto de arquitectura não dispensa a entidade competente de apreciar “a sua conformidade com planos municipais de ordenamento no território, planos especiais de ordenamento do território, medidas preventivas, área de desenvolvimento urbano prioritário, área de construção prioritária, servidões administrativas, restrições de utilidade pública e quaisquer outras normas legais e regulamentares relativas ao aspecto exterior e a inserção urbana e paisagística das edificações, bem como sobre o uso proposto” – art. 20º, 1 do Dec. Lei 555/99. Não há nesta análise qualquer relevância jurídica atribuída ao termo de responsabilidade.

Podemos pois concluir que – no que respeita ao projecto de arquitectura – o termo de responsabilidade é uma circunstância irrelevante (condição inadequada à produção do ilícito ou dos danos por ele causados) pois não é por ele que a entidade licenciadora se guia nem lhe deve qualquer obediência.

As normas legais relativas ao Termo de Responsabilidade, no que se refere ao projecto de arquitectura, e que acima transcrevemos, na medida em que lhe não atribuírem carácter vinculativo, não dispensarem a análise da legalidade do projecto, e preverem uma contra-ordenação, em caso de falsas declarações, pretendem evitar projectos ilegais, mas não podemos dizer que também se destinam a proteger a Administração da prática de actos administrativos ilegais.

Deste modo, quer o âmbito de protecção da norma, quer a regular tramitação dos procedimentos de licenciamentos, mostram que o termo de responsabilidade, mesmo quando não corresponda à verdade, em geral e de acordo com as regras da experiência comum não condiciona a aprovação do projecto de arquitectura, ou seja não é, em geral, uma condição provável e portanto adequada do licenciamento nulo ou anulável.

A falta de cuidado na elaboração do Termo de Responsabilidade, nessa medida, apenas significa falta de diligência, ou violação do dever objectivo de cuidado na elaboração desse termo, mas não significa, necessariamente, que tenha havido intenção de falsear os dados para tentar um acto ilegal.

O que não significa, todavia, que havendo má-fé do técnico (ou do autor) ainda exista o direito à indemnização.

Na verdade, nos termos do art. 16º do Dec. Lei 93/90, de 19 de Março, as entidades que licenciarem obras em terrenos localizados na REN “são civilmente responsáveis pelos prejuízos que advenham, para os particulares de boa fé, da nulidade dos actos administrativos”.

Como decorre do citado preceito, o direito à indemnização dos particulares afinal só existe se estes estiverem de boa fé, isto é, se não tiverem contribuído (com má fé) para o licenciamento nulo, contribuindo assim para o acto ilícito (licenciamento nulo) gerador do dano. Trata-se de resto da consagração de uma regra geral, como se pode ver no acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 27-10-2004, proferido no processo 01214/02:

“(…)

Afigura-se reprovável e contrário ao princípio da boa fé que deve impregnar as relações recíprocas da Administração e dos administrados (art. 6.º-A, n.º 1, do C.P.A.) que o interessado que formulou repetidamente uma pretensão que sabia ser ilegal, violando o dever que lhe impõe o referido art. 60.º, n.º 1, do C.P.A., venha pedir uma indemnização pelos prejuízos provocados pelo acto administrativo que lhe foi favorável, satisfazendo a sua pretensão, se a aventura ilegal a que convergentemente se arriscaram não correr da forma que ambos pretendiam.

(…)”.

Julgamos, por outro lado certo e seguro, que só nos casos em que o particular (ou o técnico por si contratado) tiver agido sabendo que a pretensão de construir naquele local era ilegal se poderia afastar a sua boa-fé.

Ora, a matéria de facto dada como assente não permite, de modo algum, imputar ao técnico que elaborou o termo de responsabilidade não estivesse de “boa fé”.

Assim, apesar de lhe podermos imputar negligência no estudo da localização do terreno, não se pode, sem mais, inferir daí que tenha agido de má-fé, isto é com o propósito de esconder dos serviços da Câmara Municipal a questão da localização do prédio, com vista a obter o licenciamento e desse modo contribuir para a prática de um licenciamento nulo. Note-se, como já referimos acima, que havia – além do mais – um deferimento tácito quanto a possibilidade de construir naquele local, e, portanto, a negligência, num estudo mais rigoroso, pode advir da crença de que o acto tácito de deferimento do pedido de licenciamento indiciava que a pretensão de construir nesse local era legal. Por outro lado, nem sequer temos elementos de facto bastantes para sabermos se a inclusão no terreno na zona da REN era óbvia ou não.

Deste modo, por falta de factos suficientes para se poder imputar falta de boa fé do autor do termo de responsabilidade e, por força do art. 571º do C. Civil, ao autor/recorrente, o Termo de Responsabilidade junto ao procedimento do licenciamento é irrelevante para afastar a obrigação de indemnizar do município réu.

Deve, em consequência ser revogada parcialmente a sentença recorrida, isto é, na parte em que absolveu o réu do pedido.

(iii) Consequências jurídicas da revogação parcial da sentença.

Sobre a verificação dos pressupostos da responsabilidade civil do réu pronunciou-se a sentença em parte que não foi objecto de recurso.

É certo que na conclusão a) dizem ser manifesto que a “matéria de facto dada como assente é insuficiente para estarem preenchidos todos os pressupostos da responsabilidade civil” (conclusão a) das contra-alegações) e que “os prejuízos alegadamente sofridos advêm do embargo da obra” (conclusão e) das contra-alegações).

Decorre do texto da sentença que se consideraram verificados todos os pressupostos da responsabilidade civil do réu.

O réu não recorreu dessa parte da sentença, que lhe era desfavorável.

Também não requereu, nem sequer implicitamente, a reapreciação dos concretos pressupostos de responsabilidade civil que entendida não verificados, como permitia o disposto no art. 684-A, n.º 1, do C. Processo Civil.

Em todo o caso, a responsabilidade civil está expressamente consagrada na lei, para as situações ocorridas nestes autos.

O art. 70º, do Dec. Lei 555/99, diz-nos que nas situações de actos de licenciamento nulos ou anuláveis “o município constitui-se na obrigação de indemnizar os prejuízos causados aos interessados”. O mesmo nos diz o art. 16º do Dec. Lei 93/90, de 19 de Março sobre os licenciamentos nulos devido a implantação dos prédios em área da REN: “as entidades competentes para o licenciamento de obras ou aprovação de projectos de localização … são civilmente responsáveis pelos prejuízos que advenham para os particulares de boa fé, da nulidade dos actos administrativos….”.

São pressupostos da responsabilidade civil a existência de um licenciamento nulo, devido à localização do terreno em área da REN, do qual resultem prejuízos para os particulares de boa fé. Deste modo, o réu deve indemnizar os autores dos prejuízos que tenham sido causados pela nulidade do acto de licenciamento, isto é, por todos os danos que o acto de licenciamento nulo tenha sido uma condição adequada. Os danos indemnizáveis são, por isso, todos os gastos que o interessado não teria feito se o seu pedido de licenciamento tivesse sido, desde logo indeferido.

Na matéria dada como provada, relativamente aos danos invocados pelos autores, deu-se como assente o seguinte:

“2.º O Autor iniciou a construção da moradia em Janeiro de 2002;

6º E, ajustou a obra com o empreiteiro C…, pelo valor de Esc.:23.800.000$00.

3.º Antes do embargo, referido na alínea P) da matéria assente, o fiscal do Réu deslocou-se à obra duas vezes;

4.º A data do embargo e para liquidação dos trabalhos executados, os Autores já haviam pago ao empreiteiro de mão de obra e materiais, a quantia de € 24.291,46;

5º Para pagamento da quantia referida no ponto anterior foram emitidos dois cheques com a data de 9 de Janeiro de 2002;

6.º Em face do licenciamento da construção, foi removido da vinha um número indeterminado de pés de videira, no local de implantação do edifício e área de acesso;

7.º Para a demolição da obra já iniciada, os Autores terão de contratar serviços e máquinas para a demolição, limpeza e também para recuperação do terreno;

8º O Autor ficou arreliado com o embargo, despendendo tempo em contactos com a Câmara, na tentativa de resolver a situação;

9º Serão superiores os custos de mão-de-obra, materiais e serviços, no caso de prosseguimento da construção.”

“O) – (…) O autor pagou pela concessão do Alvará a quantia de € 949,16”

Em 28-1-2002 a obra foi embargada – al. p) da matéria de facto.

Dos danos acima referidos podemos, desde logo, considerar que não são causados pelo acto nulo o aumento do custo de mão-de-obra, materiais e serviços, no caso de prosseguimento da construção. Com efeito, o prosseguimento da construção só será legalmente possível, caso haja alteração da legislação actualmente em vigor quanto à delimitação da REN, e somente a partir dessa alteração. Na data em que foi feito o embargo, os autores não tinham a possibilidade legal de construir o prédio aos preços vigentes nessa data. Assim, no caso de mais tarde vir a ser viabilizada a construção dos autores, os sobrecustos da construção decorrem da paralisação de uma construção ilegal e, portanto, não podem ser ressarcidos. O que pode ser ressarcido é o dano, ou danos resultantes da confiança na legalidade do acto de licenciamento e, portanto, todos, mas apenas, os prejuízos que a crença na sua validade fez suportar ao autor. Não se pode incluir aqui o dano pela perda do direito a construir, ou a demora no seu reconhecimento, porque este direito em bom rigor nunca existiu na esfera jurídica do autor - pois o licenciamento era, desde sempre, nulo.

Também a circunstância do autor/marido ter ficado “arreliado com o embargo” e de ter gasto tempo em contactos com a câmara não configura um dano moral ressarcível. Nos termos do art. 496º, 1, do C. Civil os danos não patrimoniais só são indemnizáveis quando pela sua gravidade mereçam a tutela do direito e não cabem neste conceito as meras “arrelias” e deslocações à Câmara decorrentes de um embargo.

Quanto aos danos com a remoção das videiras e posterior demolição da construção, não há dúvida que, a ocorrer a demolição, decorrem, em termos de causalidade adequada, da confiança na validade do acto nulo. Efectivamente se os autores não acreditassem na validade do licenciamento não teriam iniciado a construção, pelos que os prejuízos decorrentes da preparação do terreno e posterior demolição.

Os gastos já efectuados com a construção, no montante de € 24.291,46, e os gastos pela obtenção do alvará (taxas) no montante de € 949,16, também são indiscutivelmente causados pela crença na validade do acto nulo, pois não fora o licenciamento os autores não teriam pago as respectivas taxas, nem iniciado a construção. Mas, em boa verdade, também só serão efectivo prejuízo, ou um dano, se ocorrer a efectiva demolição da obra em causa.

Deste modo, tendo em atenção os factos que foram dados como provados não é ainda possível determinar o montante dos danos sofridos pelos autores – os quais dependem aliás da efectiva demolição da obra - e remeter a sua liquidação para execução de sentença.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em conceder provimento ao recurso, revogar parcialmente a sentença recorrida e, em consequência, condenar o réu a pagar aos autores as quantias que forem oportunamente liquidadas em execução de sentença, devidas pela remoção das videiras, demolição da construção, taxas pagas pelo alvará de licenciamento e gastos efectuados na construção acima referidos.

Sem custas, por isenção do réu recorrido.

Lisboa, 22 de Fevereiro de 2011. – António Bento São Pedro (relator) – Fernanda Martins Xavier e Nunes – Jorge Manuel Lopes de Sousa.