0477/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I - A norma ( PDM de Estarreja), que estabelece o afastamento mínimo de janelas em relação a um obstáculo construído que se eleve à mesma altura, protege a insolação, iluminação e salubridade da construção projectada, não os interesses dos proprietários dos prédios vizinhos. II - Para que essa norma se considere violada não basta alegar que o projecto aprovado não observa esse afastamento mínimo relativamente à linha de meação com um prédio vizinho.

Acordam na secção do Contencioso Administrativo ( 1ª Subsecção) do Supremo Tribunal Administrativo 1. A Câmara Municipal de Estarreja e A... e mulher ... interpõem recurso da sentença do Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra ( fls 331/339) que, em provimento de recurso contencioso interposto por B... e mulher ... declarou nula a deliberação daquela Câmara, de 22 de Maio de 2000, que aprovou o projecto de alterações da construção de uma moradia pelos ora recorrentes particulares (contra-interessados no recurso contencioso), no "lote 2" de um terreno sito no lugar do Conde, freguesia de Avanca, Estarreja. A sentença recorrida considerou que a referida deliberação violava o disposto no art.º 28º do Regulamento do Plano Director Municipal de Estarreja, uma vez que o distanciamento de duas janelas do prédio licenciado à meação Poente do lote é inferior a 3 metros ( 2,35 mts). A Câmara insurge-se contra esta decisão, imputando-lhe violação dos artºs 4º, 124º e 125º do CPA, dos artºs 515º, 660º e 668 do CPC, do artº 37º do DL 445/91 , de 20/11, com as alterações constantes do DL 250/94 , de 15/10 e do artº 205º/1 da Constituição, em síntese, pelo seguinte: A sentença é nula por não especificar os fundamentos de facto e direito que a justificam ( Conc. 13 a 18); A regra relativa aos 3 mts de afastamento das janelas, que resulta da remissão do artº 28º do PDM de Estarreja para o "Quadro" anexo, não era aplicável ao licenciamento da construção em causa, porque a aprovação do respectivo loteamento é anterior à entrada em vigor do PDM, tendo de ser respeitados os "direitos adquiridos" pelos titulares dos lotes, nesta matéria (Conc. 1 a 12); - Um desvio de apenas 0,65 mts realtivamente à regra que impõe o afastamento de 3 mts, supondo que esta é aplicável, é mera irregularidade, não sancionada com nulidade, por não incidir sobre a substancia das regras do PDM (Conc. 19 a 22). Os recorrentes particulares ( contra-interessados no recurso contencioso) alegam e concluem nos termos seguintes: O Plano Director Municipal de Estarreja não impõe afastamentos mínimos a observar pelas construções no que concerne ao afastamento á extrema posterior. Mesmo que os impusesse, situando-se a obra em questão num loteamento aprovado antes da entrada em vigor do PDM, o seu licenciamento apenas teria de obedecer às regras impostas pelo alvará de loteamento. Para que a Câmara impusesse as regras contidas no PDM posterior ao alvará de loteamento, teria de proceder à alteração deste, o que daria direito a indemnização nos termos do artº 37º do DL 448/91 . A declaração de nulidade do acto recorrido é um modo de se impor uma alteração ao alvará de loteamento, pela via contenciosa, por quem não detém competência para tal e de evitar o direito do aqui recorrente a ser indemnizado. O PDM de Estarreja não proíbe a existência de janelas a menos de 3 metros da extrema posterior, mas sim a menos de 3 metros de um obstáculo construído que se eleve à sua altura. Nada resultou provado quanto á existência ou não de tal obstáculo a menos de três metros, nem poderia pois nem sequer foi alegado. Mesmo que o PDM impusesse tal restrição não seria aqui aplicável, por ser posterior ao alvará de loteamento. O recorrente B... carece de legitimidade para interpor o recurso contencioso de anulação, pois a sua procedência em nada interfere com a sua esfera jurídica, nenhuma implicação terá no seu prédio e nem sequer alegou factos que possam consubstanciar tal interesse. A sentença recorrida violou os artigos 37º do DL448/91 , 5º e 6° do CPA, 28° do PDM de Estarreja - Resolução do Conselho de Ministros 11/93, de 23 de Fevereiro e 46º do RSTA. Os recorridos ( recorrentes contenciosos) contra-alegam, em síntese, o seguinte: A sentença recorrida tomou em consideração todas as questões de facto e de direito que lhe foram colocadas pelas partes. O acto recorrido foi bem declarado nulo, por ofender o artigo 28° do Regulamento do P.D.M., que constitui o instrumento jurídico fundamental na definição das regras de urbanização, edificação e ordenamento territorial. 3 - A violação está provada documentalmente e resulta da análise da leitura do quadro regulamentar anexo ao P.D.M., que sob o título "afastamento de janelas", para o espaço urbano da categoria C, que é o espaço onde se encontra o terreno dos agravantes particulares, estabelece que o afastamento das janelas relativamente aos locais secundários do prédio vizinho, que é o caso do prédio do agravado, tem de ser igual ou superior a 3 metros. O projecto de licenciamento teria que respeitar as regras constantes do regulamento do P.D.M., nesta matéria, em 1° lugar porque, o P.D.M. estava em vigor há mais de 5 anos e, por outro lado, o alvará de loteamento n° 9/90 nunca definiu quaisquer regras relativas a afastamentos de janelas das moradias a implantar nos lotes relativamente a prédios vizinhos. Os agravantes têm legitimidade para a interposição do recurso contencioso de anulação pois a infracção da regra estabelecida no P.D.M. ocorre com o afastamento da janela do prédio dos particulares/agravantes relativamente ao prédio deles. O Ex.mo Procurador-Geral Adjunto emitiu o seguinte parecer: ( ...) Em nosso entender o recurso não merece provimento. Com efeito, é certo que o alvará de loteamento é anterior à entrada em vigor do PDM( publicado no Diário da República de 23.03.96). Porém, o Regulamento do PDM encontrava-se já em vigor quando a deliberação recorrida foi tomada ( em 15.05.2000). E esse Regulamento continha, conforme se refere na sentença recorrida, novas regras de construção, nomeadamente a norma do artº 28º Anexo, quanto à distância das janelas de um prédio em relação aos prédios vizinhos ( igual ou superior a 3 metros). Assim, verificando-se que a distância das janelas da obra dos recorridos particulares ao prédio dos recorrentes-agravados, constante do projecto de alterações, é inferior a 3 metros, a deliberação da Câmara, que aprovou aquele projecto violou o citado artº 28º ( Anexo) do Regulamento do PDM. Ora, os actos administrativos que violem o disposto no PDM são nulos, nos termos da al.b) do nº1 do artº 56º do DL 448/91 , de 29/11, sendo certo que não se pode falar de direitos adquiridos pelos recorrentes particulares, na medida em que nem sequer o alvará de loteamento estabelece qualquer regra em relação à referida distância das janelas dos prédios vizinhos. Por outro lado, a sentença recorrida está devidamente fundamentada, uma vez que contem os fundamentos de facto e de direito, que permitem apreender o raciocínio decisório, as causas e o sentido da decisão ( cfr. acórdãos do STA de 16.12.97, no rec. 43.011, 2ª Subsecção, de 30.09.97 no rec. 42.746, 2ª Subsecção de 14.03.01, rec. 46.796, da 3ª Subsecção). Deve ser, pois, negado provimento ao recurso." A sentença recorrida considerou fixada a seguinte matéria de facto: Os recorrentes são donos de um prédio urbano, sito na Rua ..., n° ..., Avanca, Estarreja, inscrito na matriz urbana sob o art° 2571 - cfr. teor da certidão que constitui fls. 27 dos autos; Os recorridos particulares são donos de um lote de terreno para construção, com a área de 420 m2, designando por lote n ° 2, sito no lugar de ..., Avanca, Estarreja, inscrito na matriz sob o art° 2950 e descrito na CRP sob o n° 01360/190593 - cfr. teor da certidão que constitui fls. 28 e 29; Os prédios acima referidas confinam pelo lado Poente; Do alvará de loteamento urbano n° 9/90 que constitui fls. 34 e 35 consta o seguinte: (...) " é autorizada a constituição de 5 lotes, numerados de 1 a 5 identificados respectivamente com as áreas e localização seguintes (...) - N° 2 - com 420 m2, confinando do norte com o lote 3, do sul com o lote 1, do nascente com caminho e do poente com. B... (...); Os recorridos particulares solicitaram, em 22-04-98, à Câmara Municipal de Estarreja, a aprovação do projecto de arquitectura referente à construção de uma moradia e respectivos anexos do lote n° 2, acima referido - cfr. fls. 31 dos autos - o que foi deferido, tendo dado origem ao processo de obras n° 138/98 e posteriormente após a apresentação dos projectos de especialidade, à consequente emissão do respectivo alvará de licença de construção - cfr. fls. 58, 60, 145 ( alvará de licença de construção n° 421/98 ); No dia 1 de Fevereiro de 2000, foi lavrado o auto de embargo de obras da moradia do recorrido particular, por desacordo com o projecto aprovado, conforme informação técnica de 29-09-99 - cfr. teor de fls. 3 e 14 do PA ( 3° vol.), que aqui se dá por integralmente reproduzido. Com data de 12-03-99, o recorrido particular requereu ao Presidente da Câmara de Estarreja a emissão de uma declaração de onde constasse a cedência de terreno que havia feito do seu lote de terreno - ( cfr. fls. 111 do PA), requerimento este que foi indeferido, nos termos constantes de fls. 112 e 113, depois da informação fornecida por um técnico adjunto de construção civil que informou, em 23-03-99, que o lote em causa tem, actualmente, 455,00 m2, já com o muro frontal e que a diferença de 35,00m2 que o lote tem a mais relativamente ao alvará de loteamento se deve ao facto de o caminho não ter absorvido toda a cedência prevista no cálculo anterior (loteamento) - cfr. teor de fls. 112 e 113 que aqui se dá por integralmente reproduzido; O recorrido particular dirigiu ao Presidente da Câmara Municipal de Estarreja, os requerimentos datados de 31-01-2000 e 03-03-2000, que constituem fls. 11 e 120 do PA, obtendo como resposta o ofício n° 3313, datado de 27-03-2000, convidando-o , a apresentar o projecto de alterações com vista a uma eventual regularização da situação; O recorrido particular veio a apresentar projecto de alterações em 06-04-2000, com data de entrada em 10-04-2000 - proc. obras n° 132/00 - efr. fls. 121 do PA (1 ° vol. e 2° vol. ) e, cujo teor se dá aqui por reproduzido, esclarecendo a fls. 8 do 2° vol. sob a epígrafe "Memória descritiva e justificativa" que "relativamente às duas janelas que distam apenas 2, 35 metros da meação a Poente, não foi possível manter a distância de 3 metros de acordo com o projecto inicial, uma vez que, a faixa de terreno que cedeu para alargar o caminho excedeu a largura que seria possível e prevista e nessa altura não tinha sido ainda feita a implantação da construção da moradia, embora o projecto estivesse já aprovado pela Câmara, o que obrigou aquando da sua implantação que tivesse que recuar um pouco a construção do eixo do caminho ". No restante, a construção está a ser levada a efeito de acordo com o projecto aprovado "; Em 02-05-2000, pelo Chefe da DAPGU foi emitida informação/parecer que constitui fls. 18 do PA ( 2° vol. ), que aqui se dá por integralmente reproduzido; Na reunião ordinária n° 22, a Câmara Municipal de Estarreja deliberou, por unanimidade, quanto ao pedido de alteração do projecto da moradia do recorrido particular, o seguinte :"deferir o licenciamento solicitado dado que no referido parecer não se encontram razões que levem ao indeferimento " - cfr. fls. 20 do PA 2° vol. ) - [acto recorrido]; Em 08 de Junho de 2000, foi emitido alvará de licença de construção n° 149/00, referente ao proc. de obras n° 132/00, através do qual foi licenciada a alteração do projecto inicial da moradia do recorrido particular - cfr. teor de fls. 30 do PA ( 2° vol. ), que aqui se dá por integralmente reproduzido. Além do mais, a alegação da Câmara perante este Supremo Tribunal apresenta conclusões no sentido de que a sentença é nula nos termos do art.º 668º /1/ al.b) do CPC ( vid. conc. 13, 14, 15, 16, 17 e 18). Sucede que no corpo das alegações a recorrente nada disse capaz de sustentar tais conclusões. De todo o modo, a improcedência da arguição de nulidade de sentença é manifesta, sendo até incompreensível a referência aos artºs 124º e 125º do CPA, que respeitam à fundamentação dos actos administrativos, não à fundamentação das decisões judiciais. Efectivamente, a sentença especificou os factos que considerou provados e expôs, com clareza e suficiente desenvolvimento, as razões de direito pela quais julgou verificada a nulidade do acto contenciosamente impugnado, indicando a norma do Regulamento do PDM de Estarreja que entendeu ter sido violada, dando inteira satisfação à exigência do artº 205º da Constituição e 158º do CPC . Como diz o parecer do Ex.mo Procurador-Geral Adjunto, permite apreeder o raciocínio decisório, as causas e o sentido da decisão. Improcede, pois, a referida arguição de nulidade da sentença. 4. A sentença recorrida considerou que "resultando provado que o distanciamento das janelas à meação Poente é inferior a 3 metros ( 2,35m) [questão que já havia levado ao embargo da obra], a recorrida nunca poderia aprovar o projecto de alterações da forma como o fez, designadamente, no que a este aspecto concerne, violando, com a respectiva aprovação o disposto no art.º 28º ( Anexo ) do Regulamento do PDM de Estarreja", pelo que declarou a sua nulidade, nos termos do artº 52º /2/al.b) do DL 445/91 , de 20 de Novembro. Em ambos os recursos jurisdicionais, da autoridade recorrida e dos contra-interessados, se sustenta que o art.º 28º do Regulamento do PDM de Estarreja não é aplicável ao licenciamento aprovado pela deliberação em causa com fundamento em que o loteamento onde a construção aprovada se insere é anterior à entrada em vigor do PDM, constituindo-se mediante essa aprovação do loteamento um "direito adquirido" que não é derrogado pela posterior entrada em vigor do PDM quanto à implantação e às características da construção a erigir nos lotes. Dos factos provados resulta que o loteamento onde se insere o edifício projectado pelos ora recorrentes particulares foi aprovado em 1990, ao abrigo do DL 400/84 , de 31 de Dezembro; o projecto de arquitectura desse edifício foi aprovado em 1998, sendo a obra licenciada nesse ano; a construção foi embargada em 1/2/2000, por estar a decorrer em desconformidade com o projecto aprovado; em 10/4/2000, os ora recorrentes apresentaram um projecto de alterações; o que foi deferido em 15/5/2000, pela deliberação impugnada. Para sustentar a inaplicabilidade do PDM ao licenciamento em causa, a Câmara invoca o disposto no art.º 37º do DL 445/91 , de 20 de Novembro, na red. do DL 250/94 , de 15 de Outubro, preceito que dispunha que ao pedido de informação prévia, relativo a obra situada em área abrangida por plano director municipal válido, se aplicava o disposto nos artºs 10º, 11º e n.º 3 do art.º 12º e art.º 13º do mesmo diploma legal. Porém, nenhuma relação conseguimos discernir entre a situação em apreço e a prevista neste preceito, não sendo possível descobrir na alegação da Câmara a razão pela qual o entende aplicável ao caso. Com efeito, o problema não é da validade ou eficácia de qualquer pedido de informação prévia relativa à licença de construção, mas a relação entre a aprovação do loteamento antes da entrada em vigor de um plano director municipal e o licenciamento da construção nos lotes, ocorrida depois desta entrada em vigor. Sendo a norma que a recorrente indica absolutamente estranha à matéria da causa, não pode dizer-se que a sentença tenha incorrido em erro de interpretação ou aplicação a seu respeito. A mesma pretensão essencial de inaplicabilidade das regras do PDM nesta matéria, isto é, de que no licenciamento em causa tinha de respeitar-se quanto aos afastamentos a situação definida na matéria pela aprovação do loteamento, anteriormente à entrada em vigor do PDM, aparece colocada com melhor plausibilidade no recurso dos contra-interessados, que já não indicam como violada aquela disposição do diploma legal relativa ao licenciamento de obras, mas antes o art.º 37º do DL 448/91 , de 29 de Novembro, que regula a alteração das condições de licenciamento de operações de loteamento e de obras de urbanização por iniciativa da câmara municipal, desde que tal seja necessário à regular execução do plano regional ou municipal de ordenamento do território. Sucede, porém, que o acto de licenciamento do loteamento titulado pelo alvará n.º 9/90, praticado ao abrigo do DL 400/84 , de 31 de Dezembro, nada continha no que respeita à matéria que está em causa no presente recurso jurisdicional, que é a abertura de janelas nos prédios a construir nos lotes e respectivo afastamento em relação aos prédios ou lotes vizinhos. É o que abundamentemente resulta do processo, designadamente da fotocópia do alvará de fls. 34/35, da informação de fls. 254/261 e da informação de fls. 200, que antecede a deliberação recorrida. Assim, torna-se inútil apreciar a argumentação dos recorrentes no sentido de que ao licenciamento da construção não se aplicavam as exigências do PDM porque tinham de ser respeitados os "direitos adquiridos" resultantes do loteamento, ainda que incompatíveis com o novo quadro normativo resultante do PDM. Nada dispondo os termos do licenciamento das operações de loteamento, titulado pelo alvará 9/90, sobre a abertura e afastamento de janelas nos edifícios a construir nos lotes, não tem reflexos práticos na decisão do caso a opção que se tome quanto à questão da conservação das definições desse tipo, face a posteriores evoluções legislativas que com elas entrem em colisão. Nestas circunstâncias, a apreciação daquela questão da relação entre os actos de licenciamento do loteamento e da construção nos lotes, por um lado, e as normas de planos urbanísticos supervenientes, por outro, teria um alcance meramente teórico, pelo que quanto a esse fundamento os recursos improcedem. 5. Porém, os contra-interessados colocam a questão do erro de julgamento quanto à violação do art.º 28º do PDM numa outra vertente, que já não é a da inaplicabilidade do seu regime ao licenciamento em causa, mas a do erro de interpretação e aplicação da norma que desse preceito resulta em conjugação com os "anexos" para que remete (Capítulo 2º da sua Alegação e respectivas conc. 5 e 6). É uma perspectiva mais frutuosa do que a anterior. Como vimos, a sentença considerou violado o art.º 28º do PDM porque entendeu que o afastamento das janelas do edifício licenciado relativamente à extrema Poente era inferior a três metros, acolhendo a procedência do vício que os recorrentes contenciosos, ora recorridos, alegaram nos art.º 67º e 68º da petição inicial. A declaração de nulidade ocorreu por procedência da alegada infracção às regras de "afastamento de janelas" que se consideraram enunciadas no Regulamento do PDM, não a regras de implantação do edifício no lote. Dispõe o art.º 28º do Regulamento do PDM de Estarreja, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 11/93 e publicado no DR-I série B, de 23/2/93 , que "As regras de uso, ocupação e transformação do solo incluídas nas diferentes classes e categorias ( subclasses) de espaços, delimitadas nas plantas de ordenamento, estão estabelecidas sob a forma de um " Quadro Regulame ntar" e de um conjunto de " Notas explicativas ", considerados como anexos ao presente Regulamento e dele fazendo parte integrante". No " Quadro Regulamentar " ( vid. fls. 153) os parâmetros do uso, ocupação e transformação do solo, são dados mediante um quadro de entradas múltiplas, uma das quais ( com 3 sub-entradas) corresponde ao "Afastamento de Janelas". Dele consta, efectivamente, a imposição de um "afastamento de janelas" não inferior a três metros na subcategoria "De local secundário", para construções em espaço urbano da classe C, como era o caso. Mas isso não basta; é necessário saber qual é o ponto de referência desse afastamento. A noção de "afastamento de janelas" é dada no anexo das " Notas explicativas " nos seguintes termos: " Afastamento de janelas - Considera-se o afastamento mínimo das janelas a um obstáculo construído que se eleva à mesma altura. [ Sublinhado nosso ]. Distinguem-se três categorias: Duplo, no caso de janelas de compartimentos principais ( compartimentos de área habitável e de locais de trabalho permanente) frente a frente; De local principal, no caso de compartimentos principais sem outros na frente; De local secundário, no caso de janelas de compartimentos secundários (compartimentos não incluídos nas áreas habitáveis e de locais de trabalho não permanentes - despensas, sanitários, arrecadações, arquivos, etc.) sem outros na frente. " Como imediatamente ressalta da expressão que sublinhamos, o afastamento mínimo de janelas estabelece-se em relação a um obstáculo construído que se eleve à mesma altura. É uma imposição que se destina a proteger principalmente a insolação, iluminação e salubridade da construção projectada, não os interesses dos proprietários dos prédios vizinhos. Tendo desprezado esta definição de afastamento de janelas, que integra o Regulamento , a sentença recorrida errou na interpretação e aplicação da norma que resulta da conjugação do art.º 28º com o " Quadro Regulamentar ". Com efeito, o que releva não é, como se considerou na sentença, que a janela não observe a referida distância relativamente à meação, à linha ideal de separação do prédio onde está implantado o edifício com o prédio vizinho. A hipótese normativa exige a relação da janela com um obstáculo construído que se eleve à mesma altura. Ora da matéria de facto fixada pela sentença não consta qualquer referência à existência de um tal obstáculo com essas características, nem há elementos que permitam alterá-la oficiosamente nesse sentido. Designadamente, o que consta do acto recorrido e da informação que imediatamente o antecede respeita, apenas, à implantação do prédio dos contra-interessados (ora recorrentes) e à distância das janelas relativamente ao prédio dos recorrentes contenciosos, à distância relativamente à meação a Poente, não à relação das janelas abertas nessa fachada com quaisquer obstáculos construídos. Por outro lado, também não é caso de ordenar a ampliação da matéria de facto fixada na sentença porque, neste aspecto, os recorrentes se limitaram a alegar (cfr. art.º 66º e 67º da pet. inicial) que o PDM estabelece um afastamento das janelas "relativamente ao prédio vizinho, igual ou superior a 3 mts" e que "a alteração pretendida pelos particulares recorridos, e que a Câmara Municipal autorizou na deliberação impugnada, sem justificar porquê, se pautou num afastamento de apenas 2,35 mts entre duas janelas do seu prédio e o local secundário dos ora recorrentes". Porventura porque incorreram no mesmo erro da sentença quanto à interpretação da norma, não alegaram os factos integrativos da violação de lei que foi julgada procedente. E é nessa mesma linha que contra-alegam, apesar do que é defendido nas alegações dos recorrentes particulares, que neste aspecto não rebatem. Conclui-se, portanto, que não estão provados, nem alegados, elementos de facto que preencham os pressupostos da norma relativa ao afastamento das janelas, tal como resulta da conjugação do art.º 28º, com os anexos "Notas Explicativas" e "Quadro Regulamentar". Consequentemente, por falta de alegação e prova da indispensável situação de facto, não poderia ter-se julgado procedente o vício com fundamento no qual foi declarada a nulidade da deliberação recorrida. Tanto basta para que a sentença recorrida tenha de ser revogada, ficando prejudicada a apreciação da matéria das demais conclusões e baixando o processo ao tribunal a quo para que conheça das demais questões que a declaração de nulidade prejudicou, se outra razão a tanto não obstar. Decisão Pelo exposto, acordam em conceder provimento aos recursos jurisdicionais, nos aludidos termos, revogando a sentença recorrida e ordenando a baixa do processo , para que no tribunal a quo se conheça das demais questões que a sentença julgara prejudicadas, se nada obstar. Custas no Supremo Tribunal pelos ora recorridos, recorrentes contenciosos, fixando a taxa de justiça em €400 (quatrocentos) e a procuradoria em €200 (duzentos). Lisboa, 24 de Outubro de 2002. Vítor Gomes – Relator – Pais Borges – Azevedo Moreira