041160 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, em conferência, os juízes da 2ª Subsecção da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO A… , pessoa colectiva nº503 268 771, com sede na Rua …, nº…, …, …, interpôs recurso contencioso do despacho de 12.08.96, do Secretário de Estado dos Recursos Naturais (SERN), que homologou o despacho do Director Regional do Ambiente e Recursos Naturais do Alentejo(DRARN), que embargou a obra da recorrente, pedindo que aquele despacho seja declarado nulo ou anulado, com fundamento em vício de incompetência, vício de forma ( artº100º e artº 125º , nº2 do CPA ), vício de violação de lei ( artº 133º , nº2, al. c) do CPA ) e dos princípios da legalidade, da protecção da confiança e violação de actos constitutivos de direitos ( artº140º do CPA ), da proporcionalidade e da boa fé (artº5º e 6º CPA). Foi cumprido o artº43º da LPTA. Respondeu a autoridade recorrida, concluindo pela rejeição do recurso, face à irrecorribilidade do acto de homologação impugnado, ou, quando assim se não entenda, pela improcedência do recurso, por o acto não padecer dos vícios que lhe são imputados. Foi cumprido o artº54º da LPTA, tendo a recorrente se pronunciado sobre a questão prévia invocada pela autoridade recorrida, concluindo pela sua improcedência. O então relator do processo relegou a apreciação da questão prévia para final. Foi cumprido o artº67º do RSTA. A recorrente apresentou as suas alegações, concluindo assim: O acto administrativo que determinou o embargo, ora submetido a recurso, enferma portanto: de vício de incompetência – porque a autoridade recorrida não dispõe de competência atribuída por lei, que a atribui exclusivamente ao Director Regional do Ambiente e Recursos Naturais do Alentejo. De vício de forma – falta de audiência prévia do interessado – porque antes de proceder ao embargo devia ter ouvido o interessado, como era seu dever e direito deste, nos termos do artº100º do CPA . De vício de forma - falta de fundamentação – porque a fundamentação é insuficiente e vaga quer na exposição dos factos quer de direito, o que equivale a falta de fundamentação, nos termos do nº2 do artº125º do CPA . De vício de violação de lei – inexistência dos pressupostos relativos ao objecto do acto administrativo de embargo ou impossibilidade do objecto – porque a obra que se pretendia embargar já estava terminada. De vício de violação de lei - violação do princípio da legalidade e o princípio da protecção da confiança – porque as obras de construção foram realizadas ao abrigo de actos administrativos legais constitutivos de direitos, que são irrevogáveis, em concretização daqueles princípios, nos termos do artº140º do CPA . De vício de violação de lei - violação do princípio da proporcionalidade – porque o embargo era desnecessário. De vício de violação de lei – violação do princípio da boa fé . Contra-alegou o recorrido, formulando as seguintes conclusões : O despacho do Secretário de Estado é irrecorrível por ser meramente confirmativo do despacho do DRARN que determinou o embargo. Não se verifica ilegalidade, por violação do artº100º do CPA , na medida em que tal diligência poderia comprometer a finalidade útil da decisão (artº103º, nº1, b)). O loteamento e construção da moradia 231, implantada na urbanização …, incluem-se na Zona da REN estando sujeitos ao regime legal do artº17º do DL 93/90 . O embargo está plenamente fundamentado de facto e de direito, em termos do destinatário apreender cabalmente o respectivo conteúdo, permitindo-lhe discutir a respectiva validade. Mostram-se respeitados os princípios gerais da proporcionalidade e da boa fé, sendo o embargo a única medida possível, pelo que adequada e proporcional, para dar cumprimento aos imperativos constitucionais e legais de defesa do direito do ambiente através da prevenção, impedindo que sejam violadas as respectivas normas. A deliberação que alterou os limites da REN, posterior ao alvará 6/90, é nula por vício de incompetência das entidades intervenientes e por violação dos normativos aplicáveis, acarretando a nulidade das licenças posteriores que naquela se fundamentaram. O despacho de embargo não revoga qualquer acto constitutivo de direito. Posteriormente, veio ainda a recorrente apresentar articulado superveniente , onde invoca a caducidade do embargo , face ao artº104º do DL 177/2001 de 04-06 e requer a extinção da instância, por inutilidade superveniente da lide . Ouvida a entidade recorrida, pronunciou-se pela improcedência da arguida caducidade e pela manutenção da instância. Dada vista ao MP, também se pronunciou pelo desatendimento da pretensão formulada, por envolver uma redefinição da situação jurídica do recorrente por aplicação de lei nova, que não cabe no objecto do recurso. Por acórdão desta Secção de 11.02.2003, foi o presente recurso contencioso rejeitado, por ilegal interposição, no entendimento de que o acto lesivo e, portanto, recorrível, era o despacho do DRARN que determinou o embargo impugnado e não o despacho do SERN que o homologou, acórdão que foi objecto de recurso e veio a ser revogado por acórdão do Pleno da Secção de 01.04.2004, que determinou o prosseguimento dos autos, se a isso nada obstar. Voltando os autos à Secção, foram com vista ao MP para o parecer final, tendo-se pronunciado no sentido da improcedência do recurso, por se não verificar nenhum dos vícios imputados ao acto recorrido. Colhidos os vistos legais, e porque nada obsta, cabe decidir. OS FACTOS Face aos elementos documentais juntas aos autos, consideram-se provados os seguintes factos, com interesse para a decisão do presente recurso: A recorrente adquiriu por escritura pública de compra e venda de 28.07.1993, um lote terreno para construção, designado por lote número …, situado em …, freguesia …, concelho de Grândola, registado na Conservatória de Registo Predial de Grândola sob a descrição nº00423/211190, da freguesia do Carvalhal e inscrito na matriz predial urbana sob o artº2204.(cf. docs. nº2 e 3 juntos com a petição). O referido lote encontra-se integrado numa banda de lotes contíguos, numerados de 218 a 232, todos constituindo o Núcleo C1 do loteamento da …, concelho de Grândola, que foi objecto do alvará de loteamento nº6/85, alterado pelos alvarás nº12/87 e 6/90.(cf. docs. nº1, junto com a resposta). Essa banda de lotes constitui a extremidade oeste do loteamento, chamada a sua frente atlântica, ou seja, a parte mais próximo do mar (doc. referido em b)). O loteamento foi aprovado pela Câmara Municipal de Grândola, através de sucessivos alvarás – os alvarás 6/85, 12/87 e 6/90. O lote em causa foi objecto do alvará 6/85, alterado pelo alvará 6/90, emitido em 08.06.90, do qual faz parte o regulamento e a planta síntese (docs. nº1 e 2 juntos com a resposta). A Comissão Coordenadora da Região do Alentejo (CCRA) deu parecer favorável, em 18.04.90, ao loteamento titulado pelo alvará 6/90, devendo nos termos dessa autorização, os lotes conter-se aquém de uma linha que a mesma CCRA definiu e que foi designada como a linha da REN (doc. nº2 junto com a resposta). A delimitação da REN, tal como aprovada pela CCRA em 1990, tem tradução em várias disposições do loteamento (regulamento) e representação gráfica na planta de síntese, ambos integrantes do alvará 6/90 e foi aprovada pela CREN em 26.07.95 (cf. docs. nº1 e 2 juntos com a resposta). A referida delimitação da REN não introduziu qualquer modificação à cartografia da REN já constante da planta síntese do alvará 6/85, efectuada em conformidade com o DL 321/83 , de 05.07 (praia, primeira e segunda dunas fronteiras ao mar) (cf. Informação da CRAA, fls. 158 do processo instrutor (pi)- vol.I ). Em fax datado de 13.12.95 dirigido ao chefe de gabinete do SEALOT, a CCRA comunicou o seguinte: « 1. Nota Prévia: Para melhor enquadramento da presente informação introduzimos esta nota prévia onde sinteticamente referimos a situação do citado alvará com a PROTALI, aprovado pelo Dec. Reg. Nº26/93, de 27.08. Em sintonia com o DL nº351/83 , de 07.10, é declarada a compatibilidade do empreendimento turístico, por despacho conjunto de 18 de Maio de 1994, dos Secretários de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território e do Turismo, com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes daquele PROT. Em cumprimento do Despacho nº26/93, de 06.07, visitado o local afecto ao empreendimento em 95.12.11, verificou-se na implantação do mesmo, várias colisões com o alvará mencionado e consequentemente com o PROTALI, que passaremos a descrever em detalhe no corpo da presente informação. 2. Descrição e análise das anomalias detectadas : Genericamente, constatou-se que além dos arruamentos estarem totalmente executados, os lotes respectivos estão quase na sua totalidade demarcados. No que se refere à delimitação da Reserva Ecológica Nacional, no terreno, verifica-se a presença de alguns vestígios desta demarcação/vedação na frente atlântica, estando completamente vedada na área confinante com a presente urbanização. Confrontando a delimitação cartográfica da REN aprovada pela Comissão Nacional da Reserva Ecológica e 95/07/26 – com a implantação da mesma no terreno, verifica-se que esta está incorrectamente implantada no local, nomeadamente no lado confinante com a urbanização. Esta afirmação técnica resulta da medição efectuada no local, à profundidade dos lotes confinantes com a dita servidão e à faixa da mesma, tendo-se tomado como referência o arruamento existente- conforme documentação fotográfica e cartográfica que se junta em anexo- donde se conclui facilmente que não havendo espaços sobrantes carece de revisão a implantação de todo o empreendimento. Relativamente o lote nº227… Conclusão Em face do exposto e no cumprimento do Despacho nº26/93/SEALOT de 06.07, deverão solicitar-se, caso superiormente assim se entenda, à Câmara Municipal como entidade licenciadora, os esclarecimentos circunstanciados julgados oportunos, e em tempo, comunicar-se tais factos à Inspecção Geral da Administração do Território. No presente, sugere-se o embargo das respectivas obras e activação imediata do processo de contra-ordenação, pelas colisões verificadas e descritas anteriormente, com o alvará 6/90 de 08.06 e com o PROTALI- Dec. Reg. Nº26/93, de 27.08.» (cf. doc. nº3 junto com a resposta). Sobre a informação atrás referida recaiu o seguinte despacho do SEALOT: Concordo. Consequentemente determino, por delegação, que a CR Alentejo promova o embargo da obra, com os fundamentos constantes da informação/proposta. A Sua Excelência o senhor MPAT, com a sugestão de se apurar através do IGAT, as condições em que foi emitida a licença da obra. 13.12.95 .» (cf. doc. referido em i). Em 13 de Dezembro de 1995, a CCRA procedeu ao embargo de uma construção num lote contíguo ao lote da recorrente (lote 227), com fundamento em que a mesma colidia com os limites da REN e contrariava as regras do PROTALI (cf. fls.103 do PI). Em 22.12.95, a CCRA promoveu uma reunião no local do empreendimento, na qual estiveram presentes, a Câmara Municipal de Grândola, a CCRA e o Promotor do Empreendimento, a …, tendo as referidas entidades decidido: «a) Delimitar rigorosamente a linha da REN, na parte confinante com os lotes 218 a 232 (base posterior da duna secundária), definindo relativamente a cada um deles a área Non “Aedificandi ”, cujo relevo e vegetação não deveria ser alterado; b) Definir, em consequência, a área passível de construção em cada lote; c) registar em carta topográfica a delimitação referida em a). » (doc. nº6 junto com a petição e carta anexa) A recorrente procedeu à reformulação do projecto de construção no lote 231, de acordo com a nova delimitação da REN, tendo as alterações do projecto sido aprovadas pela Câmara em 02.04.1996 (cf. doc. nº4, junto com a petição). Em 21.03.96 foi solicitado pela DRARNA, um « Parecer sobre a localização da frente ocidental do empreendimento … - Delimitação da duna primária e secundária e da REN », elaborado pelo Centro de Estudos e Desenvolvimento Regional e Urbano (CEDRU), que apresenta a seguinte: « Conclusão : Dos factos apresentados se conclui: Que parte do empreendimento se encontra construído em terreno de REN, tal como definida pelo DL 93/90 , de 19.03, cuja redacção foi modificada pelo DL 213/92 , de 12.10. Isto é, sobre as dunas primárias e secundárias, conforme foram delimitadas na figura 4. Que a faixa de lotes a construir, no limite norte frente ocidental do empreendimento, se encontra mesmo sobre a duna primária, que, de modo algum, deve ser construída, até porque a própria duna já se encontra sujeita a erosão antrópica e eólica. Se for construída, é interrompida a sua migração para o interior e será rompido o equilíbrio praia-duna, justamente no único sítio que existe (num sector de praia em erosão). Também como consequência da impermeabilização, será interrompido o abastecimento dos aquíferos da duna, o que diminui a taxa de cobertura vegetal do solo. (…) » (cf. fls.174 a 179 do PI, dando-se, no restante, por integralmente reproduzido) o) Em 19.06.96, a DRARNA remeteu ao SEALOT, uma informação resultante de um trabalho de levantamento planimétrico efectuado pelos técnicos da Divisão de Planeamento e Obras daquela Direcção Regional, assim como medições efectuadas na planta do núcleo C1 da …, que inclui uma matriz demonstrativa do “ desfasamento entre o existente no terreno e a planta aprovada pelo alvará 6/90 do empreendimento turístico …- Grândola» , concluindo assim: «Apesar das imprecisões que um trabalho deste tipo pode ter, os resultados obtidos da confrontação entre o existente no terreno e o que foi aprovado pelo alvará 6/90 de 08 de Junho, revelam que em relação à EN (Tróia-Comporta) parece existir uma correcta implantação do emprendimento, o mesmo não acontece se tivermos como referência a frente marítima. No entanto, em relação à fiada dos lotes 218 a 232, a distância existente entre o limite oeste de lotes e o talude sobranceiro ao mar (início da duna primária) é menor no terreno do que na cartografia existindo um desfasamento médio de aproximadamente 36 metros»-(cf. doc nº11 junto com a petição) A própria CCRA, em 23.07.96, por ofício nº7487, informou a DRARNA que « ...em visita ao Litoral Alentejano em 96.06.21, a Presidência desta CCR juntamente com a DGOTDU, detectaram no lote 231 do referido loteamento, uma edificação em fase de acabamento que, em nosso entendimento, colide com a Reserva Ecológica Nacional delimitada de acordo com o DL nº 93/90 , de 19.03 e com o parecer favorável dessa Direcção Regional», referenciando no mapa anexo, que “a linha da REN não corresponde à cartografia no alvará 6/90, mas ajustada no terreno em 22 de Dezembro de 1995 Referência topográfica utilizada- marcos de divisão de lotes ao lancil do impasse». (doc. nº4 e seu anexo junto com a resposta). O Gabinete do Secretário de Estado dos Recursos Naturais (SERN) solicitou ainda um parecer sobre a delimitação da REN no que concerne ao loteamento em causa, abordando particularmente a nova proposta de delimitação resultante do consenso da CCRA, da Câmara e do Promotor do loteamento, referida em l), onde se conclui quanto à delimitação da REN: «Considerando que, na área em questão, a delimitação da REN foi realizada de acordo com critérios que estão aquém dos definidos no diploma de 1983 e, para além disso, não foram considerados os critérios impostos pelo diploma de 1990 que à data se encontrava em vigor, por maioria de razão não se vê justificação para que seja considerada a nova proposta de delimitação que exclui da REN uma área claramente situada sobre a primeira duna, não se conformando, portanto, nem com o texto, nem com o espírito da lei. Deste modo, deve ser impedida a construção da faixa de lotes em questão, localizados sobre a primeira duna.».(fls.394 a 387 do PI). r) Em 09.08.96, o Director Regional do Ambiente e dos Recursos Naturais do Alentejo, proferiu o despacho nº15/96, que se transcreve: “Ao abrigo do disposto no artº14º do DL 93/90 , de 19-03, com a redacção que lhe é dada pelo DL nº213/93 , de 12 de Outubro, conjugado com o artº17º do DL nº190/93 , de 24-05, determino o embargo com a consequente suspensão da obra que está a ser efectuada no lote nº231 (cujo Alvará de licenciamento de construção foi concedido a A…), incluído no Núcleo C1, do loteamento da empresa …, situado na Península de Tróia, freguesia do Carvalhal, concelho de Grândola, titulado pelo Alvará de loteamento nº6/90, de 8 de Junho, emitido pela Câmara Municipal de Grândola, porquanto: a referida obra, consistindo em trabalhos de construção civil que, pela sua localização, implicam necessariamente a alteração do relevo dunar e da respectiva cobertura vegetal natural, está implantada em solo da REN, tal como o incluído no anexo II, do Decreto lei nº 93/90, que dele faz parte integrante (artº17º); consequentemente, infringe a citada edificação o regime estatuído no mencionado diploma legal, que proíbe, em solos de REN, a construção de edifícios, a realização de escavações e aterros e a destruição do coberto vegetal, em violação do seu conteúdo; infringe, ainda, a sempre referida obra, a delimitação cartográfica da REN constante do Alvará nº6/90 e que serviu de base à sua atribuição. Em face do que antecede, proceda-se em conformidade com o determinado e efectue-se a correspondente notificação. DRARN Alentejo, 09/Agosto/96, O Director Regional, …”- (cf doc.nº1, fls20, junto com a petição) s) No rosto deste despacho, foi exarado pelo Secretário de Estado do Ambiente e dos Recursos Naturais, o seguinte despacho, ora sob recurso : «Homologo. … 96.08.12.»- (cf. doc. referido em r)). No dia 13 de Agosto de 1996, foi lavrado o auto de embargo, onde consta, além do mais, que o embargado foi «notificado da ordem de embargo que se anexa, exarada pelo Senhor Director Regional do Ambiente e Recursos Naturais do Alentejo, em que é determinada a suspensão dos trabalhos e a proibição de prosseguir a obra, a qual se encontra em fase de conclusão» e que o embargo foi determinado «com base no facto da obra ora embargada estar a ser edificada em solo de REN, em área incluída no anexo II, do DL nº93/90 , de 19 de Março, que dele faz parte integrante, com infracção ao regime estabelecido no mencionado DL (artº17º), bem como em violação da demarcação de REN considerada no Alvará de loteamento nº6/90, atribuído pela Câmara Municipal de Grândola)» - (cf. doc. referido em r), fls.21). A recorrente interpôs, em 14.10.1996, o presente recurso contencioso do despacho do SERN referido em s).(cf. fls.2). A Câmara Municipal de Grândola efectuou a vistoria da obra em 13.08.96 e emitiu o alvará de utilização nº129/96, em 28.08.96 (cf. doc. nº8.2 e nº9). O DIREITO Questão prévia : A recorrente veio, em articulado superveniente , ao abrigo do artº506º do CPC e já após as alegações finais, requerer que seja declarada a caducidade do embargo impugnado , nos termos do artº104 do DL 177/2001 , de 04.06, que entende aplicável às ordens de embargo pendentes e, consequente extinção da instância, por inutilidade superveniente da lide. Ouvida a autoridade requerida pronunciou-se pelo indeferimento do requerido, por considerar que o citado preceito legal não se aplica retroactivamente e, em todo o caso, apenas se aplica aos embargos determinados pelo Presidente da Câmara Municipal. O MP também se pronunciou pelo desatendimento da pretensão formulada. Concorda-se com a posição assumida pelo MP, no sentido de que não cabe neste processo, que é um recurso contencioso de anulação e, portanto, de mera legalidade (artº6º do ETAF, na redacção em vigor à data da apresentação do recurso), apreciar da eventual caducidade do embargo efectuado na sequência do despacho recorrido, porque tal implica uma redefinição da situação jurídica do recorrente, com base em factos diversos dos que fundamentam o presente recurso contencioso e também em lei nova (o citado DL 177/2001 ), e portanto, situa-se no âmbito da actividade da Administração na prossecução de interesses públicos, ou seja, no âmbito da função administrativa e não da função jurisdicional. Assim, tal pretensão deve ser, em primeiro lugar, formulada junto da Administração e só no caso desta decidir em sentido diverso da pretensão da recorrente, ou seja, só em caso de litígio, poderá o tribunal administrativo, se para isso for solicitado, intervir para dirimir o conflito de interesses estabelecido, então sim, no âmbito da função jurisdicional (cf. artº212, nº 3 da CRP e artº3º do referido ETAF). Pelas razões referidas, não se conhece da pretensão da recorrente formulada no articulado superveniente. Passemos, pois, à apreciação dos fundamentos do presente recurso contencioso, sintetizados nas conclusões das respectivas conclusões. São os seguintes os vícios imputados pela recorrente ao acto contenciosamente impugnado, que se enumeram pela ordem que se apresentam nas conclusões das alegações deste recurso: Vício de incompetência ( conclusão a) ). Vício de forma, por falta de audiência prévia do interessado . ( conclusão b ) ) Vício de forma, por falta de fundamentação .( conclusão c) ) Vício de violação de lei, por inexistência dos pressupostos relativos ao objecto do acto .( conclusão d) ). Vício de violação de lei, por violação do princípio da legalidade, da protecção da confiança, da proporcionalidade e da boa-fé . ( conclusões e), f) e g) ). Quanto ao vício de incompetência do autor do acto- conclusão a) : Alega a recorrente que o DL 93/90 atribui exclusivamente ao Director Regional do Ambiente e Recursos Naturais do Alentejo (DRARN), no seu artº14º, competência para determinar o embargo de construções em violação da REN e que não existe disposição legal que cometa à autoridade recorrida, o Secretário de Estado dos Recursos Naturais (SERN), competência para homologar esses embargos, pelo que o acto recorrido é ilegal, por incompetência do seu autor. Ora, esta questão já se encontra, a nosso ver, resolvida nos autos. Com efeito, por acórdão do Pleno deste Tribunal, proferido nos autos a fls.362 e seguintes, decidiu-se, a propósito da questão prévia de irrecorribilidade do acto, que a competência do DRARN a que alude o nº1 do artº14º do DL 93/90 (na redacção do DL 213/92 , de 12.10) e o artº17º do DL 190/93 , de 24.05, é própria, mas não exclusiva , e que é o SERN e não o DRARN que, como superior hierárquico deste, tem a última palavra nesta matéria, já que as DRARN são dependentes do Ministro do Ambiente e Recursos Naturais ( artº1º , nº2 do DL 190/93 ), e, portanto, é o despacho de homologação do SERN e não o despacho do DRARN que determinou o embargo, o acto lesivo, logo, contenciosamente recorrível. Ficou, assim, desde logo, reconhecida nos autos, a competência do SERN para a prática do acto homologatório, aqui contenciosamente recorrido. Quanto ao vício de violação de lei, por inexistência dos pressupostos relativos ao objecto do acto ou impossibilidade do objecto – Conclusão d ): Segundo a recorrente o acto é nulo por ter um objecto inexistente ou impossível ( artº133º , nº2c) do CPA ), pois o acto de embargo só se justifica na medida em que seja possível evitar a consumação de uma construção presumivelmente ilegal e no caso presente, diz a recorrente, é unanimemente reconhecido que a construção em questão se encontra já totalmente concluída, tendo, após vistoria, a Câmara de Grândola, emitido a respectiva licença de utilização, pelo que o acto de embargo é destituído de qualquer objecto. Convém referir que o que releva, é o estado em que a obra se encontrava, à data em que foi efectuado o embargo e consta do auto de embargo que estava em fase de conclusão , sendo irrelevante para este efeito que tenha sido emitida, pela Câmara, licença de utilização a favor da recorrente, o que, aliás ocorreu em 28.08.1996, ou seja, 15 dias depois do embargo. Não se tem, pois, por demonstrada nos autos a invocada nulidade. Quanto à inexistência dos pressupostos em que assentou o embargo: O embargo foi decretado ao abrigo do artº14º do DL 93/90 , na redacção dada pelo DL 213/92 , de 12.10. Nos termos do nº1 deste preceito legal, « Ao Serviço Nacional de Parques, Reservas e Conservação da Natureza, aos municípios e às demais entidades competentes por força da matéria ou da área de jurisdição, compete embargar e demolir obras, bem como fazer cessar outras realizadas em violação ao disposto no presente diploma ». Segundo a recorrente a obra em causa não infringe o citado DL 93/90 . Primeiro, porque tal diploma não lhe era sequer aplicável, uma vez que o loteamento foi aprovado e licenciado por deliberação da Câmara Municipal de Grândola em 28.10.1985, tendo sido objecto do alvará 6/85, onde já se incluía o lote 231 e o alvará 6/90, que o alterou, nada inovou na ordem jurídica. Segundo, porque mesmo que o referido diploma fosse aplicável, por se considerar relevante a deliberação da CMG de 04.05.90 consubstanciada no alvará 6/90 e não a de 1985, o certo é que, nessa data, a REN não havia ainda sido delimitada nos termos do artº3º daquele diploma, pelo que tais áreas estavam sujeitas ao regime transitório do artº17º que, contrariamente ao regime definitivo do artº3º, não proíbe a realização de obras e empreendimentos nas áreas do anexo II, apenas as sujeita a aprovação de uma entidade administrativa, a CCRA, na redacção inicial do artº17º e, depois, a DRARNA, após o DL 213/92 , o que, no caso aconteceu, pois o alvará 6/90 obteve parecer favorável da CCRA, entidade à data competente. E conclui que o loteamento está devidamente aprovado pela entidade competente e por via dele a construção da obra embargada. Sobre isto, dir-se-á que, como se provou, efectivamente, o lote em causa foi objecto do alvará 6/85, alterado depois pelo alvará 6/90 que, de facto, nada inovou relativamente à cartografia da REN, efectuada de acordo com o DL 321/983, de 05.07, na planta síntese do primeiro alvará. Mas o que está aqui em discussão não é a correcção da delimitação da REN consignada na planta síntese e regulamento anexos ao alvará 6/90, e, posteriormente, aprovada pela CNREN, que tanto a recorrente como a recorrida entendem estar correctamente efectuada, nem a sua conformação com a lei, designadamente a sua aprovação pela CCRA, nos termos do artº17º do DL 93/90 , na redacção inicial, que também não está contestada nos autos. O que está aqui em causa é a implantação da obra embargada no terreno que, segundo resulta de informações e pareceres técnicos juntos aos autos, desrespeitou aquela delimitação da REN efectuada em 1990 que é, como se provou, a mesma do alvará 6/85. Por outro lado, a legalidade da implantação da obra em causa sempre teria de ser aferida face ao alvará 6/90 e ao regime jurídico em vigor à data em que a obra foi licenciada, ou seja, o citado DL 93/90 ( tempus regit actum). Com efeito, a construção embargada, não obstante localizada num lote aprovado em 1985 (alvará 6/85), foi licenciada já após o alvará 6/90 que alterou aquele, pelo que tinha que respeitar esse alvará e a delimitação da REN, constante da planta síntese anexa ao mesmo. O facto da localização do loteamento em causa ter tido parecer favorável da CCRA, em 1990, não basta, como parece pretender a recorrente, para concluir que as construções posteriormente levadas a cabo nos lotes tenham respeitado o alvará de loteamento 6/90 e a referida delimitação da REN. E, no caso da construção embargada, resulta dos pareceres técnicos e informações juntas aos autos, designadamente da própria CCRA (cf. alíneas n), o), p) e q) do probatório), que colide com a REN tal como delimitada de acordo com o DL 93/90 , na planta síntese do alvará de loteamento 6/90, existindo divergência entre a largura da faixa da REN ao longo da costa atlântica, delimitada no referido alvará (e também no alvará 6/85) e a extensão da área de REN efectivamente existente no lote 231, pelo que, nada se tendo demonstrado nos autos em contrário, de concluir é que a construção efectuada no referido lote não respeitou a área da REN, sobrepondo-se a esta em parte. E, assim sendo, o acto recorrido ao determinar o embargo ao abrigo dos artº14º do DL 93/90 , na redacção do DL 213/93 e artº17º do DL 93/90 e Anexo II do mesmo DL, não padece de erro nos pressupostos e, portanto, do vício de violação de lei que lhe é imputado. Quanto ao vício de violação de lei, por violação dos princípios da legalidade, da protecção da confiança, da proporcionalidade e da boa fé:- conclusões e), f) e g) : Segundo a recorrente, o acto contenciosamente recorrido viola os princípios da legalidade e da protecção da confiança , porque as obras de construção foram realizadas ao abrigo de actos administrativos legais, constitutivos de direitos, que são irrevogáveis. Esses actos constitutivos de direitos são, segundo a recorrente, o acto de licenciamento da operação de loteamento que implicou a constituição de lotes de terreno para construção, ocorrido em 1985, o certificado de compatibilidade do loteamento com a PROTALI, datado de 1990, o acto de licenciamento das obras de construção da moradia embargada, que data de 12.12.95. Refere que todos estes actos habilitavam a recorrente a construir de acordo com as licenças emitidas. Refere que o loteamento, aprovado em 1985 e objecto do alvará 6/85, foi objecto de todos os pareceres legalmente necessários, à data. À data da última alteração operada pelo alvará 6/90 estava em vigor, no que respeita à REN, o DL 93/90 , de 19.03, que conferia às comissões de coordenação regional competência para propor a delimitação da REN e para autorizar as obras e empreendimentos objecto de proibição genérica. A Comissão de Coordenação da região do Alentejo emitiu em 29.03.90 uma informação favorável à alteração do loteamento pelo alvará 6/90, que teve despacho favorável da Directora Regional do Ordenamento do Território e, posteriormente, do Presidente da CCRA, tendo a mesma sido transmitida à Câmara Municipal de Grândola, para instrução do processo de alteração ao alvará de loteamento. Conclui, pois, que as construções erigidas em cumprimento do alvará 6/90 se encontram autorizadas pela entidade que à data exercia a tutela sobre as áreas da REN. E que tal autorização, aliada à licença de loteamento e à licença de construção conferiam-lhe o direito a construir naquele local e de acordo com os projectos aprovados. E que sendo actos constitutivos de direito só podiam ser revogados pela entidade que os praticou ou seu superior hierárquico se fossem ilegais, o que não aconteceu. Pelo que a entidade recorrida violou os artº140 e 141 do CPA , com o despacho de embargo. Diga-se, antes de mais, que o acto recorrido, que apenas determinou o embargo da obra existente no lote 231, não revogou, nem podia revogar, quaisquer dos actos anteriores, praticados pela CCRA, ou pela CMG, desde logo porque se trata de uma mera medida cautelar ou preventiva , por natureza temporária e com diferentes objectivos dos visados pelos actos revogatórios, já que o embargo de obra não visa reapreciar, com carácter definitivo, qualquer dos procedimentos administrativos que culminaram com os actos daquelas entidades que terão autorizado a construção, mas sim prevenir ou impedir que se prossiga numa constatada situação de ilegalidade, que o recorrente não logrou demonstrar não existir, designadamente não logrou provar, como já ficou demonstrado supra, que o acto padeça de erro nos pressupostos. Pelo que não se verifica a pretendida violação dos artº140º e 141º do CPA e a alegada violação dos princípios da legalidade e da confiança, que a recorrente daí retira. Ainda segundo a recorrente o acto recorrido violou o princípio da proporcionalidade previsto no artº5º do CPA . Alega a este propósito, que o interesse público que o Director Regional do Ambiente e Recursos Naturais visa salvaguardar – a protecção do ambiente - não é minimamente alcançado com o acto de embargo da moradia em questão, dado que, como foi amplamente demonstrado, tal acto não produz os efeitos jurídicos correspondentes ao seu tipo legal, dado ser nulo. Refere-se a recorrente, à por si invocada nulidade do acto, por não se poder embargar uma obra já concluída. Só que, não tendo procedido tal vício, pelas razões já supra referidas, cai também por terra o vício agora em apreciação. Aliás, deve referir-se que, sendo o embargo previsto no artº14º do DL 93/90 um acto vinculado , a questão da violação dos invocados princípios, bem como do princípio da boa-fé, não se coloca, pois, como tem vindo a decidir este STA, tal violação só é susceptível de verificar-se no âmbito dos poderes discricionários da administração. Quanto ao vício de forma, por falta de audiência prévia da recorrente- conclusão b) : Alega a recorrente que antes de proceder ao embargo, a autoridade recorrida devia tê-la ouvido, pelo que há violação do artº100º do CPA . Mas nem sempre existe o dever de audiência prévia do interessado, pois a lei expressamente exclui esse dever quando a decisão seja urgente (cf. alínea a) do artº103º do CPA ), o que tem de resultar da própria natureza da decisão ou do circunstancialismo em que é proferida, i.e. a decisão tem de ser objectivamente urgente. (cf. Acs. Pleno do STA de 19.02.2004, rec. 410000 e de 13.10.2004, rec. 1218/02). Ora, sendo o embargo de obras efectuadas em violação da REN, um procedimento cautelar e urgente, por natureza e determinação legal, sendo que, no caso, o factor tempo era um elemento determinante na finalidade pública a prosseguir, sob pena da diligência poder ser inviabilizada dado a obra se encontrar em fase de conclusão, a audiência prévia da recorrente não era obrigatória. De resto, tendo o embargo sido decretado no exercício de um poder vinculado e não discricionário, como decorre do artº14º de citado DL 93/90 , na redacção do DL 213/93 , ainda que se verificasse o apontado vício de forma ou de procedimento, sempre por força do princípio do aproveitamento do acto haveria que o manter, já que a conduta da Administração não poderia ser outra. Quanto ao vício de fundamentação- conclusão c) : Finalmente, alega a recorrente que o acto padece de vício de forma, porque a fundamentação é insuficiente e vaga quer na exposição dos factos quer do direito, o que equivale à falta de fundamentação, nos termos do nº2 do artº125º do CPA . Mas também aqui não lhe assiste razão. O acto recorrido é o despacho do SERN de 12.08.96, que homologou o despacho nº15/96 do DRARN de 09.08.96, pelo que, ao fazê-lo, apropriou-se também da sua fundamentação, o que lhe era permitido, nos termos do nº1 do citado preceito legal. Ora, o referido despacho do DRARN encontra-se fundamentado, de facto e de direito, como se vê da sua transcrição efectuada no probatório, sendo facilmente perceptível as razões que o justificam, como foram, pelo seu destinatário, que aliás, compreendeu perfeitamente essas razões, como resulta manifestamente dos articulados que apresentou. Diz, porém, o recorrente que o Anexo II ao DL 93/90 , de 19.03 prevê nove categorias de áreas que ficam sujeitas ao regime definitivo no artº17º e o despacho de embargo não menciona expressamente, e deveria fazê-lo, em qual das categorias se localiza a obra embargada. Ora, consta do referido despacho que « a referida obra consistindo em trabalhos de construção civil que, pela sua localização, implicam necessariamente a alteração do relevo dunar e da respectiva cobertura vegetal natural, numa área particularmente sensível e indispensável à estabilidade ecológica do meio, está implantada em solo da REN, tal como incluído no anexo II do DL nº93/90 , que dele faz parte integrante (artº17º), consequentemente, infringe a citada edificação o regime estatuído no mencionado diploma legal, que proíbe, em solos da REN, a construção de edifícios, a realização de escavações e aterros e a destruição do coberto vegetal, em violação do seu conteúdo. Infringe ainda a sempre referida obra, a delimitação cartográfica da REN constante do alvará 6/90 e que serviu de base à sua atribuição .» É claro que, referindo-se na fundamentação do acto, que a obra embargada, « pela sua localização, implica necessariamente a alteração do relevo dunar e da respectiva cobertura vegetal natural » e que « está implantada em solo da REN, tal como incluído no anexo II do DL 93/90 , que dele faz parte integrante », é fácil verificar em qual das alíneas do Anexo II, se enquadra a situação. Com efeito, na sua alínea a), referem-se as “ praias e dunas litorais, primária e secundária ”. Sendo irrelevante que a sua menção não tenha sido feita expressamente, tanto mais que a recorrente, nos seus articulados, demonstra claramente ter compreendido as razões, de facto e de direito, que determinaram o acto que impugna. Improcedem, pois, todas as conclusões das alegações do recorrente. DECISÃO Termos em que, acordam os juízes deste Tribunal, em negar provimento ao recurso contencioso. Custas pela recorrente, fixando a taxa de justiça em € 400 e a procuradoria em € 200. Lisboa, 24 de Novembro de 2004. Fernanda Xavier – (relatora) – Rosendo José – Alberto Augusto Oliveira.