Quem foi o relator do acórdão 01029/12?

O relator foi António Bento São Pedro, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 01029/12?

O acórdão foi proferido em 24 de abril de 2013.

01029/12 - STA

Sumário

I - O deferimento de um pedido de informação prévia, durante o período de tempo em que o respectivo procedimento se encontre suspenso, por força dos artigos 13º do Dec. Lei 555/99 e 117º do Dec. Lei 380/99, é nulo. II - Não havendo um pedido de informação prévia válido a pretensão urbanística (projecto de arquitectura) deve ser apreciado de acordo com a lei vigente na data dessa apreciação – art. 67º do Dec. Lei 555/99. II - Os danos ressarcíveis ao abrigo do disposto no art. 70º do Dec. Lei 555/99, são apenas os que resultarem, em termos de causalidade adequada, da revogação, anulação ou declaração de nulidade de licenças ou autorizações.

Texto

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo 1. Relatório A………… vem interpor recurso de revista, ao abrigo do artigo 150.º do CPTA, do Acórdão do TCA Sul, de 08-03-2012, que, negando provimento ao recurso jurisdicional por si interposto, confirmou a decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, de 10-07-2007, que julgara: “a) improcedente o pedido de anulação, por não provados os respetivos fundamentos assacados ao ato impugnado, os vícios de violação de lei, por preterição dos princípios da boa-fé, da colaboração da Administração com os particulares e da desburocratização e eficiência, do erro sobre os pressupostos de facto e de direito, por violação do artigo 2.º, n.º 3, alínea f) do Regulamento do PDM e do princípio da legalidade, a ofensa do n.º 1 do artigo 7.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação e do princípio da boa-fé, a violação do n.º 3 do artigo 117.º do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial e dos artigos 12.º e seguintes do Decreto Regulamentar n.º 9/94, de 11 de Março, a alínea i) do artigo 5.º da Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto e os artigos 1º e 9.º da Constituição da República Portuguesa e do princípio da legalidade e vício de forma por falta de fundamentação: b) improcedente o pedido de condenação à prática do ato devido, por não verificação dos pressupostos legais para a sua procedência; c) improcedente o pedido de responsabilidade civil por responsabilidade civil extracontratual do Município de Sintra, por atos lícitos, por não verificados os respetivos pressupostos da responsabilidade civil; e) improcedente o pedido de responsabilidade civil por responsabilidade civil extracontratual do Estado Português, por atos lícitos, por não verificados os respetivos pressupostos; e, em consequência, absolver o Município de Sintra e o Estado Português de todos os pedidos que contra estes foram deduzidos.”. – Cfr. fls. 678-679. 1.1. Conclusões da recorrente A recorrente, terminou as respectivas alegações de recurso, formulando as seguintes conclusões (quanto ao mérito do recurso): (…) 4) Mal andou o Tribunal recorrido ao considerar é geradora de nulidade a invalidade assacada ao pedido de informação prévia que seja emitido em violação do disposto no artigo 13.º do RJUE e no artigo 117.º do RJIGT, julgando improcedente a alegação da Recorrente. 5) O artigo 68.º do RJUE vem cominar expressamente o desvalor da nulidade apenas para os atos administrativos que violem o disposto em plano municipal e plano especial de ordenamento do território, em medidas preventivas ou em licença ou autorização de loteamento em vigor. 6) O acto de deferimento do pedido de informação prévia, ocorrido durante o período de discussão pública do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais, não consubstancia a violação de qualquer instrumento de gestão territorial e, muito menos, de medidas preventivas, pelo que nunca poderia ser declarada a sua nulidade, por ausência de norma expressa que a previsse. 7) A equiparação do efeito jurídico resultante da violação da suspensão de procedimentos ao efeito jurídico decorrente da violação de medidas preventivas constitui uma interpretação ab-rogante da lei, face ao caráter reconhecidamente excecional do desvalor da nulidade. 8) Assim sendo, considerando o decurso temporal entretanto decorrido, o vício de que enfermaria o acto de aprovação do pedido de informação prévia sempre teria que se considerar como sanado e o acto convalidado, para todos os efeitos legais. 9) Acresce que o ato de deferimento do pedido de informação prévia é um ato constitutivo de direitos, sendo que a sua natureza sempre impediria que tais direitos não fossem transmitidos ao sucessor no direito de propriedade do requerente do mesmo. 10) O reconhecimento da edificabilidade concreta de um determinado terreno permanece indissociável do terreno sobre o qual incide e não do requerente da pretensão. 11) O direito ao aproveitamento do solo, previamente declarado com sustento em pressupostos de avaliação objetivos, atinentes às características do objeto da análise e não do sujeito requerente, será necessariamente transmitido com o direito de propriedade sobre o terreno em causa. 12) Assim sendo, mal andou o douto Tribunal recorrido ao julgar improcedente a argumentação perpetrada pela Recorrente denegando, dessa forma, o seu direito a uma indemnização. 13) Mantém-se, ademais, para efeitos de reapreciação do mérito da causa tudo quanto se referiu em primeira instância e em sede do recurso jurisdicional quanto à procedência da ação proposta que resulta de terem sido cometidas diversas ilegalidades ao longo do procedimento, que redundaram em delongas desnecessárias na apreciação do projeto e na aplicação incorreta de normativos legais. 14) O que evidencia que mal andou a douta decisão recorrida ao decidir como decidiu considerando que o acto impugnado não padece: - De vício de violação de lei, por desrespeito pelos princípios basilares norteadores da actividade administrativa, designadamente da boa-fé, da colaboração da administração com os particulares e da desburocratização e eficiência, consagrados respectivamente nos artigos 6.º-A, 7.º e 10.º, todos do CPA. - De vício de violação de lei por parte do acto “sub judice”, em virtude da violação dos artigos 17º, n.º 3; 19.º n.º 2 e 20.º n.º 2 alínea b) todos do RJUE. -E, em consequência, igualmente, da violação do n.º 3 do artigo 117.º do RJIGT, bem como dos artigos 12.º e seguintes do Decreto Regulamentar n.º 9/94, de 11 de Março, na medida em que o presente pedido de licenciamento deveria ter sido apreciado à luz deste segmento normativo. 15) Encontrando-se vinculado a respeitar o conteúdo da informação que prestou aquando da deliberação sobre o pedido de informação prévia deve o Recorrido ser condenado a praticar o acto administrativo devido, ou seja, o deferimento do pedido de licenciamento n.º OB/94/2003, de acordo com o parecer prévio favorável emitido pelo PNSC em 18 de Março de 2002 e os parâmetros urbanísticos aprovados no âmbito da informação prévia, em 19 de Agosto de 2003. 16) Caso não se decida pela condenação à prática do ato devido deve, em qualquer caso, o Município de Sintra ser condenado, por força do disposto no artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 48051, de 21 de Novembro de 1967, ao pagamento de uma indemnização à Recorrente, por danos patrimoniais, que se cifram no montante de €185.000,00 (cento e oitenta e cinco mil euros). 1.2. Os Recorridos contra-alegaram, concluindo, assim: 1.2.2. Contra-alegações do Estado Português, representado pelo Ministério Público (quanto ao mérito): “(…) 5. Nas conclusões das suas alegações de recurso jurisdicional a Recorrente nada refere sobre o pedido indemnizatório formulado contra o Estado, pelo que delimitando aquelas o objecto do recurso, a referida omissão acarreta o não conhecimento do recurso na parte do acórdão em que o Estado foi absolvido do pedido, com a consequente manutenção do julgado. 6. No que se refere à matéria do recurso jurisdicional, está em causa, essencialmente, aferir da legalidade do acto de indeferimento do pedido de licenciamento, em face de decisão favorável sobre o pedido de informação prévia emitida durante a suspensão do respectivo procedimento por estar em curso a discussão pública sobre um novo Regulamento do Plano de Ordenamento do Parque Nacional Sintra-Cascais, tendo o indeferimento do licenciamento ocorrido já após a entrada em vigor desse Regulamento. 7. Com a apresentação do pedido de licenciamento, a informação prévia requerida, mas não decidida, perdeu utilidade, caducando, pois deixou de ser prévia a esse pedido, condição necessária para que seja constitutiva de direitos (cfr artº 14º nº 1 do DL nº 555/99, de 16-12). 8. Sendo a decisão sobre o pedido de informação prévia totalmente distinta da decisão sobre o pedido de licenciamento, ambos sendo actos administrativos (embora a primeira seja de natureza precária), que se regem pela lei vigente à data da sua prática, não só o pedido de licenciamento teria que ser indeferido, mas também o pedido de informação prévia teria que ser desfavorável a construir no local, atendendo ao estipulado no artº 117º nº 2 do DL nº 380/99, de 22-09. 9. A decisão proferida sobre o pedido de informação prévia, quando o respectivo procedimento estava suspenso ope legis (por determinação expressa dos artºs 13º do DL nº 555/99 e 117º do DL Nº 380/99), por estar a decorrer a discussão pública do novo POPNSC, é nula nos termos do artº 103 do DL nº 380/99, por ter violado o instrumento de planeamento urbanístico que lhe era aplicável nos termos do nº2 do artº 117º do DL nº 380/99, segundo o qual, após a cessação da suspensão do procedimento do pedido de informação prévia, este será decidido de acordo com as novas regras urbanísticas em vigor. 10. De todo o exposto decorre a total invalidade da informação prévia de viabilidade da construção que a recorrente pretendia levar a cabo, motivo pelo qual não se verifica a ilegalidade do indeferimento do pedido de licenciamento por não estar em conformidade com aquela. 11. Em consequência, não existia, à data em que entrou em vigor o novo POPNSC, qualquer direito a construir, na esfera Jurídica da Autora, que sendo juridicamente tutelado, possa dar origem ao pagamento de uma indemnização por parte do Estado. 12. Assim, também não se verifica o dever de indemnizar por parte do Estado, ao abrigo do nº2 do artº 143º do DL nº 380/99, por falta de título jurídico atributivo de direitos já consolidados, bem como dos demais requisitos exigidos no nº3 do citado artigo. 13. Sem qualquer título jurídico válido e eficaz que lhe confira o direito a construir uma moradia para habitação própria, no terreno rústico de que a Recorrente é proprietária, a mera integração deste em zona non aedificandi, por via de alteração ao POPNSC, não lhe confere, só por si, direito a qualquer indemnização por actos lícitos, nos termos do artº 9º nº 1 do DL nº 48051, de 21-11-69, de onde está excluída, aliás, a responsabilidade pela feitura de regulamentos. 14. No mais, mantém-se toda a defesa já apresentada pelo Estado, nas diversas peças processuais juntas aos autos. 15. Termos em que, caso seja recebido o presente recurso e não proceda a questão prévia suscitada, deverá o Estado ser absolvido do pedido tal como bem decidiram os acórdãos recorridos, negando-se provimento ao presente recurso de revista. 1.2.2. Contra-alegações do Município de Sintra: “(…)” 5) A decisão de 1.ª Instância que para aqui releva, mantida em 2.ª Instância, reconduz-se a um pedido concreto e individualizado de licenciamento para construção de uma moradia para habitação, num determinado terreno localizado em concreto, formulado num momento temporal delimitado, o qual veio a ser indeferido por despacho do Sr. Presidente da Câmara Municipal, proferido em processo camarário que correu termos para o efeito nos serviços do Urbanismo da Câmara de Sintra. 6) Indeferimento este, porque apreciado o pedido na sua singularidade, considerou-se desconforme com os instrumentos de gestão territorial em vigor e de caráter vinculativo. 7) Existe efetivamente um pedido de informação identificado como IO/19/2002, formulado em 15/02/2002 pelo anterior proprietário do terreno e não pela recorrente, o qual é genérico, com o objetivo de saber da viabilidade de construção naquele terreno mas desprovido de qualquer projeto de construção ou outro. 8) Esse pedido de informação prévia não foi formulado pela aqui requerente, sendo que o despacho favorável que sobre o mesmo recaiu é de 19/08/2003, tratando-se portanto de um parecer posterior à entrada do pedido de licenciamento por parte da recorrente e como tal nem sequer é prévio, quanto mais constitutivo de quaisquer direitos. 9) A ora Recorrente não é titular de qualquer ato constitutivo de direitos, de uma informação prévia favorável à operação urbanística, nem de uma situação jurídica consolidada, não havendo qualquer direito adquirido, nem o direito à efetivação da operação urbanística, visto ser a informação prévia em apreço um mero ato prévio, encontrando-se já antes da data da sua prática suspenso o procedimento de licenciamento, nem tão pouco existir o direito ao licenciamento. 10) A figura da informação prévia não é questão cuja apreciação tenha a capacidade de expansão para além dos limites do caso em apreço, não podendo repetir-se num número indeterminado de situações distintas, nunca ultrapassando os limites da situação singular, ficando-se apenas e só pela esfera jurídica da recorrente, não tendo a potencialidade de projeção para além do caso concreto, nem a sua apreciação se mostra necessária para uma melhor aplicação do direito. 11) Portanto, na situação em apreço, não procederá a argumentação de que estamos perante uma questão que encaixa no conceito de "relevância jurídica e social" revestida de "importância fundamental" cuja apreciação se exige para a "melhor aplicação do direito", 12) Estamos apenas e só perante mais uma tentativa de reapreciação de uma decisão, com a qual a recorrente não se conforma porque lhe é desfavorável, mas que já foi confirmada nas instâncias admissíveis, mas que ainda assim insiste em ver reapreciada nos mesmos moldes e com os mesmos fundamentos já apreciados por dois tribunais distintos. 13) Portanto, tendo em conta os pressupostos de admissão do recurso previsto no art.° 150.° n.º 1 do CPTA e à luz da orientação jurisprudencial supra referida, que só admite este tipo de recurso nos estritos limites fixados legalmente, é claro o seu não preenchimento, e por isso se julga que a revista nem sequer deveria ser admitida, mas sim rejeitada liminarmente, o que se requer. 1.3. Por acórdão deste STA, de fls. 759 e segs., foi a revista admitida, em apreciação preliminar sumária, por aquela Formação ter entendido que “como sustenta a Recorrente, as questões por si referenciadas como relevantes e cuja apreciação se requer (cfr. o ponto 2, a fls. 687, da sua alegação de revista) se apresentam como de especial relevo jurídico, concretamente, a questão que se consubstancia em apurar se a invalidade a assacar ao pedido de informação prévia deferido pela CM em ofensa ao disposto no art. 13° do DL 555/99, de 16-12 e no art. 11º do DL 380/99, de 22-09 é geradora de nulidade do acto administrativo e, também, a que consiste em saber se o pedido de informação prévia formulado pelo proprietário de um determinado terreno é ou não constitutivo de direitos na esfera jurídica do sujeito que lhe tenha sucedido no direito de propriedade do mesmo terreno.”. O Ministério Público foi notificado nos ermos do art. 146º, 1 do CPTA e nada disse. Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento. 2. Fundamentação 2.1. Matéria de Facto O Acórdão impugnado considerou os seguintes factos, fixados pela 1ª instância: A) A Autora é dona e legítima possuidora do prédio rústico denominado ……….., com a área de 6.000 m2, sito nos limites ………, freguesia de ……….., concelho de Sintra, descrito na 2.ª Conservatória do Registo Predial de Sintra, sob o n.º 6223 e inscrito na respetiva matriz sob o artigo 164.º da Secção D. cfr docs. De fls 39-40 e 41-43 dos autos; B) O prédio supra descrito encontrava-se originariamente classificado como Área de Ambiente Rural de Média Proteção Paisagística, pelo Regulamento do Parque Natural Sintra-Cascais, aprovado pelo Decreto-Regulamentar n.º 9/94, de 11/03- Acordo e doc. de fls.45 dos autos; C) Em 1 de Fevereiro de 2002, a sociedade requerente "B…………, Lda:" requereu pedido de autorização prévia sobre o prédio acima identificado junto do Parque Natural de Sintra-Cascais, que deu origem ao processo n.º E/PNSC/3-4844, no âmbito do qual, em 18/03/2002, o Presidente da Comissão Diretiva do PNSC emitiu o seguinte parecer favorável: "O terreno encontra-se localizado em Área de Ambiente Rural de Média Proteção Paisagística, onde a superfície mínima da parcela de terreno para construção (metro quadrado por fogo) é de 5.000 m2. Assim, a pretensão de construção é viável, devendo o projecto de arquitectura estar em conformidade com os parâmetros regulamentares aplicáveis".doc. de fls. 43-44 dos autos; D) Em 6 de Março de 2002, o anterior proprietário deduziu pedido de informação prévia sobre o imóvel assente em A) junto do Município de Sintra, que seguiu termos sob o processo n.º IO/19/2002, juntando planta do local onde pretende executar a obra de construção e a "memória descritiva" da mesma, constando "1 - O presente pedido de informação prévia para o terreno assinalado nas plantas de localização que se juntam, tem por objectivo a viabilidade da construção de uma moradia de piso único com cave. A área de construção que se propõe é de 250 m2 e igual área de cave, destinando-se esta a garagem e sala de jogos, sendo os restantes parâmetros os seguintes: (…)", sem apresentar projeto de arquitetura.-cfr. doc. de fls.57-63 dos autos; E) No âmbito da informação prévia que antecede, o Município de Sintra solicitou a emissão de parecer pelo Parque Natural de Sintra-Cascais, tendo o Presidente da Comissão Diretiva do Parque Natural de Sintra-Cascais emitido parecer em 09/07/2002, sob designação E/PNSC/3-4907, com o seguinte teor: "O terreno encontra-se localizado em Área de Ambiente Rural de Média Proteção Paisagística onde a superfície mínima da parcela de terreno para construção (metro quadrado por fogo) é de 5.000 m2. Assim, a pretensão de construção é viável, devendo o projecto de arquitectura estar em conformidade com os parâmetros regulamentares aplicáveis". cfr. doc constante do proc. adm. apenso, sob designação Proc. n.º IO/19/2002; F) Em 04/09/2002, a Autora adquiriu o lote acima identificado pelo preço de duzentos mil euros. cfr. doc. de fls. 35-38 dos autos; G) Em 23 de Janeiro de 2003, a Autora deu entrada, nos serviços da Câmara Municipal de Sintra, de um requerimento, dirigido ao Presidente da Câmara de Sintra, com o pedido de licenciamento relativo a uma construção no terreno sito na Rua ………., no Banzão, freguesia de …………, descrito na 2.ª Conservatória do Registo Predial de Sintra sob o n.º 164 da Secção D, o qual deu origem ao processo n.º OB/94/2003.-cfr processo administrativo (dossier 2) junto aos autos e doc. de fls. 46 a 50 dos autos; H) O pedido de licenciamento que antecede foi instruído com cópia do parecer emitido no âmbito do procedimento de autorização prévia sobre a viabilidade de construção, emitido em 18 de Março de 2002, pelo Parque Natural Sintra-Cascais, assente em C).- docs. a fls. 79 a 86 (32 a 39) do processo administrativo(Dossier 2); I) No pedido de licenciamento não foi feita menção da existência do parecer prévio que antecede.- cfr proc. adm; J) Em 13 de Fevereiro de 2003, os serviços técnicos do Município de Sintra analisaram liminarmente a pretensão referida em G), tendo verificado que "(…) o pedido não tem processos antecedentes. (…) o pedido em causa está sujeito a parecer (…) do "Parque Natural Sintra-Cascais".doc a 158 (fls 136) do processo administrativo (dossier 2) junto aos autos; K) Pelo ofício n.º 1892, datado de 19 de Fevereiro de 2003, recebido na mesma data, foi solicitado pelo Presidente da Câmara de Sintra, ao Parque Natural Sintra-Cascais, a emissão de parecer para o pedido de edificação em Colares a que corresponde ao processo n.º OB/94/2003. – doc. a fls. 159 a 160 (fls. 137 e 138) processo administrativo (dossier 2); L) Em 11 de Março de 2003, a Comissão Diretiva do Parque Natural Sintra-Cascais solicitou, pelo ofício n.º 156-SOP, ao Presidente da Câmara Municipal de Sintra, a junção dos seguintes elementos para a apreciação da pretensão formulada pela requerente, ora Autora: "Descrição da Conservatória do Registo Predial e Cópia da Caderneta Predial, indicando a área do lote, o artigo e a secção, (legível e atualizada)"- doc. a fls. 161 (fls 139) do processo administrativo (dossier 2), junto aos autos a fls. 51; M) Em 25 de Março de 2003, a ora Autora solicitou, por requerimento dirigido ao Presidente da Comissão Diretiva do Parque Natural Sintra-Cascais, a junção ao processo dos elementos requeridos, a que se refere em L).- doc de fls. 52 do autos; N) Pelo ofício n.º 4240, de 3 de Abril de 2003 foi dado, pelos serviços do Município de Sintra, conhecimento à Autora do ofício referido em L).- doc. a fls. 168-169 (fls. 146-147) do processo administrativo (dossier 2) e doc. de fls. 53 dos autos; O) Em 14 de Abril de 2003, a ora Autora procedeu à junção dos elementos referidos em L) junto do Município de Sintra, os quais foram por esta remetidos ao Parque Natural Sintra Cascais, através do ofício registado n.º 5389, de 30 de Abril de 2003, o qual recebido nessa mesma data.- doc. a fls. 162-167 (fls. 140-145) do processo administrativo (dossier 2) e doc. de fls. 55-56 dos autos; P) Em 04/06/2003 teve início a fase de discussão pública do projeto de revisão do Plano de Ordenamento do Parque Natural Sintra-Cascais. Q) O referido projeto de revisão classifica o terreno em causa como Área de Proteção Parcial Tipo 1, onde não é permitida a construção para fins habitacionais. R) Em 19 de Agosto de 2003, o procedimento n.º IO/19/2002, referente ao pedido de informação prévia, assente em D), foi deferido por despacho favorável do Presidente da Câmara Municipal de Sintra, tendo por base a informação técnica dos serviços de Urbanismo, datada de 17/10/2002. Cfr. doc. de fls. 57-63 dos autos e cfr. proc. adm. apenso; S) Do qual no final de Agosto de 2003 foi notificado o mandatário do requerente, C………….-cfr. proc. adm. N.º IO/19/2002; T) Em 08/01/2004 foi publicado, por Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, o novo Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais. – Cfr. Diário da República; U) Em reunião realizada a 3 de Março de 2004, entre a Autora e o Presidente da Comissão Directiva do PNSC, foi exarado e subscrito o seguinte "Memorando de Reunião", com o seguinte teor: "Assenta o projecto de execução em Informação Prévia válida e emitida em 2002-03-18. O projecto deu entrada no PNSC em Fev. 2003, tendo sido solicitados elementos adicionais, recebidos em 2003.03.25, pelo que deverá ser apreciado então, à luz dos normativos em vigor nessa data, com a maior brevidade possível. De facto, o projecto: - decorre da viabilização de pretensão de construção conferida em 2002-03-18, sobre terreno que cumpre os mínimos exigíveis (6000 m2) em área AARMPP (5000 m2); - deu entrada (2003-03-25 directamente, e 2003-04-30 via CM Sintra) dentro do prazo previsto da validade da lnf. Prévia". – cfr. doc. de fls. 75 dos autos; V) Em 26 de Março de 2004, os serviços do Urbanismo emitiram informação técnica sobre o enquadramento da pretensão no PDM de Sintra, referindo que "Em 18.03.2002, foi deferido pelo PNSC um Pedido de Informação Prévia sobre Viabilidade de Construção para o mesmo local em nome de D………… (vd. pg. 32 e 33 do processo).- doc. de fls. 172 (fls. 150) do proc. adm.; W) Em 18 de Maio de 2004, o Município de Sintra recebeu a deliberação da Comissão Directiva do Parque Natural Sintra-Cascais, no âmbito do processo de licenciamento n.º OB/94/2003, datada de 13 de Abril de 2004, com o seguinte teor: "( ... ) o processo deverá ser objecto de análise pelo pelouro jurídico, administrativo e apoio ao munícipe da CM Sintra, acompanhado pelos pareceres da informação técnica (cópias a anexar) e da Dra. E…………. sobre a mesma matéria". Documentos. a fls. 173 a 206 (fls. 152 a 184) do processo administrativo (dossier 2) junto aos autos; X) Na informação técnica n.º SOP-115/04, datada de 6 de Abril de 2004, sobre a qual recaiu a deliberação da Comissão Diretiva do Parque Natural Sintra-Cascais que antecede, referida em W), refere-se que: "Por análise do Plano de Ordenamento do PNSC, Dec. Reg. N.º 9/94, de 11 de Março, o terreno insere-se em Área de Ambiente Rural de Média Protecção Paisagística. Por análise do PDM de Sintra, verifica-se que o terreno se encontra em Classe de Espaço Agrícola de Nível 3 e 4. Pela análise do actual Plano de Ordenamento do PNSC, RCM n.º 1-A/2004, o terreno está classificado como Área de Protecção Parcial do Tipo I. Ao abrigo do Decreto-Lei n.º 380/99, que estabelece o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial, artigo 117.º, o projecto encontrou-se suspenso até à data da entrada em vigor do novo instrumento de planeamento, uma vez que este se situa numa área com novas regras urbanísticas. (…) o projecto em análise será apreciado à luz do Plano actual em vigor - Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004. O pedido de viabilidade emitido pelo PNSC em 18 de Março de 2002, foi instruído de acordo com as directivas do PNSC, no âmbito do direito à informação, não configurando um pedido de informação prévia, conforme estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 177/01, de 4 de Junho e Portaria n.º 1110/01, de 19 de Setembro, não conferindo direitos adquiridos sobre a possibilidade de construção. A construção proposta está implantada em área onde não é permitida a construção." - Documentos. a fls. 153 a 154 do processo administrativo (dossier 2) junto aos autos; Y) Em 3 de Junho de 2004, a Autora informou a Entidade Demandada que residia nos Estados Unidos, solicitando ser notificada relativamente a todo o tipo de correspondência para a morada que indicou.- doc. de fls. 124-125 dos autos, a fls 207 do proc.adm.; Z) O que reiterou em 17 de Junho de 2004.- doc. de fls. 126-130 dos autos, a fls. 223 do proc. adm.; AA) Em 22 de Junho de 2004, a ora Autora juntou ao processo n. º OB/94/2003, cópia da apreciação e da decisão do Presidente da Câmara Municipal de Sintra, que despachou favoravelmente, em 19 de Agosto de 2003, o pedido de informação prévia n. º IO/19/2002, requerendo que o processo de licenciamento seja apreciado à luz das aprovações previamente concedidas.- Documentos a fls. 192 a 203 do processo administrativo (dossier 2) e doc. de fls. 73-74 dos autos; BB) Em 5 de Julho de 2004, a ora Autora dirigiu requerimento ao Presidente da Câmara Municipal de Sintra onde refere que o processo de licenciamento n.º OB/94/2003, deve "( ... ) ser apreciado à luz das aprovações previamente concedidas, ou seja, à luz das normas urbanísticas em vigor à data da prolação desses atos." e requer "(…) a apreciação do presente procedimento de licenciamento, de acordo com a informação prévia emitida pela Câmara Municipal de Sintra, em 19 de Agosto de 2003, no âmbito do processo n. º IO/19/2002” – doc. de fls. 76-78 dos autos, a fls 228-229 do proc. adm.; CC) Em 30 de Agosto de 2004, foi emitida a Informação n. º 59/04, do Gabinete de Apoio Jurídico, do Departamento de Urbanismo, onde se concluiu "Pese embora o presente pedido de licenciamento de operação urbanística tenha sido antecedido de informação prévia favorável, a qual é constitutiva de direitos e vinculativa para esta entidade na deliberação a tomar sobre este, caso se verifique que a pretensão agora apresentada está conforme com tal aprovação, por força dos citados princípios do tempus regit actum, da aplicabilidade imediata das normas administrativas, e do poder de modificação dos planos, a presente pretensão de licenciamento terá de estar conforme com os instrumentos de planeamento em vigor no momento da sua decisão, maxime com o Plano de Ordenamento do PNSC, sob pena de nulidade do acto administrativo que vier a ser praticado, por força do estipulado no artigo 68.º do RJUE e artigo 103.º do supra mencionado Decreto-Lei n. º 380/99, de 22/09." e sobre a qual recaiu despacho de concordância do Presidente da Câmara Municipal de Sintra, datado de 8 de Setembro de 2004.- Documentos de fls. 245-253 no processo administrativo (dossier 2) e doc. de fls. 80-88 dos autos, que se considera integralmente reproduzido; DD) Na sequência da notificação da informação e do despacho que antecedem por ofício datado de 22 de Outubro de 2004, a Autora, por requerimento de 14 de Dezembro de 2004, dirigido ao Presidente da Câmara Municipal de Sintra "em virtude de já ter sido largamente ultrapassado o prazo constante do artigo 20.º, n.º 3 do Decreto-Lei n.º 555/99, com a redacção que lhe foi introduzida pelo Decreto-Lei n.º 177/2001, de 4 de Junho" requereu a apreciação do pedido de licenciamento ao qual foi atribuí do o n.º OB/94/2003. – Documentos no processo administrativo, a fls.268 (dossier 2) e doc. de fls. 89 a 90 dos autos; EE) Em 28/04/2005, a Autora requereu Intimação Judicial do Município de Sintra para a Prática de Acto Legalmente devido, que correu termos sob o n.º 526/05.OBESNT – cfr. doc. de fls. 91 dos autos ; FF) Em 6 de Maio de 2005 foi proferido pelo Chefe de Divisão A, do Departamento de Urbanismo da Câmara Municipal de Sintra, despacho de concordância com a apreciação do projeto de arquitetura, da mesma data, onde se refere que a proposta contraria o disposto na alínea a) do artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 177/2001, de 4 de Junho, pois viola a alínea d) do n.º 1 do artigo 15.º da RCM n.º 1-A/2004 que estabelece a interdição de edificação de construções em áreas de proteção parcial do tipo I e que a parcela "encontra-se inserida na Reserva Ecológica Nacional" e "a proposta apresenta conteúdo diferente da informação prévia, no que se refere à área de construção permitida (de 250 m2 previstos na informação prévia contra os 376,25 m2 previstos na proposta}", e onde se conclui que "o projecto de arquitectura encontra-se em situação irregular, a qual foi objecto de especificação na informação técnica anterior, pelo que se propõe o INDEFERIMENTO do pedido de licenciamento da obra, com os fundamentos descritos na informação, devendo o requerente ser NOTIFICADO nos termos do artigo 101.º do CPA (Prazo 30 dias}". Documento no processo administrativo a fls. 299-303 (dossier 2) junto aos autos e doc. de fls. 113-117 dos autos, que se considera integralmente reproduzida; GG) Pelo ofício n.º 5385, datado de 11 de Maio de 2005 e recebido em 16 de Maio, foi a Autora notificada, nos termos do artigo 101.º do CPA, do teor da proposta de indeferimento referida em AA) e para em 30 dias dar cumprimento à informação do técnico, com a advertência de que a falta de apresentação de elementos necessários à apreciação poderá implicar a não prossecução da tramitação do processo e eventual arquivamento do mesmo.- Documento no processo administrativo a fls. 305 (dossier 2) e doc. de fls. 118-123 dos autos; HH) Em 24/06/2005, a Autora pronunciou-se em audiência prévia. - doc. de fls. 131-138 dos autos; II) No âmbito do processo judicial assente em EE), em 05/07/2005 foi proferida sentença, intimando o Município de Sintra a deliberar sobre o projeto de arquitetura apresentado pela Autora em 23 de Janeiro de 2003, referente ao processo com o n.º OB/94/2003. – cfr. doc. de fls.91-112 dos autos; JJ) Em 31/07/2005 foi proferido despacho de indeferimento pelo Presidente da Câmara Municipal de Sintra, relativo ao procedimento de licenciamento n.º OB/94/2003.- docs. de fls.139 e 140-145 dos autos; KK) Do qual a Autora foi notificada por ofício datado de 08/08/2005.- doc. de fls. 139 dos autos; LL) Em 27/10/2005, a sociedade "F…………, Lda." elaborou "Relatório de Avaliação': destinado a apurar o valor comercial do prédio rústico assente em A), atribuindo-lhe o valor de € 15.000. cfr. doc. de fls.146-149 dos autos; MM) A Autora instaurou a presente ação administrativa especial em 16/11/2005.- doc. de fls. 1 dos autos. 2.2. Matéria de direito 2.2.2. Objecto do recurso. Como decorre da motivação e conclusões do recurso, a recorrente insurge-se contra o acórdão recorrido suscitando várias questões, a saber: (i) A invalidade imputada deferimento pedido de informação prévia, por violação dos art.s 13º do RJUE e 117º do RJIGT - conclusões 4ª a 8ª; (ii) O acto de deferimento do pedido de informação prévia é constitutivo de direitos e é transmissível aos sucessores do terreno relativamente ao qual foi concedido, gerando o direito a uma indemnização - conclusões 9ª a 11ª; (iii) Reafirma ainda tudo o que referiu na 1ª instância e em sede de recurso jurisdicional considerando que o acto impugnado padece dos seguintes vícios: - violação de lei por desrespeito pelos princípios da boa fé; violação dos artigos 17º, n.º 3; 19º, n.º 2; 20º, n.º 2, al. b) todos do RJUE; violação dos artigos 117º do RJIGT, bem como dos artigos 12º e seguintes do Decreto Regulamentar 9/94, de 11 de Março, na medida em que o pedido de licenciamento deveria ser apreciado à luz deste segmento normativo - conclusões 13ª e 14ª; (iv) Devendo, em consequência, o Município de Sintra ser condenado a praticar o acto devido, ou seja o deferimento do pedido de licenciamento de acordo com aos parâmetros urbanísticos aprovados no âmbito da informação prévia de 19 de Agosto de 2003 - conclusão 15ª; (v) Caso assim se não entenda deve o Município de Sintra ser condenado ao pagamento de uma indemnização no montante de 185.000,00 (cento e oitenta e cinco mil euros) – conclusão 16ª. As questões suscitadas podem agrupar-se em dois grupos: (a) a impugnação do acto que indeferiu o pedido de licenciamento e, consequente, condenação à prática de um acto devido; (b) subsidiariamente, isto é, caso não proceda a anterior pretensão, a condenação do Município de Sintra numa indemnização correspondente à perda do valor do terreno, decorrente da perda da sua aptidão construtiva. Na acção administrativa especial a autora pedia ainda a condenação do Estado Português, não pondo em causa, neste recurso, a respectiva absolvição. Assim essa questão já não faz parte do objecto do presente recurso. Apreciaremos assim as questões suscitadas, em cada um dos dois referidos grupos, pela ordem das conclusões da recorrente, sem prejuízo das inerentes relações de prejudicialidade. 2.2.3. Invalidade do acto de indeferimento e condenação na prática de um acto de deferimento. Recorde-se, antes de mais, que a sentença proferida na 1ª instância (seguida de perto pelo acórdão recorrido) considerou que o acto de indeferimento do projecto urbanístico apresentado pela autora deveria ser apreciado pela lei vigente na data em que foi efectivamente indeferido, sendo que, nessa data, a lei então em vigor não permitia a construção requerida. Para chegar a esta conclusão a sentença destacou três razões: (a) a existência de um pedido de informação prévia que apenas valia como mera informação (fls. 443 a 447); (b) a existência de um outro pedido de informação prévia formulado pelo anterior proprietário, que a sentença julgou nulo (fls. fls. 448 a 455); (c) a obrigatoriedade de aplicar a lei em vigor na data de apreciação do projecto de arquitectura (fls. 456 a 458) No presente recurso, a autora começa por discordar da natureza do vício do pedido de informação prévia – que a sentença considerou ferido de nulidade – sendo essa a primeira questão que abordaremos. 2.2.3.1. Natureza do vício (nulidade ou mera anulabilidade) do deferimento do pedido de informação prévia por ter sido proferido quando o respectivo procedimento deveria estar suspenso A primeira questão que se coloca é, assim, a da qualificação do vício do acto que deferiu um pedido de informação prévia. Para compreendermos o alcance desta alegação, é necessário explicitar o percurso percorrido pela sentença, na 1ª instância. O caminho percorrido pela sentença foi o seguinte. A autora intentou a presente acção administrativa especial, tendo como principal pedido a anulação do acto de indeferimento de um pedido de licenciamento. Mais concretamente, pedia a autora a anulação do despacho do Presidente da Câmara Municipal de Sintra, proferido em 8 de Setembro de 2004 (matéria de facto alínea cc). Esse despacho, como se deu por assente na referida alínea ee) foi proferido sobre a informação n.º 59/04, nos seguintes termos: "Pese embora o presente pedido de licenciamento de operação urbanística tenha sido antecedido de informação prévia favorável, a qual é constitutiva de direitos e vinculativa para esta entidade na deliberação a tomar sobre este, caso se verifique que a pretensão agora apresentada está conforme com tal aprovação, por força dos citados princípios do “tempus regit actum”, da aplicabilidade imediata das normas administrativas, e do poder de modificação dos planos, a presente pretensão de licenciamento terá de estar conforme com os instrumentos de planeamento em vigor no momento da sua decisão, maxime com o Plano de Ordenamento do PNSC, sob pena de nulidade do acto administrativo que vier a ser praticado, por força do estipulado no artigo 68.º do RJUE e artigo 103.º do supra mencionado Decreto-Lei n. º 380/99, de 22/09.". A “informação prévia” a que alude a informação que mereceu o despacho de concordância do Presidente da Câmara de Sintra vem referida nas alíneas d) e r) da matéria de facto, ou seja: “D) Em 6 de Março de 2002, o anterior proprietário deduziu pedido de informação prévia sobre o imóvel assente em A) junto do Município de Sintra, que seguiu termos sob o processo n.º IO/19/2002, juntando planta do local onde pretende executar a obra de construção e a "memória descritiva" da mesma, constando "1 - O presente pedido de informação prévia para o terreno assinalado nas plantas de localização que se juntam, tem por objectivo a viabilidade da construção de uma moradia de piso único com cave. A área de construção que se propõe é de 250 m2 e igual área de cave, destinando-se esta a garagem e sala de jogos, sendo os restantes parâmetros os seguintes: (…)", sem apresentar projecto de arquitetura.-cfr.doc. de fls.57-63 dos autos; (…) R) Em 19 de Agosto de 2003, o procedimento n.º IO/19/2002, referente ao pedido de informação prévia, assente em D), foi deferido por despacho favorável do Presidente da Câmara Municipal de Sintra, tendo por base a informação técnica dos serviços de Urbanismo, datada de 17/10/2002. Cfr. doc. de fls. 57-63 dos autos e cfr. proc. adm. apenso; (…)” Acontece, todavia, que em 17-10-2002 (data da informação final dos serviços de urbanismo) estava em vigor o PNSC na redacção do Decreto Regulamentar 9/94, de 11/3 – nos termos do qual era viável a pretensão urbanística sobre a qual recaiu o pedido de informação prévia. Mas, quando foi proferido o despacho – 19 de Agosto de 2003 – estava em curso a fase de discussão do projecto de revisão do Plano de Ordenamento do Parque Natural Sintra Cascais. Ora, nos termos do art. 13º do Dec. Lei 555/99 e 117º do Dec.lei 380/99 “… os procedimentos de informação prévia … ficam suspensos a partir da data fixada parta o início de discussão publica…” nas áreas a abranger por novas regras urbanísticas. O deferimento do pedido de informação prévia numa ocasião em que deveria estar suspenso o procedimento de licenciamento, no entender da sentença, é nulo (fls. 455). Este foi o caminho seguido pela sentença recorrida, para justificar a incapacidade do deferimento do pedido de informação prévia para alterar o regime legal aplicável ao licenciamento em causa, que veio a ser apreciado numa altura em que já estava em vigor um novo plano de ordenamento para a área proibindo a construção. Daí que, a conclusão a que chegou a sentença, tenha sido a de considerar que o acto de indeferimento não sofria de qualquer vício resultante da existência do deferimento de um pedido de informação prévia (que julgou ferido de nulidade). A questão que o recorrente coloca, neste primeiro ponto do seu recurso, é a da qualificação jurídica deste vício, pois, a seu ver, o mesmo deve ser de mera anulabilidade e, portanto, sanado com o decurso do tempo (pois não foi impugnado). Uma vez sanado esse vício, o deferimento do pedido de informação prévia – válido - implicaria, a seu ver, que fosse aplicável o regime jurídico vigente à data em que foi concedido, o que tornaria inválido o acto de indeferimento e consequentemente procedente a sua pretensão à emissão de um acto de deferimento do seu projecto urbanístico (acto devido). Expostos os termos da questão, podemos desde já ter em conta que foi dado como provado que “ P - Em 4-6-2003, teve início a fase de discussão pública do projecto de revisão do Plano de ordenamento do parque Natural de Sintra Cascais”. Ou seja, não há qualquer dúvida, de que o deferimento pedido da informação prévia violou o disposto no art. 13º do Dec. Lei 555/99 e 117º, 1, do Dec. Lei 380/99, que dispôe: “1 — Nas áreas a abranger por novas regras urbanísticas constantes de plano municipal ou especial de ordenamento do território ou sua revisão, os procedimentos de informação prévia, de licenciamento e de autorização ficam suspensos a partir da data fixada para o início do período de discussão pública e até à data da entrada em vigor daqueles instrumentos de planeamento.” Com efeito, tal acto foi proferido numa ocasião em que o procedimento deveria estar suspenso (19 de Agosto de 2003). Todavia, sustenta a recorrente, que o vício de tal acto – proferido nestas condições - não é a sua nulidade, por falta de lei expressa, que o comine com tal sanção. Que dizer ? Nos termos do art. 115º do Dec. Lei 380/99, consideram-se “nulos os actos administrativos que decidam pedidos de licenciamento com inobservância das proibições ou limitações consequentes do estabelecimento de medidas preventivas ou que violem os pareceres vinculativos nelas previstos”. No mesmo sentido dispõe o artigo 68º do Dec. Lei 555/99: “São nulas as licenças ou autorizações previstas no presente diploma que: a) violem o disposto em plano municipal de ordenamento do território, plano especial de ordenamento do território, medidas preventivas ou autorização de loteamento em vigor (….). Os actos administrativos feridos com nulidade por violação das medidas preventivas são aqueles que deferem o licenciamento ou as autorizações, considerando-se englobados os pedidos de autorização prévia. Como, referem JOÃO PEREIRA REIS e MARGARIDA MALVAR, Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação (Dec. Lei 555/99, de 16 de Dezembro), em anotação ao art. 68º, “O regime da nulidade, fixado neste preceito, vale para a generalidade dos actos praticados no âmbito deste diploma, designadamente para a aprovação informação prévia, não obstante nele apenas se referirem as “licenças ou autorizações”. A questão que se coloca é a de saber se a proibição da suspensão do procedimento se pode equiparar a uma medida preventiva. O Cap. IV do Dec. Lei 380/99, sob a epígrafe Medidas Cautelares consagra uma Secção às Medidas Preventivas e uma outra à Suspensão de concessão de licenças; o art. 107º do mesmo diploma dá uma noção de medidas preventivas: proibição, limitação ou sujeição a parecer vinculativo das operações de loteamento e obras de urbanização, construção civil, etc. (cfr. art. 107º, 3, al. a) a e) do Dec. Lei 380/99). As Medidas Cautelares são, assim, um conceito mais amplo que engloba (i) as medidas preventivas propriamente ditas (Secção I) e ainda a suspensão de qualquer procedimento (Secção II) tendente a obter os actos de concessão de licenças, autorizações ou pedidos de informação prévia. A nosso ver, a violação das medidas cautelares - de todas elas - deve ter a mesma sanção de nulidade. É verdade que a suspensão dos procedimentos é meramente instrumental, visando a paralisação temporária dos procedimentos, até que o novo plano entre em vigor, destinando-se a salvaguardar a vigência da nova lei. Frustrar essa finalidade é, bem vistas as coisas, obviar à aplicação da nova lei a uma situação em que – se o procedimento estivesse suspenso – essa lei seria aplicável. A sanção legal deve ser, assim, a que decorre da circunstância da pretensão urbanística se encontrar, ou não, em desconformidade com a nova lei: ou seja, a nulidade, sempre que se verifique a violação de regras do nova lei cominadas com essa sanção. Tal significa, portanto, que o deferimento do pedido de informação prévia, por ser nulo não produz quaisquer efeitos – art. 134º, 1, do CPA. Não produzindo quaisquer efeitos, então, o pedido de licenciamento, apreciado em 8 de Setembro de 2004, deveria aplicar o novo plano urbanístico, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, que entrou em vigor em 9 de Janeiro de 2004 – sem ter que atender aos efeitos decorrentes do referido acto nulo. Assim, quanto a esta primeira questão, o recorrente não tem razão, devendo nessa parte o recurso improceder, ou seja, o acto de indeferimento não sofre de qualquer vício decorrente da existência de uma anterior “informação prévia” nula. (ii) Invalidade do acto que indeferiu o pedido de licenciamento. A recorrente neste recurso alega ainda que “reafirma ainda tudo o que referiu na 1ª instância e em sede de recurso jurisdicional considerando que o acto impugnado padece dos seguintes vícios: - violação de lei por desrespeito pelos princípios da boa fé; violação dos artigos 17º, n.º 3; 19º, n.º 2; 20º, n.º 2, al. b) todos do RJUE; violação dos artigos 117º do RJIGT, bem como dos artigos 12º e seguintes do Decreto Regulamentar 9/94, de 11 de Março, na medida em que o pedido de licenciamento deveria ser apreciado à luz deste segmento normativo”. Apreciaremos os vícios ora referidos tendo, todavia, em conta que já apuramos – no ponto anterior - que o pedido de informação prévia, apesar de deferido, era nulo e, portanto, insusceptível de constituir um direito na esfera jurídica da recorrente com aptidão de tornar inválido um posterior acto de indeferimento. Com efeito, da conclusão a que chegamos no ponto anterior, resulta que o acto de licenciamento não poderia deixar de ser apreciado à luz do direito vigente na data da sua prática, sem qualquer constrangimento decorrente do anterior acto nulo. Tal decorre desde logo do disposto no art. 67º do Dec. Lei 555/99, segundo o qual “a validade das licenças e autorizações das operações urbanísticas depende da sua conformidade com as normas legais e regulamentares aplicáveis em vigor à data da sua prática…” Há ainda outra razão que impunha o indeferimento da pretensão urbanística, referido na sentença e nem sequer refutado autonomamente neste recurso. Diz a sentença: “Ora, é nosso entendimento que se tiver entrado em vigor um novo plano que tenha fixado regras diferentes das que vigoravam no momento em que foi emanada a informação prévia favorável, a câmara municipal não terá outra alternativa senão a de indeferir o pedido de licenciamento, sob pena de praticar um acto ferido de nulidade, nos termos previstos na al. a) do art- 68º do D.L 555/99”. – cfr. acórdão do STA 7-10-93, proferido no proc. 790/03, citado na sentença; no acórdão do STA de 12-3-2008, proferido no recurso 082/07 e muitos outros citados no acórdão do STA de 24-11-2004, proferido no recurso 01878/02. Este entendimento (referindo-se directamente à falta de efeitos constitutivos de direitos do projecto de arquitectura face ao acto final do licenciamento) vale, como não pode deixar de ser, para o deferimento do pedido de informação prévia, já que este se situa num momento procedimental anterior ao do deferimento do projecto de arquitectura. No mesmo sentido FERNANDA PAULA OLIVEIRA – citada na sentença recorrida – que admite uma alternativa: ou a regra do novo Plano é inválida (por não ter tomado em conta uma informação prévia favorável); ou sendo válida essa norma a câmara municipal não tem “outra alternativa senão indeferir o pedido de licenciamento ou de autorização, sob pena de nulidade” – cfr. fls.- 457 da sentença recorrida. Igual posição é defendida por FERNANDO ALVES CORREIA, Manual de Direito do Urbanismo, VOL III. pág. 192/193. Concordamos com este entendimento que, de resto, não foi especificamente rebatido neste recurso. Tanto basta, portanto, para se poder concluir que o acto de indeferimento da pretensão urbanística não poderia deixar de ser apreciado à luz do direito vigente na data em que foi proferido e, portanto, de acordo com o novo PNSC – sob pena de nulidade. Deste modo, quando o acto de indeferimento foi proferido (8 de Setembro de 2004) já não vigorava o Dec. Regulamentar 9/94, de 11 de Março e, portanto, não poderia ter violado o art. 12º e seguintes do mesmo regulamento. Também não violou os artigos 17º, n.º 3; 19º, n.º 2; 20º, 2 do RJUE e art. 117º do RJIT, pois estes preceitos não impunham que fosse aplicável a lei anterior (Dec. Regulamentar 9/94, de 11 de Março). Quanto à violação do princípio da boa – fé, neste caso, nunca a mesma poderia ter como consequência a invalidade do acto. Desde logo, porque o indeferimento do licenciamento se impunha vinculadamente, sob pena de nulidade – cfr. neste sentido ESTEVES DE OLIVEIRA e outros, CPA, anotado, pág. 114, considerando que a violação do boa - fé, em geral, não é geradora de invalidade. A conduta da Administração, dizem os autores citados, não convalida o acto ilegal – sem prejuízo de eventual responsabilidade civil. A violação da boa-fé poderá, caso exista, gerar uma indemnização, questão que oportunamente se apreciará. Não faria sentido, porém, que impusesse a prática de um acto nulo. Podemos pois concluir que, também neste ponto, o recurso não merece provimento, isto é, não há qualquer vício susceptível de gerar a anulação do acto de indeferimento e, consequentemente, não há que ordenar a prática de qualquer acto devido – pela simples razão de que o acto proferido era, no caso, o acto devido, sob pena de nulidade. 2.2.4 Direito à indemnização . Deve referir-se, como já antes tínhamos dito, que está fora do objecto do presente recurso a eventual ressarcibilidade da ora recorrente emergente da prática de actos lícitos pelo Estado Português, designadamente, pela publicação do novo Plano Urbanístico. A sentença absolveu o Estado do pedido e a recorrente não pôs em causa neste recurso essa matéria. Subsiste, portanto e apenas, a pretensão indemnizatória deduzida contra o Município de Sintra. Vejamos, em que medida, poderá a autora ter direito a uma indemnização. A autora invoca o art. 2º do Dec. Lei 48051, o que significa que imputa ao réu um acto ilícito (cfr. art. 93º da petição inicial). A autora coloca a ilicitude da conduta do réu “na apreciação tardia do projecto de arquitectura” (art. 101º a 112º da petição). Nas alegações finais (na acção administrativa especial) a autora refere-se à frustração da “legítima expectativa de ver a sua pretensão apreciada à luz dos normativos que se encontravam em vigor à data em que o procedimento deveria ser objecto de apreciação”. Alega, em síntese, que à data do início da discussão pública do Plano de Ordenamento do PNSC (4 de Junho de 2003) o prazo de 30 dias para apreciar o projecto de arquitectura, nos termos do do art- 20º, n.º 3 do RJUE já se encontrava ultrapassado. No caso, sustenta ainda a autora, nem sequer haveria lugar a nova consulta da Comissão directiva do PNSC porquanto esta entidade já se havia pronunciado no âmbito do procedimento de informação prévia IO/19/2002. Alega ainda recorrente, em síntese que, o acto de deferimento do pedido de informação prévia é constitutivo de direitos e é transmissível aos sucessores do terreno relativamente ao qual foi concedido, gerando o direito a uma indemnização. Indemnização que advém da circunstância de não terem sido respeitados esses direitos constituídos pelo deferimento do pedido informação prévia. Não é muito clara a pretensão indemnizatória da autora. No entanto, em grande medida, a sua pretensão tem como pressuposto a existência de informações prévias válidas e constitutivas de direitos. Ora, esse entendimento não é exacto. Vejamos, com mais pormenor, este aspecto. Estão em causa duas informações prévias. Uma delas (PROCEDIMENTO E/PNSC/3-4844 – AL. C) da matéria de facto)) a obtida em 18-3-2002 – foi considerada pela sentença recorrida como não tendo sido obtida nos termos dos artigos 14º e seguintes do Dec. Lei 555/99, de 16/12, sendo antes um “parecer” ao abrigo do art. 19º do mesmo diploma legal. A sentença concluiu que “… não tomando o PNSC posição sobre a concreta pretensão urbanística, é de entender consubstanciar o citado parecer o exercício do direito de informação, nos termos previstos no art. 110º do Dec. Lei 555/99, do mesmo não decorrendo quaisquer direitos para o requerente, como sejam os efeitos previstos no n.º 2 do Dec. Lei 559/, quanto ao caso concreto, não haver lugar a nova consulta”. Concordamos com esta conclusão uma vez que a informação prévia em causa se limita a prestar uma informação relativamente às normas legais aplicáveis, sem ter por base qualquer projecto de arquitectura, ou os parâmetros concretos de uma pretensão urbanística. No presente caso a requerente não apresentou ao PNSC quaisquer elementos sobre a concreta pretensão edificativa para o terreno e o parecer favorável também nada refere neste sentido. A outra informação prévia (PROCEDIMENTO IO/19/2002) com despacho favorável proferido em 19-8-2003) foi aquela cuja sentença considerou nula por ter sido proferida numa ocasião em que o procedimento deveria estar suspenso – cuja natureza do vício analisamos no ponto anterior. Por isso a sentença concluiu que “em 19-2-2003, data em que o Município de Sintra, no âmbito do procedimento do licenciamento, solicitou a emissão de parecer à comissão Directiva do PNSC, nenhum parecer ou informação prévia existia, pelo qual se pudesse dispensar a citada consulta, pois não só o parecer emitido pelo PNSC em 18-3-2002 tem apenas natureza de exercício do direito à informação, como naquela data não existia sequer decisão administrativa sobre o pedido de informação prévia, acrescentando ainda os factos de este não ter sido promovido pela autora, requerente do pedido de licenciamento, nem ter sido feita qualquer referência no pedido de licenciamento sobre a pendência desse pedido”. Não é pois exacto que em 4-6-2003 (data do inicio da discussão do novo PNSC) já havia decorrido o prazo para a apreciação do projecto urbanístico. Tal decorre, no entendimento da sentença recorrida, do seguinte quadro factual (que não pode ser discutido nesta revista): - O Município solicitou parecer ao PNSC em 19-2-2003; - Esta entidade tinha 20 dias para emitir parecer; -o PNSC solicitou em 11-3-2003 ao Presidente da CM de Sintra elementos necessários, que só foram entregues pela autora 14-4-2003; -o parecer deveria ter sido recebido em 30-4-2003; - o prazo de 30 dias a partir para o Município decidir terminou assim em 6-6-2003, isto é, quando já estava em discussão pública o PNSC (6-6-2003) – fls. 449 a 453. A autora só teria alguma razão - na construção do argumento - se efectivamente o pedido de informação prévia que juntou com o pedido de licenciamento tivesse essa natureza e produzisse os efeitos do art. 17º,n.º 4 do Dec. Lei 555/99, ou seja, a não suspensão do procedimento de licenciamento “sempre que o mesmo tenha sido instruído com informação prévia favorável”, o que não aconteceu neste caso, pois a informação junta não tinha os requisitos legais para valer como tal. A outra informação prévia, nem sequer foi junta ao pedido de licenciamento, não foi por si requerida e – como vimos – é nula. Portanto, impõe-se concluir, não ser exacto o pressuposto da responsabilidade civil invocado, ou seja, a existência de uma situação que permitiria deferir o licenciamento antes de 4-6-2003. Não pode assim imputar-se aos serviços do réu um comportamento ilícito na condução do procedimento que tenha inviabilizado a possibilidade de construção no terreno. Invoca ainda a autora – como pressuposto da responsabilidade civil - a violação da boa fé. Vejamos este aspecto, tendo em conta ainda o disposto no art. 70º do Dec. Lei 555/99, que pode ser relacionado com a violação da confiança – cfr. neste sentido Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 16 de Maio de 2001 (recurso 46.227) – Diário da República Apêndice de 8 de Agosto de 2003 – pág. 3895/3908 – referindo-se ao artigo. 52º, n.º 5 do Dec. Lei 445/91 – então em vigor). O art. 70º do Dec. Lei 555/99, prevê a responsabilidade civil do município pela prática de actos inválidos: “O município responde civilmente pelos prejuízos causados em caso de revogação, anulação ou declaração de nulidade de licenças ou autorizações sempre que a causa da revogação, anulação ou declaração de nulidade resulte de uma conduta ilícita dos seus órgãos ou dos seus funcionários e agentes”. Como se disse no aludido acórdão do STA (de 16 de Maio de 2001): “Ora, se encararmos o facto gerador da responsabilidade como sendo a aprovação do projecto de arquitectura, embora haja ilegalidade nesse acto, uma barreira desde logo se ergue: não há danos que possam imputar-se ao acto da câmara, pois tal acto foi ao encontro da pretensão que o administrado formulara, deferindo-a nos seus precisos termos. Falham os requisitos do dano e nexo causal. Por outro lado, se quisermos construir a responsabilidade civil sobre o acto de recusa de emissão do alvará, ou de deliberação final de licenciamento, o que falta é a ilicitude da actuação do órgão administrativo. Na verdade, nenhuma das partes discute a legalidade dessa recusa aceitando que o regulamento do PDM impedia validamente que o autor construísse uma edificação com o coeficiente de ocupação que o seu projecto previa. A Administração actuou a coberto da normação aplicável, e não havendo ilegalidade não haveria fundamento para a condenação do réu”. Daí que, em boa verdade, os danos indemnizáveis sejam apenas aqueles que decorrem da lesão da confiança na validade dos actos revogados, declarados nulos ou anulados – cfr. neste sentido deste Supremo Tribunal Administrativo de 5-12-2007 proferido no processo 0653/07, a jurisprudência e doutrina aí citada. Ora, os danos pedidos neste processo não revestem essa natureza. Na verdade, a autora considera dano a perda de valor do terreno. Adquiriu o terreno por 200.000,00 euros e o mesmo, sem aptidão construtiva, vale 15.000,00 euros. Pretende ser ressarcida da diferença de valor do terreno. Como se vê, os danos invocados não são causados pela actuação ilícita do réu – uma vez que o acto nulo foi praticado posteriormente à compra do terreno pela autora. Não foi, portanto, o acto nulo que determinou a compra, nem tampouco a determinou por aquele preço. Não pode, pois, dizer-se que tenha sido o acto nulo a criar na autora qualquer confiança legítima sobre a aptidão construtiva do terreno. Nem sequer foi o acto nulo que destruiu essa aptidão construtiva – mas sim a superveniência de um novo Plano Urbanístico. O acto nulo não contribuiu para a crença da autora na aptidão construtiva do terreno no momento em que o adquiriu e, portanto, a sua confiança nessa aptidão construtiva não assenta (nem poderia assentar) na prática do acto nulo. Os danos causados pelo acto nulo são apenas os prejuízos que não existiriam se o acto nulo não tivesse sido praticado. Ora, neste caso, se o acto nulo não tivesse sido praticado em nada se alterava a posição jurídica da autora, nem a aptidão construtiva do terreno. Em suma: só os danos causados pela confiança na legalidade do pedido de informação prévia poderiam ser ressarcidos (dano de confiança), pois só estes são consequência (adequada) da lesão da boa - fé ou seja da confiança na validade desse mesmo acto. Podemos pois concluir que o dano pedido não resulta da ilegalidade do acto de deferimento do pedido de informação prévia, nem da confiança por ele gerada. Não tendo sido pedidos outros danos, deve a acção ser julgada improcedente também nesta parte. 3. Decisão Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso. Custas pela recorrente. Lisboa, 24 de Abril de 2013. – António Bento São Pedro (relator) – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – António Políbio Ferreira Henriques.

Sumário

II- Não havendo um pedido de informação prévia válido a pretensão urbanística (projecto de arquitectura) deve ser apreciado de acordo com a lei vigente na data dessa apreciação – art. 67º do Dec. Lei 555/99.

II- Os danos ressarcíveis ao abrigo do disposto no art. 70º do Dec. Lei 555/99, são apenas os que resultarem, em termos de causalidade adequada, da revogação, anulação ou declaração de nulidade de licenças ou autorizações.

Texto Integral

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A………… vem interpor recurso de revista, ao abrigo do artigo 150.º do CPTA, do Acórdão do TCA Sul, de 08-03-2012, que, negando provimento ao recurso jurisdicional por si interposto, confirmou a decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, de 10-07-2007, que julgara:

“a) improcedente o pedido de anulação, por não provados os respetivos fundamentos assacados ao ato impugnado, os vícios de violação de lei, por preterição dos princípios da boa-fé, da colaboração da Administração com os particulares e da desburocratização e eficiência, do erro sobre os pressupostos de facto e de direito, por violação do artigo 2.º, n.º 3, alínea f) do Regulamento do PDM e do princípio da legalidade, a ofensa do n.º 1 do artigo 7.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação e do princípio da boa-fé, a violação do n.º 3 do artigo 117.º do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial e dos artigos 12.º e seguintes do Decreto Regulamentar n.º 9/94, de 11 de Março, a alínea i) do artigo 5.º da Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto e os artigos 1º e 9.º da Constituição da República Portuguesa e do princípio da legalidade e vício de forma por falta de fundamentação:

b) improcedente o pedido de condenação à prática do ato devido, por não verificação dos pressupostos legais para a sua procedência;

c) improcedente o pedido de responsabilidade civil por responsabilidade civil extracontratual do Município de Sintra, por atos lícitos, por não verificados os respetivos pressupostos da responsabilidade civil;

e) improcedente o pedido de responsabilidade civil por responsabilidade civil extracontratual do Estado Português, por atos lícitos, por não verificados os respetivos pressupostos; e, em consequência, absolver o Município de Sintra e o Estado Português de todos os pedidos que contra estes foram deduzidos.”. – Cfr. fls. 678-679.

1.1. Conclusões da recorrente

A recorrente, terminou as respectivas alegações de recurso, formulando as seguintes conclusões (quanto ao mérito do recurso):

(…)

4) Mal andou o Tribunal recorrido ao considerar é geradora de nulidade a invalidade assacada ao pedido de informação prévia que seja emitido em violação do disposto no artigo 13.º do RJUE e no artigo 117.º do RJIGT, julgando improcedente a alegação da Recorrente.

5) O artigo 68.º do RJUE vem cominar expressamente o desvalor da nulidade apenas para os atos administrativos que violem o disposto em plano municipal e plano especial de ordenamento do território, em medidas preventivas ou em licença ou autorização de loteamento em vigor.

6) O acto de deferimento do pedido de informação prévia, ocorrido durante o período de discussão pública do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais, não consubstancia a violação de qualquer instrumento de gestão territorial e, muito menos, de medidas preventivas, pelo que nunca poderia ser declarada a sua nulidade, por ausência de norma expressa que a previsse.

7) A equiparação do efeito jurídico resultante da violação da suspensão de procedimentos ao efeito jurídico decorrente da violação de medidas preventivas constitui uma interpretação ab-rogante da lei, face ao caráter reconhecidamente excecional do desvalor da nulidade.

8) Assim sendo, considerando o decurso temporal entretanto decorrido, o vício de que enfermaria o acto de aprovação do pedido de informação prévia sempre teria que se considerar como sanado e o acto convalidado, para todos os efeitos legais.

9) Acresce que o ato de deferimento do pedido de informação prévia é um ato constitutivo de direitos, sendo que a sua natureza sempre impediria que tais direitos não fossem transmitidos ao sucessor no direito de propriedade do requerente do mesmo.

10) O reconhecimento da edificabilidade concreta de um determinado terreno permanece indissociável do terreno sobre o qual incide e não do requerente da pretensão.

11) O direito ao aproveitamento do solo, previamente declarado com sustento em pressupostos de avaliação objetivos, atinentes às características do objeto da análise e não do sujeito requerente, será necessariamente transmitido com o direito de propriedade sobre o terreno em causa.

12) Assim sendo, mal andou o douto Tribunal recorrido ao julgar improcedente a argumentação perpetrada pela Recorrente denegando, dessa forma, o seu direito a uma indemnização.

13) Mantém-se, ademais, para efeitos de reapreciação do mérito da causa tudo quanto se referiu em primeira instância e em sede do recurso jurisdicional quanto à procedência da ação proposta que resulta de terem sido cometidas diversas ilegalidades ao longo do procedimento, que redundaram em delongas desnecessárias na apreciação do projeto e na aplicação incorreta de normativos legais.

14) O que evidencia que mal andou a douta decisão recorrida ao decidir como decidiu considerando que o acto impugnado não padece:

- De vício de violação de lei, por desrespeito pelos princípios basilares norteadores da actividade administrativa, designadamente da boa-fé, da colaboração da administração com os particulares e da desburocratização e eficiência, consagrados respectivamente nos artigos 6.º-A, 7.º e 10.º, todos do CPA.

- De vício de violação de lei por parte do acto “sub judice”, em virtude da violação dos artigos 17º, n.º 3; 19.º n.º 2 e 20.º n.º 2 alínea b) todos do RJUE.

-E, em consequência, igualmente, da violação do n.º 3 do artigo 117.º do RJIGT, bem como dos artigos 12.º e seguintes do Decreto Regulamentar n.º 9/94, de 11 de Março, na medida em que o presente pedido de licenciamento deveria ter sido apreciado à luz deste segmento normativo.

15) Encontrando-se vinculado a respeitar o conteúdo da informação que prestou aquando da deliberação sobre o pedido de informação prévia deve o Recorrido ser condenado a praticar o acto administrativo devido, ou seja, o deferimento do pedido de licenciamento n.º OB/94/2003, de acordo com o parecer prévio favorável emitido pelo PNSC em 18 de Março de 2002 e os parâmetros urbanísticos aprovados no âmbito da informação prévia, em 19 de Agosto de 2003.

16) Caso não se decida pela condenação à prática do ato devido deve, em qualquer caso, o Município de Sintra ser condenado, por força do disposto no artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 48051, de 21 de Novembro de 1967, ao pagamento de uma indemnização à Recorrente, por danos patrimoniais, que se cifram no montante de €185.000,00 (cento e oitenta e cinco mil euros).

1.2. Os Recorridos contra-alegaram, concluindo, assim:

1.2.2. Contra-alegações do Estado Português, representado pelo Ministério Público (quanto ao mérito):

“(…)

5. Nas conclusões das suas alegações de recurso jurisdicional a Recorrente nada refere sobre o pedido indemnizatório formulado contra o Estado, pelo que delimitando aquelas o objecto do recurso, a referida omissão acarreta o não conhecimento do recurso na parte do acórdão em que o Estado foi absolvido do pedido, com a consequente manutenção do julgado.

6. No que se refere à matéria do recurso jurisdicional, está em causa, essencialmente, aferir da legalidade do acto de indeferimento do pedido de licenciamento, em face de decisão favorável sobre o pedido de informação prévia emitida durante a suspensão do respectivo procedimento por estar em curso a discussão pública sobre um novo Regulamento do Plano de Ordenamento do Parque Nacional Sintra-Cascais, tendo o indeferimento do licenciamento ocorrido já após a entrada em vigor desse Regulamento.

7. Com a apresentação do pedido de licenciamento, a informação prévia requerida, mas não decidida, perdeu utilidade, caducando, pois deixou de ser prévia a esse pedido, condição necessária para que seja constitutiva de direitos (cfr artº 14º nº 1 do DL nº 555/99, de 16-12).

8. Sendo a decisão sobre o pedido de informação prévia totalmente distinta da decisão sobre o pedido de licenciamento, ambos sendo actos administrativos (embora a primeira seja de natureza precária), que se regem pela lei vigente à data da sua prática, não só o pedido de licenciamento teria que ser indeferido, mas também o pedido de informação prévia teria que ser desfavorável a construir no local, atendendo ao estipulado no artº 117º nº 2 do DL nº 380/99, de 22-09.

9. A decisão proferida sobre o pedido de informação prévia, quando o respectivo procedimento estava suspenso ope legis (por determinação expressa dos artºs 13º do DL nº 555/99 e 117º do DL Nº 380/99), por estar a decorrer a discussão pública do novo POPNSC, é nula nos termos do artº 103 do DL nº 380/99, por ter violado o instrumento de planeamento urbanístico que lhe era aplicável nos termos do nº2 do artº 117º do DL nº 380/99, segundo o qual, após a cessação da suspensão do procedimento do pedido de informação prévia, este será decidido de acordo com as novas regras urbanísticas em vigor.

10. De todo o exposto decorre a total invalidade da informação prévia de viabilidade da construção que a recorrente pretendia levar a cabo, motivo pelo qual não se verifica a ilegalidade do indeferimento do pedido de licenciamento por não estar em conformidade com aquela.

11. Em consequência, não existia, à data em que entrou em vigor o novo POPNSC, qualquer direito a construir, na esfera Jurídica da Autora, que sendo juridicamente tutelado, possa dar origem ao pagamento de uma indemnização por parte do Estado.

12. Assim, também não se verifica o dever de indemnizar por parte do Estado, ao abrigo do nº2 do artº 143º do DL nº 380/99, por falta de título jurídico atributivo de direitos já consolidados, bem como dos demais requisitos exigidos no nº3 do citado artigo.

13. Sem qualquer título jurídico válido e eficaz que lhe confira o direito a construir uma moradia para habitação própria, no terreno rústico de que a Recorrente é proprietária, a mera integração deste em zona non aedificandi, por via de alteração ao POPNSC, não lhe confere, só por si, direito a qualquer indemnização por actos lícitos, nos termos do artº 9º nº 1 do DL nº 48051, de 21-11-69, de onde está excluída, aliás, a responsabilidade pela feitura de regulamentos.

14. No mais, mantém-se toda a defesa já apresentada pelo Estado, nas diversas peças processuais juntas aos autos.

15. Termos em que, caso seja recebido o presente recurso e não proceda a questão prévia suscitada, deverá o Estado ser absolvido do pedido tal como bem decidiram os acórdãos recorridos, negando-se provimento ao presente recurso de revista.

1.2.2. Contra-alegações do Município de Sintra:

“(…)”

5) A decisão de 1.ª Instância que para aqui releva, mantida em 2.ª Instância, reconduz-se a um pedido concreto e individualizado de licenciamento para construção de uma moradia para habitação, num determinado terreno localizado em concreto, formulado num momento temporal delimitado, o qual veio a ser indeferido por despacho do Sr. Presidente da Câmara Municipal, proferido em processo camarário que correu termos para o efeito nos serviços do Urbanismo da Câmara de Sintra.

6) Indeferimento este, porque apreciado o pedido na sua singularidade, considerou-se desconforme com os instrumentos de gestão territorial em vigor e de caráter vinculativo.

7) Existe efetivamente um pedido de informação identificado como IO/19/2002, formulado em 15/02/2002 pelo anterior proprietário do terreno e não pela recorrente, o qual é genérico, com o objetivo de saber da viabilidade de construção naquele terreno mas desprovido de qualquer projeto de construção ou outro.

8) Esse pedido de informação prévia não foi formulado pela aqui requerente, sendo que o despacho favorável que sobre o mesmo recaiu é de 19/08/2003, tratando-se portanto de um parecer posterior à entrada do pedido de licenciamento por parte da recorrente e como tal nem sequer é prévio, quanto mais constitutivo de quaisquer direitos.

9) A ora Recorrente não é titular de qualquer ato constitutivo de direitos, de uma informação prévia favorável à operação urbanística, nem de uma situação jurídica consolidada, não havendo qualquer direito adquirido, nem o direito à efetivação da operação urbanística, visto ser a informação prévia em apreço um mero ato prévio, encontrando-se já antes da data da sua prática suspenso o procedimento de licenciamento, nem tão pouco existir o direito ao licenciamento.

10) A figura da informação prévia não é questão cuja apreciação tenha a capacidade de expansão para além dos limites do caso em apreço, não podendo repetir-se num número indeterminado de situações distintas, nunca ultrapassando os limites da situação singular, ficando-se apenas e só pela esfera jurídica da recorrente, não tendo a potencialidade de projeção para além do caso concreto, nem a sua apreciação se mostra necessária para uma melhor aplicação do direito.

11) Portanto, na situação em apreço, não procederá a argumentação de que estamos perante uma questão que encaixa no conceito de "relevância jurídica e social" revestida de "importância fundamental" cuja apreciação se exige para a "melhor aplicação do direito",

12) Estamos apenas e só perante mais uma tentativa de reapreciação de uma decisão, com a qual a recorrente não se conforma porque lhe é desfavorável, mas que já foi confirmada nas instâncias admissíveis, mas que ainda assim insiste em ver reapreciada nos mesmos moldes e com os mesmos fundamentos já apreciados por dois tribunais distintos.

13) Portanto, tendo em conta os pressupostos de admissão do recurso previsto no art.° 150.° n.º 1 do CPTA e à luz da orientação jurisprudencial supra referida, que só admite este tipo de recurso nos estritos limites fixados legalmente, é claro o seu não preenchimento, e por isso se julga que a revista nem sequer deveria ser admitida, mas sim rejeitada liminarmente, o que se requer.

1.3. Por acórdão deste STA, de fls. 759 e segs., foi a revista admitida, em apreciação preliminar sumária, por aquela Formação ter entendido que “como sustenta a Recorrente, as questões por si referenciadas como relevantes e cuja apreciação se requer (cfr. o ponto 2, a fls. 687, da sua alegação de revista) se apresentam como de especial relevo jurídico, concretamente, a questão que se consubstancia em apurar se a invalidade a assacar ao pedido de informação prévia deferido pela CM em ofensa ao disposto no art. 13° do DL 555/99, de 16-12 e no art. 11º do DL 380/99, de 22-09 é geradora de nulidade do acto administrativo e, também, a que consiste em saber se o pedido de informação prévia formulado pelo proprietário de um determinado terreno é ou não constitutivo de direitos na esfera jurídica do sujeito que lhe tenha sucedido no direito de propriedade do mesmo terreno.”.

O Ministério Público foi notificado nos ermos do art. 146º, 1 do CPTA e nada disse.

Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de Facto

O Acórdão impugnado considerou os seguintes factos, fixados pela 1ª instância:

A) A Autora é dona e legítima possuidora do prédio rústico denominado ……….., com a área de 6.000 m2, sito nos limites ………, freguesia de ……….., concelho de Sintra, descrito na 2.ª Conservatória do Registo Predial de Sintra, sob o n.º 6223 e inscrito na respetiva matriz sob o artigo 164.º da Secção D. cfr docs. De fls 39-40 e 41-43 dos autos;

B) O prédio supra descrito encontrava-se originariamente classificado como Área de Ambiente Rural de Média Proteção Paisagística, pelo Regulamento do Parque Natural Sintra-Cascais, aprovado pelo Decreto-Regulamentar n.º 9/94, de 11/03- Acordo e doc. de fls.45 dos autos;

C) Em 1 de Fevereiro de 2002, a sociedade requerente "B…………, Lda:" requereu pedido de autorização prévia sobre o prédio acima identificado junto do Parque Natural de Sintra-Cascais, que deu origem ao processo n.º E/PNSC/3-4844, no âmbito do qual, em 18/03/2002, o Presidente da Comissão Diretiva do PNSC emitiu o seguinte parecer favorável: "O terreno encontra-se localizado em Área de Ambiente Rural de Média Proteção Paisagística, onde a superfície mínima da parcela de terreno para construção (metro quadrado por fogo) é de 5.000 m2. Assim, a pretensão de construção é viável, devendo o projecto de arquitectura estar em conformidade com os parâmetros regulamentares aplicáveis".doc. de fls. 43-44 dos autos;

D) Em 6 de Março de 2002, o anterior proprietário deduziu pedido de informação prévia sobre o imóvel assente em A) junto do Município de Sintra, que seguiu termos sob o processo n.º IO/19/2002, juntando planta do local onde pretende executar a obra de construção e a "memória descritiva" da mesma, constando "1 - O presente pedido de informação prévia para o terreno assinalado nas plantas de localização que se juntam, tem por objectivo a viabilidade da construção de uma moradia de piso único com cave. A área de construção que se propõe é de 250 m2 e igual área de cave, destinando-se esta a garagem e sala de jogos, sendo os restantes parâmetros os seguintes: (…)", sem apresentar projeto de arquitetura.-cfr. doc. de fls.57-63 dos autos;

E) No âmbito da informação prévia que antecede, o Município de Sintra solicitou a emissão de parecer pelo Parque Natural de Sintra-Cascais, tendo o Presidente da Comissão Diretiva do Parque Natural de Sintra-Cascais emitido parecer em 09/07/2002, sob designação E/PNSC/3-4907, com o seguinte teor: "O terreno encontra-se localizado em Área de Ambiente Rural de Média Proteção Paisagística onde a superfície mínima da parcela de terreno para construção (metro quadrado por fogo) é de 5.000 m2. Assim, a pretensão de construção é viável, devendo o projecto de arquitectura estar em conformidade com os parâmetros regulamentares aplicáveis". cfr. doc constante do proc. adm. apenso, sob designação Proc. n.º IO/19/2002;

F) Em 04/09/2002, a Autora adquiriu o lote acima identificado pelo preço de duzentos mil euros. cfr. doc. de fls. 35-38 dos autos;

G) Em 23 de Janeiro de 2003, a Autora deu entrada, nos serviços da Câmara Municipal de Sintra, de um requerimento, dirigido ao Presidente da Câmara de Sintra, com o pedido de licenciamento relativo a uma construção no terreno sito na Rua ………., no Banzão, freguesia de …………, descrito na 2.ª Conservatória do Registo Predial de Sintra sob o n.º 164 da Secção D, o qual deu origem ao processo n.º OB/94/2003.-cfr processo administrativo (dossier 2) junto aos autos e doc. de fls. 46 a 50 dos autos;

H) O pedido de licenciamento que antecede foi instruído com cópia do parecer emitido no âmbito do procedimento de autorização prévia sobre a viabilidade de construção, emitido em 18 de Março de 2002, pelo Parque Natural Sintra-Cascais, assente em C).- docs. a fls. 79 a 86 (32 a 39) do processo administrativo(Dossier 2);

I) No pedido de licenciamento não foi feita menção da existência do parecer prévio que antecede.- cfr proc. adm;

J) Em 13 de Fevereiro de 2003, os serviços técnicos do Município de Sintra analisaram liminarmente a pretensão referida em G), tendo verificado que "(…) o pedido não tem processos antecedentes. (…) o pedido em causa está sujeito a parecer (…) do "Parque Natural Sintra-Cascais".doc a 158 (fls 136) do processo administrativo (dossier 2) junto aos autos;

K) Pelo ofício n.º 1892, datado de 19 de Fevereiro de 2003, recebido na mesma data, foi solicitado pelo Presidente da Câmara de Sintra, ao Parque Natural Sintra-Cascais, a emissão de parecer para o pedido de edificação em Colares a que corresponde ao processo n.º OB/94/2003. – doc. a fls. 159 a 160 (fls. 137 e 138) processo administrativo (dossier 2);

L) Em 11 de Março de 2003, a Comissão Diretiva do Parque Natural Sintra-Cascais solicitou, pelo ofício n.º 156-SOP, ao Presidente da Câmara Municipal de Sintra, a junção dos seguintes elementos para a apreciação da pretensão formulada pela requerente, ora Autora: "Descrição da Conservatória do Registo Predial e Cópia da Caderneta Predial, indicando a área do lote, o artigo e a secção, (legível e atualizada)"- doc. a fls. 161 (fls 139) do processo administrativo (dossier 2), junto aos autos a fls. 51;

M) Em 25 de Março de 2003, a ora Autora solicitou, por requerimento dirigido ao Presidente da Comissão Diretiva do Parque Natural Sintra-Cascais, a junção ao processo dos elementos requeridos, a que se refere em L).- doc de fls. 52 do autos;

N) Pelo ofício n.º 4240, de 3 de Abril de 2003 foi dado, pelos serviços do Município de Sintra, conhecimento à Autora do ofício referido em L).- doc. a fls. 168-169 (fls. 146-147) do processo administrativo (dossier 2) e doc. de fls. 53 dos autos;

O) Em 14 de Abril de 2003, a ora Autora procedeu à junção dos elementos referidos em L) junto do Município de Sintra, os quais foram por esta remetidos ao Parque Natural Sintra Cascais, através do ofício registado n.º 5389, de 30 de Abril de 2003, o qual recebido nessa mesma data.- doc. a fls. 162-167 (fls. 140-145) do processo administrativo (dossier 2) e doc. de fls. 55-56 dos autos;

P) Em 04/06/2003 teve início a fase de discussão pública do projeto de revisão do Plano de Ordenamento do Parque Natural Sintra-Cascais.

Q) O referido projeto de revisão classifica o terreno em causa como Área de Proteção Parcial Tipo 1, onde não é permitida a construção para fins habitacionais.

R) Em 19 de Agosto de 2003, o procedimento n.º IO/19/2002, referente ao pedido de informação prévia, assente em D), foi deferido por despacho favorável do Presidente da Câmara Municipal de Sintra, tendo por base a informação técnica dos serviços de Urbanismo, datada de 17/10/2002. Cfr. doc. de fls. 57-63 dos autos e cfr. proc. adm. apenso;

S) Do qual no final de Agosto de 2003 foi notificado o mandatário do requerente, C………….-cfr. proc. adm. N.º IO/19/2002;

T) Em 08/01/2004 foi publicado, por Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, o novo Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais. – Cfr. Diário da República;

U) Em reunião realizada a 3 de Março de 2004, entre a Autora e o Presidente da Comissão Directiva do PNSC, foi exarado e subscrito o seguinte "Memorando de Reunião", com o seguinte teor: "Assenta o projecto de execução em Informação Prévia válida e emitida em 2002-03-18. O projecto deu entrada no PNSC em Fev. 2003, tendo sido solicitados elementos adicionais, recebidos em 2003.03.25, pelo que deverá ser apreciado então, à luz dos normativos em vigor nessa data, com a maior brevidade possível. De facto, o projecto: - decorre da viabilização de pretensão de construção conferida em 2002-03-18, sobre terreno que cumpre os mínimos exigíveis (6000 m2) em área AARMPP (5000 m2); - deu entrada (2003-03-25 directamente, e 2003-04-30 via CM Sintra) dentro do prazo previsto da validade da lnf. Prévia". – cfr. doc. de fls. 75 dos autos;

V) Em 26 de Março de 2004, os serviços do Urbanismo emitiram informação técnica sobre o enquadramento da pretensão no PDM de Sintra, referindo que "Em 18.03.2002, foi deferido pelo PNSC um Pedido de Informação Prévia sobre Viabilidade de Construção para o mesmo local em nome de D………… (vd. pg. 32 e 33 do processo).- doc. de fls. 172 (fls. 150) do proc. adm.;

W) Em 18 de Maio de 2004, o Município de Sintra recebeu a deliberação da Comissão Directiva do Parque Natural Sintra-Cascais, no âmbito do processo de licenciamento n.º OB/94/2003, datada de 13 de Abril de 2004, com o seguinte teor: "( ... ) o processo deverá ser objecto de análise pelo pelouro jurídico, administrativo e apoio ao munícipe da CM Sintra, acompanhado pelos pareceres da informação técnica (cópias a anexar) e da Dra. E…………. sobre a mesma matéria". Documentos. a fls. 173 a 206 (fls. 152 a 184) do processo administrativo (dossier 2) junto aos autos;

X) Na informação técnica n.º SOP-115/04, datada de 6 de Abril de 2004, sobre a qual recaiu a deliberação da Comissão Diretiva do Parque Natural Sintra-Cascais que antecede, referida em W), refere-se que: "Por análise do Plano de Ordenamento do PNSC, Dec. Reg. N.º 9/94, de 11 de Março, o terreno insere-se em Área de Ambiente Rural de Média Protecção Paisagística. Por análise do PDM de Sintra, verifica-se que o terreno se encontra em Classe de Espaço Agrícola de Nível 3 e 4. Pela análise do actual Plano de Ordenamento do PNSC, RCM n.º 1-A/2004, o terreno está classificado como Área de Protecção Parcial do Tipo I. Ao abrigo do Decreto-Lei n.º 380/99, que estabelece o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial, artigo 117.º, o projecto encontrou-se suspenso até à data da entrada em vigor do novo instrumento de planeamento, uma vez que este se situa numa área com novas regras urbanísticas. (…) o projecto em análise será apreciado à luz do Plano actual em vigor - Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004. O pedido de viabilidade emitido pelo PNSC em 18 de Março de 2002, foi instruído de acordo com as directivas do PNSC, no âmbito do direito à informação, não configurando um pedido de informação prévia, conforme estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 177/01, de 4 de Junho e Portaria n.º 1110/01, de 19 de Setembro, não conferindo direitos adquiridos sobre a possibilidade de construção. A construção proposta está implantada em área onde não é permitida a construção." - Documentos. a fls. 153 a 154 do processo administrativo (dossier 2) junto aos autos;

Y) Em 3 de Junho de 2004, a Autora informou a Entidade Demandada que residia nos Estados Unidos, solicitando ser notificada relativamente a todo o tipo de correspondência para a morada que indicou.- doc. de fls. 124-125 dos autos, a fls 207 do proc.adm.;

Z) O que reiterou em 17 de Junho de 2004.- doc. de fls. 126-130 dos autos, a fls. 223 do proc. adm.;

AA) Em 22 de Junho de 2004, a ora Autora juntou ao processo n. º OB/94/2003, cópia da apreciação e da decisão do Presidente da Câmara Municipal de Sintra, que despachou favoravelmente, em 19 de Agosto de 2003, o pedido de informação prévia n. º IO/19/2002, requerendo que o processo de licenciamento seja apreciado à luz das aprovações previamente concedidas.- Documentos a fls. 192 a 203 do processo administrativo (dossier 2) e doc. de fls. 73-74 dos autos;

BB) Em 5 de Julho de 2004, a ora Autora dirigiu requerimento ao Presidente da Câmara Municipal de Sintra onde refere que o processo de licenciamento n.º OB/94/2003, deve "( ... ) ser apreciado à luz das aprovações previamente concedidas, ou seja, à luz das normas urbanísticas em vigor à data da prolação desses atos." e requer "(…) a apreciação do presente procedimento de licenciamento, de acordo com a informação prévia emitida pela Câmara Municipal de Sintra, em 19 de Agosto de 2003, no âmbito do processo n. º IO/19/2002” – doc. de fls. 76-78 dos autos, a fls 228-229 do proc. adm.;

CC) Em 30 de Agosto de 2004, foi emitida a Informação n. º 59/04, do Gabinete de Apoio Jurídico, do Departamento de Urbanismo, onde se concluiu "Pese embora o presente pedido de licenciamento de operação urbanística tenha sido antecedido de informação prévia favorável, a qual é constitutiva de direitos e vinculativa para esta entidade na deliberação a tomar sobre este, caso se verifique que a pretensão agora apresentada está conforme com tal aprovação, por força dos citados princípios do tempus regit actum, da aplicabilidade imediata das normas administrativas, e do poder de modificação dos planos, a presente pretensão de licenciamento terá de estar conforme com os instrumentos de planeamento em vigor no momento da sua decisão, maxime com o Plano de Ordenamento do PNSC, sob pena de nulidade do acto administrativo que vier a ser praticado, por força do estipulado no artigo 68.º do RJUE e artigo 103.º do supra mencionado Decreto-Lei n. º 380/99, de 22/09." e sobre a qual recaiu despacho de concordância do Presidente da Câmara Municipal de Sintra, datado de 8 de Setembro de 2004.- Documentos de fls. 245-253 no processo administrativo (dossier 2) e doc. de fls. 80-88 dos autos, que se considera integralmente reproduzido;

DD) Na sequência da notificação da informação e do despacho que antecedem por ofício datado de 22 de Outubro de 2004, a Autora, por requerimento de 14 de Dezembro de 2004, dirigido ao Presidente da Câmara Municipal de Sintra "em virtude de já ter sido largamente ultrapassado o prazo constante do artigo 20.º, n.º 3 do Decreto-Lei n.º 555/99, com a redacção que lhe foi introduzida pelo Decreto-Lei n.º 177/2001, de 4 de Junho" requereu a apreciação do pedido de licenciamento ao qual foi atribuí

do o n.º OB/94/2003. – Documentos no processo administrativo, a fls.268 (dossier 2) e doc. de fls. 89 a 90 dos autos;

EE) Em 28/04/2005, a Autora requereu Intimação Judicial do Município de Sintra para a Prática de Acto Legalmente devido, que correu termos sob o n.º 526/05.OBESNT – cfr. doc. de fls. 91 dos autos ;

FF) Em 6 de Maio de 2005 foi proferido pelo Chefe de Divisão A, do Departamento de Urbanismo da Câmara Municipal de Sintra, despacho de concordância com a apreciação do projeto de arquitetura, da mesma data, onde se refere que a proposta contraria o disposto na alínea a) do artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 177/2001, de 4 de Junho, pois viola a alínea d) do n.º 1 do artigo 15.º da RCM n.º 1-A/2004 que estabelece a interdição de edificação de construções em áreas de proteção parcial do tipo I e que a parcela "encontra-se inserida na Reserva Ecológica Nacional" e "a proposta apresenta conteúdo diferente da informação prévia, no que se refere à área de construção permitida (de 250 m2 previstos na informação prévia contra os 376,25 m2 previstos na proposta}", e onde se conclui que "o projecto de arquitectura encontra-se em situação irregular, a qual foi objecto de especificação na informação técnica anterior, pelo que se propõe o INDEFERIMENTO do pedido de licenciamento da obra, com os fundamentos descritos na informação, devendo o requerente ser NOTIFICADO nos termos do artigo 101.º do CPA (Prazo 30 dias}". Documento no processo administrativo a fls. 299-303 (dossier 2) junto aos autos e doc. de fls. 113-117 dos autos, que se considera integralmente reproduzida;

GG) Pelo ofício n.º 5385, datado de 11 de Maio de 2005 e recebido em 16 de Maio, foi a Autora notificada, nos termos do artigo 101.º do CPA, do teor da proposta de indeferimento referida em AA) e para em 30 dias dar cumprimento à informação do técnico, com a advertência de que a falta de apresentação de elementos necessários à apreciação poderá implicar a não prossecução da tramitação do processo e eventual arquivamento do mesmo.- Documento no processo administrativo a fls. 305 (dossier 2) e doc. de fls. 118-123 dos autos;

HH) Em 24/06/2005, a Autora pronunciou-se em audiência prévia. - doc. de fls. 131-138 dos autos;

II) No âmbito do processo judicial assente em EE), em 05/07/2005 foi proferida sentença, intimando o Município de Sintra a deliberar sobre o projeto de arquitetura apresentado pela Autora em 23 de Janeiro de 2003, referente ao processo com o n.º OB/94/2003. – cfr. doc. de fls.91-112 dos autos;

JJ) Em 31/07/2005 foi proferido despacho de indeferimento pelo Presidente da Câmara Municipal de Sintra, relativo ao procedimento de licenciamento n.º OB/94/2003.- docs. de fls.139 e 140-145 dos autos;

KK) Do qual a Autora foi notificada por ofício datado de 08/08/2005.- doc. de fls. 139 dos autos;

LL) Em 27/10/2005, a sociedade "F…………, Lda." elaborou "Relatório de Avaliação': destinado a apurar o valor comercial do prédio rústico assente em A), atribuindo-lhe o valor de € 15.000. cfr. doc. de fls.146-149 dos autos;

MM) A Autora instaurou a presente ação administrativa especial em 16/11/2005.- doc. de fls. 1 dos autos.

2.2. Matéria de direito

2.2.2. Objecto do recurso.

Como decorre da motivação e conclusões do recurso, a recorrente insurge-se contra o acórdão recorrido suscitando várias questões, a saber:

(i) A invalidade imputada deferimento pedido de informação prévia, por violação dos art.s 13º do RJUE e 117º do RJIGT - conclusões 4ª a 8ª;

(ii) O acto de deferimento do pedido de informação prévia é constitutivo de direitos e é transmissível aos sucessores do terreno relativamente ao qual foi concedido, gerando o direito a uma indemnização - conclusões 9ª a 11ª;

(iii) Reafirma ainda tudo o que referiu na 1ª instância e em sede de recurso jurisdicional considerando que o acto impugnado padece dos seguintes vícios: - violação de lei por desrespeito pelos princípios da boa fé; violação dos artigos 17º, n.º 3; 19º, n.º 2; 20º, n.º 2, al. b) todos do RJUE; violação dos artigos 117º do RJIGT, bem como dos artigos 12º e seguintes do Decreto Regulamentar 9/94, de 11 de Março, na medida em que o pedido de licenciamento deveria ser apreciado à luz deste segmento normativo - conclusões 13ª e 14ª;

(iv) Devendo, em consequência, o Município de Sintra ser condenado a praticar o acto devido, ou seja o deferimento do pedido de licenciamento de acordo com aos parâmetros urbanísticos aprovados no âmbito da informação prévia de 19 de Agosto de 2003 - conclusão 15ª;

(v) Caso assim se não entenda deve o Município de Sintra ser condenado ao pagamento de uma indemnização no montante de 185.000,00 (cento e oitenta e cinco mil euros) – conclusão 16ª.

As questões suscitadas podem agrupar-se em dois grupos: (a) a impugnação do acto que indeferiu o pedido de licenciamento e, consequente, condenação à prática de um acto devido; (b) subsidiariamente, isto é, caso não proceda a anterior pretensão, a condenação do Município de Sintra numa indemnização correspondente à perda do valor do terreno, decorrente da perda da sua aptidão construtiva.

Na acção administrativa especial a autora pedia ainda a condenação do Estado Português, não pondo em causa, neste recurso, a respectiva absolvição. Assim essa questão já não faz parte do objecto do presente recurso.

Apreciaremos assim as questões suscitadas, em cada um dos dois referidos grupos, pela ordem das conclusões da recorrente, sem prejuízo das inerentes relações de prejudicialidade.

2.2.3. Invalidade do acto de indeferimento e condenação na prática de um acto de deferimento.

Recorde-se, antes de mais, que a sentença proferida na 1ª instância (seguida de perto pelo acórdão recorrido) considerou que o acto de indeferimento do projecto urbanístico apresentado pela autora deveria ser apreciado pela lei vigente na data em que foi efectivamente indeferido, sendo que, nessa data, a lei então em vigor não permitia a construção requerida.

Para chegar a esta conclusão a sentença destacou três razões:

(a) a existência de um pedido de informação prévia que apenas valia como mera informação (fls. 443 a 447);

(b) a existência de um outro pedido de informação prévia formulado pelo anterior proprietário, que a sentença julgou nulo (fls. fls. 448 a 455);

No presente recurso, a autora começa por discordar da natureza do vício do pedido de informação prévia – que a sentença considerou ferido de nulidade – sendo essa a primeira questão que abordaremos.

2.2.3. 1. Natureza do vício (nulidade ou mera anulabilidade) do deferimento do pedido de informação prévia por ter sido proferido quando o respectivo procedimento deveria estar suspenso

A primeira questão que se coloca é, assim, a da qualificação do vício do acto que deferiu um pedido de informação prévia.

Para compreendermos o alcance desta alegação, é necessário explicitar o percurso percorrido pela sentença, na 1ª instância.

O caminho percorrido pela sentença foi o seguinte.

A autora intentou a presente acção administrativa especial, tendo como principal pedido a anulação do acto de indeferimento de um pedido de licenciamento. Mais concretamente, pedia a autora a anulação do despacho do Presidente da Câmara Municipal de Sintra, proferido em 8 de Setembro de 2004 (matéria de facto alínea cc).

Esse despacho, como se deu por assente na referida alínea ee) foi proferido sobre a informação n.º 59/04, nos seguintes termos: "Pese embora o presente pedido de licenciamento de operação urbanística tenha sido antecedido de informação prévia favorável, a qual é constitutiva de direitos e vinculativa para esta entidade na deliberação a tomar sobre este, caso se verifique que a pretensão agora apresentada está conforme com tal aprovação, por força dos citados princípios do “tempus regit actum”, da aplicabilidade imediata das normas administrativas, e do poder de modificação dos planos, a presente pretensão de licenciamento terá de estar conforme com os instrumentos de planeamento em vigor no momento da sua decisão, maxime com o Plano de Ordenamento do PNSC, sob pena de nulidade do acto administrativo que vier a ser praticado, por força do estipulado no artigo 68.º do RJUE e artigo 103.º do supra mencionado Decreto-Lei n. º 380/99, de 22/09.".

A “informação prévia” a que alude a informação que mereceu o despacho de concordância do Presidente da Câmara de Sintra vem referida nas alíneas d) e r) da matéria de facto, ou seja: “D) Em 6 de Março de 2002, o anterior proprietário deduziu pedido de informação prévia sobre o imóvel assente em A) junto do Município de Sintra, que seguiu termos sob o processo n.º IO/19/2002, juntando planta do local onde pretende executar a obra de construção e a "memória descritiva" da mesma, constando "1 - O presente pedido de informação prévia para o terreno assinalado nas plantas de localização que se juntam, tem por objectivo a viabilidade da construção de uma moradia de piso único com cave. A área de construção que se propõe é de 250 m2 e igual área de cave, destinando-se esta a garagem e sala de jogos, sendo os restantes parâmetros os seguintes: (…)", sem apresentar projecto de arquitetura.-cfr.doc. de fls.57-63 dos autos; (…) R) Em 19 de Agosto de 2003, o procedimento n.º IO/19/2002, referente ao pedido de informação prévia, assente em D), foi deferido por despacho favorável do Presidente da Câmara Municipal de Sintra, tendo por base a informação técnica dos serviços de Urbanismo, datada de 17/10/2002. Cfr. doc. de fls. 57-63 dos autos e cfr. proc. adm. apenso; (…)”

Acontece, todavia, que em 17-10-2002 (data da informação final dos serviços de urbanismo) estava em vigor o PNSC na redacção do Decreto Regulamentar 9/94, de 11/3 – nos termos do qual era viável a pretensão urbanística sobre a qual recaiu o pedido de informação prévia.

Mas, quando foi proferido o despacho – 19 de Agosto de 2003 – estava em curso a fase de discussão do projecto de revisão do Plano de Ordenamento do Parque Natural Sintra Cascais.

Ora, nos termos do art. 13º do Dec. Lei 555/99 e 117º do Dec.lei 380/99 “… os procedimentos de informação prévia … ficam suspensos a partir da data fixada parta o início de discussão publica…” nas áreas a abranger por novas regras urbanísticas.

O deferimento do pedido de informação prévia numa ocasião em que deveria estar suspenso o procedimento de licenciamento, no entender da sentença, é nulo (fls. 455).

Este foi o caminho seguido pela sentença recorrida, para justificar a incapacidade do deferimento do pedido de informação prévia para alterar o regime legal aplicável ao licenciamento em causa, que veio a ser apreciado numa altura em que já estava em vigor um novo plano de ordenamento para a área proibindo a construção.

Daí que, a conclusão a que chegou a sentença, tenha sido a de considerar que o acto de indeferimento não sofria de qualquer vício resultante da existência do deferimento de um pedido de informação prévia (que julgou ferido de nulidade).

A questão que o recorrente coloca, neste primeiro ponto do seu recurso, é a da qualificação jurídica deste vício, pois, a seu ver, o mesmo deve ser de mera anulabilidade e, portanto, sanado com o decurso do tempo (pois não foi impugnado). Uma vez sanado esse vício, o deferimento do pedido de informação prévia – válido - implicaria, a seu ver, que fosse aplicável o regime jurídico vigente à data em que foi concedido, o que tornaria inválido o acto de indeferimento e consequentemente procedente a sua pretensão à emissão de um acto de deferimento do seu projecto urbanístico (acto devido).

Expostos os termos da questão, podemos desde já ter em conta que foi dado como provado que “ P - Em 4-6-2003, teve início a fase de discussão pública do projecto de revisão do Plano de ordenamento do parque Natural de Sintra Cascais”. Ou seja, não há qualquer dúvida, de que o deferimento pedido da informação prévia violou o disposto no art. 13º do Dec. Lei 555/99 e 117º, 1, do Dec. Lei 380/99, que dispôe: “1 — Nas áreas a abranger por novas regras urbanísticas constantes de plano municipal ou especial de ordenamento do território ou sua revisão, os procedimentos de informação prévia, de licenciamento e de autorização ficam suspensos a partir da data fixada para o início do período de discussão pública e até à data da entrada em vigor daqueles instrumentos de planeamento.” Com efeito, tal acto foi proferido numa ocasião em que o procedimento deveria estar suspenso (19 de Agosto de 2003).

Todavia, sustenta a recorrente, que o vício de tal acto – proferido nestas condições - não é a sua nulidade, por falta de lei expressa, que o comine com tal sanção.

Que dizer ?

Nos termos do art. 115º do Dec. Lei 380/99, consideram-se “nulos os actos administrativos que decidam pedidos de licenciamento com inobservância das proibições ou limitações consequentes do estabelecimento de medidas preventivas ou que violem os pareceres vinculativos nelas previstos”.

No mesmo sentido dispõe o artigo 68º do Dec. Lei 555/99: “São nulas as licenças ou autorizações previstas no presente diploma que:

a) violem o disposto em plano municipal de ordenamento do território, plano especial de ordenamento do território, medidas preventivas ou autorização de loteamento em vigor (….).

Os actos administrativos feridos com nulidade por violação das medidas preventivas são aqueles que deferem o licenciamento ou as autorizações, considerando-se englobados os pedidos de autorização prévia. Como, referem JOÃO PEREIRA REIS e MARGARIDA MALVAR, Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação (Dec. Lei 555/99, de 16 de Dezembro), em anotação ao art. 68º, “O regime da nulidade, fixado neste preceito, vale para a generalidade dos actos praticados no âmbito deste diploma, designadamente para a aprovação informação prévia, não obstante nele apenas se referirem as “licenças ou autorizações”.

A questão que se coloca é a de saber se a proibição da suspensão do procedimento se pode equiparar a uma medida preventiva.

O Cap. IV do Dec. Lei 380/99, sob a epígrafe Medidas Cautelares consagra uma Secção às Medidas Preventivas e uma outra à Suspensão de concessão de licenças; o art. 107º do mesmo diploma dá uma noção de medidas preventivas: proibição, limitação ou sujeição a parecer vinculativo das operações de loteamento e obras de urbanização, construção civil, etc. (cfr. art. 107º, 3, al. a) a e) do Dec. Lei 380/99). As Medidas Cautelares são, assim, um conceito mais amplo que engloba (i) as medidas preventivas propriamente ditas (Secção I) e ainda a suspensão de qualquer procedimento (Secção II) tendente a obter os actos de concessão de licenças, autorizações ou pedidos de informação prévia.

A nosso ver, a violação das medidas cautelares - de todas elas - deve ter a mesma sanção de nulidade. É verdade que a suspensão dos procedimentos é meramente instrumental, visando a paralisação temporária dos procedimentos, até que o novo plano entre em vigor, destinando-se a salvaguardar a vigência da nova lei. Frustrar essa finalidade é, bem vistas as coisas, obviar à aplicação da nova lei a uma situação em que – se o procedimento estivesse suspenso – essa lei seria aplicável. A sanção legal deve ser, assim, a que decorre da circunstância da pretensão urbanística se encontrar, ou não, em desconformidade com a nova lei: ou seja, a nulidade, sempre que se verifique a violação de regras do nova lei cominadas com essa sanção.

Tal significa, portanto, que o deferimento do pedido de informação prévia, por ser nulo não produz quaisquer efeitos – art. 134º, 1, do CPA. Não produzindo quaisquer efeitos, então, o pedido de licenciamento, apreciado em 8 de Setembro de 2004, deveria aplicar o novo plano urbanístico, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, que entrou em vigor em 9 de Janeiro de 2004 – sem ter que atender aos efeitos decorrentes do referido acto nulo.

Assim, quanto a esta primeira questão, o recorrente não tem razão, devendo nessa parte o recurso improceder, ou seja, o acto de indeferimento não sofre de qualquer vício decorrente da existência de uma anterior “informação prévia” nula.

(ii) Invalidade do acto que indeferiu o pedido de licenciamento.

A recorrente neste recurso alega ainda que “reafirma ainda tudo o que referiu na 1ª instância e em sede de recurso jurisdicional considerando que o acto impugnado padece dos seguintes vícios: - violação de lei por desrespeito pelos princípios da boa fé; violação dos artigos 17º, n.º 3; 19º, n.º 2; 20º, n.º 2, al. b) todos do RJUE; violação dos artigos 117º do RJIGT, bem como dos artigos 12º e seguintes do Decreto Regulamentar 9/94, de 11 de Março, na medida em que o pedido de licenciamento deveria ser apreciado à luz deste segmento normativo”.

Apreciaremos os vícios ora referidos tendo, todavia, em conta que já apuramos – no ponto anterior - que o pedido de informação prévia, apesar de deferido, era nulo e, portanto, insusceptível de constituir um direito na esfera jurídica da recorrente com aptidão de tornar inválido um posterior acto de indeferimento. Com efeito, da conclusão a que chegamos no ponto anterior, resulta que o acto de licenciamento não poderia deixar de ser apreciado à luz do direito vigente na data da sua prática, sem qualquer constrangimento decorrente do anterior acto nulo. Tal decorre desde logo do disposto no art. 67º do Dec. Lei 555/99, segundo o qual “a validade das licenças e autorizações das operações urbanísticas depende da sua conformidade com as normas legais e regulamentares aplicáveis em vigor à data da sua prática…”

Há ainda outra razão que impunha o indeferimento da pretensão urbanística, referido na sentença e nem sequer refutado autonomamente neste recurso. Diz a sentença: “Ora, é nosso entendimento que se tiver entrado em vigor um novo plano que tenha fixado regras diferentes das que vigoravam no momento em que foi emanada a informação prévia favorável, a câmara municipal não terá outra alternativa senão a de indeferir o pedido de licenciamento, sob pena de praticar um acto ferido de nulidade, nos termos previstos na al. a) do art- 68º do D.L 555/99”. – cfr. acórdão do STA 7-10-93, proferido no proc. 790/03, citado na sentença; no acórdão do STA de 12-3-2008, proferido no recurso 082/07 e muitos outros citados no acórdão do STA de 24-11-2004, proferido no recurso 01878/02. Este entendimento (referindo-se directamente à falta de efeitos constitutivos de direitos do projecto de arquitectura face ao acto final do licenciamento) vale, como não pode deixar de ser, para o deferimento do pedido de informação prévia, já que este se situa num momento procedimental anterior ao do deferimento do projecto de arquitectura. No mesmo sentido FERNANDA PAULA OLIVEIRA – citada na sentença recorrida – que admite uma alternativa: ou a regra do novo Plano é inválida (por não ter tomado em conta uma informação prévia favorável); ou sendo válida essa norma a câmara municipal não tem “outra alternativa senão indeferir o pedido de licenciamento ou de autorização, sob pena de nulidade” – cfr. fls.- 457 da sentença recorrida. Igual posição é defendida por FERNANDO ALVES CORREIA, Manual de Direito do Urbanismo, VOL III. pág. 192/193.

Concordamos com este entendimento que, de resto, não foi especificamente rebatido neste recurso.

Tanto basta, portanto, para se poder concluir que o acto de indeferimento da pretensão urbanística não poderia deixar de ser apreciado à luz do direito vigente na data em que foi proferido e, portanto, de acordo com o novo PNSC – sob pena de nulidade.

Deste modo, quando o acto de indeferimento foi proferido (8 de Setembro de 2004) já não vigorava o Dec. Regulamentar 9/94, de 11 de Março e, portanto, não poderia ter violado o art. 12º e seguintes do mesmo regulamento.

Também não violou os artigos 17º, n.º 3; 19º, n.º 2; 20º, 2 do RJUE e art. 117º do RJIT, pois estes preceitos não impunham que fosse aplicável a lei anterior (Dec. Regulamentar 9/94, de 11 de Março).

Quanto à violação do princípio da boa – fé, neste caso, nunca a mesma poderia ter como consequência a invalidade do acto. Desde logo, porque o indeferimento do licenciamento se impunha vinculadamente, sob pena de nulidade – cfr. neste sentido ESTEVES DE OLIVEIRA e outros, CPA, anotado, pág. 114, considerando que a violação do boa - fé, em geral, não é geradora de invalidade. A conduta da Administração, dizem os autores citados, não convalida o acto ilegal – sem prejuízo de eventual responsabilidade civil. A violação da boa-fé poderá, caso exista, gerar uma indemnização, questão que oportunamente se apreciará. Não faria sentido, porém, que impusesse a prática de um acto nulo.

Podemos pois concluir que, também neste ponto, o recurso não merece provimento, isto é, não há qualquer vício susceptível de gerar a anulação do acto de indeferimento e, consequentemente, não há que ordenar a prática de qualquer acto devido – pela simples razão de que o acto proferido era, no caso, o acto devido, sob pena de nulidade.

2.2. 4 Direito à indemnização .

Deve referir-se, como já antes tínhamos dito, que está fora do objecto do presente recurso a eventual ressarcibilidade da ora recorrente emergente da prática de actos lícitos pelo Estado Português, designadamente, pela publicação do novo Plano Urbanístico. A sentença absolveu o Estado do pedido e a recorrente não pôs em causa neste recurso essa matéria.

Subsiste, portanto e apenas, a pretensão indemnizatória deduzida contra o Município de Sintra.

Vejamos, em que medida, poderá a autora ter direito a uma indemnização.

A autora invoca o art. 2º do Dec. Lei 48051, o que significa que imputa ao réu um acto ilícito (cfr. art. 93º da petição inicial). A autora coloca a ilicitude da conduta do réu “na apreciação tardia do projecto de arquitectura” (art. 101º a 112º da petição). Nas alegações finais (na acção administrativa especial) a autora refere-se à frustração da “legítima expectativa de ver a sua pretensão apreciada à luz dos normativos que se encontravam em vigor à data em que o procedimento deveria ser objecto de apreciação”. Alega, em síntese, que à data do início da discussão pública do Plano de Ordenamento do PNSC (4 de Junho de 2003) o prazo de 30 dias para apreciar o projecto de arquitectura, nos termos do do art- 20º, n.º 3 do RJUE já se encontrava ultrapassado. No caso, sustenta ainda a autora, nem sequer haveria lugar a nova consulta da Comissão directiva do PNSC porquanto esta entidade já se havia pronunciado no âmbito do procedimento de informação prévia IO/19/2002.

Alega ainda recorrente, em síntese que, o acto de deferimento do pedido de informação prévia é constitutivo de direitos e é transmissível aos sucessores do terreno relativamente ao qual foi concedido, gerando o direito a uma indemnização. Indemnização que advém da circunstância de não terem sido respeitados esses direitos constituídos pelo deferimento do pedido informação prévia.

Não é muito clara a pretensão indemnizatória da autora.

No entanto, em grande medida, a sua pretensão tem como pressuposto a existência de informações prévias válidas e constitutivas de direitos.

Ora, esse entendimento não é exacto.

Vejamos, com mais pormenor, este aspecto.

Estão em causa duas informações prévias.

Uma delas (PROCEDIMENTO E/PNSC/3-4844 – AL. C) da matéria de facto)) a obtida em 18-3-2002 – foi considerada pela sentença recorrida como não tendo sido obtida nos termos dos artigos 14º e seguintes do Dec. Lei 555/99, de 16/12, sendo antes um “parecer” ao abrigo do art. 19º do mesmo diploma legal. A sentença concluiu que “… não tomando o PNSC posição sobre a concreta pretensão urbanística, é de entender consubstanciar o citado parecer o exercício do direito de informação, nos termos previstos no art. 110º do Dec. Lei 555/99, do mesmo não decorrendo quaisquer direitos para o requerente, como sejam os efeitos previstos no n.º 2 do Dec. Lei 559/, quanto ao caso concreto, não haver lugar a nova consulta”.

Concordamos com esta conclusão uma vez que a informação prévia em causa se limita a prestar uma informação relativamente às normas legais aplicáveis, sem ter por base qualquer projecto de arquitectura, ou os parâmetros concretos de uma pretensão urbanística. No presente caso a requerente não apresentou ao PNSC quaisquer elementos sobre a concreta pretensão edificativa para o terreno e o parecer favorável também nada refere neste sentido.

A outra informação prévia (PROCEDIMENTO IO/19/2002) com despacho favorável proferido em 19-8-2003) foi aquela cuja sentença considerou nula por ter sido proferida numa ocasião em que o procedimento deveria estar suspenso – cuja natureza do vício analisamos no ponto anterior.

Por isso a sentença concluiu que “em 19-2-2003, data em que o Município de Sintra, no âmbito do procedimento do licenciamento, solicitou a emissão de parecer à comissão Directiva do PNSC, nenhum parecer ou informação prévia existia, pelo qual se pudesse dispensar a citada consulta, pois não só o parecer emitido pelo PNSC em 18-3-2002 tem apenas natureza de exercício do direito à informação, como naquela data não existia sequer decisão administrativa sobre o pedido de informação prévia, acrescentando ainda os factos de este não ter sido promovido pela autora, requerente do pedido de licenciamento, nem ter sido feita qualquer referência no pedido de licenciamento sobre a pendência desse pedido”.

Não é pois exacto que em 4-6-2003 (data do inicio da discussão do novo PNSC) já havia decorrido o prazo para a apreciação do projecto urbanístico. Tal decorre, no entendimento da sentença recorrida, do seguinte quadro factual (que não pode ser discutido nesta revista):

- O Município solicitou parecer ao PNSC em 19-2-2003;

- Esta entidade tinha 20 dias para emitir parecer;

-o PNSC solicitou em 11-3-2003 ao Presidente da CM de Sintra elementos necessários, que só foram entregues pela autora 14-4-2003;

-o parecer deveria ter sido recebido em 30-4-2003;

- o prazo de 30 dias a partir para o Município decidir terminou assim em 6-6-2003, isto é, quando já estava em discussão pública o PNSC (6-6-2003) – fls. 449 a 453.

A autora só teria alguma razão - na construção do argumento - se efectivamente o pedido de informação prévia que juntou com o pedido de licenciamento tivesse essa natureza e produzisse os efeitos do art. 17º,n.º 4 do Dec. Lei 555/99, ou seja, a não suspensão do procedimento de licenciamento “sempre que o mesmo tenha sido instruído com informação prévia favorável”, o que não aconteceu neste caso, pois a informação junta não tinha os requisitos legais para valer como tal. A outra informação prévia, nem sequer foi junta ao pedido de licenciamento, não foi por si requerida e – como vimos – é nula.

Portanto, impõe-se concluir, não ser exacto o pressuposto da responsabilidade civil invocado, ou seja, a existência de uma situação que permitiria deferir o licenciamento antes de 4-6-2003.

Não pode assim imputar-se aos serviços do réu um comportamento ilícito na condução do procedimento que tenha inviabilizado a possibilidade de construção no terreno.

Invoca ainda a autora – como pressuposto da responsabilidade civil - a violação da boa fé.

Vejamos este aspecto, tendo em conta ainda o disposto no art. 70º do Dec. Lei 555/99, que pode ser relacionado com a violação da confiança – cfr. neste sentido Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 16 de Maio de 2001 (recurso 46.227) – Diário da República Apêndice de 8 de Agosto de 2003 – pág. 3895/3908 – referindo-se ao artigo. 52º, n.º 5 do Dec. Lei 445/91 – então em vigor).

O art. 70º do Dec. Lei 555/99, prevê a responsabilidade civil do município pela prática de actos inválidos:

“O município responde civilmente pelos prejuízos causados em caso de revogação, anulação ou declaração de nulidade de licenças ou autorizações sempre que a causa da revogação, anulação ou declaração de nulidade resulte de uma conduta ilícita dos seus órgãos ou dos seus funcionários e agentes”.

Como se disse no aludido acórdão do STA (de 16 de Maio de 2001):

“Ora, se encararmos o facto gerador da responsabilidade como sendo a aprovação do projecto de arquitectura, embora haja ilegalidade nesse acto, uma barreira desde logo se ergue: não há danos que possam imputar-se ao acto da câmara, pois tal acto foi ao encontro da pretensão que o administrado formulara, deferindo-a nos seus precisos termos. Falham os requisitos do dano e nexo causal. Por outro lado, se quisermos construir a responsabilidade civil sobre o acto de recusa de emissão do alvará, ou de deliberação final de licenciamento, o que falta é a ilicitude da actuação do órgão administrativo. Na verdade, nenhuma das partes discute a legalidade dessa recusa aceitando que o regulamento do PDM impedia validamente que o autor construísse uma edificação com o coeficiente de ocupação que o seu projecto previa. A Administração actuou a coberto da normação aplicável, e não havendo ilegalidade não haveria fundamento para a condenação do réu”.

Daí que, em boa verdade, os danos indemnizáveis sejam apenas aqueles que decorrem da lesão da confiança na validade dos actos revogados, declarados nulos ou anulados – cfr. neste sentido deste Supremo Tribunal Administrativo de 5-12-2007 proferido no processo 0653/07, a jurisprudência e doutrina aí citada.

Ora, os danos pedidos neste processo não revestem essa natureza.

Na verdade, a autora considera dano a perda de valor do terreno. Adquiriu o terreno por 200.000,00 euros e o mesmo, sem aptidão construtiva, vale 15.000,00 euros. Pretende ser ressarcida da diferença de valor do terreno.

Como se vê, os danos invocados não são causados pela actuação ilícita do réu – uma vez que o acto nulo foi praticado posteriormente à compra do terreno pela autora. Não foi, portanto, o acto nulo que determinou a compra, nem tampouco a determinou por aquele preço. Não pode, pois, dizer-se que tenha sido o acto nulo a criar na autora qualquer confiança legítima sobre a aptidão construtiva do terreno.

Nem sequer foi o acto nulo que destruiu essa aptidão construtiva – mas sim a superveniência de um novo Plano Urbanístico. O acto nulo não contribuiu para a crença da autora na aptidão construtiva do terreno no momento em que o adquiriu e, portanto, a sua confiança nessa aptidão construtiva não assenta (nem poderia assentar) na prática do acto nulo.

Os danos causados pelo acto nulo são apenas os prejuízos que não existiriam se o acto nulo não tivesse sido praticado. Ora, neste caso, se o acto nulo não tivesse sido praticado em nada se alterava a posição jurídica da autora, nem a aptidão construtiva do terreno. Em suma: só os danos causados pela confiança na legalidade do pedido de informação prévia poderiam ser ressarcidos (dano de confiança), pois só estes são consequência (adequada) da lesão da boa - fé ou seja da confiança na validade desse mesmo acto.

Podemos pois concluir que o dano pedido não resulta da ilegalidade do acto de deferimento do pedido de informação prévia, nem da confiança por ele gerada.

Não tendo sido pedidos outros danos, deve a acção ser julgada improcedente também nesta parte.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 24 de Abril de 2013. – António Bento São Pedro (relator) – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – António Políbio Ferreira Henriques.

Referências Legais

Legislação Nacional

RJUE ART13 ART17 N3 ART19 ART20
RJIGT ART117
DL 559/99 DE 16/12 ART70
DL 380/99 ART117

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC0790/03 DE 2003/10/07; AC STA PROC082/07 DE 2008/03/12; AC STA PROC01878/02 DE 2004/11/24; AC STA PROC0653/07 DE 2007/12/05; AC STA PROC046227 DE 2003/05/16

Doutrina

JOÃO PEREIRA REIS E MARGARIDA MALVAR - REGIME JURÍDICO DA URBANIZAÇÃO E DA EDIFICAÇÃO ANOTADO ART68
FERNANDO ALVES CORREIA - MANUAL DE DIREITO DO URBANISMO VOLIII PAGS192/193
ESTEVES DE OLIVEIRA E OUTROS - CPA ANOTADO PAG114

Sumário

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Sumário

Texto Integral

1. Relatório

2. Fundamentação

3. Decisão

Referências Legais

Legislação Nacional

Jurisprudência Nacional

Doutrina