02018/02 - Supremo Tribunal Administrativo

A intervenção do autor do acto recorrido, nos termos do art. 172º CPA não ofende o princípio da imparcialidade imposto na al. g) do nº 1 do art. 44º do mesmo diploma legal, mesmo se a autoridade decidente se limita a manifestar concordância com a pronúncia do acto recorrido.

Acordam em conferência, na 1ª Secção do STA:

Oportunamente e no TCA, A... interpôs recurso contencioso de anulação do despacho de 29-1-99, do SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO EDUCATIVA e que negou provimento ao recurso hierárquico necessário interposto do despacho de 15-8-98 da Directora do Departamento de Gestão de Recursos Educativos e que anulou a colocação por si obtida no concurso para os quadros de Zona Pedagógica, como professora de grupo de concurso 24, no Centro de Apoio Educativo (CAE), imputando ao acto vícios de violação de lei.

Foram citados os recorridos particulares dos quais, apenas uma, B... contestou.

A final, foi proferido o acórdão de 20-3-02 (fls.324 e ss.), concedendo provimento ao recurso, anulando o acto recorrido, por se entender ter existido violação do dever de imparcialidade, p. no art. 44º do CPA

Foi interposto recurso jurisdicional pela autoridade recorrida que, no termo da respectiva minuta, concluiu:

a) No caso concreto, não se verificou a violação da al. g) do n.º 1 do art. 44º do CPA.

b) É natural, neste tipo de procedimento administrativo, que em face de um recurso hierárquico, o autor do acto recorrido mantenha a sua posição, e sem que isso tenha a consequência de condicionar a decisão final.

Não houve contraminuta.

Neste STA, o EMMP emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso.

O processo correu os vistos legais, cumprindo-nos, agora, conhecer:

Nos termos do disposto no art. 713º/6 do CPC, dá-se, aqui, por reproduzido o julgamento da matéria de facto realizado no tribunal recorrido.

Na situação ora em exame, pelo seu despacho de 15-8-98, a Directora do Departamento de Gestão de Recursos Educativos anulou a colocação do ora recorrente obtida no concurso de provimento acima mencionado.

Interposto recurso hierárquico, sobre informação adequada elaborada por um jurista, veio a mesma directora geral exarar um parecer no sentido da manutenção do seu acto, tendo sobre o mesmo recaído o despacho governamental de concordância.

Esta actuação, no entender consagrado no acórdão ora recorrido e que se apoia nos acs. STA de 26-1-98 (Sumariado no BMJ 481, pg. 521) e do TCA de 23-3-00 (Publicado, in Antologia de Acórdãos...., ano III, pg. 267 e ss.), violou o disposto na al. g) do n.º1 do art. 44º do CPA, pois a actuação do autor do acto primário no procedimento secundário veio moldar, determinar a influenciar decisivamente o despacho final, “não se resumindo a mesma ao simples acto instrutório previsto no n.º1 do art. 172º do CPA, tendo antes consubstanciado uma actividade que influenciou decisivamente o despacho que foi objecto do recurso contencioso.”

Como corolário da sujeição constitucionalmente determinada dos agentes administrativos, nos termos do art. 266º/2 da CRP, ao princípio da imparcialidade, foi promulgado o DL 370/83 de 6-10, em que se densificaram e tipificaram as “garantias de imparcialidade” na actividade administrativa.

Este diploma veio a ser revogado pelo DL 442/91 de 15-11, mas o conteúdo do seu art. 1º transitou “ipsis verbis” para o teor do n.º1 do art. 44º do CPA, posto em vigor por este diploma legal e em cuja al. g) e com interesse para esta decisão se diz que nenhum titular de órgão ou agente da Administração Pública pode intervir …em recurso de decisão proferida por si ou com a sua intervenção.

Por seu turno, no art. 172º CPA se estatui que no prazo de 15 dias, após a notificação das pessoas que possam ser prejudicadas com a procedência do recurso, o autor do acto recorrido deve pronunciar-se sobre o mesmo recurso e remetê-lo ao órgão competente para dele conhecer.

Embora e como se considerou no ac. Pleno de 25-1-96 – rec. 32.104, in AD 412, 507, se possam sentir algumas dificuldades na compatibilização de tais preceitos legais, sobretudo, se se tiver em conta a disciplina paralela do recurso de agravo em processo civil e a intervenção, em tal recurso, do juiz “a quo”, nos termos do disposto no art. 744º do CPC para sustentação ou reparação do agravo, mais fácil se tornará a compreensão da situação.

Na decisão do recurso de reexame gracioso, o superior hierárquico competente, quando decide, tem a liberdade de optar pelas informações ou orientações que entenda, como aliás sempre acontece, em todas as decisões administrativas.

Sobre esta questão, afigura-se-nos pertinente a transcrição do seguinte trecho do acórdão da 2ª Subsecção deste STA de 28-1-03 - rec. 705/02, tratando esta questão, de forma que, merece a nossa adesão:

“A norma do art. 44º n.º 1 al. g) do CPA visa, pela via negativa, pelo impedimento, prevenir o risco de parcialidade na actividade administrativa. Porém, a imparcialidade tem, do mesmo passo, uma vertente positiva que impõe à Administração que conheça e tome em consideração a totalidade dos interesses envolvidos (cf. Maria Teresa de Melo Ribeiro, "O Princípio da Imparcialidade da Administração Pública", pp. 155/156 e Freitas do Amaral, "Curso de Direito Administrativo" II, pp. 144/145). Só assim pode actuar com objectividade, através de decisões racionais que ponderem todos os interesses juridicamente relevantes e afastem as motivações que lhes devam ser estranhas. Nessa medida, pressupõe o integral esclarecimento da situação que é objecto da actividade da Administração e, tratando-se de recurso hierárquico, é de toda a utilidade para o efeito que o autor do acto recorrido possa contraditar os factos e os argumentos jurídicos expostos no requerimento do impugnante e/ou emitir opinião acerca da validade e relevância dos documentos apresentados (cf. art. 169º n.º 1 CPA), ampliando o universo dos elementos importantes para o debate.

Ora, a norma do art. 172º n.º 1 do CPA, com o fito de esclarecer a verdade material prescreve o contraditório, para que da "discussão nasça a luz" (Manuel Andrade, "Noções Elementares de Processo Civil, p. 377), sendo que com essa finalidade não só não põe em perigo a imparcialidade que o art. 144º n.º 1 al. g) quer acautelar, mas também é uma das garantias procedimentais reclamada pela sua vertente positiva.

Não é inexorável, portanto, que as normas interajam numa relação de recíproca repugnância. Podem relacionar-se em complementaridade, desde que à indeterminação conceptual "dever de se pronunciar" se não atribua maior alcance do que a lei quer, isto é, uma intervenção restrita ao contraditório, ao esclarecimento e à sustentação do acto.

Este é, a nosso ver, o sentido decisivo da lei (cf. neste sentido, Esteves de Oliveira e outros, "Código do Procedimento Administrativo", anotado, p. 758 e acórdão STA de 2002.06.25 – rec.º n.º 48 096).

Neste quadro, a aludida contradição normativa é só aparente, uma vez que as normas se completam, ligando ente si as duas faces da imparcialidade que a lei procedimental quer garantir (cf., quanto à combinação de princípios, Claus-Wilhelm Canaris, "Pensamento Sistemático e Conceito de Sistema na Ciência do Direito", pp. 202/203).

Estas considerações tornam-se claras se tivermos em conta que o recurso hierárquico é do tipo de recurso de reexame, em que o seu objecto se alarga toda a questão sobre que se pronunciou o órgão recorrido, indo muito além da verificação da (in)correcção da decisão impugnada.

Assim e em tal recurso, o facto de a autoridade decisora ter concordado com uma das posições expressas no procedimento secundário significa que, de entre as legítimas opções que se lhe apresentavam, limitou-se a fazer sua a fundamentação da que lhe pareceu dever prevalecer, nada impedindo a legitimidade da opção pelo parecer elaborado pela entidade recorrida., pois, em qualquer das situações, a decisão do recurso hierárquico pertence-lhe, sempre.

Como se refere no ac. STA de 28-1-03 que temos seguido de perto, “o grau de influência que exerce sobre a decisão do recurso hierárquico não é o critério legal de validade da pronúncia do autor do acto. A lei quer que, como garantia positiva da imparcialidade, o autor do acto se pronuncie, não podendo ignorar que essa tomada de posição, no exercício do contraditório, pela retórica argumentativa, pela sustentação e pelo esclarecimento pode convencer da bondade da decisão primária e que, de todo o modo, sempre influenciará, num ou noutro sentido, a decisão da impugnação administrativa. Mas essa intervenção do autor do acto recorrido não será desconforme ou conforme ao regime do art. 172º n.º 1 CPA consoante influencie muito ou pouco o sentido da decisão do recurso hierárquico. O critério para aferir da respectiva validade é o do respeito pelos limites impostos pela finalidade da norma, tal como acima a definimos.

Mas, se o grau de influência não é o critério adequado para aquilatar da regularidade da pronúncia, mais desajustado é, ainda, avaliá-la a partir do posterior tratamento que mereceu por parte da autoridade a quem compete decidir o recurso hierárquico.

A respectiva validade haverá de apreciar-se em função dos termos da intervenção em si mesma, sem dependência do ulterior comportamento procedimental da entidade decidente. Este é um elemento estranho à pronúncia e ao autor do acto recorrido e que, como tal, seguramente, não é fonte de invalidade daquela.

Essa conduta relevará, porventura, noutra sede, na apreciação da legalidade do acto final. Mas não serve como critério para determinar se, no caso concreto, a intervenção do autor do acto recorrido ocorreu em conformidade ou em desconformidade com o regime do art. 172º n.º 1 CPA.

O que é decisivo é saber se a intervenção do autor do acto recorrido excedeu, ou não, o dever de pronúncia com o alcance restrito que decorre da finalidade da norma.

Em conclusão breve e final, tal como em tal aresto, também se dirá “que a imparcialidade, na sua vertente positiva, impõe que se tomem em consideração todos os interesses envolvidos. Só que no caso concreto, não está demonstrado que as razões do impugnante não tenham sido valoradas pelo Sr. Secretário de Estado.

A lei não impõe à autoridade decidente que responda explícita e discriminadamente aos argumentos do impugnante e não pode concluir-se, sem mais que, no caso dos autos, pelo simples facto de ser de concordância com a opinião do autor do acto, a decisão releva de uma atitude acrítica, sem racionalidade, de mero seguidismo e sem ponderação das razões do recorrente. Os autos mostram que o Secretário de Estado decidiu só depois de cumprido o contraditório, tendo ao seu dispor, de um lado, os argumentos do impugnante e do outro lado, os do autor do acto, em contraposição com aqueles. Neste contexto, o despacho de concordância consubstancia um juízo autónomo que implica o reconhecimento da justeza das razões do autor do acto e, do mesmo passo, a improcedência dos argumentos da impugnante.”

Em suma: ao contrário do decidido no acórdão recorrido, no acto contenciosamente impugnado não se mostra violado o art. 44º n.º 1 al. g) do CPA, pelo que se acorda em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando-se a decisão recorrida, devendo os autos baixar ao TCA, para conhecimento das demais questões suscitadas nas conclusões do recurso contencioso.

Sem custas.

Lisboa, 5 de Junho de 2003.

João Cordeiro – Relator – Santos Botelho – Cândido Pinho