0395/16 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A norma do art. 38º, n.º 2, al. c), do DL n.º 448/91, de 29/11 – onde se previa que o alvará de loteamento caducava se as obras de urbanização não fossem concluídas nos prazos nele fixados – não pode ser activada «in judicio» sem a adquirida certeza de que o alvará em causa efectivamente continha um prazo do género.

II- Afastada a dita caducidade, é de revogar a pronúncia do tribunal «a quo», que nela exclusivamente fundara a nulidade de vários actos praticados no âmbito do loteamento.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

O Município da Ponta do Sol interpôs a presente revista do aresto do TCA-Sul que confirmou o acórdão em que o TAF do Funchal, julgando parcialmente procedente uma acção administrativa especial deduzida pelo MºPº, declarou nulas duas deliberações da CM da Ponta do Sol e um despacho do Presidente da mesma Câmara.

O recorrente findou a sua minuta de recurso oferecendo as conclusões seguintes:

1. Nos presentes, autos está em discussão matéria relativa à subsistência dos efeitos jurídicos de uma operação de loteamento que abrange 32 lotes, nos quais estão edificados um centro de saúde, um lar de terceira idade, um turismo rural e vários edifícios de habitação, colectiva e unifamiliar.

2. Daí que a decisão é susceptivel de ter um impacto social brutal na comunidade da pequena freguesia …………….., concelho da Ponta do Sol.

3. Por outro lado, as questões jurídicas relativas à sucessão de leis no tempo face a revalidações do alvará de loteamento e ao regime de caducidade do mesmo, designadamente a necessidade, ou não da sua declaração expressa, além de delicadas, colocam-se com enorme frequência nos Tribunais e também na Administração Municipal.

4. De onde se conclui a importância fundamental necessária à intervenção do STA.

5. Por fim, há erro grave na aplicação do regime da caducidade da licença de loteamento, contrariando a jurisprudência anterior e a unanimidade da doutrina sobre a matéria, sendo necessária a admissão do recurso para assegurar a melhor aplicação do Direito.

6. Estão, pois, preenchidos os pressupostos necessários à admissão do recurso, nos termos do artº. 150º, n° 1 do CPTA.

7. O douto Acórdão recorrido sustenta que o alvará de loteamento n° 1/79 caducou em 22.5.1996, nos termos do art. 38°, n° 2, al c) do DL. n° 448/91, de 29 de Novembro porque as obras não teriam sido concluídas no prazo de 6 meses fixado pela deliberação de revalidação de 22.11.1995.

8. Sucede que tratando-se este acto de mera revalidação o regime jurídico aplicável é o previsto no D.L. 289/73 de 6 de Junho, por ser o vigente à data da aprovação da operação urbanística de loteamento, tendo errado, assim o Acórdão recorrido na determinação da norma aplicável.

9. Sendo certo que no alvará 1/79 não era fixado prazo para a conclusão das obras e ficou provado que as mesmas se iniciaram imediatamente após a sua emissão, e, para todos os efeitos, deve ser este o acto a ter em conta, já que o seguinte se tratou de mera revalidação.

10. Daí que, ao contrário do que decidiu o Acórdão recorrido, inexiste fundamento para considerar que ocorreu a caducidade da licença de loteamento.

11. E isso também porque a deliberação de revalidação de 22-11-95 apenas introduziu alterações em 2 dos 32 lotes, sendo, portanto, abusivo, concluir que o prazo fixado para a conclusão das obras de urbanização abrangia as infraestruturas que servem a totalidade dos lotes e que o seu incumprimento geraria caducidade de todo o loteamento titulado pelo alvará n°1/79.

12. Acresce que o Acórdão recorrido andou muito mal ao ter por caducada a licença de loteamento em 22-05-1996, com a consequente nulidade dos actos subsequentes, por falta de objecto.

13. Isto porque a caducidade carece de declaração expressa por acto administrativo, precedido da audiência dos interessados, que não ocorreu.

14. É, pois, evidente que o Acórdão recorrido interpretou e aplicou erradamente o regime da caducidade da licença de loteamento previsto no art. 38º, nº 2, al. c) do DL nº445/91, ao considerar que o loteamento titulado pelo alvará n° 1/79 caducou, quando a caducidade não foi expressamente declarada por acto administrativo da Câmara Municipal da Ponta do Sol.

15. Por fim, as deliberações da Câmara da entidade demandada de 26.11.1997 e de 9.2.2000 e o despacho do seu Presidente, de 14.6.2000 são, na realidade, actos consequentes da licença de loteamento.

16. Assim, mesmo que o juízo do Tribunal concluísse pela nulidade do acto de revalidação do loteamento, havendo contra-interessados, nos termos do art. 133º, nº 2, al. i) do CPA, não poderia ser declarada a nulidade consequente dos actos subsequentes.

17. Sendo certo que esta questão não foi ponderada pelo Acórdão recorrido, que se limitou a manter a declaração de nulidade sem atender ao regime previsto no art. 133°, n° 2 al. i) do CPA, violando-o.

O MºPº contra-alegou, concluindo do modo seguinte:

1. Quando a operação de loteamento implicar a realização de obra de urbanização, o alvará caduca se as obras não forem concluídas nos prazos nele fixados, aplicando-se, em princípio as normas vigentes à data da sua concessão, isto é, o DL n.º 289/73, de 6/06, e seus art. 24º e 26º. (tempus regit actum), mas sem olvidar que as disposições conjugadas dos art. 71º. e 72º. do DL n.º 448/91, de 29/11/1991, o mandam aplicar às alterações aos alvarás anteriores — cf. também os prazos consignados nos art. 38º. nº 2, alínea c) e 39º, do mesmo DL nº. 448/91, que revogou o DL nº. 400/84, de 31-12, o qual já havia revogado o DL nº. 289/73, de 6 de Junho, e também o art. 54º, do citado DL n.º 400/84.

2. Por sua vez, o DL nº. 448/91, embora seja aplicável, já não se encontra em vigor, tendo sido revogado pelo DL nº 559/99, de 16/7, o qual também veio a ser alterado pelo DL nº 177/2001.

3. O município ao aprovar o projeto definitivo das obras de urbanização deveria fixar o prazo da sua conclusão, nos termos do artº. 9, nº 1, alínea a) do citado DL nº 289/73.

4. Embora o alvará de loteamento n.º 1/79 tivesse aprovado obras de urbanização sem as sujeitar a prazo, o certo é que em 22-11-95 o mesmo foi objeto de alteração quanto às áreas dos lotes 15 e 16, tendo então sido fixado o prazo de seis meses para a realização das mesmas obras de urbanização, aplicando-se in casu, desde 29-03-94, conforme exposto, as normas do citado DL n.º 448/91, por força dos mencionados preceitos (art. 71º e 72º).

5. O que permite concluir que, por força das normas citadas conjugadas entre si (art.ºs 24º e 26º do DL nº 289/73, 38º n.º 2, al. c) do DL n.º 448/91 e 6 do RTLU/91), o referido alvará caducou em 22-5-96, visto que nessa data ainda não estavam realizadas e concluídas todas as obras de urbanização tituladas pelo mesmo (cf. também pontos ii e vi, da factualidade assente).

6. A caducidade do licenciamento do alvará respetivo destrói a operação de loteamento, de que o alvará é título, não podendo os particulares a partir daí retirar quaisquer direitos de uma licença caducada, direitos que já não detêm.

7. A licença de loteamento caducada não poderia ser, como o foi, revalidada, nem alterado o respetivo alvará, ou ser concedida licença de construção para o lote 32, pelo alvará n.º 98/2000, de 30 de Junho, sendo legalmente impossível a invocada “revalidação” de um alvará de loteamento já caducado, os quais não constituem atos válidos (Acórdãos do STA, de 10/10/2002, Recurso n.º 0912/02, de 09-12-1997, Rec 35978 e de 18-06-2009, Rec 0483 09).

8. A caducidade da referida licença impõe a realização de processo de loteamento dele objeto, através da apresentação de novo requerimento e repetição da tramitação processual (cfr. art. 38º n.º 6, do citado DL n.º 448/91), o que não se verificou, e acarreta a nulidade dos atos administrativos subsequentes, conforme decidido no douto Acórdão recorrido (cf. Acórdão do STA, de 14-01-2003, Recurso n.º 01092/02).

9. A nulidade de um ato confere igual nulidade a todos os atos posteriores, não produzindo quaisquer efeitos jurídicos (art.º 134º, n° 1, do CPA, na redação então aplicável), pelo que a sanção para os vários atos praticados à sombra de uma licença extinta por caducidade é a da nulidade.

10. A caducidade do alvará (imputável ao particular pela não realização da operação urbanística) verifica-se ope legis, assim como a respetiva nulidade dos atos subsequentes, nulidade que pode ser declarada a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer Tribunal.

11. Neste caso os contrainteressados, bem como a ora Recorrente, puderam exercer o contraditório em juízo, pelo que a existência, ou não, de audiência prévia não é relevante, pois que a sua omissão não constitui qualquer vício, dado ser, por isso, desnecessária, pois que não constituiu uma decisão surpresa nos autos (art.º 100º, da mesma versão do CPA).

12. Em qualquer caso, a nulidade com que a lei fulmina qualquer ato de revalidação posterior, ou subsequente, da licença caducada, nos termos acima referidos, retira qualquer utilidade ao conhecimento da questão da audiência prévia que de modo nenhum poderia sanar tal nulidade (Ac. do STA, de 14-01-2003 supracitado).

13. Deve, assim, ser mantido o douto Acórdão recorrido, não se verificando a violação dos preceitos invocados pelo Recorrente, devendo ser negado provimento ao recurso.

A revista foi admitida pelo acórdão deste STA de fls. 466 e ss., da responsabilidade da formação a que alude o art. 150º, n.º 5, do CPTA.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada no acórdão «sub censura», a qual aqui damos por integralmente reproduzida – como ultimamente decorre do art. 663º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

O MºPº instaurou no TAF do Funchal a acção dos autos a fim de obter a declaração de nulidade de cinco deliberações da CM da Ponta do Sol, proferidas entre 7/3/95 e 12/9/2001 e relativas a um loteamento aprovado em 21/11/79 e titulado pelo alvará n.º 1/79; e, ainda, do despacho do Presidente dessa Câmara que, em 14/6/2000, licenciou uma construção no lote 32 desse loteamento.

A «causa petendi» invocada na petição era claríssima: apesar do alvará datar de 1979, as respectivas obras de urbanização não se teriam iniciado antes de 9/2/2000; daí que o MºPº primacialmente afirmasse que a licença de loteamento caducara em 22/11/80 («ex vi» do art. 24º, n.º 1, al. c), do DL n.º 289/73, de 6/6) – circunstância que tornaria nulos, aparentemente por falta de objecto, todos os actos posteriores, impugnados na lide.

Em reforço disso, o MºPº ligou também a caducidade do alvará, sempre por omissão do início daquelas obras, ao art. 38º, n.º 2, al. a), do DL n.º 448/91, de 29/11 – daí extraindo o mesmo efeito invalidante dos seis actos acometidos.

E, precisamente porque – na óptica do MºPº – já caducara, por qualquer dessas duas razões jurídicas, a licença de loteamento de 1979, o Digno Magistrado aludiu à necessidade das pronúncias camarárias posteriores sobre a dita operação urbanística observarem «um novo processo»; ora, e porque não houve essa observância, o MºPº assinalou que todos os actos camarários sob escrutínio eram nulos por incumprimento, desde logo, do disposto no art. 56º, n.º 1, al. a), do DL n.º 448/91.

Estando a acção assim estruturada, tudo apontava para que a sorte dela imediatamente dependesse da única questão de facto controvertida – que se relacionava com a data do início das obras de urbanização. E como o TAF decidiu que «as obras dependentes do alvará de 1979 tiveram início imediato após o alvará ser concedido» – embora permanecessem por concluir em 1999 – parecia que a acção dos autos se inclinava para o insucesso.

Todavia, o TAF do Funchal, arrimando-se ao art. 38º, n.º 1, al. c), do DL n.º 448/91, que não fora invocado pelo MºPº, considerou que o alvará de loteamento caducara em 22/5/96 – porque a também impugnada deliberação camarária de 22/11/95, que alterou o loteamento, fixara um prazo de seis meses para o «terminus» das obras de urbanização. E, fundado nessa caducidade, o TAF declarou nulos três dos actos impugnados que lhe foram temporalmente posteriores.

É flagrante que o TAF do Funchal decidiu a acção à margem da causa de pedir alegada e sem que previamente activasse o «modus operandi» que permite eleger causas de ilegalidade diferentes das trazidas pelo autor (art. 95º, n.º 2, do CPTA). E os frutos desse desvio estão bem à vista, já que a nova caducidade afirmada pelo TAF deixava indemnes, «ratione temporis», as deliberações camarárias de 7/3/95 e de 22/11/95, também atacadas – e acerca das quais a 1.ª instância não emitiu qualquer pronúncia. Aliás, e «en passant», refira-se que o TAF também silenciou, sem explicar porquê, uma outra deliberação impugnada – a emitida em 12/9/2001.

Ao apelar, o ora recorrente censurou aquela conduta do TAF. Mas o TCA não detectou aí qualquer anomalia – e o problema não está recolocado no presente recurso. Sendo assim, o «thema decidendum» da revista consiste em ver se as instâncias andaram bem ao julgar que o alvará do loteamento caducou em 22/5/96, «ex vi» do art. 38º, n.º 1, al. c), do DL n.º 448/91. Consequentemente, nada diremos sobre a bondade dos actos administrativos acometidos «in primis» e não apreciados; o que não impedirá que, caso a final concluamos que as instâncias se equivocaram, voltemos à «causa petendi» para clarificar o destino da acção.

Os três actos declarados nulos são as deliberações da CM da Ponta do Sol de 26/11/97 (que revalidou o alvará n.º 1/79) e de 9/2/2000 (que revalidou o alvará e alterou o loteamento), bem como o despacho do Presidente da CM Ponta do Sol de 14/6/2000 (que licenciou uma construção a implantar no lote 32). E é claro que, «impliciter», as instâncias admitiram que as deliberações da mesma Câmara de 7/3/95 (que revalidou o alvará) e de 22/11/95 (que alterou o loteamento), porque anteriores à caducidade detectada pelo TAF, não padeciam da nulidade arguida pelo MºPº.

A revista concerne, portanto, aos três actos «supra» referidos e que foram declarados nulos. São várias as razões que o recorrente esgrime em prol da revogação do acórdão «sub specie». E detém prioridade lógica a que qualifica os actos invalidados como «consequentes», pormenor que, por alegadamente haver terceiros com interesse legítimo na manutenção dos actos, impediria – nos termos do art. 133º, n.º 2, al. i), da versão aplicável do CPA – que eles fossem judicialmente havidos como nulos (cf. as conclusões 15.ª a 17.ª da minuta de recurso).

Mas estas conclusões fracassam. É que os actos declarados nulos foram alvo de uma impugnação directa. Logo, a declaração da sua nulidade não foi meramente consequencial. E, não o sendo, essa pronúncia declarativa nunca estaria sujeita à limitação prevista na 2.ª parte da al. i) do n.º 2 do art. 133º do CPA.

Nas suas conclusões 8.ª a 10.ª, o recorrente denuncia erros de aplicação: por um lado, do regime jurídico utilizado, que não seria o constante do DL n.º 448/91, mas o inserto no DL n.º 289/73, de 6/6; por outro lado, da norma convocada, visto que o art. 38º, n.º 2, al. c), do DL n.º 448/91 mostrar-se-ia alheio à situação.

Assim, e quanto ao primeiro desses erros, o recorrente entende que a validade dos actos deve apreciar-se à luz do DL n.º 289/73 – o que afastaria do assunto o DL n.º 448/91 e, nessa medida, também o seu art. 38º, n.º 2, al. c).

É verdade que o loteamento em causa se submeteu ao regime do DL n.º 289/73; e que isso não mudou com a emergência do DL n.º 400/84, de 31/12, que, embora revogatório do DL n.º 289/73 (art. 84º, n.º 1), ressalvou a aplicabilidade deste aos pedidos de loteamento já formulados (art. 84º, n.º 2, al. a). Todavia, o DL n.º 448/91, de 29/11, para além de revogar o DL n.º 400/84 (art. 71º, n.º 1), impôs a aplicação do seu regime, passados três anos sobre a data em que entrava em vigor, a todas as operações de loteamento anteriormente pedidas (art. 71º, n.º 2) – se os interessados não optassem entretanto pela aplicabilidade imediata da «lex nova» (art, 71º, n.º 3). E, para além disso, o art. 72º do DL n.º 448/91 submeteu logo ao seu regime quaisquer alterações aos alvarás de loteamento anteriormente emitidos.

Perante estes dados legais, é manifesta a aplicabilidade do DL n.º 448/91 à deliberação de 22/11/95, em que a CM da Ponta do Sol alterou o loteamento (quanto às áreas dos lotes 15 e 16) – para além de fixar o prazo de seis meses para as respectivas obras de urbanização. Com efeito, a sujeição desse acto – que, como já constatámos, foi o adoptado pelas instâncias como base para a caducidade que entreviram – ao regime do DL n.º 448/91 resultava, «recte», do art. 72º do diploma; e, mesmo que assim não fosse, tal sujeição sempre adviria do n.º 2 do art. 71º do mesmo decreto-lei.

Adquirido este ponto, revelador de que improcede a conclusão 8.ª da revista, importa seguidamente ver se o caso se enquadrava no art. 38º, n.º 2, al. c), do DL n.º 448/91, conforme as instâncias disseram. Esta norma dispunha que – caso a operação de loteamento implicasse a realização de obras de urbanização – o alvará caducaria se as obras não fossem «concluídas nos prazos fixados no alvará ou no prazo estipulado pelo presidente da câmara municipal nos termos do n.º 2 do art. 23º».

Este art. 23º, n.º 2, não foi assumido pelas instâncias como fundamento da caducidade que elas afirmaram; pois o que o TAF e o TCA decidiram foi que, estabelecido na deliberação de 22/11/95 um prazo de seis meses para a conclusão das obras de urbanização, o decurso desse prazo sem que elas ficassem concluídas trouxera – em 22/5/96 – a caducidade do alvará.

Mas, desta forma, as instâncias aplicaram a solução do art. 38º, n.º 2, al. c), do DL n.º 448/91 fora da sua previsão típica. A norma conectava a caducidade do alvará ao desrespeito do prazo – para a conclusão das obras de urbanização – nele fixado. Ora, o alvará n.º 1/79 não previa originariamente um qualquer prazo para essas obras. E, muito embora as alterações feitas ao loteamento através da deliberação de 22/11/95 devessem dar origem à emissão de um novo alvará (art. 36º, n.º 2, do DL n.º 448/91) – que haveria de conter, como especificação obrigatória, o prazo para a conclusão das obras de urbanização (art. 29º, n.º 1, al. g), do mesmo diploma) – o certo é que isso não sucedeu, permanecendo o loteamento, então e após, titulado por aquele alvará n.º 1/79.

Ora, em ponto algum da matéria de facto se diz que esse alvará n.º 1/79 foi alterado por forma a receber o acrescento de um prazo para se concluírem as obras de urbanização. Parece, até, que as coisas aconteceram de outro modo, ou seja, que a CM da Ponta do Sol emitiu as várias deliberações impugnadas, relativas ao loteamento, segundo o regime do DL n.º 289/73. Um regime em que – como se depreende dos arts. 19º, n.º 1, e 24º, n.º 1, al. c), do diploma – o prazo para a conclusão das obras de urbanização não tinha de constar do alvará, sendo fixado «a latere», pela câmara municipal.

Seja como for, deparamo-nos com uma decisiva certeza: não está demonstrado que o alvará n.º 1/79 contivesse a fixação de um prazo para a conclusão de tais obras. Sabemos que, na própria deliberação de 22/11/95, a CM da Ponta do Sol definiu um prazo de seis meses para a conclusão das obras de urbanização. Mas o facto desse prazo estar fixado na deliberação não nos permite dizer que ele estivesse previsto no alvará – e até sugere que o não estava.

Ora, é óbvio que a caducidade legalmente advinda do incumprimento dum prazo fixado no alvará não pode surgir sem estar antes adquirido que o alvará deveras continha esse prazo; pois aquele art. 38º, n.º 2, al. c), não fulminou com tal caducidade o incumprimento de um prazo do género, se estabelecido alhures.

E assim se vê que as instâncias erraram ao afirmar – a partir da deliberação de 22/11/95 – que o alvará n.º 1/79 caducara em 22/5/96; pois atingiram esse efeito legal sem uma prévia e segura verificação do seu antecedente típico. E, afastada essa caducidade, desvanecem-se logo todos os raciocínios posteriores, em que as instâncias concluíram pela nulidade dos três actos sobre que se debruçaram.

Portanto, o acórdão recorrido tem de ser revogado. E, regressando à «causa petendi» constante da petição, simplesmente notaremos que a tese do MºPº – segundo a qual o alvará n.º 1/79 caducara porque as obras de urbanização não se teriam iniciado nos prazos do art. 24º, n.º 1, al. c), do DL n.º 289/73 ou do art. 38º, n.º 2, al. a), do DL n.º 448/91 – foi desmentida pelo julgamento da matéria de facto, onde se decidiu que tais obras começaram após o alvará ser concedido. E isto mostra que a acção, se fosse apenas encarada à luz dos parâmetros postos «in initio litis» – como devia ter normalmente sucedido – estava votada ao insucesso.

Nesta conformidade, e por procedência das conclusões 9.ª e 10.ª da minuta de recurso, este merece imediato provimento – o que prejudica a análise das demais questões colocadas na revista.

Nestes termos, acordam em conceder a revista, em revogar o acórdão sob recurso e em julgar totalmente improcedente a acção dos autos.

Sem custas, por isenção do MºPº.

Lisboa, 23 de Junho de 2016. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa – José Francisco Fonseca da Paz.