01678/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Prevendo-se, no alvará de loteamento, a construção de um "estabelecimento hoteleiro" que é uma expressão habitualmente usada no direito do urbanismo, sem especificação do tipo e natureza do mesmo, cabe nessa previsão a construção de um snack-bar de média dimensão. II - Se a licença de construção é concedida para construção de um "estabelecimento similar de hotelaria com piscina de apoio" deve considerar-se que o ênfase de ocupação do prédio previsto naquela licença assenta no estabelecimento similar de hotelaria, como forma de organização económica da propriedade, e não na piscina de apoio, pelo que não viola tal licença o alvará de loteamento referido em I.

ACORDAM NA 1ª SECÇÃO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO A..., identificada nos autos, interpôs, no TAC de Lisboa, recurso contencioso de anulação da deliberação da Câmara Municipal de Albufeira, de 13.08.96, que autorizou a B..., a realizar uma obra de construção num terreno contíguo a um outro de que a recorrente é proprietária, pedindo que o mesmo seja declarado nulo por usurpação de poder ou anulado com fundamento em violação de lei. Por sentença do TAC de Lisboa de fls. 123 e segs. foi concedido provimento ao recurso e anulado a deliberação recorrida. Não se conformando com o assim decidido, veio a Câmara Municipal de Albufeira (CMA) interpor o presente recurso jurisdicional a pedir que seja revogada a sentença e negado provimento ao recurso contencioso, uma vez que a deliberação impugnada não sofre das ilegalidades que lhe foram imputadas, formulando nesse sentido as seguintes conclusões da sua alegação: I A douta sentença recorrida entende que a melhor interpretação é a de considerar que o próprio snack-bar não é a construção mais importante do empreendimento, uma vez que toda a cave engloba estruturas que se devem considerar como de apoio à piscina; II. As estruturas de apoio à piscina a que se refere o Mmº Juiz a quo são dois balneários com 17 m2, dois sanitários, uma casa de arrumos, tanque de compensação ("etc."), estribando-se nessa constatação para conferir mais importância à piscina, dentro do lote, do que ao snack-bar. III. Todavia, a questão entre qual das duas construções assume maior relevo, no contexto da obra, não pode decorrer do número e volume de instalações de apoio de cada uma delas, e sim do escopo do edificado no seu conjunto; O que fora requerido, e licenciado pela deliberação recorrida em primeira instância, fora um snack-bar e piscina de apoio, sendo o ênfase da ocupação do prédio dado ao estabelecimento, qua tale, como forma de organização económica da propriedade, e não à piscina, A qual se perfila, notoriamente, como estrutura complementar de recreio e lazer, como elemento potenciador da oferta do snack-bar, geradora de vantagem competitiva no confronto com a concorrência. VI. As instalações de apoio à piscina não passam disso mesmo – de instalações de apoio – sendo que algumas são necessariamente comuns ao snack-bar (sanitários, casa de arrumos), e outras meros equipamentos de ordem corrente de piscinas (balneários, tanque de compensação); VII. Não se verifica, pois, no acto objecto do recurso contencioso afronta ao alvará de loteamento, quando este postula para o lote em questão a construção de um empreendimento hoteleiro, e aquela deliberação licenciara a construção de um snack-bar, apoiado por piscina e equipamentos complementares ou de apoio. VIII. Nem a douta sentença em crise explica em que se baseia para concluir que, por via exclusiva da existência daquelas instalações de apoio, se haja de concluir que a piscina e mais importante que o snack-bar – faltando-lhe, pois, a necessária fundamentação ( art. 668º , nº 1, al. b) do C.P.C .). Outro equivoco macula, porém, o douto aresto recorrido, salvo o devido respeito, quando este percorre as áreas de construção previstas no alvará de loteamento, de um lado, e no acto impugnado, do outro: nomeadamente, quando faz errada interpretação do que, no projecto de arquitectura alvo daquele acto administrativo, constitui a área do construção; com efeito, O alvará de loteamento prevê, no lote em causa ("E"), uma área coberta de 150 m2. O projecto licenciado pela deliberação controvertida propõe um snack-bar com a área coberta de 52 m2, uma cave com 80 m2 e piscina com 127 m2. Ora, XI. Ainda que não considerando a referida cave, o douto aresto recorrido confunde o que não pode confundir, nesta matéria: é que a piscina não pode, por definição, quadrar em cômputo de área coberta, por não possuir essa característica intrínseca de "cobertura". XII. Ainda que a afirmação feita na douta sentença a quo se reporte, não tanto a área coberta, mas a área de construção – o que, de qualquer forma, não faz –, nem assim o resultado seria outro que aproveitasse à sua validade: é que a piscina também não integra a noção de área de construção, por lhe faltar paredes exteriores a cujo extradorso se possa computar área de construção, e porque se trata de espaço livre de uso público (para mais, descoberto, como vimos). XIII. Não podia, assim, a douta sentença recorrida contabilizar a área de implantação da piscina como área coberta, para, baseada nessa circunstância, fulminar o acto administrativo de desconformidade face ao alvará de loteamento. XIV. Pelo exposto, a douta sentença recorrida incorreu em erro nos seus pressupostos de facto e de direito, ao considerar como área coberta o que não o era, no acto administrativo sobre que incidiu, XV. E considerar nele ser a piscina a construção mais importante, em detrimento do snack-bar, assente na contagem e dimensão das instalações de apoio respectiva, quando, na verdade, XVI. A despeito do seu equipamento normal e essencial, é a piscina que serve de apoio ao estabelecimento de restauração e bebidas, no que é conforme com o alvará, e não o inverso, como defendido na decisão recorrida. XVII. Ao decidir como fez, para anular a deliberação de que lhe cuidava conhecer, aplicou a douta sentença recorrida, indevidamente, o disposto na alínea a) do nº 1 do art. 63º do DL 445/91 , de 20-XI, e não, como devia, o regime vertido nos arts. 17º e segs. do regime jurídico do licenciamento de obras contido naquele diploma , XVIII. Invalidando um acto válido face ao ordenamento jurídico que, ao tempo, o enquadrava. Não houve contra-alegação e o Ex.mo Magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal emitiu douto parecer no sentido de que o recurso merece provimento, essencialmente, pelas razões apontadas pela Câmara Recorrente, porque, por um lado não há na construção desconformidade com o alvará de loteamento quanto à finalidade dela e também não foi excedida a área de construção permitida no mesmo alvará, porquanto, sendo a piscina uma construção de apoio ao estabelecimento similar de hotelaria construído no terreno em questão, a área coberta ocupada por aquele estabelecimento não ultrapassa a área de construção permitida. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir: A sentença recorrida assentou sobre a seguinte matéria de facto que se considera provada: 1. Na sequência da deliberação da Câmara Municipal de Albufeira de 18.8.1981, foi emitido o alvará de loteamento urbano nº 6/9l a favor a recorrida particular "B...", que autorizou a constituição de dez lotes de terreno para construção, num prédio sito no lugar de Torre da Medronheira, da freguesia e concelho de Albufeira; 2. Destes lotes, o lote G, com a área de 950 m2, foi adquirido à "B..." pela recorrente, e nele seria permitia a construção de uma "moradia unifamiliar, com um piso e 120 m2 de área coberta"; 3. Os lotes em questão, no que respeita ao Plano Director Municipal (PDM), encontram-se em zona de ocupação turística Z.O.T. 4. A B..., dona do LOTE E do referido loteamento, com a área de 400 m2, destinado (de acordo com o alvará) à construção de "estabelecimento hoteleiro com um piso e 150 m2 de área coberta", depois de ver indeferidos dois requerimentos para autorização de construção neste lote E de "duas piscinas e respectivos apoios", solicitou à CMA o licenciamento de "um snack-bar, piscinas e instalações de apoio, com o objectivo de servir os restantes lotes da urbanização, e desta forma centralizar de uma forma organizada e com a devida segurança de uso, requerido para equipamentos deste género". 5. Os serviços técnicos camarários concederam informação favorável a esta última pretensão da recorrida particular B..., justificando que “A pretensão consta de um estabelecimento similar de hotelaria com piscina de apoio. Tendo em conta a reduzida área de construção que se encontra prevista em alvará, o único tipo de empreendimento de carácter turístico que é possível instalar será um similar de hotelaria. Em conclusão, emite-se parecer favorável ao solicitado, considerando-se que o estabelecimento a criar poderá ter a classificação de 3` com lotação limitada a 35 clientes". 6. O snack-bar e as instalações de apoio apresentam uma área coberta total de 52 m2 e uma área de cave de 80 m2. 7. A entidade recorrida CMA aprovou o projecto de arquitectura, por deliberação de 96.07.09, e o assessor jurídico daquela conclui que esta deliberação camarária era válida. 8. A CMA licenciou a construção por decisão de 96.08.13, e emitiu o respectivo alvará em 96.09.09. Atentos estes factos e as alegações e conclusões da recorrente e os demais elementos dos autos, processo instrutor incluído, vejamos a solução de direito. Segundo a sentença recorrida, o alvará de licenciamento da construção não se afastou do alvará de loteamento, salvo no que respeita, e é apenas nestes pontos que a recorrente discorda do decidido, à finalidade e à área da construção implantada no lote em questão que terá sido excedida. O alvará de licenciamento, conforme se vê do ponto 5 da matéria de facto, contempla e defere a construção de "um estabelecimento similar de hotelaria com piscina de apoio". No parecer técnico que sustenta aquela licença de construção diz-se o seguinte: "Tendo em conta a reduzida área de construção que se encontra prevista em alvará (150 m2), o único tipo de empreendimento de carácter turístico que é possível instalar será um similar de hotelaria. Em conclusão emite-se parecer favorável ao solicitado, considerando-se que o estabelecimento a criar poderá ter a classificação de 3’ com lotação limitada a 35 clientes". Trata-se da construção de um snack-bar, com a área coberta de 52 m2 e uma cave de 80 m2 e piscina descoberta com a área de 127 m2, levada a efeito no lote E do loteamento urbano nº 6/91, aprovado pela CMA, que se destina, segundo o respectivo alvará de loteamento, à construção de "estabelecimento hoteleiro com um piso e 150 m2 de área coberta". Ora, como se diz na sentença recorrida, não é forçada a interpretação se se concluir que na expressão "estabelecimento hoteleiro" habitualmente usada no direito do urbanismo, sem especificação do tipo e natureza do mesmo, cabe um snack-bar, e, por isso, a construção de um estabelecimento desta natureza não se mostra desconforme ao alvará de loteamento, respeitando a finalidade nele consignada. Contrariamente, porém, ao que vem decidido, nada permite concluir, designadamente com base na matéria de facto que se considerou provada, resultante dos elementos constantes dos autos, processo instrutor incluído, que a finalidade principal do licenciamento foi a construção de piscinas, servindo o snack-bar como estrutura de apoio. Com efeito o alvará de licenciamento e a respectiva nota justificativa refere-se, clara e expressamente, à construção de um estabelecimento similar de hotelaria - o snack-bar para 35 clientes - com piscina de apoio, o que respeita, a título principal, a finalidade do loteamento. Constando da respectiva fundamentação a referência ao escopo que presidiu à concessão da licença, não pode, com base em anteriores indeferimentos que apenas serviriam, "a contrário sensu", para confirmar que agora a finalidade era outra, atribuir-se à deliberação recorrida uma intenção licenciadora que ela não possui e que não foi posta em prática. Procede, pois, a conclusão da recorrente quando afirma que, após, o indeferimento de anteriores pedidos de licença de construção, o que foi finalmente requerido e licenciado pela deliberação recorrida, foi um snack-bar e piscina de apoio, assentando o ênfase de ocupação do prédio no estabelecimento hoteleiro, como forma de organização económica da propriedade, e não na piscina, sendo que é esta a normal relação de preponderância económico-urbanístíca entre os estabelecimentos hoteleiros e as respectivas piscinas de apoio. Assim, tendo o snack-bar (52 m2) e as instalações de apoio ao empreendimento (cave, 80 m2) uma área de construção, entendida como a soma das áreas brutas de todos os pisos do edifício acima e abaixo do solo medidas pelo extradorso das paredes exteriores, que, em qualquer caso e na hipótese mais desfavorável à tese da Câmara recorrente, não ultrapassa os 132 m2; esta área situa-se dentro dos 150 m2 de área de construção coberta previstos no alvará de loteamento que nesse aspecto não foi violado. Por outro lado, como diz o Ex.mo Magistrado do Ministério Público, na esteira, aliás, das alegações da recorrente, também não deve ser imputada à área de construção coberta prevista no alvará de loteamento a área ocupada pela piscina porque, embora sendo construção delimitada por paredes sitas debaixo de cota do solo, não tem paredes exteriores a cujo extradorso se possa reportar uma área de construção e é um espaço aberto, de uso público, não coberto. Conclui-se, nos termos expostos, que a construção licenciada não ultrapassa a área máxima de construção coberta prevista pelo alvará de loteamento, com ele se conformando também neste aspecto. Não ocorre, assim, violação pela deliberação recorrida do disposto no artº 63º, nº 1, al. a), do Dec-Lei n 445/91 de 20.11, por desconformidade, quanto à finalidade e à área de construção licenciada, com o alvará de loteamento. Procedem, destarte, as alegações e respectivas conclusões da CMA recorrente, pelo que acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogar a sentença recorrida e negar provimento ao recurso contencioso interposto pela recorrente A... . Custas pela recorrente contenciosa A..., com taxa de justiça de 300 euros e procuradoria de 50%. Lisboa, 1 de Julho de 2003 Adelino Lopes – Relator - Pires Esteves – António São Pedro