Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:
(Relatório)
1. O Vereador do Pelouro de Obras Públicas da Câmara Municipal de Santa Cruz veio interpor recurso da sentença, de 16.5.03, do Tribunal Administrativo e Fiscal do Circulo do Funchal, que concedeu provimento ao recurso contencioso de anulação do despacho, de 22.8.01, da entidade recorrente, que mandou emitir licença de utilização, em favor de ..., de uma moradia por este construída em parcela de terreno situada no lugar de Farrobo, freguesia de Gaula, concelho de Santa Cruz.
Apresentou alegação, na qual formulou as seguintes conclusões:
A – O despacho de aprovação do projecto de arquitectura é um mero elemento da fase de instrução de um procedimento que tem como acto final ou constitutivo a decisão sobre o licenciamento de uma obra, pelo que esta decisão não coincide com o licenciamento da obra mas apenas determina que o procedimento tendente a tal procedimento pode prosseguir com a junção e apreciação dos projectos de especialidades, assim, a primeira é uma decisão que funciona como pressuposto da segunda.
B – De acordo com o Ac. do Tribunal Constitucional nº 40/2001, de 31-1-2001 (P. 405/99), “(…) II. – O acto administrativo de aprovação de um projecto de arquitectura, inserido num procedimento que conduz à emissão de um outro acto administrativo final (o alvará de licenciamento de construção), enquanto acto funcionalmente não autónoma porque susceptível de ser alterado, não deve ser destacado do procedimento administrativo, pois não se reveste de autonomia quanto a eventuais efeitos lesivos, já que o acto administrativo em que culmina o procedimento administrativo é que lesa directamente o particular, consumindo, pela afirmação da legalidade das obras a efectuar, os efeitos produzidos pelo anterior acto …”.
C – Por despacho e 21 de Julho de 1999, foi autorizada a emissão de licença de construção e a 26 de Julho de 1999 foi emitido o Alvará de licença de construção nº 456/99, do qual constam apenas os seguintes condicionamentos, “Construção de moradia. Terá de cumprir na íntegra como parecer da Secretaria”, leia-se SRESA.
D – Do dito parecer da SRESA, datado de 3 de Julho de 1998, não consta nenhum condicionamento relativo à distância entre a referida vereda e o alinhamento dos muros delimitadores da propriedade do ora Recorrido particular.
E – Assim, não obstante o despacho da Autoridade recorrida, datado de 24 de Julho de 1998, que aprovou o projecto de arquitectura, ter homologado o mencionado parecer, datado de 14 de Julho de 1998, o qual fazia referência aos referidos afastamentos e cedências, tal despacho inclui-se num procedimento administrativo que culminou num outro acto administrativo final que o “consumiu”, isto é, o Alvará de licenciamento das obras em causa.
F – E do referido Alvará não consta a referida condicionante.
G – Sendo certo que, as determinações ou especificações do Alvará prevalecem sobre as determinações previstas no projecto de arquitectura, o qual é susceptível de ser alterado, pelo que, é a partir do primeiro que se “mede” a legalidade das obras efectuadas.
H – Do Alvará, datado de 26 de Julho de 1999, com o número 456, não consta a referida condicionante, sendo certo que este nunca foi alterado ou aditado nos termos legais, isto é, nunca se procedeu à realização de um novo Alvará que previsse a referida condicionante.
I – Nos termos do diploma legal em vigor na altura, ou seja, o Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 250/94, de 15 de Outubro, no seu artigo 22º prevê que: “O alvará de licença de construção especifica obrigatoriamente, nos termos da licença, os seguintes elementos: (…) c) os condicionamentos do licenciamento (…)”. “II. – A alteração do alvará de loteamento pode incidir sobre qualquer das especificações constantes do alvará alterado, pelo que o novo alvará pode modificar a previsão das cedências obrigatórias de parcelas a integrar no domínio público da Câmara Municipal. III. – A passagem de novo alvará elimina da ordem jurídica, e “ab origine”, o alvará pretérito e os seus efeitos, pelo que a solução urbanística visada pelo novo alvará não se encontra limitada, na sua concepção e execução, por pormenores constantes do alvará suprimido, como seja a determinação das parcelas a integrar no domínio público”. – (Ac. do STA de 20-10-1999 (R. 44 470), Justiça Administrativa, 18, 56), sendo isto também válido para os alvarás de licença de construção de obras particulares.
J – Pelo que, o despacho da Autoridade recorrida, datado de 22 de Agosto de 2001, que decidiu mandar emitir licença de utilização para o prédio pertença do ora Recorrido particular não padece do vício de violação de lei porque a obra concluída está em conformidade com as condições do licenciamento e com o uso previstas na licença de obras e no respectivo Alvará, nos termos do artigo 26º, nº 1 e 2 do DL 445/91, de 20 de Novembro, com a redacção dada pelo DL 250/94, de 15 de Outubro.
L – Para que tal prescrição vinculasse quer o proprietário do Alvará, quer a Câmara Municipal era necessário que essa condicionante constasse do próprio documento que formaliza o Alvará, não sendo vinculativos os elementos que constam da referida planta porque não se podem denominar de “especificações do Alvará”.
M – Quanto à violação do princípio da prossecução do interesse público e ao contrário do raciocínio silogístico da douta sentença não se pode considerar que existisse qualquer violação.
N – Na verdade, a dita vereda depois das obras em apreço passou a apresentar possibilidade de circulação de viaturas com total respeito pela circulação rodoviária.
Termos em que deve o presente recurso ser julgado procedente por provado e a sentença recorrida parcialmente anulada no que concerne a considerar violado o nº 2 do art. 26º do RJLOPart. bem como do princípio da prossecução do interesse público, substituindo-os por outra a considerar inexistente qualquer violação de princípios legais.
Ministério Público apresentou contra-alegação, com as seguintes conclusões:
I – O recurso jurisdicional que vem apresentado nos autos pelo Vereador com o Pelouro das Obras da Câmara Municipal de Santa Cruz deverá ser rejeitado, pois que o mesmo não cumpriu com o ónus de alegar e de concluir.
II – Nele não se ataca especificamente, em particular nas conclusões que delimitam o recurso, o teor do decidido na douta sentença, limitando-se o Recorrente a quase transcrever o que alegara ao abrigo do disposto no art. 848º. do Código Administrativo, quase só sustentando a validade do acto administrativo que proferira.
III – Ainda assim, dir-se-á aqui, e tão só, que o Mmo Juiz "a quo" procedeu a uma correcta identificação dos factos que deu por provados e igualmente correcta se mostra a respectiva subsunção jurídica.
VI – Daí que a sentença proferida nos autos deva ser mantida. Sem autorização de localização a emitir previamente pela Câmara Municipal, a autoridade recorrida não pode emitir autorização de construção;
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
(Fundamentação)
OS FACTOS
2. A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos:
1º
O despacho ora impugnado, cuja cópia anexa aqui se dá por reproduzida, foi proferido a 22 de Agosto de 2001, por competência delegada, pelo Vereador ..., e mediante o mesmo foi autorizada a emissão de licença de utilização para o prédio urbano construído pelo particular ... (doc. 1 da petição inicial).
2°
O particular mencionado apresentara a
24.02.98 à Câmara Municipal de Santa Cruz um projecto de arquitectura para uma moradia numa parcela de terreno de sua pertença sito ao sítio do Farrobo, freguesia de Gaula, Concelho de Santa Cruz, inscrito na respectiva matriz predial sob o artigo n° 136, secção "U", e a confrontar por um dos lados com uma vereda municipal.
3°
Posteriormente, apreciado tal projecto de arquitectura, o mesmo foi deferido por despacho de 24.07.98, do Senhor Vereador com o Pelouro das Obras da indicada Câmara Municipal, mas sob várias condicionantes.
4°
De entre as várias condicionantes impostas ao particular ... foi estabelecido que o mesmo, e em matéria de implantação dos muros e cedências ao domínio público, teria de cumprir com o afastamento ao eixo da vereda municipal em 2,50 metros, "por modo a implantar o muro delimitador da propriedade" (doc. n° 2, fls. 13).
5°
Foi-lhe ainda imposto que completasse o processo mediante a apresentação dos projectos das especialidades, nomeadamente o projecto de estabilidade, e os das redes de águas e de esgotos.
6°
Depois, uma vez completado o processo, foi autorizada a emissão da licença de construção, por despacho datado de 21.07.1999, do Vereador com o Pelouro das Obras (cfr. , fls. 4, do doc. 2), e posteriormente, foi emitido em favor do particular o Alvará de Licença de Construção com o n° 456/99 de 26-7-1999 e com o prazo de validade até 26.07.2000 (cfr. fls. 2 do doc. 2).
7°
A 16.11.99, foi efectuado pelo Vereador citado um aditamento, notificado ao particular ora contra-interessado em 18-11-99, com o seguinte conteúdo:
"Em aditamento à licença de construção nº 456, emitida por esta Câmara Municipal em 26 de Julho findo, válida até 26/07/2000, venho por este meio notificá-lo que a construção projectada fica condicionada ao seguinte:
(…) Igualmente e de acordo com o disposto no RMEU (Regulamento Municipal de Edificações Urbanas) (em adenda) no que se refere à implantação dos muros e cedências ao domínio público, terá de cumprir com o afastamento ao eixo da Vereda Municipal em 2,50m por modo a implantar o muro delimitador da propriedade" (v. oficio da Câmara Municipal de Santa Cruz de 16-11-1999, com o n° 3118, Refª P. 43-G S/O) - v. proc. instrutor.
8°
A cedência de uma parte do terreno do particular, traduzida no afastamento dos muros em 2,50 metros de distância ao eixo da Vereda Municipal, tinha em vista o alargamento de tal Vereda, com o qual confinava o terreno do particular ....
9°
A Vereda em causa permite o acesso de outros terrenos a uma estrada regional existente no local, designadamente ao que é pertença de ... (residente na Rua ...), dono do prédio rústico inscrito na matriz predial respectiva da freguesia de Gaula, sob o artigo n° 352, secção "U" (doc. n° 3, que aqui se dá por reproduzido).
10°
Por outro lado, o Regulamento Municipal de Edificações Urbanas da Câmara Municipal de Santa Cruz foi aprovado em sessão da respectiva Assembleia Municipal de 28.04.98 e publicado no DR II Série, de 20-6-1998.
11°
A área de cedência estabelecida na licença foi assinalada (sob a cor amarela) na planta de implantação do imóvel a edificar pelo particular ... (cfr. fls. 17-A do doc. 2).
12°
Não obstante isso, o Vereador com o Pelouro de Obras veio a autorizar a emissão da licença de utilização requerida pelo particular sem que tivesse verificado da observância da condicionante da distância do muro ao eixo da vereda municipal.
13°
Efectivamente, informou o Senhor Vereador que o particular cedera "aproximadamente 2 metros ao eixo da vereda municipal para alargamento da mesma", como resulta do doc. n° 4. que aqui se dá por reproduzido para os devidos efeitos.
14°
A emissão de licença de utilização não foi precedida da verificação dos afastamentos e área de cedência para o domínio público municipal (doc. n° 5, que aqui se dá por reproduzido para os devidos e legais efeitos).
15°
O alvará não conteve o aditamento decidido em 16-11-1999.
16°
Em 23-9-2000 foi emitido novo alvará de licença de obras, n° 409/2000, referente à mesma construção, com o seguinte conteúdo (v. proc. instrutor):
«A construção aprovada ... 24-7-1998 ...
«Condicionantes do licenciamento: prorrogação da licença de obras n° 456/99...».
