024/16 - Tribunal dos Conflitos

A jurisdição administrativa é competente para conhecer de uma acção em que se pede a condenação de uma sociedade de capitais privados, concessionária de uma auto-estrada, em determinada quantia indemnizatória, por danos materiais resultantes de um acidente de viação ocorrido nessa via, provocado pela entrada em circulação na mesma de um animal, por alegada omissão de cumprimento de deveres que incumbiam à concessionária, nos termos do contrato de concessão. (*)

CONFLITO n° 24/16

Acordam no Tribunal de Conflitos

I- RELATÓRIO

A………… e mulher, B………. instauraram, no Tribunal de Cantanhede, a presente ação declarativa, de condenação, sob a forma de processo comum contra a “C…………, SA” e “D…………, SA”, pedindo a condenação destas a pagarem-lhe uma indemnização no montante global de 7.205,28 €, acrescido de juros de mora desde citação até efetivo e integral pagamento, à taxa legal.

Alegaram, em síntese, que no dia 08.10.2011, cerca das 19.40h, quando a autora mulher, conduzindo o veículo ligeiro de passageiros de matrícula …………, circulava na auto-estrada n° 1, ao Km 35/150, zona de Ançã, no sentido Figueira da Foz-Coimbra, foi surpreendida pelo súbito atravessamento de um animal de raça canina, acabando por embater com parte da frente do veículo no referido animal. Desse acidente resultaram danos para os autores, proprietários do referido veículo, da responsabilidade da ré C’…………, SA”, porquanto sendo concessionária da dita auto-estrada não tomou as precauções necessárias para impedir a entrada do canídeo na dita via, e da ré seguradora, na medida em que assumiu a responsabilidade civil da ré concessionária pelo pagamento das indemnizações devidas a terceiros.

Ambas as rés apresentaram contestação, impugnando a factualidade alegada pela autora.

Prosseguiram os autos com a prolação de despacho saneador, que declarou a regularidade da instância, tendo sido agendada audiência de julgamento no início da qual, e uma vez frustrada a tentativa de conciliação, foi proferido despacho, concedendo-se oportunidade às partes de se pronunciarem relativamente à (in)competência do tribunal em razão da matéria.

Notificadas, pronunciaram-se as partes no sentido da competência deste Tribunal, aduzindo essencialmente que à ré C………. não é aplicável o regime específico da responsabilidade do estado e demais pessoas coletivas públicas, e que a mesma não é uma pessoa coletiva pública, mas uma sociedade anónima de direito privado que não atua com as prerrogativas de direito público.

Seguidamente, foi proferido despacho que decidiu declarar a incompetência absoluta do Tribunal em razão da matéria por tal competência pertencer aos Tribunais Administrativos e, consequentemente, absolver as rés da instância.

Não se conformando com esta decisão, dela recorreram os autores para o Tribunal da Relação de Coimbra, que no Acórdão proferido decidiu negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida.

De novo inconformados com esta decisão, recorreram os autores para o Supremo Tribunal de Justiça, onde foi proferida decisão que, nos termos do disposto no n°3 do artigo 193° do Código de Processo Civil, convolou o recurso de revista em recurso para o Tribunal de Conflitos, determinando a remessa dos autos a este Tribunal.

Nas suas alegações de recurso, os autores terminam com as seguintes conclusões, que se transcrevem:

«I- Vêm os ora recorrentes insurgir-se contra o douto Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra que confirma a decisão proferida pela Instância Local de Cantanhede que se declarou absolutamente incompetente, em razão da matéria, por tal competência pertencer aos Tribunais Administrativos e, consequentemente, absolveu as rés da instância.

Com efeito,

II- Não obstante a enorme deferência que nos merece o douto Acórdão em proferido entendemos que, tal como vem configurada a relação material controvertida e a pretensão dos autores, ora recorrentes, estamos perante uma acção para efectivação da responsabilidade civil entre entes privados, tendo por base regras do direito civil, não se apresentando a ré numa posição de superioridade decorrente de uma actuação imbuída de um poder público - “jus imperi”, por tal actuação não resultar da alegação dos autores, nem da própria ré C………..;

III- Pelo que não têm aplicação in casu o artigo 1°, n°5 da Lei n° 67/2007, de 31/12 e al. I) do artigo 4° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais uma vez que “....a conditio sine qua non para o chamamento de tais normativos é o ente, público ou privado, ter actuado no “exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam regulados por disposições ou princípios de direito administrativo”, o que não sucede no caso concreto, tal como refere o Exm° Senhor Juiz Desembargador Relator no seu voto de vencido, para o qual, se nos é permitido, muito respeitosamente se remete.

IV- No mais, sempre se dirá que o legislador afastou expressamente a co- responsabilidade do Estado pelas indemnizações devidas a terceiros por acidentes de viação ocorridos nas auto-estradas por falta de condições de segurança, na qual se incluiu o atravessamento de animas, como sucede no caso dos autos, uma vez que o n°1 da Base XLIX (do regime constante das Bases do contrato de Concessão aprovadas pelo DL n° 294/97, de 24 de Outubro, com as alterações introduzidas pelo DL n° 247-C/2008, de 30 de Dezembro), sob a epígrafe “indemnizações a terceiros” dispõe que “São da inteira responsabilidade da concessionária todas as indemnizações que, nos termos da lei, sejam devidas a terceiros em consequência de qualquer actividade decorrente da concessão”;

V- Ora, tal disposição acentua a natureza privada da responsabilidade da concessionária perante terceiros, afastando a existência de prerrogativas de direito público.

VI- Pelo exposto, entendemos que não se encontram reunidos os pressupostos para sujeitar a determinação de tal responsabilidade aos tribunais administrativos, nos termos da alínea i) do art. 4º do ETAF, funcionando, assim, a regra da competência residual dos tribunais judiciais pelo que a Instância Local de Cantanhede é a competente para conhecer do objecto da acção».

Termos em que requerem seja revogado o Acórdão recorrido, considerando-se o J1, Secção Cível - Instância Local de Cantanhede - Comarca de Coimbra, materialmente competente para o julgamento da causa.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir:

FUNDAMENTAÇÃO:

Como é sabido, o âmbito do recurso determina-se pelas conclusões da alegação do recorrente - art. 660°, n.°2, 684°, n.°3 e 690°, n.°1, todos do C. P. Civil -, só se devendo tomar conhecimento das questões que tenham sido suscitadas nas alegações e levadas às conclusões, ainda que outras, eventualmente, tenham sido suscitadas nas alegações propriamente ditas. (Vide Acórdãos do STJ de 21-10-93 e de 12-1-95, in CJ. STJ, Ano I, tomo 3, pág. 84 e Ano III, tomo 1 pág. 19, respetivamente.)

Assim, a única questão a decidir traduz-se em saber se são os tribunais administrativos ou os tribunais comuns os competentes para conhecer do pedido formulado pelos autores.

A este respeito, defendem os autores que, estando em causa a responsabilidade extracontratual da ré, pessoa coletiva de direito privado, a competência para julgar a presente ação, cabe ao Tribunal comum, de harmonia com o disposto no art. 4°, n°1, al. d) do ETAF.

Contrariamente, entendeu o acórdão recorrido (não obstante haver um voto de vencido) que essa competência pertence aos tribunais integrados na jurisdição administrativa, nos termos do disposto no artigo 4.°, n.° 1, alínea i), do ETAF e do disposto no artigo 1.°, n.° 5, in fine, da Lei n.° 67/2007, de 31 de Dezembro.

Quanto a esta questão, diremos, desde logo, que, na esteira do defendido no Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães, proferido, em 2 de Julho de 2009, no processo n° 2903.08.G1, da Comarca de Viana do Castelo e publicado na CJ, Ano XXXIV, tomo III/2009, pág. 296 (Relatado pela ora relatora e do qual, aliás, o acórdão recorrido reproduziu “ipsis verbis” algumas partes sem ter tido o cuidado de colocar as devidas aspas (cfr. fls. 6 a 9 do referido acórdão).), e considerando a similitude das questões a decidir num e noutro processo, seguiremos de perto toda a argumentação ali expendida, tanto mais que a mesma corresponde ao entendimento perfilhado maioritariamente pela jurisprudência do Tribunal dos Conflitos, conforme se pode ver dos mais recentes arestos deste tribunal proferidos nos Conflitos n°s 49/14, 5/15, 10/15, 11/15, 21/15 e 30/15, datados de 12.03.2015, 07.05.2015, 07.05.2015, 22.04.2015, 09.07.2015 e 15.10.2015, respetivamente.

Deste modo, importa referir que:

A competência é um pressuposto processual, isto é, uma condição necessária para que o Tribunal se possa pronunciar sobre o mérito da causa através de uma decisão de procedência ou improcedência.

O art. 211°, n.° 1 da Constituição da República Portuguesa estabelece o princípio da competência jurisdicional residual dos tribunais judiciais, pois ela estende-se a todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais.

Este princípio da competência residual dos tribunais judiciais no confronto com as outras ordens de tribunais está consagrado ainda no art. 64° do Código de Processo Civil e art. 40°, n°1 da Lei n° 62/2013, de 26 de agosto (Lei de Organização do Sistema Judiciário).

Nos termos do art. 212°, n.° 3 da C.R.P., “compete aos tribunais administrativos (...) o julgamento das acções que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas (…)”

E, de harmonia com o disposto no art. 1° do ETAF (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovados pela Lei n.º 13/02, de 19/2 (alterada pelas Leis 4-A/2003, de 19/02 e 107-D/2003, de 31/12), que entrou em vigor em 1/10/2004.) (de 2004, aqui aplicável visto a ação ter sido proposta em 14.10.2015 e, por isso, anteriormente à entrada em vigor da alteração introduzida pelo DL n° 214-G/2015, de 02.10), os tribunais de jurisdição administrativa são competentes para administrar a justiça nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas.

Por sua vez, estatui o art. 4º, n° 1 do mesmo diploma que compete aos tribunais de jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto:

«(…)

g) Responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo por danos resultantes do exercício da função política e legislativa, nos termos da lei, bem como a resultante do funcionamento da administração da justiça;

h) Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos;

i) Responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público».

Constata-se, assim, ter o ETAF operado um alargamento da competência dos tribunais administrativos em matéria de responsabilidade civil das pessoas coletivas através de duas diferentes vias.

Uniformizou o âmbito da jurisdição no que se refere à responsabilidade decorrente da atividade administrativa, passando a atribuir aos tribunais administrativos as questões de responsabilidade civil que envolvam pessoas coletivas de direito público, sem atentar na clássica distinção entre atos de gestão pública e atos de gestão privada [cfr. 1ª parte da citada alínea g)]

E passou a incluir no âmbito da jurisdição administrativa a responsabilidade civil extracontratual de sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado [cfr. citada alínea i)].

Com a Reforma do Contencioso Administrativo (Operada pela Lei n.º 13/02, de 19/2, alterada pelas Leis 4-A/2003, de 19/02 e 107-D/2003, de 31/12.) alterou-se, no âmbito da responsabilidade extracontratual, o critério determinante da competência material entre jurisdição comum e jurisdição administrativa, que deixou de assentar na clássica distinção entre atos de gestão pública e atos de gestão privada, passando a jurisdição administrativa a abranger, por um lado, todas as questões de responsabilidade civil que envolvam pessoas coletivas de direito público, independentemente da questão de saber se tais questões se regem por um regime de direito público ou por um regime de direito privado.

E, por outro lado, passou a abarcar a responsabilidade extracontratual das pessoas coletivas de direito privado às quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público.

Daqui decorre que, para determinar a competência dos tribunais administrativos no que concerne às ações de responsabilidade civil extracontratual de pessoa coletiva de direito privado, há que verificar, apenas e tão só, se a mesma está, ou não, sujeita ao regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas, instituído pela Lei n° 67/2007, de 31 de Dezembro.

A este respeito, ensina Carlos Alberto Fernandes Cadiiha (In, “Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas”, Anotado, pág.48.) que a norma que, no plano do direito substantivo, dá concretização prática ao disposto no art. 4°, n°1. al. i) do ETAF é a do art. 1°, n° 5 da referida Lei, a qual estabelece que «As disposições que, na presente lei, regulam a responsabilidade das pessoas colectivas de direito público, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes, por danos decorrentes do exercício da função administrativa, são também aplicáveis à responsabilidade civil de pessoas colectivas de direito privado e respectivos trabalhadores, titulares de órgãos sociais, representantes legais ou auxiliares, por acções ou omissões que adoptem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo».

Explicita, assim, este preceito em que termos é que as entidades privadas podem ficar subordinadas a um regime de responsabilidade administrativa e, consequentemente, quando poderão ser demandadas em ações de responsabilidade civil perante os tribunais administrativos, nos termos do citado art. 4°, n°1. al. i) do ETAF, com a consequente sujeição ao contencioso administrativo.

E dele pode concluir-se, por um lado, que isso acontece sempre que tais entidades desenvolvam uma atividade administrativa, o que significa ter o legislador adotado, no que se refere às ações de responsabilidade civil, um critério funcional de Administração Pública, à semelhança do que fez no Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

E, por outro lado, que são dois os fatores indicativos do conceito de atividade administrativa.

Um constituído pelo exercício de prerrogativas de poder público, ou seja, quando, para a execução de tarefas públicas de que sejam incumbidas, lhes sejam outorgados poderes de autoridade (E esses poderes de autoridade tanto podem traduzir-se na faculdade de essa entidade, de modo unilateral, editar normas jurídicas, produzir efeitos com repercussão imediata na esfera jurídica de terceiros, e utilizar, se necessário, meios coercivos para executar as suas decisões (cfr. Pedro Gonçalves, in, “Entidades Privadas com Poderes Públicos, pág. 608), como no exercício de uma actividade material ou técnica, destinada a assegurar a produção de bens e a prestação de serviços para satisfação das necessidades colectivas, em que a Administração igualmente age numa posição de supremacia em relação aos particulares (Cfr. Sérvulo Correia, in, “Noções de Direito Administrativo”, pág. 40.).

Um outro, pela vinculação do exercício da atividade a um regime de direito administrativo, isto é, quando intervenham no exercício de tarefas que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo (O que acontece quando para a execução das suas tarefas públicas, lhe seja imposta a observância de deveres especiais ou a sujeição a procedimentos pré-contratuais de direito público, por imposição de directivas comunitárias.).

Significa isto, no dizer de Carlos Alberto Fernandes Cadilha (In, Regime da Responsabilidade Civil do Estado e Demais Entidades Públicas”, Anotado, pág.49.), que a submissão de entidades privadas ao regime de responsabilidade civil da administração terá de ser definida casuisticamente em função da natureza jurídica dos poderes que tais entidades tenham exercitado em dada situação concreta ou da sua subordinação a um regime de direito administrativo.

E toda esta dicotomia está presente nas entidades concessionárias que são chamadas a colaborar com a Administração na execução de tarefas administrativas através de um contrato administrativo, que poderá ser um contrato de concessão de obras públicas ou de serviço público, tal como acontece com a ré, “C…………, SA”, que tem por objeto a conceção, projeto, construção, financiamento, conservação e exploração dos lanços de auto-estrada, nos termos do contrato de concessão celebrado com o Estado (Cfr. Bases do contrato de concessão aprovadas pelo DL nº 294/97, de 24 de outubro, com as alterações introduzidas pelo DL n° 247-C/2008, de 30 de Dezembro), estando, por isso, esta sua atividade regulada por disposições e princípios de direito administrativo.

Ora porque, no caso em apreço, estamos perante uma ação de responsabilidade civil extracontratual deduzida contra a ré, “C……………, SA”, com vista a obter o pagamento de indemnização por danos emergentes de acidente de viação ocorrido numa auto-estrada concessionada e com fundamento em omissões (falta de observância das condições de segurança) por parte da ré enquanto concessionária desta auto-estrada, inquestionável se torna que a eventual responsabilização desta Ré, insere-se no âmbito de aplicação do artigo 1.°, n.° 5 do novo Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas.

A atuação da ré, C…………., conforme se deixou dito, tem por base um contrato administrativo de concessão de obras públicas, que nela delega as tarefas de natureza pública de assegurar um regular, contínuo e eficiente funcionamento do serviço público em causa, envolvendo prerrogativas de direito público estando, por isso, regulada por disposições ou princípios de direito administrativo.

Consequentemente, terá a ré que ser demandada perante os tribunais administrativos, nos termos do art. 4°, n°1, al. i) do ETAF.

Improcedem, pois, todas as conclusões dos autores/recorrentes.

DECISÃO:

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os Juízes deste Tribunal em julgar improcedente o recurso interposto pelos autores e em confirmar o acórdão recorrido, declarando competentes para apreciar e decidir a presente ação os tribunais administrativos.

Sem custas.

(Texto elaborado e revisto pela relatora - artigo 94.°, n.º 2, do CPP).

Lisboa, 5 de abril de 2017. - Maria Rosa Oliveira Tching (relatora) - Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa - António Pedro Lima Gonçalves - Jorge Artur Madeira dos Santos - João Fernando Ferreira Pinto - António Bento São Pedro.