0803/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Quando não o refira expressamente, a alegação (e respectivas conclusões) do recurso deve ser interpretada para se aferir se ela põe em causa a decisão recorrida, já que sem este elemento o Tribunal não pode tomar conhecimento do recurso.

II- São elementos essenciais do conceito de taxa: prestação pecuniária imposta, coactiva ou autoritariamente, pelo Estado ou outro ente público; sem carácter sancionatório; utilização individualizada pelo contribuinte; solicitada ou não; de bens públicos ou semi-públicos; com contrapartida numa actividade do credor especialmente dirigida ao mesmo contribuinte.

III- A “tarifa de conservação de esgotos” prevista no Regulamento Geral das Canalizações de Esgotos da Cidade de Lisboa, constante do Edital nº 76/96, da Câmara Municipal de Lisboa, não é um imposto, mas uma taxa, não padecendo de qualquer vício de violação de lei constitucional.

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

A…, vem recorrer da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa que julgou improcedente a impugnação judicial que deduzira contra o acto de liquidação e cobrança da taxa de conservação de esgotos, relativa ao ano de 2001, no montante de € 18.586,50, constante da factura/recibo n.º 20020298627, emitida pela Câmara Municipal de Lisboa.

Fundamentou-se a decisão em que “a denominada ‘taxa de conservação de esgotos’ é uma taxa e não um imposto”, atento o seu carácter sinalagmático que “não implica, de todo, uma equivalência económica das contraprestações, mas antes uma equivalência jurídica” e em que “não ocorre a violação do (…) princípio constitucional da proporcionalidade” nem da legalidade tributária, na vertente de reserva de lei formal da Assembleia da República ou de Decreto-Lei parlamentarmente autorizado.

A recorrente formulou as seguintes conclusões:

- A taxa a cobrar por um ente publico é um preço autoritariamente estabelecido embora pela sua natureza não sujeito aos mecanismos da oferta e procura, mas cujo valor deve respeitar um critério de reciprocidade face ao valor da contrapartida recebida pelo particular.

- A tarifa de conservação estabelecida pelo art.º 77.° do Edital 145/60, ao ser calculada com base no valor patrimonial do prédio e não nos efectivos encargos que os Serviços Municipais têm de suportar ao operar as obras de conservação da rede de esgotos, deixa de se configurar como uma taxa para se revelar um verdadeiro imposto.

- Na redacção do Art.º 4.° da Lei Geral Tributária, são os Impostos, e não as Taxas, que "assentam essencialmente na capacidade contributiva, revelada nos termos da Lei através do rendimento ou da sua utilização e do património".

- Diversamente, o carácter sinalagmático da taxa, exige, que perante a prestação do sujeito passivo, seja contraposta uma prestação individualizada do ente público.

- Esta prestação do ente público, ao contrário do que vem sendo superiormente entendido, sempre estará na base da quantificação do valor da prestação a pagar pelo sujeito passivo.

- Devendo o montante da taxa, corresponder (na integra) ao custo do bem ou serviço integrador da contraprestação do ente público.

- O tributo liquidado e cobrado a título de taxa de conservação, ao ser calculado sobre o valor patrimonial dos prédios, e, não sobre o serviço efectivamente prestado, para além de contrariar a equivalência desejável entre as duas prestações;

- propícia a ocorrência de situações em que o montante da taxa liquidada, será marcadamente superior ao serviço prestado, e,

- como tal, o tributo liquidado e cobrado pela Câmara Municipal de Lisboa deixa de se configurar como taxa e passa a assumir contornos de verdadeiro imposto, já que, conforme referido supra, ao ser manifestamente superior ao serviço prestado, pressupõe uma certa capacidade contributiva, característica essencial desses mesmos impostos.

- A receita em causa foi criada por deliberação da Assembleia Municipal de Lisboa, que, ao estabelecer um verdadeiro imposto, é nula.

- Podemos concluir que o montante liquidado e cobrado pela Câmara Municipal de Lisboa a título de "TAXA DE CONSERVAÇÃO DE ESGOTOS" não é devido, por ser aquele acto de liquidação ilegítimo, dada a ilegalidade e inconstitucionalidade do preceito de que resulta a criação da receita respectiva

- as normas da Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais que estabelecem o pagamento da taxa referida - vício que aqui se argúi para todos os efeitos.

- O acto em causa viola frontalmente os princípios da legalidade, da justiça e da proporcionalidade, por exigir à impugnante o pagamento de tributo não previsto na Lei.

- É assim manifesto que o acto reclamado enferma de ilegalidade por violação de lei, inexistência de facto tributário e violação de princípios constitucionalmente consagrados.

Deve assim e em consequência, conceder-se provimento ao presente recurso, Revogando-se a Sentença recorrida, com as legais consequências. Qual seja julgar ilegal e inconstitucional bem como anulado, o acto de liquidação e cobrança tempestivamente impugnado.

E, por sua vez, contra-alegou a Fazenda recorrida:

1ª A recorrente não imputa qualquer vício à sentença, mas, tão-só, ao acto de liquidação sub judice.

2ª Se no recurso para o tribunal superior o recorrente não aponta nenhum vício, erro ou ilegalidade à sentença de que recorre, isto equivale a um pedido sem causa de pedir, pelo que se impõe a rejeição do presente recurso.

3ª O Município, no âmbito da prossecução das respectivas atribuições em matéria de saneamento, assegura a conservação em condições de funcionamento da rede geral de esgotos.

4ª Tal actividade beneficia de forma individualizada, os utilizadores de cada prédio ligado à rede geral de esgotos.

5ª O facto de um prédio ser ligado à rede de esgotos determina que, a partir desse momento, o respectivo proprietário/usufrutuário beneficia da prestação do serviço público de manutenção da mesma. Aqui reside o sinalagma.

6ª Se o prédio se encontra ligado, à rede de esgotos, a falta de utilização do serviço proporcionado pelo Município não afasta a necessidade de efectiva conservação da mesma.

7ª Para haver contraprestação, basta que se verifique a possibilidade da utilização da rede geral de esgotos, serviço que o Município assegura com carácter de permanência.

8ª A taxa de conservação de esgotos configura uma verdadeira taxa, enquadrável no n°. 2, do artigo 4°, da L.G.T., porquanto, por força do serviço prestado pelo Município, o proprietário obtém a mais-valia traduzida no facto de o seu prédio dispor da rede geral de esgotos em bom estado de conservação, o que o valoriza pela comodidade que proporciona, quer seja habitado pelo próprio, quer seja arrendado.

9ª A noção de sinalagma não pressupõe a existência de uma exacta equivalência económica entre as prestações dos sujeitos da relação jurídica tributária, porquanto, para haver taxa, basta uma equivalência jurídica de prestações.

10ª A taxa de conservação de esgotos configura uma verdadeira taxa, cuja criação e consequente liquidação e cobrança caiem no âmbito dos poderes tributários atribuídos às autarquias locais, por força do n°. 4, do artigo 238°, da C.R.P

11ª A liquidação da taxa sub judice encontra suporte legal na alínea d), do artigo 16° e na alínea 1), do artigo 19°, da L.F.L., e na T.T.O.R.M., sendo a Assembleia Municipal competente para deliberar em matéria tributária nos termos da alínea h), do n°. 2, do artigo 53°, da Lei n°. 169/99, de 18 de Setembro, com a redacção dada pela Lei n°. 5-A/2002, de 11 de Janeiro.

12ª O acto de liquidação e cobrança da taxa de conservação de esgotos sub judice não padece de qualquer vício.

13ª Bem decidiu o tribunal «a quo» na douta sentença proferida em 7 de Abril de 2006 que deve, assim, manter-se em vigor na ordem jurídica, estando isenta de qualquer reparo.

Nestes termos se conclui, invocando o douto suprimento de V.Exªs, pela manutenção da douta sentença recorrida, para que assim se faça a já costumada JUSTIÇA.

O Exmo. Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso, devendo a sentença em crise ser mantida “por ter feito boa interpretação e aplicação da lei, de resto na linha da jurisprudência pacífica da Secção tirada em casos semelhantes”.

E, colhidos os vistos legais, nada obsta à decisão.

Em sede factual, vem apurado que:

1- Com respeito ao ano de 2001, a CML emitiu, em 01/10/2002, em nome do ora Impugnante, o aviso/recibo n.º 20020298627, referente à taxa de conservação de esgotos incidente sobre os prédios melhores identificados neste recibo, no montante global de € 18.586,50 (cfr. cópia do referido recibo junta aos autos a fls. 9 e cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

2- A liquidação acima identificada tinha como data limite do pagamento o dia 31/10/02 (cfr. cópia do acto contestado, a fls. 9 dos autos);

3- A presente impugnação deu entrada em Tribunal no dia 2/12/02, conforme teor do carimbo aposto na p.i.

Vejamos, pois:

A questão dos autos é a de saber se a Tarifa de Conservação de Esgotos, prevista no Regulamento Geral das Canalizações de Esgotos da Cidade de Lisboa, aprovada por deliberação camarária de 22 de Junho de 1960, na redacção que lhe foi dada pelo Edital n.º 76/96, publicado no Boletim Municipal de 13 de Agosto, tem natureza de taxa ou de imposto.

Mas, antes, importa verificar se este Tribunal deve, ou não, tomar conhecimento do recurso.

A Fazenda recorrida sustenta que “a recorrente não imputa qualquer vício à sentença, mas, tão-só, ao acto de liquidação sub judice” que “não está em causa”, pois “a apreciação directa da legalidade do acto de liquidação (…) é o objecto do processo de impugnação judicial e da sentença que sobre o mesmo recaia”. Já “o recurso jurisdicional visa a apreciação da decisão proferida pelo tribunal a quo, por forma a constatar se a mesma merece algum reparo”, sendo que se “a recorrente não aponta nenhum vício, erro ou ilegalidade à sentença de que recorre [, tal] equivale a um pedido sem causa de pedir”.

Há, pois, que interpretar as alegações de recurso da recorrente.

Sendo que, à luz das mais recentes doutrinas processualistas, se deve procurar, sempre que possível, o julgamento de meritis – princípio pro accione.

Ora, a recorrente, apesar de não se referir expressamente à decisão que coloca em crise, ataca os seus fundamentos de direito – desde logo através da alegação de vícios de violação de lei constitucional, nomeadamente a natureza jurídica da referida “tarifa” – e conclui peticionando que seja concedido provimento ao recurso, “revogando-se a sentença recorrida, com as legais consequências. Qual seja julgar ilegal e inconstitucional bem como anulado, o acto de liquidação e cobrança tempestivamente impugnado”.

Ou seja, o que a recorrente pretende é que, devido a errada aplicação do direito, seja revogada a sentença recorrida.

Pelo que deve este Tribunal tomar conhecimento do presente recurso.

Quanto ao mais:

O conceito de taxa tem sido alvo de larga explanação doutrinal e jurisprudencial, podendo hoje terem-se por definidos, com suficiente base dogmática, os seus elementos essenciais.

Assim, Teixeira Ribeiro define-a "como a quantia coactivamente paga pela utilização individualizada de bens semi-públicos, ou como o preço autoritariamente fixado por tal utilização" - Cfr. Revista de Legislação e Jurisprudência 112-294.

E o parecer da Procuradoria-Geral da República, de 15 de Dezembro de 1992, in Diário da República, II Série, de 4 de Junho de 1993, reproduzindo o parecer n.º 64/80, tal como o acórdão deste tribunal, de 10 de Fevereiro de 1983 in Acórdãos Doutrinais 257-579, sustenta ser a taxa "o preço autoritariamente estabelecido, pago pela utilização individual de bens semi-públicos, tendo a sua contra-partida numa actividade do Estado ou de outro ente público, especialmente dirigida ao obrigado ao pagamento".

Para Alberto Xavier, Manual de Direito Fiscal, pp. 42/43, as taxas individualizam-se "no terreno mais vasto dos tributos, por revestirem carácter sinalagmático, não unilateral, o qual, por seu turno, deriva funcionalmente da natureza do acto constitutivo das obrigações em que se traduzem e que consiste ou na prestação de uma actividade pública ou na utilização de bens do domínio público, ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares".

Finalmente, para Sousa Franco, Finanças Públicas e Direito Financeiro, p. 491 e ss. "a taxa é uma prestação tributária (ou tributo) que pressupõe ou dá origem a uma contra-prestação específica, resultante de uma relação concreta (que pode ser ou não de benefício) entre o contribuinte e um bem ou serviço público, isto é, trata-se de uma receita pública ligada a relações normalmente de utilidade, entre quem é obrigado a pagá-la e um serviço ou bem público".

Assim, e sem que se entre na análise de casos de fronteira, temos com elementos essenciais do conceito de taxa: prestação pecuniária imposta coactiva ou autoritariamente; pelo estado ou outro ente público; sem carácter sancionatório; utilização individualizada pelo contribuinte, solicitada ou não; de bens públicos ou semi-públicos; com contra-partida numa actividade do credor especialmente dirigida ao mesmo contribuinte.

E a tarifa tem uma natureza jurídica próxima da taxa, dado ser igualmente fixada coactivamente sem qualquer negociação com o utente, diferindo desta por, afinal, não dever ser inferior ao custo do serviço prestado, sendo ténue a sua diferença.

Como se refere no acórdão do Tribunal Constitucional de 7 de Abril de 1988, in B.M.J. 376-181, a tarifa, no campo das finanças locais, não constitui "uma figura tributária em absoluto nova, como uma espécie de tertium genus entre a taxa e o imposto", apresentando-se, antes, "como uma simples taxa" ainda que "sui generis, cuja especial configuração lhe advém apenas da particular natureza dos serviços a que se encontra ligada".

Cfr., ainda, Sá Gomes, Manual de Direito Fiscal, volume 1, p. 77 e Alberto Xavier, eadem, volume 1, p. 59 e Casalta Nabais, Cadernos de Justiça Administrativa, 6-49.

Ora, o tributo em causa deve, assim, qualificar-se como taxa, dada a contra-partida directa do serviço prestado pelo Município ao contribuinte: a conservação da rede de tratamento de esgotos à qual os prédios se encontram ligados – cfr., ainda, o artigo 4.º da Lei Geral Tributária.

Ou, porventura, como tarifa, como dispõe literalmente o artigo 77.º, n.º 1, do Regulamento Geral das Canalizações de Esgotos da Cidade de Lisboa - “A tarifa de conservação, de 0,25% do valor patrimonial do prédio, é devida pelo proprietário do mesmo ou, no caso de usufruto, pelo usufrutuário, em 31 de Dezembro do ano a que respeitar”.

Seja, porém, como for, a distinção não releva para o ponto, como se disse.

Argumenta, porém, a recorrente tratar-se de um imposto, por inexistência do mencionado nexo sinalagmático ou benefício individualizado, já que a tarifa de conservação ali estabelecida se calcula “com base no valor patrimonial do prédio e não nos efectivos encargos que os Serviços Municipais têm de suportar ao operar as obras de conservação da rede de esgotos”, o que faz relevar a capacidade contributiva do sujeito passivo.

Mas sem razão.

Com efeito, na taxa, tal relação sinalagmática implica apenas uma equivalência jurídica das prestações, que não económica. Equivalência jurídica que se verifica já que, como se afirma na decisão ora em crise, “são os proprietários dos prédios quem retira vantagem directa do facto dos seus prédios disporem da rede geral de esgotos em bom estado de conservação e manutenção, independentemente do grau, maior ou menor, de utilização que dêem ao prédio em causa”.

E, ainda que se entendesse que as prestações económicas são desiguais, tal como pretende a recorrente, o resultado não seria qualificar o tributo (a “tarifa de conservação”) como imposto, atenta essa relação sinalagmática, mas, antes, como tarifa-preço público – cfr. Casalta Nabais, Direito Fiscal, 3.ª Ed., p. 31.

A concretização quantitativa da dita tarifa, em “0,25% do valor patrimonial do prédio”, não pretende expressar a capacidade contributiva do proprietário mas apenas estabelecer um critério de remuneração que traduza monetariamente o serviço prestado.

Ou de outro modo: o legislador, no uso da sua ampla liberdade de conformação legislativa, e dentro dos parâmetros constitucionais, entendeu que a utilização (ou a possibilidade de utilização) da rede de esgotos devia ser “tarifada”, em vista do respectivo dever de conservação, por um quantitativo pecuniário correspondente àqueles 0,25%. Como poderia ter utilizado qualquer outro critério que não ferisse o princípio da proporcionalidade.

Em suma: não é a capacidade contributiva do proprietário que é taxada mas o serviço prestado pela Administração.

Não é, pois, exacto, ao contrário do que sustenta a recorrente, que tal taxa tenha a natureza jurídica de imposto, pelo que se não verifica qualquer inconstitucionalidade, nomeadamente por violação do princípio da legalidade tributária, na sua vertente de reserva de lei formal da Assembleia da República ou Decreto-Lei parlamentarmente autorizado.

Nem, consequentemente, padece do invocado vício de violação de lei a deliberação da Assembleia Municipal de Lisboa.

Termos em que se acorda negar provimento ao recurso, mantendo-se a decisão recorrida.

Custas pela recorrente, com procuradoria de 50%.

Lisboa, 22 de Novembro de 2006. – Brandão de Pinho (relator) - Lúcio Barbosa – Jorge Lino.