01034/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- São irrevogáveis, por serem constitutivos de interesses legalmente protegidos, os actos administrativos que investem o seu titular numa posição jurídica estável, consistente e que à luz dos princípios da boa fé e tutela da confiança não devam ficar à mercê do livre exercício do poder revogatório dos órgãos administrativos.

II- Encontra-se nas referidas condições um acto administrativo onde se delibera celebrar um contrato de promessa de compra e venda de um determinado lote, por um determinado preço a um determinado e concreto interessado.

III- Existe erro nos pressupostos de facto quando se verifique uma divergência entre o facto real e o facto representado como motivo do acto administrativo.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A CÂMARA MUNICIPAL DE VILA REAL, recorreu da sentença proferida no TAC do Porto que anulou a sua deliberação de 26 de Fevereiro de 1996 (revogatória da deliberação de 27-11-1995 sobre a venda do lote n.º 2 do Loteamento Industrial, identificado nos autos), julgando desse modo procedente o RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO interposto por A

Terminou as suas alegações, com as seguintes conclusões:

a) A deliberação que decide alienar um lote e terreno e celebrar o respectivo contrato promessa, não é, só por si executória, podendo ser revogada por interesse da Administração;

b) Os direitos à eventual aquisição do lote, na situação atrás descrita, hão-de resultar apenas dos contratos celebrados na sequência da deliberação e não directamente da força executória da deliberação;

c) A deliberação que entende alienar um lote de terreno e celebrar o contrato promessa não é constitutiva do direito à aquisição, podendo ser livremente revogada se se considerar ter existido erro nos pressupostos de facto da decisão;

d) É lícita a revogação da decisão de contratar, tomada após ter sido ultrapassado o prazo para celebrar o contrato promessa e motivada pela percepção de erro ocorrido na decisão de contratar;

e) A legalidade da revogação não obsta a que outros efeitos, meramente civis, decorram da recusa da autarquia em contratar, mas tal questão não deve ser resolvida no âmbito do recurso de anulação por ilegalidade.

Contra-alegou o recorrido (A...), defendendo a manutenção da sentença, formulando as seguintes conclusões:

a) O acto administrativo em causa é definitivo, executório e constitutivo de direitos, pelo que recorrível;

b) O art. 268º, n.º 4 da CRP assegura aos administrados o direito de impugnação contenciosa de quaisquer actos administrativos que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos;

c) A Câmara Municipal de Vila Real lesou os direitos e interesses legalmente protegidos do ora recorrido;

d) A Câmara municipal de Vila Real violou todos os preceitos legais que dizem respeito à propriedade e posse de bens imobiliários dos municípios e violou ainda o disposto nos artigos 138º, 139º e 140º do C.P.Adm.;

e) Com a deliberação de 26 de Fevereiro de 1996 constante da acta n.º 7, a Câmara Municipal de Vila Real revogou expressamente a sua deliberação de 27 de Novembro de 1995;

f) A deliberação de 27-11-95 não é revogável nos termos da alínea b) do n.º 1 do art. 140º do CPAdm.

g) Verificou-se igualmente a violação do Regulamento do Parque Industrial de Constantim, cidade de Vila Real;

h) A deliberação de 26 de Fevereiro de 1996 é anulável por violação de lei, do regulamento citado e dos próprios contratos administrativos que emergiram do cumprimento da deliberação de 27 de Novembro de 1995;

i) A Câmara Municipal de Vila Real agiu com violação de lei, anulando o que não deveria anular, e admitindo uma conduta ilegal por parte de terceiro, tal como doutamente reconheceu a sentença “a quo”.

O Ex.mo Procurador-geral Adjunto, neste Supremo Tribunal, emitiu parecer no sentido de ser concedido provimento ao recurso, por entender que o acto revogado não era constitutivo de direitos.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

A sentença recorrida deu como assentes os seguintes factos:

1. No dia 17 de Outubro de 1995 o recorrente solicitou, por carta dirigida à Câmara Municipal de Vila Real, a aquisição do Lote n° 2, do loteamento industrial da cidade - fls. 145 dos autos.

2. Acerca dessa pretensão, o Vereador do Pelouro formulou a seguinte proposta:

"Que o referido lote seja vendido pelo preço de 1000$00 o metro quadrado, ficando o comprador sujeito ao Regulamento do Loteamento Industrial, nomeadamente com as condições seguintes:

a) Celebração do contrato-promessa de alienação do terreno no prazo máximo de trinta dias, a contar da data da notificação da deliberação da Câmara Municipal;

b) Apresentação do projecto da unidade industrial a construir no prazo de cento e oitenta dias, a contar da data da celebração do contrato-promessa;

c) Início da construção do empreendimento no prazo de cento e oitenta dias, a contar da data da aprovação do projecto,

d) Conclusão do empreendimento e entrada em laboração no prazo de um ano a contar da data do início da construção;

e) A escritura pública do contrato final só terá lugar após a verificação do cumprimento das cláusulas supra. A não verificação do cumprimento das condicionantes estabelecidas e/ou do respectivo regulamento, determina a aplicação do artigo décimo sétimo do Regulamento do Loteamento Industrial (reversão para a posse da Câmara Municipal do lote alienado)" - fls. 146-147 destes autos.

3. Apreciando o pedido do requerente, na sessão de 27 de Novembro de 1995, a Câmara Municipal de Vila Real proferiu a seguinte deliberação:

"Deliberado vender o lote ao preço de 1000$00 o metro quadrado, nos termos da proposta do Vereador do Pelouro" - fls. 146-147 destes autos.

4. Por ofício de 15 de Dezembro de 1995, a Câmara Municipal de Vila Real notificou o recorrente de que, em reunião de 27 de Novembro de 1995 tinha sido deliberado autorizar a venda ao recorrente do lote nº 2, com a área de 2.536 m2 do Loteamento Industrial de Vila Real, ao preço de 1.000$00 por m2 com as condições id. em 2 a) a e) - fls. 148 destes autos.

5. O lote em causa é constituído por um prédio rústico sito no lugar da ..., com a área de 2.536 m2, a confrontar de nascente e poente com arruamento público, norte com o lote nº 3 e sul com o lote nº 1, fazendo parte dos arts. 2077º, 2085º, 2092º, 2096º, 2155º e 2087º, desanexado do nº 00230 da freguesia de Constantim, constituindo a descrição nº 00276/090688 do livro B da Conservatória do Registo Predial de Vila Real e inscrito no respectivo G - 1 - fls. 51 destes autos.

6. Por carta de 18 de Dezembro de 1995, o recorrente informou a Câmara Municipal, após deslocação ao Lote nº 2, que o mesmo "lote em causa está parcialmente ocupado com construção e totalmente murado", solicitando à Câmara Municipal a disponibilização do lote totalmente livre - fls. 153-154 destes autos.

7. Em 19 de Fevereiro de 1996 foi elaborado "parecer sobre situação do lote 2 do Loteamento Industrial; Reclamação de A..." que consta de fls. 159-160 cujo teor aqui se dá por reproduzido.

8. Na sessão de 26 de Fevereiro de 1996, na sequência do exposto a fls. 161-164 destes autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido, a Câmara Municipal de Vila Real, sobre o assunto, deliberou:

1° Revogar a deliberação de 27.11.95, sobre a venda do lote 2, ao Senhor A...;

2° Autorizar a venda do lote 2 à Firma ..., Lda., cuja área de 2536m2, pelo valor global de 3 804 000$00;

3° Responsabilizar a Firma ..., Lda., pelos eventuais prejuízos que advierem à Câmara Municipal da revogação referida em 1.;

4° Que os Serviços encontrem um lote alternativo para o Senhor A... (Acto Recorrido) - fls. 161-164 destes autos .

9. Em 08-03-1996 o recorrente solicitou junto da Câmara Municipal de Vila Real fotocópias autenticadas para fins judiciais de todos os documentos existentes sobre o processo do Lote nº 2 do Loteamento Industrial, tendo tal certificação sido concretizada em 14-03-1996 (fls. 116 e 111 destes autos).

10. O recorrente intentou o presente recurso contencioso de anulação em 10-05-1996 (fls. 2 dos presentes autos).

2.2. Matéria de direito

i) Objecto do recurso.

Para delimitarmos, com precisão, o objecto do recurso devemos referir que, nos presentes autos, foi proferido um Acórdão por este Supremo Tribunal sobre a questão da competência. Nesse acórdão, transitado em julgado, ficou assente que “…a primitiva adjudicação a favor do recorrente, nos termos da deliberação de 27 de Novembro de 1995, constituiu um acto administrativo e que idêntica natureza tem a revogação daquela adjudicação, operada através do acto impugnado. Convergimos, assim, com a sentença recorrida na declaração da competência material da jurisdição administrativa para conhecer do recurso contencioso” (cfr. fls. 241). A razão de se ter considerado competente o Tribunal Administrativo assentou no entendimento de que a deliberação de 27 de Novembro de 1995 era um acto administrativo e que o acto recorrido, que revogara aquela deliberação, tinha idêntica natureza. Estes aspectos da questão estão assentes neste processo, e, portanto, a questão a decidir, ficou a ser (neste aspecto) apenas a de saber se o acto recorrido (revogatório) é ou não legal.

A sentença, no seguimento do referido acórdão, resolveu três questões. Em primeiro lugar considerou que o acto impugnado (revogatório da deliberação de 27-11-1995) era recorrível; em segundo lugar considerou que tal acto não enfermava do vício de desvio do poder; em terceiro lugar entendeu que o acto violava o art. 140º, 1 do C. P. Adm. por se tratar da revogação de um constitutivo de direitos.

No recurso para este Supremo Tribunal, a Câmara Municipal de Vila Real insurge-se contra a sentença por entender, no essencial, que o acto revogado não era constitutivo de direitos, ou, apesar disso, tinha sido validamente revogado, não atacando a sentença (que também aí lhe fora desfavorável), quanto à recorribilidade do acto. Daí que, não obstante o recorrido venha, nas contra-alegações, defender a recorribilidade do mesmo acto, a questão esteja fora do objecto do recurso, dado que o interessado, relativamente ao qual a decisão foi desfavorável, não se insurgiu contra a decisão. O mesmo se passa com o vício de “desvio do poder”, pois a decisão, nessa parte, também não foi posta em causa.

Do exposto resulta que não fazem parte do objecto do recurso, por se tratarem de questões já decididas: (i) a qualificação jurídica das deliberações de 27 de Novembro e a recorrida, como actos administrativos; (ii) a recorribilidade do acto ora impugnado (deliberação de 26 de Fevereiro de 1996); (iii) a inexistência do vício de desvio do poder.

Também não faz parte do objecto do recurso a apreciação do vício de violação do Regulamento do Parque Industrial de Constantim, pois tal vício não chegou a ser apreciado na 1ª instância.

São, assim, objecto do presente recurso, duas questões: (i) a questão de saber se a deliberação de 27 de Novembro de 1995 configura um acto constitutivo de direitos ou interesses legalmente protegidos, pois foi essa qualidade que serviu de fundamento à anulação da deliberação recorrida; e, na afirmativa, (ii) a questão de saber se a sua revogação foi ilegal, como disse a sentença.

ii) Natureza jurídica da deliberação revogada.

Os factos relevantes para apurar se a deliberação revogada é, ou não, um acto constitutivo de direitos ou interesses legalmente protegidos são os seguintes:

“1. No dia 17 de Outubro de 1995 o recorrente solicitou, por carta dirigida à Câmara Municipal de Vila Real, a aquisição do Lote n° 2, do loteamento industrial da cidade - fls. 145 dos autos.

2. Acerca dessa pretensão, o Vereador do Pelouro formulou a seguinte proposta:

"Que o referido lote seja vendido pelo preço de 1000$00 o metro quadrado, ficando o comprador sujeito ao Regulamento do Loteamento Industrial, nomeadamente com as condições seguintes:

a) Celebração do contrato-promessa de alienação do terreno no prazo máximo de trinta dias, a contar da data da notificação da deliberação da Câmara Municipal;

b) Apresentação do projecto da unidade industrial a construir no prazo de cento e oitenta dias, a contar da data da celebração do contrato-promessa;

c) Início da construção do empreendimento no prazo de cento e oitenta dias, a contar da data da aprovação do projecto,

d) Conclusão do empreendimento e entrada em laboração no prazo de um ano a contar da data do início da construção;

e) A escritura pública do contrato final só terá lugar após a verificação do cumprimento das cláusulas supra. A não verificação do cumprimento das condicionantes estabelecidas e/ou do respectivo regulamento, determina a aplicação do artigo décimo sétimo do Regulamento do Loteamento Industrial (reversão para a posse da Câmara Municipal do lote alienado)" - fls. 146-147 destes autos.

3. Apreciando o pedido do requerente, na sessão de 27 de Novembro de 1995, a Câmara Municipal de Vila Real proferiu a seguinte deliberação:

"Deliberado vender o lote ao preço de 1000$00 o metro quadrado, nos termos da proposta do Vereador do Pelouro" - fls. 146-147 destes autos.”

Em síntese, e com interesse para o que agora nos ocupa, a Câmara Municipal de Vila Real, a requerimento do interessado, deliberou vender-lhe o lote n.º 2.

Diz a Câmara Municipal de Vila Real que esta deliberação não pode considerar-se constitutiva de direitos, por não ser “só por si executiva” (conclusão 1ª), por os direitos à eventual aquisição do lote só resultarem dos contratos celebrados na sequência da referida deliberação e não directamente dela (conclusão 2ª) e por não existir qualquer direito à aquisição (conclusão 3ª).

Há, na alegação da recorrente, algo de verdade, mas - para esta questão - irrelevante. É verdade que a deliberação em causa não constituiu um direito (real) de aquisição do lote. E também é verdade que não constituiu um direito (de crédito) à celebração do contrato prometido, pois não chegou a celebrar-se o contrato - promessa. Só que isso, no caso, não é decisivo, pois podem ter emergido da deliberação outros direitos ou interesses merecedores da protecção da irrevogabilidade.

O art. 140º, n.º 1, al. b) do C. P. Adm. diz-nos que são irrevogáveis os actos (válidos) “constitutivos de direitos ou de interesses legalmente protegidos”. Sobre o sentido desta última categoria de actos, isto é, dos constitutivos de interesses legalmente protegidos aceita-se que nem todos os actos válidos constitutivos de “interesses” sejam irrevogáveis – cfr. ESTEVES DE OLIVEIRA e outros Código de Procedimento Administrativo anotado, Coimbra, 1997, pág. 678.). Admitem os autores citados, todavia, que “são irrevogáveis os actos administrativos que investem o seu titular numa posição jurídica estável e consistente que, após a prática daqueles, deixou de ser protegida apenas em função dos interesses públicos que estão na origem da sua constituição (reflexa) passando a ser vistos como bens dignos de uma protecção substantiva própria. Esses actos só devem pois considerar-se irrevogáveis na parte em que a posição jurídica em que investiram o particular já se aproxima, afinal, de um verdadeiro direito, já se subjectivou concretamente na esfera jurídica de alguém”. FREITAS DO AMARAL Curso de Direito Administrativo, Vol II, Coimbra, 2002, pág. 445. , por seu turno, entende que “são constitutivos de interesses legalmente protegidos aqueles actos que, sem criarem, ampliarem ou removerem uma restrição ao exercício de um direito subjectivo stricto sensu, inserem na esfera jurídica do destinatário ou destinatários uma posição de vantagem cuja subsistência não deverá, à luz dos princípios da boa-fé e da tutela da confiança (art. 6º-A do CPA) ficar à mercê do livre exercício do poder revogatório dos órgãos administrativos”. Ou seja, o acto é constitutivo de interesses legalmente protegidos (i) desde que estes não estejam apenas reflexamente protegidos, mas traduzam já a afectação do bem jurídico em causa aos fins de um concreto indivíduo e (ii) desde que a situação de vantagem assim alcançada (subjectivada) mereça a protecção da confiança inerente à irrevogabilidade dos actos administrativos válidos.

No caso dos autos, mesmo que não possa configurar-se a existência de um direito (real) de aquisição sobre o lote 2, ou até do direito (de crédito) à celebração de um contrato de compra e venda importa saber se a deliberação investiu o particular numa posição jurídica de vantagem, ou seja, se lhe atribuiu a qualidade de sujeito activo numa relação jurídica, concretizando (desde logo) um feixe de poderes ou faculdades a que a Administração ficou adstrita. Se ocorrer essa atribuição de poderes ou faculdades ao particular e concomitantemente uma adstrição da Administração, então o “interesse” deixou de ser puramente reflexo, pois “subjectivou-se” na esfera do seu titular e, sendo digno de não ficar à mercê do livre arbítrio da Administração, ganhará, por força do art. 140º, 1, al. b) do CPA a protecção da irrevogabilidade.

A nosso ver ocorreu de facto a atribuição ao particular de uma posição de vantagem face à Administração, quanto à venda do lote 2. O conteúdo dessa posição jurídica não se confunde, é certo, com o direito de adquirir o lote, pois é menos do que isso. Mas também é mais do que uma mera expectativa. O interessado detém o feixe de poderes e faculdades que o conteúdo da deliberação definiu ou seja, a faculdade de celebrar com ele e não com qualquer outro, um contrato promessa dentro de determinado prazo, na compra de um determinado lote a determinado preço o m2. Em que termos essa posição de vantagem poderia ser concretizada e exercida é já outra questão No actual contencioso administrativo um acto inimpugnável é título executivo; no anterior contencioso administrativo permitiria o recurso a uma acção para reconhecimento de direitos – cfr. sobre este ponto o Acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 30-5-2006, proferido no processo 0410/05. que não está em discussão, pois o acto não chegou a consolidar-se.

A posição de vantagem do interessado (por limitado que seja o seu conteúdo), merece ser protegida contra o arbítrio da livre revogabilidade, uma vez que mais do que a quantidade está em causa a confiança na aceitação pela Administração nos seus próprios actos, e não existem quaisquer razões excepcionais que se sobreponham ao interesse (também público) do princípio da irrevogabilidade. Com efeito, só é possível afastar a protecção da confiança consagrada no art. 140º do CPA em casos excepcionais isto é, quando numa situação concreta da vida, se demonstre que à luz de um princípio de ponderação, existe um interesse público que deva prevalecer sobre o interesse privado do particular à manutenção do acto. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Coimbra 2002, Vol. II, pág. 449. “Sublinhe-se – conclui o autor - que esta situação é claramente excepcional e naõ deve ser usada abusivamente para subverter o regime geral de protecção dos actos constitutivos de direitos e interesses legalmente protegidos”. O caso dos autos não configura qualquer situação real, cujos contornos justifiquem a subversão das regras gerais sobre a protecção da confiança, pois não existe (nem foi alegado) qualquer interesse público relevante no não cumprimento das vinculações a que a Câmara se obrigou a si própria.

Deste modo, podemos concluir, que a deliberação revogada era um acto administrativo constitutivo de interesses legalmente protegidos.

ii) validade da deliberação revogada.

Resta saber, então, se tal acto era válido, pois se o fosse não poderia ser revogado. Para analisar esta questão importa, sobretudo, analisar os fundamentos da deliberação revogatória, uma vez que, nos termos do art. 141º do CPA os actos inválidos podem ser revogados, desde que dentro do prazo aí previsto, que no caso não foi ultrapassado, e com fundamento em ilegalidade.

Os factos relevantes para apreciar esta questão são os seguintes:

“7. Em 19 de Fevereiro de 1996 foi elaborado "parecer sobre situação do lote 2 do Loteamento Industrial; Reclamação de A..." que consta de fls. 159-160 cujo teor aqui se dá por reproduzido.

8. Na sessão de 26 de Fevereiro de 1996, na sequência do exposto a fls. 161-164 destes autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido, a Câmara Municipal de Vila Real, sobre o assunto, deliberou:

1° Revogar a deliberação de 27.11.95, sobre a venda do lote 2, ao Senhor A...;

2° Autorizar a venda do lote 2 à Firma ...a, Lda., cuja área de 2536m2, pelo valor global de 3 804 000$00;

3° Responsabilizar a Firma ..., Lda., pelos eventuais prejuízos que advierem à Câmara Municipal da revogação referida em 1.;

4° Que os Serviços encontrem um lote alternativo para o Senhor A... (Acto Recorrido) - fls. 161-164 destes autos .

9. Em 08-03-1996 o recorrente solicitou junto da Câmara Municipal de Vila Real fotocópias autenticadas para fins judiciais de todos os documentos existentes sobre o processo do Lote nº 2 do Loteamento Industrial, tendo tal certificação sido concretizada em 14-03-1996 (fls. 116 e 111 destes autos)”.

O parecer jurídico incorporado na deliberação (fls. 159 e 160 e dado como reproduzido no ponto 8 da matéria de facto) perante a situação de facto consumado do lote 2 ter sido ocupado pelo adquirente do lote 1, coloca três hipóteses possíveis:

“Como primeira hipótese a Câmara ordena ao ocupante ilícito que proceda à desocupação e demolição das instalações e, mantendo a intenção de vender o lote ao reclamante, celebra com este o contrato promessa respectivo;

Como segunda hipótese a Câmara delibera não celebrar contrato de compra e venda com o reclamante dado estar ocupado o lote e sem prejuízo da posição que venha a assumir com o ocupante.

Existiria uma terceira hipótese que consistiria na alteração do loteamento industrial por forma a acrescentar ao lote 1 a área pertença do lote 1 que fosse considerada necessária ao ocupante e criação de um lote intermédio, com menor área, que Seia o lote 2/A, lote este que seria alienado ao reclamante” (fls. 159 verso)”.

Verificamos, assim, que a Câmara Municipal de Vila Real optou pela segunda hipótese: não celebrar contrato de compra e venda … por o lote estar ocupado.

Diz, contudo, a recorrente que a deliberação revogada estava eivada de erro nos pressupostos de facto (conclusão 3ª) e deste modo, com um vício que (ainda que sem qualificação expressa) estava ínsita na referida e acolhida 2ª hipótese de solução do problema. Neste ponto - concretizando a sua alegação - vem dizer a recorrente que, afinal, só teve conhecimento da situação em que se encontrava o lote 2 depois de ter deliberado a sua venda ao ora recorrido. “(…)Esta situação – alega a recorrente - foi verificada só após a deliberação, sendo evidente que a recorrida quando deliberou, decidiu com fundamento em errada situação de facto. É evidente que se enganou e não tinha outra alternativa se não corrigir o erro cometido” fls. 300.

A sentença refutara esta argumentação, porque “… se tratava de uma ocupação ilegal, sem qualquer título e ainda de uma construção ilegal, já que não licenciada, só podendo falar-se em erro nos pressupostos de facto se essa ocupação do lote n.º 2 pela recorrida particular lhe tivesse anteriormente sido autorizada pela Câmara ou que lhe tivesse sido autorizada a venda, o que não aconteceu” (fls. 286).

Como se vê do excerto da sentença o “erro nos pressupostos de facto” não foi bem delineado. Para que exista erro nos pressupostos de facto basta que o autor do acto represente uma situação de facto em desconformidade com a realidade; o erro é, neste sentido, uma desconformidade entre o facto real e o facto representado e indicado como motivo do acto. A situação representada pode ser legal, ou ser ilegal, que essa qualidade jurídica em nada altera os dados em que se coloca o problema do erro sobre os pressupostos de facto (divergência entre a representação de um facto e a realidade empírica). Se a Administração ao proferir o acto representou que o lote n.º 2 estava desocupado, tendo aí (ou também aí) fundado a sua vontade, e só depois veio a verificar que a situação era outra, não podemos deixar de reconhecer que incorreu em erro sobre um pressuposto de facto No caso com relevância autónoma pois a actividade não era estritamente vinculada – Cfr. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol II, Coimbra 2002, pág. 3999. Nestes casos o que está na origem da invalidade, segundo o autor citado, é a falta de um requisito de validade, qual seja o de que “a vontade da Administração seja uma vontade esclarecida e livre”. . A questão decisiva é então a de saber se foi mesmo assim que as coisas se passaram, isto é, se um dos pressupostos da deliberação revogada foi o facto do lote n.º 2 estar desocupado, uma vez que, no presente caso, não há dúvidas sobre a desconformidade entre tal representação e a realidade.

Apesar de subsistirem divergências sobre a justificação jurídica do erro sobre os pressupostos de facto, no exercício do poder discricionário, é geralmente reconhecida autonomia a tal vício e a sua projecção sobre a validade dos actos administrativos “No acto vinculado pode dizer-se que o erro não tem relevância específica – aqui tudo está por lei predeterminado, não há lugar para a discricionariedade. A ilegalidade resultará sempre assim da violação de um preceito legal referente à competência, à forma, ao objecto ou à causa. E essa ilegalidade poderá ser ou não intencional. Não o sendo, estamos perante a hipótese de erro” – ANDRÉ GONÇALVES PEREIRA, Erro e Ilegalidade no Acto Administrativo, Edições Ática, pág. 198.. Quer esteja em causa um vício da vontade, que deixaria de ser “livre e esclarecida” segundo FREITAS DO AMARAL; quer esteja em causa um vício de “violação de lei”, mais concretamente de um princípio geral de direito, segundo o qual “os factos que servem de causa a um acto administrativo devem ser sempre verdadeiros”, segundo MARCELO CAETANO Manual de Direito Administrativo, 10ª edição, pág. 503. é pacifica a aceitação na jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo Exemplos: Acórdão de 22-2-2001, proferido no recurso 46160: “É erro invalidante a desconformidade entre a realidade e os pressupostos do acto administrativo que seja susceptível de afectar as ponderações, avaliações ou opções efectuadas pela Administração no exercício de um poder discricionário”; acórdão de 24-10-96, proferido no recurso 37145: “É anulável por erro nos pressupostos de facto o acto de indeferimento liminar do pedido (art. 15-A da Lei 38/80) se no pedido oralmente formulado, contra o entendimento que ditou essa decisão administrativa, o interessado não invocou fundamentalmente razões de natureza económica para abandonar o país da sua nacionalidade, mas antes acções concretas de conflito armado por parte de um movimento independentista que opera no território (FLEC) e o fazem temer pela sua vida.”. da relevância do erro nos pressupostos de facto, como vício gerador de anulabilidade dos actos administrativos, proferidos no exercício de poderes discricionários.

A resposta a esta questão, isto é, se houve, ou não, erro nos pressupostos de facto é, a nosso ver, claramente afirmativa.

No teor da deliberação (fls. 146), no parecer que a antecede (fls. 146) e requerimento do interessado (fls. 145) nada se diz sobre a ocupação do lote, nem sobre o conhecimento da Câmara de que o lote estava ocupado de facto. Nada constando do procedimento anterior e do próprio acto, sobre o conhecimento da real situação do lote 2, a única conclusão que podemos extrair é a de que na formação da vontade da Administração, estava pressuposta a situação normal e comum, ou seja, a de que o lote estava desocupado, pois não fora vendido a ninguém. Esta inferência (retirada das regras gerais da experiência comum) é corroborada pelo comportamento posterior da Administração e pelos fundamentos (expressos) constantes da fundamentação do acto revogatório. Aqui, como vimos, e perante a situação de facto detectada após a deliberação de vender o lote 2, a Administração optou por revogar o acto, ou seja, revogou o acto por ter constado que o lote em causa estava ocupado pelo adquirente do lote n.º 1. Segundo a jurisprudência deste STA caberia, de resto, ao interessado alegar e demonstrar que o fundamento invocado para a revogação anulatória não existia, ou seja, que o acto revogado (nessa vertente) tinha pressupostos de facto exactos - cfr. Acórdãos de 18-6-2003, proferido no processo 01283/02 e de 26-6-2003, proferido no recurso 01168/02. Com esta atitude demonstrou claramente que, estava em erro quando deliberou vender o lote 2, ou seja, não tinha uma representação exacta da realidade. E foi, efectivamente, esse o fundamento que escolheu para revogar o acto. Daí que nos pareça clara a existência, não só da invocação de um erro sobre os pressupostos de facto, mas ainda sobre a relevância desse erro na formação da vontade revogatória. E, sendo assim, tem razão a recorrente quando diz que o acto recorrido enfermava de erro nos pressupostos de facto e que foi esse o fundamento da sua revogação.

Do exposto resulta que a revogação é válida, pois ocorreu dentro do prazo legal, com fundamento em ilegalidade, melhor dizendo, com fundamento em erro sobre os pressupostos de facto (art. 141º do CPA).

Deve assim conceder-se provimento ao recurso, revogar-se a decisão recorrida, ordenando-se a baixa para prosseguimento dos autos com vista ao conhecimento do vício ainda não apreciado.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em conceder provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida na parte em que considerou verificado o vício de revogação ilegal e ordenar o prosseguimento dos autos para conhecimento do outro vício imputado à deliberação recorrida.

Custas pelo recorrido, fixando a taxa de justiça em 300 € e a procuradoria em 50%.

Lisboa, 19 de Dezembro de 2006. – São Pedro (relator) - Fernanda Xavier – Angelina Domingues.