0219/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os prazos de prescrição estabelecidos no Estatuto Disciplinar aprovado pela Lei nº 58/2008, de 9 de Setembro, apenas se contam a partir da sua entrada em vigor.

II- Tal interpretação não viola os princípios connstitucionais da dignidade da pessoa humana, da segurança jurídica, da proporcionalidade e da igualdade.

III- Exercido o poder disciplinar, com aplicação de uma pena, tudo antes de a lei nova iniciar vigência, não tem lugar a discussão sobre se aplicável à prescrição do procedimento é o prazo da lei antiga, se o da nova.

IV- O Supremo Tribunal Administrativo não parecia questões de inconstituciuonalidade abstracta das normas legais, havendo-se como tais as suscitadas relativamente a normas irrelevantes para a decisão.

Acordam em conferência na secção do contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1.1. Por acórdão da subsecção da secção de contencioso administrativo do STA, proferido a fls. 88 e segs, confirmado por ac. do Pleno, de fls. 162 e segs, foi julgada improcedente a acção administrativa especial intentada por A… (id. nos autos), contra o Conselho Superior do Ministério Público, na qual pediu “a anulação dos actos administrativos formalizados no acórdão da Secção Disciplinar de 04-05-04, notificado no dia 7 seguinte, e no acórdão do Plenário do Conselho requerido, de 22-11-04, notificado no dia 26 seguinte, ambos proferidos no âmbito do processo disciplinar n.º 157/03 em que o Autor é arguido”.

1.2. Interposto recurso para o Tribunal Constitucional do acórdão do Pleno de fls. 162 e segs, e remetidos os autos àquele Tribunal, o Recorrente apresentou no Tribunal Constitucional o requerimento de fls. 244 e 245, que se transcreve:

“A…, recorrente no processo com o nº supra-indicado, vem levantar a questão da prescrição do procedimento disciplinar que até é de conhecimento oficioso. Como se trata de questão que excede os poderes de cognição do Tribunal Const., deve o processo baixar ao Tribunal “a quo”, para que a mesma seja ali apreciada, sendo certo que o presente recurso só perderá interesse se a infracção for declarada prescrita.

II

Nos termos do artº. 4º do Dec.-Lei nº 24/84, de 16 de Janeiro, o procedimento disciplinar prescrevia no prazo de três anos, a contar da data em que a infracção tivesse sido cometida, e em três meses sobre a data em que o dirigente máximo do serviço tivesse tido conhecimento da mesma, sem que fosse instaurado procedimento disciplinar.

Mas o referido prazo de três anos, se ainda não se tivesse esgotado, só se contava desde a data em que tivesse sido praticado o último acto instrutório com efectiva incidência na marcha do processo.

Neste caso, a infracção tornava-se praticamente imprescritível, uma vez que o prazo se suspendia com a instauração do processo de sindicância e do processo de averiguações e ainda a instauração dos processos de inquérito e disciplinar.

É diferente e mais favorável do que este o regime de prescrição estabelecido no artº. 6º do Estatuto Disciplinar aprovado pelo artº 1º da Lei nº 58/08, de 9 de Setembro, uma vez que os referidos prazos foram encurtados para um ano e 30 dias, respectivamente. Além disso, a suspensão do prazo prescricional não pode ter duração superior a seis meses e só pode operar no caso de se verificarem as condições indiciadas nas diferentes al. do nº 5.

Por outro lado, a prescrição verifica-se se o arguido não for notificado da decisão final decorridos 18 meses após a data em que o procedimento foi instaurado.

Ora, o artº 4º, nº 1, da Lei nº 58/08 estabelece que o Estatuto que aprovou é aplicável aos factos praticados e aos processos instaurados antes da sua entrada em vigor, desde que o seu regime se mostre, em concreto, mais favorável ao arguido e melhor garanta a sua audiência e defesa.

O nº 3 estabelece que os prazos de prescrição do procedimento criminal previstos no novo Estatuto se contam a partir da sua entrada em vigor, a não ser que aqueles que estão em curso sejam mais favoráveis.

Verifica-se que da aplicação desta norma resulta a inutilização do tempo já decorrido e um alongamento dos novos prazos, o que é inadmissível e arbitrário e restringe fortemente a aplicação do princípio do regime mais favorável que o legislador decidiu mandar aplicar pelo comando contido no nº 1.

Mais flagrante é o facto de a norma em causa arredar o princípio da aplicação retroactiva do princípio do regime mais favorável, o que está em contradição com as razões que moveram o legislador a estabelecer prazos mais curtos no novo Estatuto, e que consistem em reconhecer que os prazos anteriores eram demasiado longos, sendo injustificável a aplicação dos mesmos.

Deste modo, a norma contida no nº 3, quando interpretada no sentido de os prazos previstos no artº. 4º do Estatuto não serem sempre aplicáveis e se contarem apenas a partir da sua entrada em vigor, em vez de se considerar o decurso dos mesmos desde a prática da infracção, viola o princípio da aplicação (do princípio da aplicação) retroactiva (do princípio) do regime mais favorável contido no artº. 29º, nº 4, da Constituição, pelo que o Tribunal deve recusar a sua aplicação e observar integralmente os prazos previstos no artº. 6º do Estatuto.

Mas a norma em causa viola, ainda, e pelas mesmas razões, os princípios da dignidade da pessoa humana, da segurança jurídica e da proporcionalidade, consagrados nos art.ºs 1º, 2º e 18º, nº 2, bem como o princípio da igualdade previsto no artº. 13º da Constituição.

Também se verifica que da suspensão do prazo prescricional prevista no nº 7 do citado artº. 6º resulta um alongamento exagerado do mesmo prazo, sem justificação razoável, devendo a mesma limitar-se ao período referido no nº 4. Tal norma viola os princípios constitucionais que ficam referidos, pelo que deve ser recusada a sua aplicação.

No caso em apreço, verifica-se ter-se considerado que a infracção se consumou a 10-3-03, data de suspensão da inscrição na O.A

O instrutor do processo propôs a conversão do inquérito em processo disciplinar a 08-04-02, mas a entidade competente só decidiu nesse sentido a 21-02-03. Por outro lado, a notificação da decisão punitiva só se verificou a 24-11-04.

Deste modo, verifica-se que foram excedidos os prazos previstos nos nºs 1, 2 e 6 do artº. 6º do novo Estatuto, pelo que o procedimento disciplinar deve ser declarado extinto.

Nestes termos, deve:

a) julgar-se inconstitucional a norma contida no nº 3 do artº. 4º da Lei nº 58/08, quando interpretada no sentido de os prazos de prescrição em processos pendentes se contarem a partir da entrada em vigor do novo Estatuto, em vez de se contarem desde a prática da infracção, conjugado com o artº. 216º do Estatuto do Ministério Público, que ordena que se aplique subsidiariamente, por violação dos art.ºs 1º, 2º, 18º, nº 2 e 29º, nº 4, todos da Constituição;

b) julgar-se inconstitucional, por violação dos citados normativos constitucionais, a norma contida no nº 7 do artº. 6º do novo Estatuto, quando interpretado no sentido de a suspensão do procedimento ali prevista não estar limitada ao período de seis meses e poder, pelo contrário, prolongar-se por tempo indeterminado, daí resultando a imprescritibilidade da infracção; e

c) declarar-se prescrito o procedimento disciplinar pela infracção que constitui o objecto dos presentes autos, declarando-se aplicável ao caso o regime definido no artº. 6º do novo Estatuto Disciplinar, por ser, em concreto, mais favorável do que o anterior, por aplicação subsidiária (artº 216º do E.M.P.).”

1.3. A Senhora Juiz Relatora do Processo no Tribunal Constitucional proferiu o seguinte despacho:

“Não sendo o Tribunal Constitucional competente para apreciar o requerimento de fls. 244 e 245, nomeadamente no que respeita ao pedido formulado na alínea c), remetam-se os autos, a título devolutivo, ao tribunal “a quo”.”

1.4. A Relatora do processo na 2ª Subsecção do Contencioso Administrativo deste S.T.A., ordenou a notificação do C.S.M.P. para se pronunciar, querendo, sobre o requerimento transcrito em 1.2, tendo a mesma entidade apresentado a resposta de fls. 252 a 255, na qual, se pronuncia, em síntese, pela improcedência do requerido pelo Autor.

Decidindo

2.1. Com interesse para a decisão considera-se assente a seguinte factualidade:

a) Na sequência do processo disciplinar em que o ora requerente foi arguido, foi-lhe aplicada, pela secção disciplinar do Conselho Superior do Ministério Público, em 4.05.04, a pena disciplinar “de inactividade por 12 meses, com o efeito de perda de tempo correspondente à sua duração quanto à remuneração, antiguidade e aposentação, bem como a impossibilidade de promoção ou acesso durante dois anos contados do cumprimento da pena” (fls. 358 a 370 do p. disciplinar apenso e doc. n.º 1, junto pelo Autor).

b) Por acórdão do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público de 22.11.04, foi indeferida totalmente a reclamação do Autor em relação à deliberação punitiva referida em a) e confirmada a pena de inactividade aplicada pela Secção Disciplinar do referido Conselho.

c) Intentada, na secção do contencioso administrativo deste STA, acção administrativa especial com vista à anulação dos actos referidos em a) e b), foi a mesma julgada improcedente por acórdão deste STA, de 22.2.06 (fls. 88 e segs.), confirmado por acórdão do Pleno, de 6.3.07 (fls. 162 e segs.), do qual foi interposto recurso para o Tribunal Constitucional, ainda não decidido.

d) Por acórdão deste STA de 13.01.04, foi concedida a suspensão de eficácia do acto punitivo, a que se reportam as presentes alíneas a) e b).

2.2. Como resulta da leitura do requerimento transcrito em 1.2, o Autor pretende que se declare prescrito o procedimento disciplinar pela infracção que motivou a aplicação da pena, que impugnou na acção julgada improcedente pelo acórdão de fls. 88 e segs. (confirmado por acórdão do Pleno), declarando-se aplicável ao caso o regime definido no art.º 6.º do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas, aprovado pela Lei 58/2008 de 9 de Setembro, por ser, em concreto, mais favorável do que o anterior.

Vejamos:

O artº. 6º do aludido Estatuto, cuja aplicação o Requerente reclama, é do seguinte teor:

“Prescrição do procedimento disciplinar

1- O direito de instaurar procedimento disciplinar prescreve passado um ano sobre a data em que a infracção tenha sido cometida.

2- Prescreve igualmente quando, conhecida a infracção por qualquer superior hierárquico, não seja instaurado o competente procedimento disciplinar no prazo de 30 dias.

3- Quando o facto qualificado como infracção disciplinar seja também considerado infracção penal, aplicam-se ao direito de instaurar procedimento disciplinar os prazos de prescrição estabelecidos na lei penal.

4- Suspendem o prazo prescricional referido nos números anteriores, por um período até seis meses, a instauração de processo de sindicância aos órgãos ou serviços, bem como a de processo de inquérito ou disciplinar, mesmo que não dirigidos contra o trabalhador a quem a prescrição aproveite, quando em qualquer deles venham a apurar-se infracções por que seja responsável.

5- A suspensão do prazo prescricional apenas opera quando, cumulativamente:

a) Os processos referidos no número anterior tenham sido instaurados nos 30 dias seguintes à suspeita da prática de factos disciplinarmente puníveis;

b) O procedimento disciplinar subsequente tenha sido instaurado nos 30 dias seguintes à recepção daqueles processos, para decisão, pela entidade competente; e

c) À data da instauração dos processos e procedimento referidos nas alíneas anteriores, não se encontre já prescrito o direito de instaurar procedimento disciplinar.

6- O procedimento disciplinar prescreve decorridos 18 meses contados da data em que foi instaurado quando, nesse prazo, o arguido não tenha sido notificado da decisão final.

7- A prescrição do procedimento disciplinar referida no número anterior suspende -se durante o tempo em que, por força de decisão jurisdicional ou de apreciação jurisdicional de qualquer questão, a marcha do correspondente processo não possa começar ou continuar a ter lugar.

8- A prescrição volta a correr a partir do dia em que cesse a causa da suspensão.”

Tal preceito não é, porém, aplicável à situação do Requerente, cujo procedimento disciplinar foi concluído, há muito, tendo sido proferida a deliberação punitiva do Conselho Superior do Ministério Público no ano de 2004 (cfr. 2.1.a) e b)).

A leitura do artº. 4º da Lei 58/2008, de 9 de Setembro, nomeadamente os seus nºs. 1 a 4, inc., não deixa lugar para qualquer dúvida legítima a este respeito.

Dispõe, com efeito, o citado preceito, sob a epígrafe Aplicação no tempo, nos seus nºs 1 a 4, inc.:

“1- Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, o Estatuto é imediatamente aplicável aos factos praticados, aos processos instaurados e às penas em curso de execução na data da sua entrada em vigor, quando o seu regime se revele, em concreto, mais favorável ao trabalhador e melhor garanta a sua audiência e defesa.

2- O regime referido no número anterior abrange as disposições normativas do Estatuto relativas aos deveres funcionais, à sua violação e sancionamento, bem como ao respectivo procedimento, designadamente no que respeita à não previsão do anteriormente vigente instituto da infracção directamente constatada.

3- Os prazos de prescrição do procedimento disciplinar e das penas, bem como os de reabilitação e o período referido no n.º 4 do artigo 6.º do Estatuto, contam -se a partir da data da entrada em vigor do Estatuto, mas não prejudicam a aplicação dos prazos anteriormente vigentes quando estes se revelem, em concreto, mais favoráveis ao trabalhador.

4- O disposto no n.º 5 do artigo 6.º do Estatuto não se aplica:

a) Aos processos de inquérito e de sindicância que se encontrem instaurados, no que se refere ao prazo ali previsto para a sua instauração;

b) Aos procedimentos disciplinares comuns que se encontrem instaurados, no que se refere ao prazo ali previsto para a sua instauração.”

Ora, é inequívoco em face do preceito, designadamente do seu nº 3 (o nº 4 tem também ínsito o mesmo princípio), que os prazos de prescrição do procedimento disciplinar estabelecidos no novo Estatuto apenas se contam a partir da respectiva entrada em vigor (sem prejuízo da aplicação dos prazos anteriormente vigentes, se se revelar, em concreto, mais favorável para o trabalhador), o que, deixa, desde logo, a situação do Requerente fora do alcance da aplicação dos nºs 1, 2, 6 do artº. 6º do novo Estatuto.

E, não se vê como uma tal interpretação da referida norma possa violar “os princípios da dignidade da pessoa humana, da segurança jurídica e da proporcionalidade, consagrados nos artºs 1º, 2º e 18º, nº 2, bem como o princípio da igualdade previsto no artº 13º da Constituição”, ou colida com o artº. 29.º, n.º 4 da C.R.P., conforme invoca o Requerente.

Na verdade, uma coisa é a aplicação da lei mais favorável ao arguido em aspectos que possam (racionalmente) ter cobertura na nova regulamentação legal, o que é, de resto, o caso, dos previstos nos nºs 5 e seguintes do referido art.º 4.º da Lei 58/2008, de 9 de Setembro. Outra, perfeitamente desprovida de razoabilidade, seria considerar prescrito o direito, já exercido, de instaurar um procedimento disciplinar, que foi concluído e terminou com a aplicação de pena disciplinar, antes da Lei nova ter entrado em vigor.

Por último, não cabe a este S.T.A. pronunciar-se, no âmbito do requerimento em análise, sobre a invocação do requerente de que do nº 7 do artº. 6º do Estatuto em apreço – nos termos do qual, «a prescrição de procedimento disciplinar referida no número anterior suspende-se durante o tempo em que, por força de decisão jurisdicional ou de apreciação jurisdicional de qualquer questão, a marcha do correspondente processo não possa começar ou continuar a ter lugar» –, «resulta um alongamento exagerado do mesmo prazo, sem justificação razoável, devendo a mesma limitar-se ao período referido no nº 4», pelo que tal norma violaria, também, os preceitos constitucionais acima referidos.

Efectivamente, não se vê como a invocada inconstitucionalidade, a proceder, possa ter reflexos no requerimento formulado pelo Requerente e transcrito em 1.2 do presente aresto, porquanto, as razões que invocou em abono da prescrição do direito de lhe ser instaurado procedimento disciplinar, a procederem - o que não se verifica, como se deixou referido -, teriam determinado a prescrição do procedimento disciplinar, ainda antes de o processo ter entrado nos tribunais (a acção foi instaurada em 18.02.05).

Ora, como bem se refere no ac. deste S.T.A., de 24.1.02, p. 45972 “O S.T.A. não tem competência para apreciar questões de inconstitucionalidade abstracta de normas, o que compete exclusivamente ao Tribunal Constitucional (cf. artº 281º da CRP/97), devendo considerar-se como tal as suscitadas relativamente a normas que não relevam para a decisão, como é o caso” (cfr. ainda, entre outros, ac.s de 12.3.2008, p. 102/07, de 20.3.2002, p. 43934 (Pleno), de 25.1.2006, p. 1041/04).

3. Nos termos e pelas razões expostas acordam em indeferir o requerimento de fls. 244 e 245, transcrito em 1.2 do presente acórdão.

Custas pelo Requerente, fixando-se a taxa de justiça em 3 unidades de conta.

Lisboa, 2 de Julho de 2009. – Maria Angelina Domingues (relatora) – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Fernanda Martins Xavier e Nunes.