0118/10 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A acção para reconhecimento de direito ou interesse legítimo em matéria tributária, prevista no art. 145.º do CPPT, tem carácter de complementaridade em relação aos outros meios contenciosos.

II- Não se pode afastar a possibilidade de uso da acção em casos em que para obter algum ou alguns dos efeitos pretendidos pelo interessado, se com a acção for possível obter uma mais efectiva tutela do direito ou interesse em causa, designadamente um efeito jurídico que não possa ser obtido por outros meios ou uma mais rápida ou duradoura satisfação os seus direitos ou interesses.

III- Designadamente, é possível o uso da acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária quando, apesar de existir um acto da administração tributária impugnável, o interessado pretender uma decisão judicial que vincule a administração tributária não só relativamente a esse determinado acto já praticado, mas também no futuro, relativamente a situações idênticas que se venham a gerar entre o interessado e a administração tributária que tenham subjacentes os mesmos pressupostos fácticos e jurídicos.

IV- O processo de impugnação judicial não pode ter por objecto a definição futura das relações jurídicas semelhantes que se venham a estabelecer entre a administração tributária e os contribuintes e, por isso, se o contribuinte se encontra numa situação de facto em que se geram sucessivas relações semelhantes com a administração tributária, o meio adequado não só para definir o seu conteúdo quanto ao passado (actos já praticados) mas também quanto ao futuro é a acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo, pois só esta tem potencialidade para esta definição futura.

V- Esta adequação processual da acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária não implica que os pedidos formulados tenham viabilidade de procedência, nem significa que o interessado possa ganhar direitos de impugnação que já tenham caducado, mas as questões de saber se esses pedidos devem ou não proceder têm a ver com o mérito da acção e não com a forma de processo adequado para os apreciar, que não pode deixar de ser a acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária.

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1- B..., LDA, instaurou o Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa a presente acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária contra o MUNICÍPIO DE LISBOA.

O Tribunal Tributário de Lisboa absolveu o Réu da instância, com fundamento em erro na forma de processo, sem possibilidade de aproveitamento da petição inicial.

Inconformada, a Autora interpôs o presente recurso para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

I. A Douta Sentença proferida pelo Tribunal “a quo” entendeu julgar procedente a excepção de erro na escolha do meio processual, e consequentemente, absolveu a R., ora RECORRIDA do pedido.

II. Com efeito, o Tribunal “a quo” considerou que, a RECORRIDA possuía outros meios processuais para reconhecer os direitos ou interesses legalmente protegidos.

III. Ora, ao contrário do entendimento da sentença recorrida, a acção para reconhecimento de um direito em matéria tributável, tal como resulta da mais recente doutrina e jurisprudência, não depende de existir ou não outros meios contenciosos que assegurem a tutela efectiva do direito ou interesse em causa.

IV. Assim, interpretando o art. 268.º, n.º 4 da CRP com o art. 145.º do CPPT, conclui-se que a acção para reconhecimento de um direito ou interesse legitimo possui um carácter de complementaridade em relação a outros meios contenciosos, desde que esta seja entendida como não obstando ao uso da acção, nos casos em que há a possibilidade de utilização de outros meios contenciosos, sempre que com ela seja possível obter uma tutela do direito ou interesse em causa mais efectiva, designadamente um efeito jurídico que não possa ser obtido por outros meios ou uma mais rápida ou duradoira satisfação dos seus direito ou interesses.

V. Pelo que, a acção de reconhecimento de um direito ou interesse legitimo em matéria tributária será admissível quando, apesar de existir um acto da administração tributária impugnável, o interessado pretender uma decisão judicial que vincule a administração tributária não só relativamente a esse determinado acto já praticado, mas também no futuro, relativamente a situações idênticas que se venham a gerar entre o interessado e a administração tributária que tenham subjacentes os mesmos pressupostos fácticos e jurídicos.

VI. Com efeito, a RECORRENTE interpôs a acção para reconhecimento de um direito ou interesse legitimo em matéria tributária, uma vez que, esta acção era a única que tutelava o direito da RECORRENTE de forma efectiva, uma vez que, garantia o pleno acesso aos tribunais em virtude de os direitos ou interesses não poderem ser acautelados pelos meios contenciosos tradicionais e nomeadamente o recurso contencioso, dando assim efeito útil ao princípio de que a cada direito corresponde a um meio processual de o fazer valer em juízo.

VII. Ora, apesar de a RECORRENTE ter à disposição o recurso a outro tipo de acções, a verdade, é que, nenhuma delas tutelava os direitos e interesses da RECORRENTE de forma efectiva.

VIII. Tal como estabelece o art. 145.º do CPPT, a acção para o reconhecimento de um direito pode ser usada, quando esse meio for o mais adequado para assegurar a tutela plena e eficaz e efectiva do direito ou interesse legalmente protegido, ou seja, o reconhecimento do direito legitimo da RECORRENTE à devolução das quantias pecuniárias que a RECORRIDA, injusta e ilegitimamente, através dos seus serviços financeiros embolsou.

IX. Com efeito, nem a reclamação graciosa, nem a revisão oficiosa das liquidações, nem a impugnação judicial ou até mesmo a oposição à execução, se revelaram meios idóneos a assegurar os direitos e legítimos interesses da RECORRENTE.

X. Nesta conformidade, não obstante constituir um meio complementar aos supra referidos meios administrativos e contenciosos, a presente acção revela-se assim o primeiro e verdadeiro meio processual ao dispor da RECORRENTE para salvaguarda da tutela jurisdicional efectiva dos seus referidos direitos e interesses legítimos.

XI. Cumpre referir que, este meio processual vem sendo apontando para a utilização, nos casos em que, tendo um particular sofrido um prejuízo material, não pretende obter uma reparação pecuniária (que devia ser conseguida através de uma acção de responsabilidade), mas sim a reconstituição natural do status quo ante, mais este meio processual destina-se igualmente, aos casos em que o particular pretenda a devolução de uma coisa a que tenha direito, no contexto de uma relação jurídico-administrativa.

XII. Pelo que, a acção para o reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária, é a única capaz de titular de modo efectivo os direitos e interesses da RECORRENTE.

XIII. Assim, a excepção de erro na forma de processo, jamais poderia ter sido julgada procedente.

TERMOS EM QUE DEVERÁ SER DADO PROVIMENTO AO RECURSO, JULGANDO IMPROCEDENTE A EXCEPÇÃO DE ERRO NA ESCOLHA PROCESSUAL,

DECIDINDO V.EXAS NO SENTIDO DO PROVIMENTO DO PRESENTE RECURSO, CONFORME É DO DIREITO E DA JUSTIÇA!

O MUNICÍPIO DE LISBOA contra-alegou, concluindo da seguinte forma:

I. A RECORRENTE optou por intentar uma acção para o reconhecimento de um interesse legítimo em matéria tributária previsto no artigo 145.º do referido CPPT.

II. Ora, este meio é puramente residual, a ser utilizado quando não exista outro meio processual à disposição do contribuinte.

III. A RECORRENTE utilizou meio processual inadequado, atendendo ao facto de esta ter tido ao seu dispor forma de garantir a tutela dos direitos e interesses que se arroga, sem que nada tenha feito.

IV. Com efeito, o meio contencioso adequado para obter tutela judicial efectiva contra actos de liquidação de tributos é a impugnação judicial para anulação dos actos de liquidação das supra referidas taxas), de acordo com o previsto nos artigos 96.º, n.º 1, 97.º, n.º 1 alínea a) e 99.º, todos do CPPT.

V. De outra banda, dispunha igualmente a RECORRENTE do processo de oposição à execução fiscal para cobrança coerciva das referidas liquidações), onde poderia ter discutido) oportunamente, a legalidade abstracta das normas em que se baseou a liquidação, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT.

VI. Quer um meio processual quer o outro, sendo os meios adequados a salvaguardar os direitos e interesses da RECORRENTE, sempre pressuporiam que a mesma prestasse uma garantia adequada a assegurar que as mesmas tivessem efeito suspensivo o que poderia ter sido efectuado pela RECORRENTE.

VII. A RECORRENTE se dispôs de meios para proceder ao pagamento das taxas, por maioria de razão teria possibilidade de prestar caução.

VIII. Se acreditava que tinha a razão e o direito do seu lado, sabia que quaisquer custos suscitados pela sua defesa, no âmbito daqueles meios processuais, mereceriam ressarcimento.

IX. O artigo 145.º do CPPT plasma a intenção do legislador tributário, que ao criar esta norma, de atribuir ao interessado um meio complementar caso não exista outro, e não cumular com outros meios já existentes à sua disposição, estabeleceu que este meio era residual.

X. E acertada, porque legal e justa a decisão recorrida que decide que “não é este o meio processual próprio, antes afigurando-se que a Autora, tendo deixado precludír os prazos de impugnação judicial, pretende agora obter, através da presente acção, com prazo de instauração mais alargado, efeito equivalente ao de uma eventual decisão anulatória - artigos 100.º, da LGT e 102.º, 145.º, n.º 2 e 270.º, do CPPT”

XI. Deve a sentença sob recurso ser confirmada, por se fundar nos melhores pressupostos de facto e de direito, mantendo-se na ordem jurídica.

Nestes termos e nos demais de Direito, deverão V.Exas. decidir pela improcedência do recurso confirmando-se a sentença do Tribunal a quo, fazendo-se a devida JUSTIÇA!

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:

1. A doutrina administrativa elaborou 3 teorias sobre o alcance e objecto das acções para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo, em articulação com os restantes meios contenciosos.

Teoria do alcance mínimo

Só admite o recurso à acção como meio residual quando não exista, em abstracto, outro meio à disposição do interessado para obter uma tutela eficaz da sua posição jurídica

Teoria do alcance médio (perfilhada pelo subscritor do parecer)

A acção constitui meio complementar dos outros meios processuais, a utilizar em certas situações, designadamente:

a) inexistência de acto administrativo

- situações de incumprimento de deveres respeitantes a certos direitos subjectivos dos particulares

- prática ou omissão de actos materiais lesivos de direitos

- dúvida, incerteza ou receio fundado de errado entendimento da Administração sobre a existência ou alcance de um direito ou interesse legítimo do particular

- ameaça de prática de acto administrativo ou de acção material reputadas ilegais

- omissão da prática de um acto administrativo legalmente devido

b) excepcionalmente quando, não obstante a prática de acto administrativo

- o recurso contencioso se revele manifestamente inadequado a uma tutela efectiva dos direitos do particular (v.g. por inadmissibilidade da prova testemunhal)

- tiver sido ultrapassado o prazo do recurso contencioso sem culpa do particular

Teoria do alcance máximo

A acção é admissível como «um instrumento de tutela plena, a utilizar sempre que o contencioso de anulação ou outros meios, mesmo complementados com a execução de julgados, não forneçam em concreto ao particular uma protecção máxima, designadamente tendo em conta as respectivas deficiências»

Neste contexto deveria admitir-se:

a) sempre que não pudesse ser interposto recurso contencioso por inexistência de acto lesivo (actos internos, actos ainda não recorríveis, actos ilegais irrecorríveis)

b) sempre que, sendo o recurso contencioso possível, a propositura da acção se revelasse vantajosa (actos que afectem direitos subjectivos dos particulares, designadamente direitos, liberdades e garantias)

c) quando o particular tivesse deixado passar o prazo do recurso contencioso, em caso de erro desculpável ou para obter o reconhecimento de efeitos jurídicos não abrangidos pelo caso decidido.

Esta construção encerra o perigo de subversão da autoridade do caso julgado, indutor de uma permanente instabilidade das relações jurídico-tributárias (para maior desenvolvimento cfr. Vieira de Andrade «A Justiça Administrativa» 2.ª edição, 1999 p. 131 e sgs; Jorge Lopes de Sousa CPPT anotado e comentado Volume 1 2006 pp. 1017 e sgs.)

2. A jurisprudência do STA têm-se pronunciado, sem divergência no sentido que a acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária é um meio processual complementar, apenas devendo ser proposta quando os restantes meios contenciosos não assegurem uma tutela efectiva dos direitos e interesses legítimos dos administrados (acórdãos STA - Secção de Contencioso Tributário 11.12.2002 processo n.º 46 283; 8.10.2003 processo n.º 525/03; 12.11.2003 processo n.º 1237/03; 14.01.2004 processo n.º 1698/04; 6.10.2005 processo n.º 607/05)

3. No caso sob análise a recorrente desperdiçou o recurso aos meios processuais adequados: impugnação judicial de liquidação das taxas; oposição à execução, na fase de cobrança coerciva, com fundamento em ilegalidade abstracta (art. 30.º n.º 1 al. a) Lei n.º 42/98, 6 Agosto LFL, arts.99.º e sgs CPPT; art. 204.º n.º 1 al. a) CPPT).

Registe-se que a recorrente, contrariando a alegação de que a acção constitui o meio processual mais adequado à tutela efectiva dos seus direitos e interesses legítimos (conclusões IX/X), deduziu impugnação judicial de acto de indeferimento de reclamação dirigida ao órgão executivo da autarquia, tendo por objecto a liquidação de taxas de idêntica natureza, embora respeitando a diferentes períodos temporais (art. 16.º n.º 4 Lei n.º 53-/2006, 29 Dezembro; processo n.º 98/10)

3. Justificando-se por economia processual, a convolação da acção em impugnação judicial ou oposição à execução está prejudicada pela intempestividade da petição face aos meios processuais adequados e pela incompatibilidade dos pedidos formulados (art. 102.º n.º 1 al. a) e 203.º n.º 1 al. a) CPPT)

CONCLUSÃO

O recurso não merece provimento. A decisão impugnada deve ser confirmada.

As partes foram notificadas deste douto parecer e apenas se pronunciou a Recorrente defendendo, em suma, que não ocorre o erro na forma de processo.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

1. A Autora foi notificada por ofícios do Réu que constam de fls. 34 e ss., para pagamento de taxas devidas pela P emissão e renovações de licença de publicidade, constando do ofício de fls. 59, como data limite de pagamento 31/05/2006, que corresponde à data mais recente neles indicada;

2. Por falta de pagamento nos prazos indicados, foram instaurados contra a Autora os processos executivos cujas citações constam de fls. 62 a 65, sendo que as mais recentes têm data de emissão de 01/03/2006;

3. A Autora efectuou, por conta da dívida exequenda, os pagamentos cujos documentos de quitação constam de fls. 67 (€ 370.000,00), fls. 70 (€ 1779,27), fls. 71 (€ 11.384,17), fls. 72 (€ 13.325,32), fls.73 (€ 20.000,00), fls. 74 (€ 9.792,02) e fls. 75 (€ 26348, 11), o último dos quais foi efectuado em 28/06/2006;

4. Foi citada no processo executivo n.º 11062006010310674 para pagamento da importância de € 11.619,18, constando como data de emissão da citação 25/09/2006 (fls. 66);

5. Não foi apresentada impugnação judicial das liquidações, nem deduzida oposição às execuções instauradas;

6 A presente acção deu entrada no tribunal em 02/02/2007, conforme carimbo aposto a fls. 2.

3- A questão que é objecto do presente recurso jurisdicional é a de saber se pode ser utilizada a acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária para obter a condenação de um município a restituir quantias pagas a título de taxas de publicidade, cujos actos de liquidação não foram impugnados nem através de impugnação judicial nem de oposição à execução fiscal, e ainda a condenação a abster-se de liquidar e exigir quaisquer quantias a título de taxas publicitárias por licenciamentos já deferidos, a abster-se de fazer depender do pagamento dessas taxas o deferimento de futuros pedidos de licenciamento a requerer pela A. e a renovação dos que já foram deferidos e a abster-se de fazer depender o exercício de direitos conferidos à A., enquanto titular de licenças para afixação de suportes publicitários em prédios particulares, já deferidas, do prévio pagamento dos referidos tributos.

O art. 145.º, n.º 3, do CPPT estabelece que «as acções apenas podem ser propostas sempre que esse meio processual for o mais adequado para assegurar uma tutela plena, eficaz e efectiva do direito ou interesse legalmente protegido».

Na sentença recorrida, entendeu-se que houve erro na forma de processo, por, em suma, «quer a impugnação judicial, quer a oposição à execução fiscal, mostravam-se meios idóneos para uma tutela pleno, eficaz e efectiva da sua pretensão jurídica, desde que garantida a dívida ou autorizada a dispensa de prestação de garantia».

4- Como resulta do transcrito n.º 3 do art. 145.º do CPPT, atribui-se à acção para reconhecimento de direito ou interesse legítimo em matéria tributária carácter de complementaridade em relação aos outros meios contenciosos, afastando-se o seu uso quando existir meio mais adequado para assegurar uma tutela plena, eficaz e efectiva do direito ou interesse legalmente protegido.

Sendo o factor decisivo para determinação do campo de aplicação da acção a sua maior ou menor adequação em confronto com a que outros meios contenciosos podem proporcionar para satisfazer a pretensão do interessado, não se pode afastar a possibilidade de uso da acção em casos em que é possível utilizar outros meios contenciosos para obter alguns dos efeitos pretendidos pelo interessado, se com a acção for possível obter uma mais efectiva tutela do direito ou interesse em causa, designadamente um efeito jurídico que não possa ser obtido por outros meios ou uma mais rápida ou duradoura satisfação os seus direitos ou interesses.

Não é de excluir, por isso, a possibilidade de uso da acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária quando, apesar de existir um acto da administração tributária impugnável, o interessado pretender uma decisão judicial que vincule a administração tributária não só relativamente a esse determinado acto já praticado, mas também no futuro, relativamente a situações idênticas que se venham a gerar entre o interessado e a administração tributária que tenham subjacentes os mesmos pressupostos fácticos e jurídicos.

Na verdade, o processo de impugnação judicial é um processo dirigido contra um ou mais actos tributários já praticados, sendo, para esse efeito, o meio processual mais adequado, o mesmo sucedendo com a oposição à execução fiscal, nos casos em que é possível utilizá-la como meio de impugnação, o que sucede no caso em apreço, em que são invocados vícios enquadráveis no conceito de ilegalidade abstracta das liquidações (situações que são abrangidas pela alínea a) do n.º 1 do art. 204.º do CPPT].

Mas, o processo de impugnação judicial não pode ter por objecto a definição futura das relações jurídicas semelhantes que se venham a estabelecer entre a administração tributária e os contribuintes. Se o contribuinte se encontra numa situação de facto em que se geram sucessivas relações semelhantes com a administração tributária e pretende definir o seu conteúdo não só quanto ao passado (actos já praticados) mas também quanto ao futuro, será possível o uso da acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo, pois só esta tem potencialidade para esta definição futura.

Por isso, quando justificadamente o contribuinte pretende a definição judicial dos seus direitos em matéria tributária para além da mera impugnação contenciosa de actos de liquidação, não há obstáculo a que utilize a acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária, em que cumule com o pedido de anulação de actos os pedidos que entender adequados.

Com efeito, em situações deste tipo, o processo de impugnação judicial ou a oposição à execução fiscal não são meios adequados para apreciação da pretensão do interessado, pelo que nem se pode equacionar a possibilidade de serem mais adequados do que a acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária.

Esta adequação processual da acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária não implica, naturalmente, que os pedidos formulados tenham viabilidade de procedência, nem significa que o interessado possa ganhar direitos de impugnação que já tenham caducado, mas as questões de saber se esses pedidos devem ou não proceder têm a ver com o mérito da acção e não com a forma de processo adequado para os apreciar, que não pode deixar de ser a acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária. ( ( ) Sobre uma situação em que este Supremo Tribunal Administrativo julgou possível a utilização da acção para apreciação de vários pedidos, inclusivamente de anulação de acto de liquidação, pode ver-se o acórdão de 12-4-2000, processo n.º 24735, AP-DR de 23-12-2002, página 1524. )

Termos em que acordam neste Supremo Tribunal Administrativo em

- conceder provimento ao recurso jurisdicional;

- revogar a sentença recorrida;

- ordenar a baixa do processo a fim de ser apreciado o mérito dos pedidos formulados, se a tal motivo diferente da forma de processo não obstar.

Custas pelo Réu, que contra-alegou, com Procuradoria de 1/8.

Lisboa, 2 de Junho de 2010. – Jorge de Sousa (relator) – Brandão de Pinho – Pimenta do Vale.