01043/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A reclamação prevista no art. 186°/1 do Estatuto dos Militares da GNR, aprovado pelo DL nº 265/93, de 31 de Julho é pressuposto necessário do recurso hierárquico.

II- A delegação de poderes cria uma relação sui generis que introduz a equivalência entre a actuação do delegado e a que teria sido realizada pelo delegante.

III- Tendo o acto primário sido praticado pelo 2° Comandante-Geral, por delegação de poderes do Comandante-Geral, não há lugar a recurso necessário pala este, do acto daquele.

IV- Nas condições descritas, apenas a reclamação para a chefia que praticou o acto é pressuposto necessário do recurso final para o Ministro da Administração Interna, sendo de imputar ao delegado o acto de indeferimento tácito do requerimento impugnatório dirigido ao delegante.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

A. .., identificado nos autos, intentou, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso do acto de indeferimento tácito do recurso hierárquico que apresentou em 21 de Março de 2001, ao Ministro da Administração Interna e que teve por objecto o despacho de 19 de Fevereiro de 2000 do 2º Comandante – Geral da GNR, proferido por delegação do Comandante – Geral, que ordenou a publicação e averbamento da pena de 10 dias de prisão disciplinar agravada.

Por sentença de 25 de Março de 2004 o Tribunal Central Administrativo concedeu provimento ao recurso contencioso, anulando o acto impugnado.

1.1. Inconformado, o Ministro da Administração Interna recorre dessa decisão para este Supremo Tribunal, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

1ª No sistema de vias impugnatórias estabelecido pelo Estatuto do Militares da Guarda Nacional Republicana – aprovado pelo Decreto-Lei nº 265/93, de 31 de Julho, com as alterações subsequentes (maxime seus arts. 186º e 187º) – a reclamação funciona, relativamente ao recurso hierárquico, como um pressuposto de natureza processual – reclamação, aquela, que é, assim, necessária (vd., por todos, Ac. do STA, de 13.11.02, R. 362/02, apud Parecer do Exmº Magistrado do M.P. junto do Tribunal Recorrido) –, bem se podendo afirmar, por isso, que, no âmbito daquele sistema, o direito ao recurso hierárquico só se constitui, na esfera jurídica do administrado, caso este tenha feito uso de prévia reclamação; reclamação, esta, que, por definição, tem de ser, válida e tempestivamente, apresentada junto do autor da decisão que se pretende impugnar (vd. Art. 186º, nº 1, mencionado, do E.M.G.N.R.);

2ª No caso vertente, o Senhor 2º Comandante – Geral da GNR, ao emitir o seu despacho de 19.12.00, actuou – como dele expressamente consta –, ao abrigo de poderes que lhe foram delegados pelo respectivo Comandante – Geral;

3ª O Recorrente, não se conformando com o despacho referido na conclusão anterior, apresentou uma peça impugnatória – que qualificou de reclamação -, mas que se dirigiu ao Senhor Comandante – Geral da mencionada Força de Segurança (requerimento entrado nos serviços a 9.02.01);

4ª O Recorrente – como o processo evidencia –, não reclamou, junto do Senhor Comandante – Geral da GNR, do citado despacho de 19.12.00; isto é, em termos objectivos, o Recorrente, embora considerando ilegal a referida decisão de 19.12.00, não reclamou, da mesma, junto do seu Autor, não tendo, assim, cumprido com o comando contido no artigo 186º do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana;

5ª Por força das conclusões que antecedem – e tal como foi considerado pela Entidade Recorrida –, era – e é – legítimo configurar o requerimento que o Recorrente dirigiu ao Senhor Comandante – Geral da GNR, com o propósito de impugnar o despacho de 19.12.00, como um recurso hierárquico impróprio – cfr. art. 176º, nº 1, do CPA (vide., a este propósito, Dr. Mário Esteves de Oliveira e Outros, Código do Procedimento Administrativo, Anotado, p. 799) – o que não é possível é configurá-lo – como o faz o Douto Acórdão impugnado – uma vez que o Senhor 2º Comandante – Geral da citada Força de Segurança actuou no exercício de poderes delegados por aquele – o que, aliás, é reconhecido pelo Aresto recorrido - , como um recurso hierárquico em sentido próprio;

6ª Contrariamente ao que foi entendido pelo Douto Acórdão impugnado, o Senhor Comandante – Geral da GNR, quando recebeu a “reclamação” que lhe foi dirigida pelo Recorrente, não tinha de, oficiosamente, remeter aquela peça ao Senhor 2º Comandante – Geral da mencionada Força de Segurança; e não tinha de o fazer, exactamente, porque o referido requerimento não tinha a natureza de uma reclamação dirigida ao citado 2º Comandante – Geral, mas, sim, tinha – e tem – a natureza de um recurso hierárquico impróprio, apesar de qualificada, erroneamente, pelo Recorrente, como reclamação;

7ª O que, no caso concreto – por assim dizer –, significa que, contrariamente ao que é entendimento do Douto Tribunal recorrido, não tendo o Senhor Comandante – Geral da GNR remetido ao respectivo 2º Comandante – Geral – porque não tinha de o fazer – o requerimento que o Recorrente lhe dirigiu, não se formou, na sequência da apresentação daquela impugnação, um acto de indeferimento da mesma, cuja autoria seja passível de ser imputada ao citado 2º Comandante – Geral;

8ª Ainda que assim não se entenda – como se nos afigura que é – certo é que, objectivamente, o Senhor Comandante – Geral da GNR não remeteu ao respectivo 2º Comandante – Geral aquela “reclamação” – como o Recorrente a qualifica –, o que impede a formação de um acto de indeferimento tácito, pelo silêncio da Administração (cfr. art. 109º, nº 1, do CPA);

9ª A disciplina contida no nº 3 do artigo 67º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos é, claramente, inovatória e, como tal, nos termos gerais, apenas é possível de ser aplicada às situações que se verifiquem após a entrada em vigor do referido Código (art. 12º do Código Civil);

10ª Pelo que se vem de concluir – e tal como decidido no acto administrativo contenciosamente recorrido -, uma vez que o Recorrente não reclamou, previamente, junto do Senhor 2º Comandante – Geral da GNR, do seu despacho, citado, de 19.12.00, não se formou, na sequência da apresentação do recurso hierárquico impróprio, de 9.02.01, citado, dirigido, pelo Recorrente, ao Senhor Comandante – Geral da GNR, o acto silente negativo que o mesmo discute na impugnação hierárquica de 21.3.01, que apresentou à Entidade Recorrida – e ora Recorrente;

11ªQuando o Douto Acórdão recorrido afirma – reportando-se à “reclamação” que o Recorrente dirigiu ao Senhor Comandante – Geral da Guarda Nacional Republicana -, que a mesma “(…) deveria ter sido entendida pela autoridade contenciosamente recorrida, como consubstanciando uma reclamação dirigida ao 2º Comandante – Geral, em cumprimento do estabelecido nos arts. 186º e 187º do EMGNR e que o subsequente recurso hierárquico, apresentado em 21/3/01, teria por objecto o indeferimento tácito dessa mesma reclamação, não obstante se imputar no mesmo recurso o silêncio decisório ao Comandante – Geral, verificando-se que objectivamente o 2º Comandante – Geral nada decidiu e que tinha o dever legal de decidir se lhe tivesse sido remetida a referida reclamação”, e, bem assim, que, “(…) aqui chegados” – acrescenta-se no Aresto impugnado – “(…) conclui-se que a autoridade recorrida não poderia ter proferido acto expresso a rejeitar o recurso hierárquico, nos termos do art. 173º/e) do CPA, existindo conforme acima explanado «um acto silente negativo» que possibilitava a apreciação do mérito do recurso hierárquico apresentado pelo recorrente, o que não sucedeu”, faz, salvo o respeito devido, incorrecta interpretação e má aplicação da lei, nomeadamente, dos artigos 186º e 187º, ambos do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana, já citado, conjugados, além do mais, com os artigos 176º, nº 1 e 173º, al. e), estes últimos do Código do Procedimento Administrativo, sendo, por isso, ilegal;

12ªDo ponto de vista da Autoridade Recorrida, os normativos referidos no número anterior deveriam de ter sido interpretados e aplicados, no caso da espécie, não no sentido em que o foram, mas, sim, no sentido de que, possuindo o requerimento que o Recorrente dirigiu ao Senhor Comandante – Geral da Guarda Nacional Republicana, em 9.02.01, a natureza de um recurso hierárquico impróprio – não obstante aquele o qualificar como reclamação –, não se formou, na sequência da apresentação de tal requerimento – uma vez que foi invalidamente interposto, porquanto não precedido da prévia reclamação, junto do Senhor 2º Comandante – Geral da GNR, com vista à impugnação do seu despacho de 19.12.00 –, o acto silente negativo que o mesmo discutiu na impugnação hierárquica que dirigiu à Entidade Recorrida, em 21.3.01, pelo que o acto que rejeitou tal recurso administrativo, ao abrigo do artigo 173º, al. c), do Código do Procedimento Administrativo – despacho de 14.5.02, da Entidade Recorrida -, em virtude de o mesmo ser carente de objecto, não enferma de vício, devendo, por isso, ser mantido;

13ªPor despacho de 15 de Julho de 2003, o Senhor Comandante-Geral da GNR rejeitou a “reclamação”, mencionada, que o Recorrente lhe apresentou no dia 9.02.01;

14ªComo se vê do Doc. nº 1 referido na conclusão que antecede, quer o Recorrente quer o seu Ilustre Mandatário foram notificados do mencionado despacho de 15.7.03, do Senhor Comandante-Geral da GNR;

15ªNão obstante o Recorrente – e, reitera-se, o seu Ilustre Advogado – terem sido notificados da decisão de 15.7.03, do Senhor Comandante-Geral da GNR, que é adversa à pretensão do recorrente, do mencionado despacho aquele não apresentou recurso hierárquico para o Senhor Ministro da Administração Interna – o que determina, caso não seja julgado procedente este recurso jurisdicional -, seja declarada extinta, por inutilidade superveniente, a presente instância de recurso (art. 287º, al. e) do C.P.C.).

TERMOS EM QUE, NOS MELHORES DE DIREITO E COM O MUI DOUTO SUPRIMENTO DE VOSSAS EXCELÊNCIAS, DEVERÁ:

I- SER JULGADO PROCEDENTE ESTE RECURSO E, EM CONFORMIDADE, REVOGADO O DOUTO ACÓRDÃO IMPUGNADO, COM AS LEGAIS CONSEQUÊNCIAS

No caso de assim se não entender, então, deverá:

II- SER JULGADA EXTINTA, POR INUTILIDADE SUPERVENIENTE, A PRESENTE INSTÂNCIA DE RECURSO.

1.2. O impugnante contencioso, ora recorrido, não contra-alegou.

1.3. O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu o seu douto parecer nos seguintes termos:

“O acórdão impugnado, julgando procedente o recurso contencioso, anulou o despacho do Ministro da Administração Interna, datado de 14-05-02, nos termos do qual foi rejeitado o recurso hierárquico deduzido de indeferimento tácito de reclamação apresentada ao Comandante Geral da Guarda Nacional Republicana.

Na sua alegação de recurso, para além de impugnar a decisão recorrida, a autoridade recorrente vem defender a extinção da presente instância por inutilidade superveniente da lide, invocando para o efeito que a reclamação acima aludida veio a ser objecto de rejeição expressa por despacho de 15-7-03, da qual o ora recorrido foi pessoalmente notificado e com a qual se conformou, não apresentando recurso hierárquico (cfr. documentos juntos a essa peça processual a fls. 161 e 162).

Cremos que assiste razão à autoridade recorrente ao defender a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide, dessa forma ficando obstaculizado o conhecimento da matéria impugnatória do acórdão recorrido.

Com efeito, a rejeição expressa da reclamação em causa determinou a eliminação da ordem jurídica do indeferimento tácito que fora o objecto do recurso hierárquico deduzido para a autoridade ora recorrente.

Daí que a decisão por esta proferida, definindo-se como acto secundário, consequente, deixou de ter como causa ou pressuposto essencial qualquer acto primário com existência na ordem jurídica, perdendo todo o seu sentido útil e sofrendo uma contaminação invalidante em decorrência do desaparecimento do objecto do recurso hierárquico interposto – cfr. artigo 133º, nº 2, alínea i) do CPA.

Em face do exposto, não se prefigurando qualquer dimensão útil na anulação do despacho contenciosamente recorrido, uma vez que os efeitos lesivos para a esfera jurídica do recorrente contencioso derivam agora do acto de rejeição expressa da reclamação deduzida, entretanto consolidado na ordem jurídica por falta de oportuna impugnação, a instância deverá ser declarada extinta.

Termos em que se é de parecer que a instância deverá ser declarada extinta, por inutilidade superveniente da lide.”

1.3. Notificado do parecer transcrito no ponto antecedente, o impugnante contencioso pronunciou-se em requerimento que concluiu assim:

a) o acórdão recorrido considerou que houve reclamação e por consequência, implicitamente que a presente instância era regular, ordenando a anulação do despacho proferido em 14/05/2002 de indeferimento expresso do recurso hierárquico;

b) para chegar a tal decisão apreciou a questão agora suscitada pelo Mº Pº, tendo o recorrido modificado e ampliado, ao abrigo do art. 51º da LPTA, após o indeferimento expresso da sua reclamação, o pedido e o objecto do recurso;

c) para isso a questão agora suscitada é recorrente e injustificada.

Pelo exposto deve ser julgada improcedente a questão suscitada pelo Mº Pº e terem lugar os desenvolvimentos processuais que se impõem.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS

No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos:

A- O 2º Comandante-Geral da GNR, no exercício de delegação de poderes concedida pelo respectivo Comandante-Geral, apôs no rosto da Informação nº 640/00, de 12/12/00, do Serviço de Justiça do CG, o seguinte despacho:” Nos termos e com os fundamentos da presente Informação, ordeno que se proceda conforme proposto em 05, publicando-se e averbando-se a pena aplicada ao Cabo A...”.

B- Dá-se aqui por reproduzida a aludida Informação, encontrando-se cópia da mesma a fls. 14 e segs. dos autos.

C- O recorrente apresentou em 9/1/2001, em requerimento dirigido ao Comandante-Geral da GNR, reclamação do despacho supra referido em A), alegando o que consta de fls. 90 a 93 dos autos e solicitando a revogação do despacho reclamado que deverá ser substituído por outro que declare a pena prescrita ou, se assim se não entender, as infracções amnistiadas ou perdoadas.

D- E não tendo obtido resposta, em 21/3/2001 interpôs recurso hierárquico para o MAI do indeferimento tácito da reclamação supra referida, alegando o que consta de fls. 10 a 13 dos autos, o que aqui se dá por reproduzido.

E- A autoridade recorrida na pendência do presente recurso contencioso, proferiu no Parecer nº 271-R/02, de 3 de Maio, da Auditoria Jurídica, o seguinte despacho:

“Concordo.

Nos termos do presente parecer rejeito o recurso interposto em 21.3.01, por A... identificado nos autos e ordeno que o processo administrativo seja devolvido ao CG/GNR para os efeitos previstos na alínea b) do nº 8.

Entregue-se no TCA a resposta com esse despacho.

14.5. 2002 (…)”.

F- Dá-se por aqui reproduzido o aludido Parecer, que consta a fls. 27 a 35 dos autos.

G- O recorrente foi notificado pessoalmente desse despacho em 13/3/2003.

Com interesse para decisão da questão prévia considera-se ainda provado que:

H- Em 15 de Julho de 2003, o Comandante - Geral da GNR proferiu despacho de indeferimento do requerimento referido em C- , com os seguinte fundamentos:

“(…) A reclamação é um meio impugnativo que deve ser dirigido ao autor do acto controvertido que visa atacar – no caso o 2º Comandante – Geral desta Guarda. E constitui condição «sine qua non» de abertura do direito ao recurso hierárquico, como consta do disposto nos artigos 186º e 187º do EMGNR, aprovado pelo Dec. Lei nº 265/93, de 31 de Julho.

Ao dirigir ao Comandante – Geral tal pedido impugnativo, o reclamante inobservou os mencionados normativos, pelo que me abstenho de conhecer do mérito da reclamação, indeferindo-a «in limine» com as legais consequências.”

2.2. O DIREITO

2.2.1. A questão a conhecer, em primeiro lugar, é a da inutilidade superveniente da lide.

Na sua alegação, neste recurso jurisdicional, a autoridade recorrida, ora recorrente, entende que a lide se tornou inútil, uma vez que a impugnação administrativa apresentada ao Comandante – Geral da GNR, que ficara sem resposta [vide, supra, 2.1., als. C) e D)], foi já objecto de acto expresso de rejeição, na pendência dos autos, por despacho daquela entidade, de 15 de Julho de 2003. A decisão foi notificada ao recorrente que dela não apresentou recurso hierárquico para o Ministro da Administração Interna, circunstância pela qual a situação jurídica do interessado se consolidou na ordem jurídica nos termos adversos por ela definidos.

Idêntica é a posição do Exmº Procurador-geral – Adjunto, neste Supremo Tribunal que diz a propósito:

“(…) a rejeição expressa da reclamação em causa determinou a eliminação da ordem jurídica do indeferimento tácito que fora o objecto do recurso hierárquico deduzido para a autoridade ora recorrente.

Daí que a decisão por esta proferida, definindo-se com acto secundário, consequente, deixou de ter como causa ou pressuposto essencial qualquer acto primário com existência na ordem jurídica, perdendo todo o seu sentido útil e sofrendo uma contaminação invalidante em decorrência do desaparecimento do objecto do recurso hierárquico interposto – cfr. artigo 133º, nº 2, alínea i) do CPA.

Em face do exposto, não se prefigurando qualquer dimensão útil na anulação do despacho contenciosamente recorrido, uma vez que os efeitos lesivos para a esfera jurídica do recorrente contencioso derivam agora do acto de rejeição expressa da reclamação deduzida, entretanto consolidado na ordem jurídica por falta de oportuna impugnação, a instância deverá ser declarada extinta”.

Passamos a apreciar.

Confrontando com o despacho do 2º Comandante-Geral da GNR, que ordenou a publicação e averbamento da pena disciplinar que lhe fora aplicada e reputando de ilegal essa decisão, o interessado, mediante requerimento que denominou de “reclamação” solicitou ao Comandante – Geral a revogação do despacho reclamado que deveria ser substituído por outro que declarasse a pena prescrita, ou, se assim se entendesse, as infracções amnistiadas ou perdoadas.

Ficando sem resposta, o lesado presumiu tacitamente indeferida a pretensão formulada ao Comandante - Geral e interpôs recurso hierárquico para o Ministro da Administração Interna. Perante novo silêncio, intentou recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito do recurso hierárquico apresentado àquele membro do Governo.

Porém, na pendência do recurso contencioso, o Ministro da Administração Interna, proferiu acto expresso de rejeição do recurso hierárquico. Considerou que a impugnação administrativa do acto do 2º Comandante – Geral, para o Comandante-Geral, era um recurso hierárquico impróprio, que, no silêncio se não formou acto tácito de indeferimento e que, por consequência, o recurso hierárquico para o Ministro carecia de objecto. Nesse acto expresso, de 14 de Maio de 2002, foi ainda ordenada a remessa do processo administrativo ao Comandante-Geral da GNR, para que este se pronunciasse acerca da impugnação administrativa que lhe fora apresentada. Esta entidade pronunciou-se, então, em 15 de Julho de 2003, rejeitando a impugnação administrativa com fundamento na inobservância do disposto nos artigos 186º e 187º do EMGNR, aprovado pelo DL nº 265/93, de 31 de Julho, de acordo com os quais a reclamação para o autor do acto era requisito “de abertura do direito ao recurso hierárquico” (sic).

Sucederam-se, portanto, dois actos expressos, ambos a rejeitar a impugnação administrativa e pela mesma razão essencial: a falta de reclamação necessária para o autor do acto.

Posto isto, importa reter, antes de mais, que, no recurso contencioso, por decisão judicial que não está impugnada, operou-se a modificação objectiva da instância. O recurso, como se constata pelo acórdão, deixou de ter por objecto o acto de indeferimento tácito do recurso hierárquico apresentado ao Ministro da Administração Interna e passou a incidir sobre o acto expresso de 14 de Maio de 2002, da mesma entidade, que o rejeitou.

E, não esqueçamos, neste ponto, a questão posta ao tribunal é de saber se o segundo acto expresso, este datado de 15 de Julho de 2003, da autoria do Comandante-Geral retira utilidade à presente lide.

Ora, não tendo a autoridade recorrida emitido qualquer pronúncia sobre a validade do acto primário do 2º Comandante-Geral, o recurso contencioso tem por objecto apenas o acto de rejeição do recurso hierárquico (vide, a propósito, os acórdãos STA de 1997. 12.04 – recº nº 40 903, de 1998.05.28 – recº nº 36 528, de 1999.02.11 – recº nº 41 108, de 2000.12.13 – recº nº 41 330, de 2001.03.21- recº nº 40 053 e de 2004.12.15- recº nº 1688/03). O recorrente pretende a anulação desta decisão autónoma, que reputa de ilegal, de molde a obter, por parte do Ministro, pronúncia administrativa de mérito no recurso hierárquico, assegurando, assim, o direito ao controlo judicial da decisão administrativa que ordenou a publicação e averbamento da pena disciplinar.

Este efeito útil da instância mantém-se apesar da prolação do acto expresso, do Comandante-Geral, de 15 de Julho de 2003.

A nova pronúncia expressa teve lugar na sequência do acto sob recurso, por ordem deste e na suposição da sua validade. É portanto, um acto consequente do acto recorrido (cfr. Mário Esteves de Oliveira e outros, “Código do Procedimento Administrativo”, 2ª ed., p. 650) cuja validade e produtividade de efeitos jurídicos fica na dependência da legalidade da decisão antecedente. Produzirá efeitos se for legal a decisão impugnada, do Ministro da Administração Interna, de rejeitar o recurso hierárquico. Será nulo e de nenhum efeito, nos termos previstos no art. 133º, nº 2, alínea i) do CPA se, ao contrário do que é seu pressuposto, no caso em apreciação, não houver razão alguma para a rejeição do recurso hierárquico. Se assim for, uma vez anulado o acto contenciosamente impugnado, a decisão de rejeição do subalterno, que lhe foi consequente, não produz qualquer efeito e o Ministro fica, por força da sentença de anulação, investido no dever legal de decidir o recurso hierárquico, tudo com manifesta vantagem para o recorrente que não vê, assim, posto em crise o seu direito ao recurso contencioso, por consolidação do acto consequente, de 15 de Julho de 2003, do acto do Comandante-Geral.

Improcede, pois, a excepção de inutilidade superveniente da lide.

2.2.2. Passaremos, então, a conhecer do mérito do recurso jurisdicional.

Conforme o probatório, com a prolação do acto contenciosamente impugnado, o Ministro da Administração Interna rejeitou o recurso hierárquico, com invocação do disposto no art. 173º, al. e) do CPA, “em virtude de ser carente de objecto”. Na sua perspectiva, a impugnação administrativa que o interessado apresentara, em 9 de Fevereiro de 2001, ao Comandante-Geral da GNR, tem a natureza de recurso hierárquico impróprio, pelo que, com o silêncio, não se formou o acto de indeferimento tácito de que se recorreu hierarquicamente para aquele membro do Governo.

O acórdão recorrido julgou ilegal o acto de rejeição. A argumentação foi, no essencial, a que passamos a transcrever:

“(…) Importará apurar se esse recurso hierárquico necessário foi legalmente rejeitado, por carência de objecto, atentas as razões referidas no Parecer referido em F).

Resta saber o que o recorrente pretendeu ao apresentar a reclamação de 9/1/01 dirigida ao Comandante-Geral da GNR, sendo certo que o seu 2º Comandante-Geral actuou no exercício de delegação de competências, constituindo o seu despacho de 19/12/00 a última palavra da GNR e que entre aquelas duas entidades existe uma relação de hierarquia, o que impossibilitará a qualificação desse requerimento como recurso hierárquico impróprio – cfr. art. 176º/1 do CPA.

Afigura-se-nos que o mesmo pretendeu abrir a via hierárquica em ordem a obter uma decisão do Ministro recorrido, só que por erro dirigiu tal reclamação não ao autor do acto reclamado, mas ao próprio Comandante-Geral, pretendendo assim dar cumprimento ao disposto nos arts. 186º e 187º do EMGNR.

Não havendo notícia nos autos que a notificação do despacho de 19/12/00 supra referido em A), tenha sido feita com observância do disposto no art. 68º/1/c do CPA e não sendo exigíveis ao recorrente, enquanto cabo da GNR, particulares conhecimentos de direito administrativo, tal erro é desculpável e o requerimento deveria ter sido oficiosamente remetido ao 2º Comandante Geral da GNR, não podendo a autoridade a quem foi dirigido ignorar que havia delegado poderes no seu subordinado, conforme decorre do nº 5 da Informação referida em B).

O que significa que essa reclamação, em termos úteis, deveria ter sido entendida pela autoridade contenciosamente recorrida, como consubstanciando uma reclamação dirigida ao 2º Comandante-Geral, em cumprimento do estabelecido nos arts. 186º e 187º do EMGNR e que o subsequente recurso hierárquico, apresentado em 21/3/01, teria por objecto o indeferimento tácito dessa mesma reclamação, não obstante não se imputar no mesmo recurso o silêncio decisório ao Comandante-Geral, verificando-se que objectivamente o 2º Comandante-Geral nada decidiu e que tinha o dever legal de decidir se lhe tivesse sido remetida a referida reclamação.

Aqui chegados, conclui-se que a autoridade recorrida não poderia ter proferido acto expresso a rejeitar o recurso hierárquico, nos termos do art. 173º/e) do CPA, existindo conforme acima explanado “um acto silente negativo” que possibilitava a apreciação do mérito do recurso hierárquico apresentado pelo recorrente, o que não sucedeu.”

A autoridade recorrida, ora recorrente não se conforma com este julgado. Do seu ponto de vista, o aresto enferma de erro de julgamento porque, em síntese, (i) o interessado não apresentou, junto do autor do acto, na circunstância o 2º Comandante-Geral da GNR, a reclamação necessária prevista no art. 186º do EMGNR, (ii) limitou-se a recorrer hierarquicamente para o Comandante-Geral, sendo que esta entidade não remeteu, porque não tinha de o fazer, a impugnação administrativa àquele 2º Comandante-Geral, (iii) por via disso, ao contrário do que foi entendido no acórdão, não há indeferimento tácito de reclamação imputável ao 2º Comandante, (iv) sem a prévia reclamação necessária o Comandante-Geral não tinha o dever legar de decidir a impugnação administrativa que lhe foi apresentada (v), com o seu silêncio não se formou acto tácito de indeferimento e, (vi) por consequência, o recurso hierárquico final dele interposto para o Ministro da Administração Interna não tinha objecto, impondo-se a sua rejeição.

Vejamos, pois.

Nos artigos 186º a 188º do EMGNR, a lei fixou um modelo de impugnação administrativa necessária, a desenvolver pelos sucessivos níveis de hierarquia. O procedimento de 2º grau inicia-se, imperativamente, com a reclamação para a chefia que praticou o acto (art. 186º/1) e haverá de percorrer, depois, um a um, em recursos sucessivos, todos os degraus da hierarquia, passando pelo comandante geral (art. 187º) até alcançar definitividade vertical com a decisão última do Ministro da Administração Interna (art. 188º). Neste regime não são, assim, admissíveis impugnações per saltum, sendo a reclamação inicial um pressuposto necessário cuja falta obsta ao conhecimento (cfr. acórdãos STA de 1992.12.09 – recº nº 29991 e de 1998.11.04 – recº nº 39 568) dos ulteriores recursos hierárquicos obrigatórios.

No caso em apreciação, o acto primário foi praticado pelo 2º Comandante-Geral, com delegação de poderes. E porque o delegado age em nome próprio, os actos por ele praticados por delegação são da sua autoria e a ele imputáveis, para todos os efeitos.

Porém, a delegação de poderes cria uma relação sui generis que introduz a equivalência entre a actuação do delegado e a que teria sido realizada pelo delegante (cf., a propósito, na doutrina, Rogério Soares, “Direito Administrativo”, p. 261, Mário Esteves de Oliveira e outros in “Código do Procedimento Administrativo”, 2ª ed., pp. 227/228, Paulo Otero, “Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa”, pp. 248/253, e na jurisprudência deste Supremo Tribunal, entre outros, os acórdãos de 1990.03.15 – recº nº 26863 e de 2004.05.13 – recº nº 48143). Essa equiparação retira, neste caso concreto, em que o delegante (Comandante - Geral) é o chefe imediato, justificação à necessidade de para ele recorrer dos actos do delegado, com fundamento na hierarquia. Suprimindo-se, assim, um dos normais degraus da escala hierárquica a percorrer pela impugnação administrativa e não havendo outros intermédios, apenas a reclamação para a chefia que praticou o acto (o 2º Comandante – Geral) é pressuposto necessário do recurso final para o Ministro da Administração Interna.

O interessado interpôs impugnação administrativa directa e imediatamente para o Comandante-Geral. E, como decorre do requerimento a fls. 90/93 dos autos, fê-lo dizendo vir “reclamar do despacho de 19 de Dezembro de 2000 do Senhor Major-General 2º Comandante-Geral, proferido por delegação de V.Exª, que ordenou a publicação e averbamento da pena de 10 dias de prisão disciplinar agravada”. Não há dúvida, portanto, que o requerimento não teve por destinatário o autor do acto.

Todavia, neste caso particular, convergindo, na decisão, com o acórdão recorrido, tendo em conta (i) a perplexidade acrescida que a delegação de poderes é susceptível de criar no administrado quanto ao caminho impugnatório a fazer até alcançar a definitividade vertical e abrir a via contenciosa, (ii) que a anteceder o recurso para o Ministro se mostra necessária uma única reclamação (iii) e que o interessado manifestou atempadamente a sua vontade impugnatória, entendemos que, em nome da maior efectividade do direito fundamental ao recurso contencioso se justifica, aplicando o regime consagrado no art. 33º da LPTA, que se considere o requerimento de impugnação tacitamente indeferido, com imputação ao delegado e, por consequência, verificado o requisito necessário ao conhecimento do recurso hierárquico final interposto para o Ministro da Administração Interna.

Deve, pois, manter-se o acórdão impugnado.

3. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.

Sem custas.

Lisboa, 19 de Abril de 2005. – Políbio Henriques (relator) – Rosendo José – António São Pedro.