Quem foi o relator do acórdão 00232/06.8BEBRG?

O relator foi José Augusto Araújo Veloso, no Tribunal Central Administrativo Norte.

Quando foi proferido o acórdão 00232/06.8BEBRG?

O acórdão foi proferido em 29 de maio de 2008.

00232/06.8BEBRG

Sumário

I. Da conjugação das pertinentes normas legais, resulta que a gestão, coordenação e controlo das várias formas de intervenção apoiadas pelo FSE [Fundo Social Europeu] incumbe ao IGFSE [Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu], enquanto a gestão técnica, administrativa e financeira de cada uma das intervenções operacionais incumbe a um GIO [Gestor da Intervenção Operacional]; II. Ao GIO cabe a competência para analisar e aprovar o financiamento de uma concreta intervenção operacional, bem como lhe compete suspender, reduzir ou revogar, de forma fundamentada, o apoio concedido; III. Por sua vez, o IGFSE é a entidade responsável pela gestão, coordenação e controle das várias formas de intervenção que foram aprovadas pelo FSE, sendo que ao seu Conselho Directivo compete, no âmbito da direcção da actividade do IGFSE, promover a recuperação dos créditos que, nomeadamente, resultem da redução fundamentada de despesas elegíveis feita pelo GIO; IV. Acto administrativo impugnável é o dotado de eficácia externa, mormente lesiva da esfera jurídica do administrado, ainda que inserido num procedimento administrativo, e mesmo que a sua eficácia externa não seja actual mas só potencial, desde que seja seguro ou muito provável que irá produzir efeitos; V. São actos de execução, e por isso insusceptíveis de impugnação contenciosa, aqueles que no âmbito do mesmo procedimento têm como pressuposto necessário uma definição de situação jurídica contida em anterior acto definitivo; VI. A decisão administrativa impugnável é a que define as despesas elegíveis e não elegíveis, bem como o saldo final do apoio financeiro prestado a projecto formativo, ou seja, é a decisão proferida pelo GIO, tomada após a audiência prévia do interessado, sendo que o despacho em que o presidente do IGFSE ordena que se promova a recuperação do montante a restituir, apurado naquela decisão do GIO, consubstancia um acto de mera execução daquele.* * Sumário elaborado pelo Relator

Texto

Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: Relatório M..., Lda. - com sede na avenida ..., Braga - recorre da decisão judicial proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] de Braga – em 27.04.2007 – que absolveu da instância o INSTITUTO DE GESTÃO DO FUNDO SOCIAL EUROPEU, I.P. [IGFSE], com fundamento na falta de impugnabilidade contenciosa do despacho de 20.12.2005 em que o seu presidente lhe exigiu o reembolso do montante de 96.138,19€ - esta decisão judicial foi proferida no âmbito de acção administrativa especial em que a M... demanda o IGFSE pedindo ao TAF que declare parcialmente nulo [ou parcialmente anule] o despacho impugnado, e condene o IGFSE a proferir despacho substitutivo que declare que ela apenas tem a reembolsar a quantia de 4.132,34€. Conclui as suas alegações da forma seguinte: 1- O acto do recorrido [constante do ofício datado de 19.12.2005] era o acto a impugnar no procedimento de restituição de verbas de que foi alvo a recorrente, nos termos do artigo 51º nº1 do CPTA; 2- O artigo 35º nº2 do Decreto Regulamentar 12-A/2000, confere ao recorrido a competência para, após comunicação fundamentada do gestor, promover a restituição de verbas no âmbito dos financiamentos do Fundo Social Europeu, quando não for possível a compensação, como acontece no caso em análise; 3- O acto administrativo do Gestor do POEFDS, datado de 22.07.05, e notificado à requerente, e onde constam valores a restituir, é um acto intercalar ou procedimental, inserido no procedimento administrativo a que outros se seguiriam; 4- Isso mesmo se pode constatar do próprio texto deste acto, quando se afirma que ”esses valores poderiam vir a ser alterados em consequência de ulteriores verificações” e ”de que devia a autora aguardar pela sua concretização”; 5- O réu, ora recorrido, ao aderir à fundamentação do gestor no seu acto, não se limitou a executar uma decisão, antes produzindo um juízo valorativo quanto à sua actuação, sendo que, e em resultado dessa adesão, os vícios do acto do gestor são transferidos para o acto do recorrido; 6- Ao decidir como decidiu, a decisão judicial recorrida não fez uma correcta aplicação do direito, violando o disposto no artigo 35º nº2 do Decreto Regulamentar 12-A/2000, no artigo 106º do CPA e no artigo 51º nº3 do CPTA, devendo por isso ser revogada; 7- Mesmo que assim não se entenda, sempre teria de se considerar que a ambiguidade do quadro normativo aplicável e a actuação das próprias entidades administrativas induziram a recorrente em erro; 8- Pelo que deveria ter sido admitido o chamamento à acção do Gestor do POEFDS, requerido pela recorrente, considerando-se, deste modo, tempestivamente impugnado o acto deste, nos termos do artigo 58º nº4 alíneas a) e b) do CPTA. Termina pedindo a revogação da decisão judicial recorrida. A entidade recorrida contra-alegou, concluindo assim: - Decorre do quadro normativo regulador da concessão dos financiamentos do FSE [nomeadamente do artigo 7º do Decreto Regulamentar 12-A/2000] ser da competência exclusiva dos Gestores das Intervenções Operacionais a tomada de decisão sobre os pedidos de pagamento de saldo; - O exercício, pelo recorrido, da competência para desencadear a recuperação dos montantes devidos pelas entidades titulares de pedidos de financiamento [prevista no artigo 35º daquele diploma legal] carece de um acto anterior praticado pelo Gestor da Intervenção Operacional [decisão final sobre o pedido de pagamento de saldo] consistindo o pedido de restituição de verbas formulado pelo IGFSE uma mera execução daquele acto; - A recorrente não demonstra que o acto do Gestor [consubstanciado no ofício nº5607/UARN/05] tenha natureza meramente procedimental; - Como também não logra provar que o recorrido tem competência para modificar, substituir ou revogar as decisões dos Gestores das Intervenções Operacionais, porque sustentada em errada interpretação do nº2 do artigo 35º do Decreto Regulamentar 12-A/2000; - É que as atribuições e competências não se presumem, devendo as mesmas ser expressas e exercidas pelas entidades a quem forem cometidas, sob pena de invalidade dos actos praticados [ver artigo 3º, 29º, e 133º e seguintes do CPA]; - A primeira parte do nº2 do artigo 35º ora em causa dispõe que na impossibilidade de compensação de créditos “…os gestores devem comunicar de imediato e fundamentadamente ao IGFSE os montantes a restituir….”; - Tal “comunicação” carece da prática pelo Gestor da Intervenção Operacional que estiver em causa, de um acto administrativo anterior, acto esse que, na senda do que estabelece a alínea c) do artigo 7º do referido Decreto Regulamentar, deve ser fundamentado, o que significa que deve observar o preceituado no CPA; - A única atribuição que está cometida ao IGFSE no referido nº2, 2ª parte, do artigo 35º, é a de promover, na impossibilidade da compensação prevista no nº1 do mesmo artigo [cometida ao gestor], a restituição dos montantes em dívida, através de compensação, sempre que possível, com créditos apurados no âmbito do FSE; - O IGFSE só intervém quando o Gestor, na impossibilidade de promover a recuperação de verbas por compensação com créditos já apurados no âmbito da respectiva intervenção operacional, lhe comunica, através de modelo próprio criado para efeito, os montantes a restituir pelas entidades [ver nº1 e nº2 do artigo 35º do Decreto Regulamentar 12-A/2000]; - Os actos do IGFSE praticados ao abrigo do aludido artigo 35º, são de mera execução, pelo que a sua impugnação só poderia ser efectuada com base em vícios próprios, designadamente, com os fundamento previstos nos nº3 e nº4 do artigo 151º do CPA, e não com os que respeitam ao acto do Gestor; - A sentença “sub judice” interpretou e aplicou correctamente os normativos reguladores da concessão dos financiamentos do FSE aplicáveis à situação controvertida, não merecendo, por isso, qualquer tipo de censura. Termina pedindo a manutenção da sentença recorrida. O Ministério Público pronunciou-se [artigo 146º nº1 do CPTA] pelo não provimento do recurso jurisdicional. De Facto São estes os factos considerados provados na decisão judicial recorrida: 1) A autora apresentou ao Gestor do POEFDS um pedido de financiamento para a realização de um plano de formação, cujo custo foi de 391.264,53€, que foi por aquele aprovado em 25.05.01 [ver documentos do PA não numerado]; 2) Após a conclusão do projecto formativo, foi realizada à autora uma visita de controlo final, cujas conclusões constam de um relatório [nº1010.01/UCRN/01] o qual veio a despoletar o pedido de pagamento do saldo final [ver documentos do PA não numerado]; 3) Por ofício datado de 20.07.04, do Gestor do POEFDS, a autora foi notificada para efeitos de se pronunciar em 10 dias sobre a redução do apoio financeiro concedido, tendo em consideração a constatação de custos que deram azo a despesas consideradas não elegíveis [ver documentos do PA não numerado]; 4) Em 30.07.04, a autora deduziu pronúncia face ao teor deste ofício e dos elementos documentais que o acompanhavam [ver documentos do PA não numerado]; 5) Por ofício datado de 22.07.05, do Gestor do POEFDS, e na sequência da pronúncia da autora, a mesma foi notificada de que por seu despacho nº576, datado de 11.07.05, foi aprovado pedido de pagamento do saldo final, e que teria de restituir a quantia de 96.138,19€, com a menção de que esses valores poderiam vir a ser alterados em consequência de ulteriores verificações, a levar a cabo por órgãos nacionais e comunitários e que nessa data tinha sido emitido já o documento para acerto de conta, pela diferença em causa, entre os montantes aprovados para o financiamento e aqueles que foram efectivamente pagos, e de que devia a autora aguardar pela sua concretização, nos termos do artigo 27º nº2 alínea d) do Decreto-Regulamentar 12-A/2000 de 15.09 [ver documentos do PA não numerado, e folhas 96 a 98 dos autos físicos]; 6- Por ofício datado de 19.12.05, o réu notificou a autora de que o Gestor do POEFDS lhe comunicou que estava constituída na obrigação de restituir o montante de 96.138,19€, o que devia fazer no prazo de 30 dias, e de que essa notificação consubstanciava a execução da decisão desse Gestor, comunicada à autora pelo ofício datado de 22.07.05 – acto impugnado – [ver documentos do PA não numerado]; 7- A petição inicial que motiva os presentes autos foi entregue neste tribunal no dia 17.02.06 [ver folha 1 dos autos]. De Direito I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pela recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º nº1, todos do CPC, aplicáveis “ex vi” 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 8ª edição, páginas 459 e seguintes, e por Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, página 737, nota 1. II. A M... pediu ao TAF de Braga que declarasse nulo ou anulasse o acto de 20.12.2005 do presidente do IGFSE, na parte em que lhe exige restituição de quantia superior a 4.132,34€, uma vez que a restituição exigida ascende a 96.138,19€ [sublinha-se que a data atribuída ao acto impugnado pela autora e ora recorrente, e pela própria decisão judicial recorrida, é a da recepção do ofício nº09841 que o notificou, pois que, como veremos abaixo, a verdadeira data do acto impugnado é a de 21.10.05]. Alega, para tanto, e fundamentalmente, que o acto impugnado carece da devida fundamentação [artigos 123º nº1 alíneas c) e d), 124º e 125º do CPA], não teve em conta custos passíveis de ser considerados elegíveis [artigo 29º do Decreto Regulamentar nº12-A/2000 de 15.09 e artigo 21º alínea b) da Portaria nº799-B/2000 de 20.09], e que não houve, da sua parte, qualquer arrecadação de receitas [artigo 21º alínea c) da Portaria nº799/2000 de 20-09]. Arrolou dez testemunhas. Na contestação, a entidade demandada excepcionou a falta de impugnabilidade contenciosa do despacho impugnado, por entender que antes o devia ter sido a decisão administrativa que a montante tinha sido proferida pelo GIO [Gestor da Intervenção Operacional]. Reagindo a esta defesa indirecta, que foi corroborada também pelo Ministério Público, e prevenindo a hipótese da sua procedência, a autora veio requerer o chamamento aos autos do respectivo GIO, fazendo-o nos termos e para os efeitos dos artigos 10º nº4 e nº8 e 58º nº4 alínea a) do CPTA. O TAF de Braga, em sede de saneador, considerou procedente a invocada excepção, e absolveu da instância a entidade ré por falta de impugnabilidade contenciosa do despacho impugnado. A M... discorda do assim decidido, e imputando erro de julgamento à decisão judicial recorrida, defende a impugnabilidade contenciosa do despacho em causa, e defende ainda, para o caso de assim não ser entendido, que o TAF de Braga deveria ter admitido a intervenção nos autos do GIO, pois que foi a ambiguidade do quadro normativo e a actuação da administração que a terão induzido nesse erro [artigos 51º nº1 e nº3, 58º nº4 alíneas a) e b) do CPTA, 106º do CPA e 35º nº2 do Decreto Regulamentar nº12-A/2000 de 15.09]. III. Ao tempo da prolação do despacho impugnado, e quanto ao assunto em litígio, estavam em vigor o DL nº54-A/2000 de 07.04 [ainda vigente, embora alterado pela Lei nº20/00 de 10.08, pelo DL nº122/01 de 17.04, pela Lei nº51/05 de 30.08 e pelo DL nº137/07 de 27.04], o Decreto Regulamentar nº12-A/2000 de 15.09 [entretanto revogado pelo Decreto Regulamentar nº84-A/07 de 10.12], a Portaria nº799-B/2000 de 20.09 [entretanto revogada pelo Decreto Regulamentar nº84-A/07 de 10.12], e o DL nº248-A/2000 de 03.10 [entretanto revogado pelo DL nº212/07 de 29.05] – tempus regit actus. O DL nº54-A/2000 define a estrutura orgânica responsável pela gestão, acompanhamento, avaliação e controlo da execução do III QUADRO COMUNITÁRIO DE APOIO e intervenções estruturais de iniciativa comunitária no nosso país, ao abrigo do Regulamento CE nº1260/99 de 21.06 [ver seu artigo 1º]. O Decreto Regulamentar nº12-A/2000 veio regular [ao abrigo do estipulado no artigo 25º nº4 do DL nº54-A/00] os apoios a conceder às acções de formação, a financiar pelo chamado FUNDO SOCIAL EUROPEU [FSE], designadamente no âmbito da formação profissional, inserção no mercado de trabalho e apoios ao emprego [ver seu artigo 1º]. A Portaria nº799-B/2000 veio estabelecer [nos termos do artigo 31º do Decreto Regulamentar nº12-A/00] as normas procedimentais aplicáveis ao financiamento de acções com o apoio do FSE [ver seu artigo 1º]. Por fim, para o que aqui interessa, o DL nº248-A/2000 aprovou os Estatutos do INSTITUTO DE GESTÃO DO FUNDO SOCIAL EUROPEU [IGFSE] [ver seu artigo 1º]. Da conjugação das pertinentes normas destes diplomas, resulta que a gestão, coordenação e controlo das várias formas de intervenção apoiadas pelo FSE incumbe ao IGFSE [ver artigo 42º do DL nº54-A/00, 5º dos Estatutos do IGFSE aprovados pelo DL nº248-A/00, e 4º nº1 do Decreto Regulamentar nº12-A/00], enquanto a gestão técnica, administrativa e financeira de cada uma das intervenções operacionais incumbe a um gestor [artigos 25º nº1 e 29º do DL nº54-A/00, e artigos 5º, 8º, 11º, 21º a 23º da Portaria nº799-B/00]. O artigo 29º do DL nº54-A/00 prevê as competências do GIO [Gestor da Intervenção Operacional], de acordo com o Regulamento CE nº1260, e diz tratar-se de uma autoridade de gestão a que compete, nomeadamente, nos termos que lhe forem delegados pelo membro do Governo competente, aprovar ou propor ao Governo a aprovação das candidaturas de projectos ao financiamento pela intervenção operacional respectiva, uma vez obtido o parecer da unidade de gestão correspondente [alínea e) do nº1], sendo que nos termos desta competência ele deve assegurar a elegibilidade das despesas, o respeito pelos normativos nacionais em matéria de licenciamento dos projectos de investimento e das acções, e o cumprimento dos normativos aplicáveis nos domínios da concorrência, dos concursos públicos, do ambiente e da igualdade de oportunidades [alíneas a) b) e c) do nº2]. Nesta linha, reza o artigo 7º do Decreto Regulamentar nº12-A/00 que compete ao GIO, sem prejuízo das competências previstas no nº1 do artigo 29º acabado de referir, e de outras que lhe sejam legalmente atribuídas, nomeadamente analisar e aprovar os pedidos de financiamento nos termos previsto no DL nº54-A/00, proceder, de forma fundamentada, à suspensão, redução ou revogação do financiamento aprovado, e promover a restituição dos apoios concedidos, nos termos do nº1 do seu artigo 35º [ver alíneas a) c) e f) do artigo referido]. Estipula este nº1 [artigo 35º do Decreto Regulamentar nº12-A/00] que quando se verifique que entidades titulares de pedidos de financiamento aprovados receberam indevidamente ou não justificaram os apoios recebidos, haverá lugar a restituição dos mesmos, a promover por iniciativa das entidades ou dos gestores, através de compensação com créditos já apurados no âmbito da respectiva intervenção operacional, sendo que na impossibilidade da mencionada compensação, os respectivos gestores devem comunicar, de imediato e fundadamente, ao IGFSE os montantes a restituir, devendo este promover a restituição dos mesmos, através da compensação, sempre que possível, com créditos apurados no âmbito do FSE [nº2 do artigo 35º]. Não podendo ocorrer esta compensação, as entidades devedoras devem restituir os montantes em causa no prazo de 30 dias a contar da notificação de restituição efectuada pelo IGFSE, após o que serão os mesmos acrescidos de juros de mora à taxa em vigor para dividas fiscais ao Estado e aplicados da mesma forma [nº3 do artigo 35º], sendo que se a restituição não for feita no prazo estipulado, será a mesma realizada através de execução fiscal, nos termos da legislação aplicável [nº9 do artigo 35º; ver ainda alínea c) do nº1 do artigo 5º dos Estatutos aprovados pelo DL nº248-A/00]. Tudo isto está em sintonia com o estipulado na alínea i) do nº2 do artigo 8º dos Estatutos do IGFSE [aprovados pelo DL nº248-A/2000], segundo a qual compete ao Conselho Directivo, no âmbito da direcção da actividade do IGFSE, promover a recuperação de fundos perdidos na sequência de abusos ou negligência [o Conselho Directivo do IGFSE, integra o presidente, o vice-presidente e três vogais], esclarecendo o seu artigo 33º que para efeitos do disposto na alínea i) do nº2 do artigo 8º dos estatutos, a certidão do despacho do presidente do IGFSE que determine a restituição e a sua notificação à entidade devedora constitui título executivo bastante para promover a execução através dos serviços competentes. A interpretação literal e sistémica destas normas legais [artigo 9º do CC] parece impor a conclusão de que a competência para analisar e aprovar o financiamento de uma concreta intervenção operacional pertence ao GIO, nos termos que nele forem delegados pelo membro competente do Governo, bem como lhe compete suspender, reduzir ou revogar, de forma fundamentada, o apoio concedido. Por sua vez, o IGFSE surge como a entidade responsável pela gestão, coordenação e controle das várias formas de intervenção que foram aprovadas pelo FSE [Fundo Social Europeu], sendo que ao seu Conselho Directivo compete, no âmbito da direcção da actividade do IGFSE, promover a recuperação dos créditos que, nomeadamente, resultem da redução fundamentada de despesas elegíveis feita pelo GIO. Compreende-se, assim, que este procedimento de restituição se venha a traduzir, na prática, na comunicação feita pelo respectivo GIO ao IGFSE sobre o montante a restituir [Modelo 9 FSE], montante esse que resulta da sua própria decisão de redução ou de revogação do financiamento aprovado, e na ulterior promoção da recuperação desse montante, agora pelo IGFSE, quer através do mecanismo da compensação [havendo créditos apurados no âmbito do FSE], quer através de pagamento voluntário [no prazo de 30 dias após notificação para pagar], quer através de pagamento coercivo mediante execução fiscal. Vejamos, agora, o caso concreto. Após ter-lhe sido dada oportunidade de se pronunciar acerca do projecto de decisão do GIO sobre a redução do apoio financeiro que lhe foi concedido [ver ponto 3 dos factos provados], face ao controlo final dos custos elegíveis e não elegíveis, a M... foi notificada pelo GIO, através do ofício nº5607 de 22.07.05, da respectiva decisão de aprovação do seu pedido de pagamento do saldo final [ver ponto 5 dos factos provados e folhas 96 a 98 destes autos]. Neste ofício [5607], comunica-se à ora recorrente, em síntese, o seguinte: que por decisão do GIO de 25.05.01 tinha sido aprovado o seu pedido de financiamento de projecto formativo, ascendendo o custo total a 391.264,53€; que após a conclusão desse projecto formativo tinha sido por ela formalizado o respectivo pedido de pagamento do saldo final; que o controlo final sobre custos elegíveis e não elegíveis conduziu à revisão da primitiva decisão de aprovação do pedido de financiamento; e que, nesta sequência, ficava notificada da decisão nº576 do GIO datada de 11.07.05 [tomada ao abrigo dos artigos 29º nº1 alínea e) do DL nº54-A/00, 7º c) do Decreto Regulamentar nº12-A/00, e subdelegação de poderes conferida pelo Despacho 218/05, de 06.12.2004, do Secretário de Estado Adjunto e do Trabalho], que aprovou o pedido de pagamento do saldo final, e de que resultava um crédito, a favor do IGFSE, de 96.138,19€; mais se informava de que nessa mesma data tinha sido emitido um documento de acerto de contas pela diferença referida, devendo a M... aguardar que o mesmo fosse concretizado nos termos do nº2 alínea d) do artigo 27º do Decreto Regulamentar nº12-A/00 de 15.09 [ou seja, fosse emitida a respectiva ordem de pagamento no prazo máximo de 15 dias]. Por sua vez, pelo ofício nº09841 de 19.12.05 [ver folha 13 do PA], o presidente do IGFSE notificou a ora recorrente do seguinte: que o GIO tinha comunicado ao IGFSE que a M... estava obrigada a restituir o montante de 96.138,19€ [conforme nº2 do artigo 35º do Decreto Regulamentar nº12-A/00]; que no termos do despacho de 21.10.05 do presidente do IGFSE [tal despacho diz: Promova-se a recuperação – ver folha 16-verso do PA] devia proceder à restituição desse montante no prazo de 30 dias contados a partir da recepção desse ofício [conforme nº3 do artigo 35º do Decreto Regulamentar nº12-A/00]; e que não procedendo à restituição nesse prazo, o IGFSE avançaria para a cobrança coerciva através da execução fiscal. Perante a ponderação destes factos à luz das normas legais que foram referidas, cremos não haver dúvidas justificadas de que o acto administrativo contenciosamente impugnável é, no presente caso, o despacho proferido pelo GIO em 11.07.05 [decisão nº576], e notificado à ora recorrente através do ofício nº5607 de 22.07.05. De facto, como é sabido, o acto administrativo impugnável é o dotado de eficácia externa, mormente lesiva da esfera jurídica do administrado, ainda que inserido num procedimento administrativo, e mesmo que a sua eficácia externa não seja actual mas só potencial, desde que seja seguro ou muito provável que tal acto irá produzir efeitos [ver artigos 268º nº4 da CRP; 51º nº1 e 54º nº1 alínea b) do CPTA; ver, a propósito, e entre outros, AC TCAN de 20.09.07, Rº1503/05.BEPRT, também por nós relatado]. Sabido é, também, que são actos de mera execução, e por isso insusceptíveis de impugnação contenciosa, aqueles que no âmbito do mesmo procedimento têm como pressuposto necessário uma definição de situação jurídica contida em anterior acto definitivo [Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, Lisboa, 1981, página 282]. Ora, no caso sub judice, a decisão administrativa que define as despesas elegíveis e não elegíveis, bem como o respectivo saldo final do apoio financeiro prestado ao projecto formativo da M... é a decisão proferida pelo GIO em 11.07.05, tomada após a audiência prévia da interessada, sendo que o despacho aqui impugnado, em que o presidente do IGFSE ordena que se promova a recuperação do montante a restituir, apurado naquela decisão do GIO, consubstancia um acto de mera execução daquele. E a verdade é que esta constatação acaba por transparecer no articulado inicial da acção administrativa especial em causa, na qual é imputada falta de fundamentação ao acto impugnado, por não se ter entendido que este encontra a sua razão de ser e o seu sentido na própria decisão do GIO, e na qual é posta em causa precisamente a bondade das despesas seleccionadas pelo GIO, no seu despacho, como elegíveis e não elegíveis. Ao despacho do presidente do IGFSE nenhuma ilegalidade é apontada, que lhe seja própria. Alias, este modo de ver está, cremos, perfeitamente de acordo com recente jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, que, num caso análogo, considerou o despacho do Director-Geral do DAFSE que ordenou a restituição de verbas recebidas pelo interessado no âmbito de Quadro Comunitário de Apoio como acto contenciosamente impugnável, se não estiver demonstrada a existência de anterior acto do Gestor do PRODEP a definir a situação subjacente à ordem de restituição [AC STA de 12.03.2008, Rº01037/07]. O mesmo tinha já decidido um outro aresto do STA, no qual se defende, expressamente, que o acto administrativo recorrível é o do Gestor do PRODEP, consubstanciando a promoção da restituição um acto de mera execução daquela decisão, tendo sido, todavia, considerado impugnável, no caso concreto, o despacho proferido pelo Director-Geral da DAFSE, que ordenou a restituição de verbas, por não ter sido provada a existência de decisão do Gestor do PRODP, sendo que aquele despacho do Director-Geral surgiu “ex novo” para a recorrente [AC STA de 26.05.2004, Rº01904/03]. Face à interpretação da lei, aos pertinentes factos, e ao que vem sendo decidido a respeito pela própria jurisprudência, impõe-se concluir que o acto impugnado nestes autos configura, em concreto, um acto administrativo contenciosamente irrecorrível. Face a esta falta de impugnabilidade, deveria o julgador a quo, como também pretende a recorrente, ter chamado aos autos o GIO, como lhe pediu a autora, ao abrigo dos artigos 10º nº4 e nº8 e 58º nº4 alíneas a) e b) do CPTA? A este respeito, deveremos ter bem presente que a hipótese de intervenção nos autos do GIO, ao abrigo do artigo 10º nº8 do CPTA, só poderá ser colocada no caso de a propositura da presente acção administrativa especial ter sido tempestiva quanto ao seu despacho, pois que se não o foi, este, ao tempo, já constituía caso resolvido. E foi isto, cremos, o que aconteceu. Efectivamente, tendo em conta que a autora foi notificada da decisão do GIO em Julho de 2005 [ponto 5 dos factos provados], e que a acção especial deu entrada no TAF de Braga em 17.02.2006 [ponto 7 dos factos provados], nesta última data já tinha caducado o seu direito de impugnar contenciosamente a decisão do GIO, levando em conta o prazo de três meses previsto na alínea b) do nº2 do artigo 58º do CPTA, e que ao despacho impugnado apenas foram imputados vícios susceptíveis de conduzir à sua anulação [artigos 58º nº3 do CPTA, 144º do CPC, 12º da Lei nº3/99 de 13.01 na redacção da Lei nº42/05 de 29.08, 279º do CC, 135º do CPA, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos Anotado, Almedina, 2004, volume I, página 381 nota 2, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2007, 2ª edição revista, página 348, AC STA de 22.01.04, Rº03/04, AC STA de 22.03.07, Rº848/06 e AC STA de 08.11.2007, Rº703/07]. Isto significa, obviamente, que entendemos não ser aplicável ao presente caso a extensão do prazo impugnativo prevista nas alíneas a) e b) do nº4 do artigo 58º do CPTA, porque, muito simplesmente, a conduta tida pelo GIO foi de grande clareza, no sentido de comunicar à M... a sua decisão final. Não houve, portanto, por parte do GIO ou de qualquer outra entidade ligada ao caso, qualquer conduta susceptível de induzir em erro a ora recorrente quanto à identificação do acto impugnável. E também o quadro normativo, como se torna suficientemente claro das normas supra transcritas, não é susceptível de criar uma tal ambiguidade que justifique erro na identificação do acto impugnável, capaz de induzir o alargamento, para um ano, do prazo impugnativo do despacho do GIO. Tão pouco, aliás, esta questão da falta de tempestividade foi concretamente suscitada nos autos pela então autora, e foi objecto do contraditório exigido por lei [artigo 58º nº4 do CPTA]. Ressuma do que fica exposto que deve ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional, e deve, pois, ser mantida a decisão judicial recorrida com a presente fundamentação. DECISÃO Nos termos do exposto, acordam os juízes deste tribunal, em conferência, em negar provimento ao recurso jurisdicional, e manter a decisão judicial recorrida com os actuais fundamentos. Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 8 UC’s – artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 73º-A e 73º-D nº3 do CCJ [já ponderado o artigo 18º nº2 e 73º-E alíneas a) do CCJ]. D.N. Porto, 29 de Maio de 2008 Ass. José Augusto Araújo Veloso Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro Ass. Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia

Sumário

II. Ao GIO cabe a competência para analisar e aprovar o financiamento de uma concreta intervenção operacional, bem como lhe compete suspender, reduzir ou revogar, de forma fundamentada, o apoio concedido;

III. Por sua vez, o IGFSE é a entidade responsável pela gestão, coordenação e controle das várias formas de intervenção que foram aprovadas pelo FSE, sendo que ao seu Conselho Directivo compete, no âmbito da direcção da actividade do IGFSE, promover a recuperação dos créditos que, nomeadamente, resultem da redução fundamentada de despesas elegíveis feita pelo GIO;

IV. Acto administrativo impugnável é o dotado de eficácia externa, mormente lesiva da esfera jurídica do administrado, ainda que inserido num procedimento administrativo, e mesmo que a sua eficácia externa não seja actual mas só potencial, desde que seja seguro ou muito provável que irá produzir efeitos;

V. São actos de execução, e por isso insusceptíveis de impugnação contenciosa, aqueles que no âmbito do mesmo procedimento têm como pressuposto necessário uma definição de situação jurídica contida em anterior acto definitivo;

VI. A decisão administrativa impugnável é a que define as despesas elegíveis e não elegíveis, bem como o saldo final do apoio financeiro prestado a projecto formativo, ou seja, é a decisão proferida pelo GIO, tomada após a audiência prévia do interessado, sendo que o despacho em que o presidente do IGFSE ordena que se promova a recuperação do montante a restituir, apurado naquela decisão do GIO, consubstancia um acto de mera execução daquele.*

* Sumário elaborado pelo Relator

Texto Integral

Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

Relatório

M. .., Lda. - com sede na avenida ..., Braga - recorre da decisão judicial proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] de Braga – em 27.04.2007 – que absolveu da instância o INSTITUTO DE GESTÃO DO FUNDO SOCIAL EUROPEU, I.P. [IGFSE], com fundamento na falta de impugnabilidade contenciosa do despacho de 20.12.2005 em que o seu presidente lhe exigiu o reembolso do montante de 96.138,19€ - esta decisão judicial foi proferida no âmbito de acção administrativa especial em que a M... demanda o IGFSE pedindo ao TAF que declare parcialmente nulo [ou parcialmente anule] o despacho impugnado, e condene o IGFSE a proferir despacho substitutivo que declare que ela apenas tem a reembolsar a quantia de 4.132,34€.

Conclui as suas alegações da forma seguinte:

1- O acto do recorrido [constante do ofício datado de 19.12.2005] era o acto a impugnar no procedimento de restituição de verbas de que foi alvo a recorrente, nos termos do artigo 51º nº1 do CPTA;

2- O artigo 35º nº2 do Decreto Regulamentar 12-A/2000, confere ao recorrido a competência para, após comunicação fundamentada do gestor, promover a restituição de verbas no âmbito dos financiamentos do Fundo Social Europeu, quando não for possível a compensação, como acontece no caso em análise;

3- O acto administrativo do Gestor do POEFDS, datado de 22.07.05, e notificado à requerente, e onde constam valores a restituir, é um acto intercalar ou procedimental, inserido no procedimento administrativo a que outros se seguiriam;

4- Isso mesmo se pode constatar do próprio texto deste acto, quando se afirma que ”esses valores poderiam vir a ser alterados em consequência de ulteriores verificações” e ”de que devia a autora aguardar pela sua concretização”;

5- O réu, ora recorrido, ao aderir à fundamentação do gestor no seu acto, não se limitou a executar uma decisão, antes produzindo um juízo valorativo quanto à sua actuação, sendo que, e em resultado dessa adesão, os vícios do acto do gestor são transferidos para o acto do recorrido;

6- Ao decidir como decidiu, a decisão judicial recorrida não fez uma correcta aplicação do direito, violando o disposto no artigo 35º nº2 do Decreto Regulamentar 12-A/2000, no artigo 106º do CPA e no artigo 51º nº3 do CPTA, devendo por isso ser revogada;

7- Mesmo que assim não se entenda, sempre teria de se considerar que a ambiguidade do quadro normativo aplicável e a actuação das próprias entidades administrativas induziram a recorrente em erro;

8- Pelo que deveria ter sido admitido o chamamento à acção do Gestor do POEFDS, requerido pela recorrente, considerando-se, deste modo, tempestivamente impugnado o acto deste, nos termos do artigo 58º nº4 alíneas a) e b) do CPTA.

Termina pedindo a revogação da decisão judicial recorrida.

A entidade recorrida contra-alegou, concluindo assim:

- Decorre do quadro normativo regulador da concessão dos financiamentos do FSE [nomeadamente do artigo 7º do Decreto Regulamentar 12-A/2000] ser da competência exclusiva dos Gestores das Intervenções Operacionais a tomada de decisão sobre os pedidos de pagamento de saldo;

- O exercício, pelo recorrido, da competência para desencadear a recuperação dos montantes devidos pelas entidades titulares de pedidos de financiamento [prevista no artigo 35º daquele diploma legal] carece de um acto anterior praticado pelo Gestor da Intervenção Operacional [decisão final sobre o pedido de pagamento de saldo] consistindo o pedido de restituição de verbas formulado pelo IGFSE uma mera execução daquele acto;

- A recorrente não demonstra que o acto do Gestor [consubstanciado no ofício nº5607/UARN/05] tenha natureza meramente procedimental;

- Como também não logra provar que o recorrido tem competência para modificar, substituir ou revogar as decisões dos Gestores das Intervenções Operacionais, porque sustentada em errada interpretação do nº2 do artigo 35º do Decreto Regulamentar 12-A/2000;

- É que as atribuições e competências não se presumem, devendo as mesmas ser expressas e exercidas pelas entidades a quem forem cometidas, sob pena de invalidade dos actos praticados [ver artigo 3º, 29º, e 133º e seguintes do CPA];

- A primeira parte do nº2 do artigo 35º ora em causa dispõe que na impossibilidade de compensação de créditos “…os gestores devem comunicar de imediato e fundamentadamente ao IGFSE os montantes a restituir….”;

- Tal “comunicação” carece da prática pelo Gestor da Intervenção Operacional que estiver em causa, de um acto administrativo anterior, acto esse que, na senda do que estabelece a alínea c) do artigo 7º do referido Decreto Regulamentar, deve ser fundamentado, o que significa que deve observar o preceituado no CPA;

- A única atribuição que está cometida ao IGFSE no referido nº2, 2ª parte, do artigo 35º, é a de promover, na impossibilidade da compensação prevista no nº1 do mesmo artigo [cometida ao gestor], a restituição dos montantes em dívida, através de compensação, sempre que possível, com créditos apurados no âmbito do FSE;

- O IGFSE só intervém quando o Gestor, na impossibilidade de promover a recuperação de verbas por compensação com créditos já apurados no âmbito da respectiva intervenção operacional, lhe comunica, através de modelo próprio criado para efeito, os montantes a restituir pelas entidades [ver nº1 e nº2 do artigo 35º do Decreto Regulamentar 12-A/2000];

- Os actos do IGFSE praticados ao abrigo do aludido artigo 35º, são de mera execução, pelo que a sua impugnação só poderia ser efectuada com base em vícios próprios, designadamente, com os fundamento previstos nos nº3 e nº4 do artigo 151º do CPA, e não com os que respeitam ao acto do Gestor;

- A sentença “sub judice” interpretou e aplicou correctamente os normativos reguladores da concessão dos financiamentos do FSE aplicáveis à situação controvertida, não merecendo, por isso, qualquer tipo de censura.

Termina pedindo a manutenção da sentença recorrida.

O Ministério Público pronunciou-se [artigo 146º nº1 do CPTA] pelo não provimento do recurso jurisdicional.

De Facto

São estes os factos considerados provados na decisão judicial recorrida:

1) A autora apresentou ao Gestor do POEFDS um pedido de financiamento para a realização de um plano de formação, cujo custo foi de 391.264,53€, que foi por aquele aprovado em 25.05.01 [ver documentos do PA não numerado];

2) Após a conclusão do projecto formativo, foi realizada à autora uma visita de controlo final, cujas conclusões constam de um relatório [nº1010.01/UCRN/01] o qual veio a despoletar o pedido de pagamento do saldo final [ver documentos do PA não numerado];

3) Por ofício datado de 20.07.04, do Gestor do POEFDS, a autora foi notificada para efeitos de se pronunciar em 10 dias sobre a redução do apoio financeiro concedido, tendo em consideração a constatação de custos que deram azo a despesas consideradas não elegíveis [ver documentos do PA não numerado];

4) Em 30.07.04, a autora deduziu pronúncia face ao teor deste ofício e dos elementos documentais que o acompanhavam [ver documentos do PA não numerado];

5) Por ofício datado de 22.07.05, do Gestor do POEFDS, e na sequência da pronúncia da autora, a mesma foi notificada de que por seu despacho nº576, datado de 11.07.05, foi aprovado pedido de pagamento do saldo final, e que teria de restituir a quantia de 96.138,19€, com a menção de que esses valores poderiam vir a ser alterados em consequência de ulteriores verificações, a levar a cabo por órgãos nacionais e comunitários e que nessa data tinha sido emitido já o documento para acerto de conta, pela diferença em causa, entre os montantes aprovados para o financiamento e aqueles que foram efectivamente pagos, e de que devia a autora aguardar pela sua concretização, nos termos do artigo 27º nº2 alínea d) do Decreto-Regulamentar 12-A/2000 de 15.09 [ver documentos do PA não numerado, e folhas 96 a 98 dos autos físicos];

6- Por ofício datado de 19.12.05, o réu notificou a autora de que o Gestor do POEFDS lhe comunicou que estava constituída na obrigação de restituir o montante de 96.138,19€, o que devia fazer no prazo de 30 dias, e de que essa notificação consubstanciava a execução da decisão desse Gestor, comunicada à autora pelo ofício datado de 22.07.05 – acto impugnado – [ver documentos do PA não numerado];

7- A petição inicial que motiva os presentes autos foi entregue neste tribunal no dia 17.02.06 [ver folha 1 dos autos].

De Direito

I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pela recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º nº1, todos do CPC, aplicáveis “ex vi” 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 8ª edição, páginas 459 e seguintes, e por Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, página 737, nota 1.

II. A M... pediu ao TAF de Braga que declarasse nulo ou anulasse o acto de 20.12.2005 do presidente do IGFSE, na parte em que lhe exige restituição de quantia superior a 4.132,34€, uma vez que a restituição exigida ascende a 96.138,19€ [sublinha-se que a data atribuída ao acto impugnado pela autora e ora recorrente, e pela própria decisão judicial recorrida, é a da recepção do ofício nº09841 que o notificou, pois que, como veremos abaixo, a verdadeira data do acto impugnado é a de 21.10.05].

Alega, para tanto, e fundamentalmente, que o acto impugnado carece da devida fundamentação [artigos 123º nº1 alíneas c) e d), 124º e 125º do CPA], não teve em conta custos passíveis de ser considerados elegíveis [artigo 29º do Decreto Regulamentar nº12-A/2000 de 15.09 e artigo 21º alínea b) da Portaria nº799-B/2000 de 20.09], e que não houve, da sua parte, qualquer arrecadação de receitas [artigo 21º alínea c) da Portaria nº799/2000 de 20-09]. Arrolou dez testemunhas.

Na contestação, a entidade demandada excepcionou a falta de impugnabilidade contenciosa do despacho impugnado, por entender que antes o devia ter sido a decisão administrativa que a montante tinha sido proferida pelo GIO [Gestor da Intervenção Operacional].

Reagindo a esta defesa indirecta, que foi corroborada também pelo Ministério Público, e prevenindo a hipótese da sua procedência, a autora veio requerer o chamamento aos autos do respectivo GIO, fazendo-o nos termos e para os efeitos dos artigos 10º nº4 e nº8 e 58º nº4 alínea a) do CPTA.

O TAF de Braga, em sede de saneador, considerou procedente a invocada excepção, e absolveu da instância a entidade ré por falta de impugnabilidade contenciosa do despacho impugnado.

A M... discorda do assim decidido, e imputando erro de julgamento à decisão judicial recorrida, defende a impugnabilidade contenciosa do despacho em causa, e defende ainda, para o caso de assim não ser entendido, que o TAF de Braga deveria ter admitido a intervenção nos autos do GIO, pois que foi a ambiguidade do quadro normativo e a actuação da administração que a terão induzido nesse erro [artigos 51º nº1 e nº3, 58º nº4 alíneas a) e b) do CPTA, 106º do CPA e 35º nº2 do Decreto Regulamentar nº12-A/2000 de 15.09].

III. Ao tempo da prolação do despacho impugnado, e quanto ao assunto em litígio, estavam em vigor o DL nº54-A/2000 de 07.04 [ainda vigente, embora alterado pela Lei nº20/00 de 10.08, pelo DL nº122/01 de 17.04, pela Lei nº51/05 de 30.08 e pelo DL nº137/07 de 27.04], o Decreto Regulamentar nº12-A/2000 de 15.09 [entretanto revogado pelo Decreto Regulamentar nº84-A/07 de 10.12], a Portaria nº799-B/2000 de 20.09 [entretanto revogada pelo Decreto Regulamentar nº84-A/07 de 10.12], e o DL nº248-A/2000 de 03.10 [entretanto revogado pelo DL nº212/07 de 29.05] – tempus regit actus.

O DL nº54-A/2000 define a estrutura orgânica responsável pela gestão, acompanhamento, avaliação e controlo da execução do III QUADRO COMUNITÁRIO DE APOIO e intervenções estruturais de iniciativa comunitária no nosso país, ao abrigo do Regulamento CE nº1260/99 de 21.06 [ver seu artigo 1º].

O Decreto Regulamentar nº12-A/2000 veio regular [ao abrigo do estipulado no artigo 25º nº4 do DL nº54-A/00] os apoios a conceder às acções de formação, a financiar pelo chamado FUNDO SOCIAL EUROPEU [FSE], designadamente no âmbito da formação profissional, inserção no mercado de trabalho e apoios ao emprego [ver seu artigo 1º].

A Portaria nº799-B/2000 veio estabelecer [nos termos do artigo 31º do Decreto Regulamentar nº12-A/00] as normas procedimentais aplicáveis ao financiamento de acções com o apoio do FSE [ver seu artigo 1º].

Por fim, para o que aqui interessa, o DL nº248-A/2000 aprovou os Estatutos do INSTITUTO DE GESTÃO DO FUNDO SOCIAL EUROPEU [IGFSE] [ver seu artigo 1º].

Da conjugação das pertinentes normas destes diplomas, resulta que a gestão, coordenação e controlo das várias formas de intervenção apoiadas pelo FSE incumbe ao IGFSE [ver artigo 42º do DL nº54-A/00, 5º dos Estatutos do IGFSE aprovados pelo DL nº248-A/00, e 4º nº1 do Decreto Regulamentar nº12-A/00], enquanto a gestão técnica, administrativa e financeira de cada uma das intervenções operacionais incumbe a um gestor [artigos 25º nº1 e 29º do DL nº54-A/00, e artigos 5º, 8º, 11º, 21º a 23º da Portaria nº799-B/00].

O artigo 29º do DL nº54-A/00 prevê as competências do GIO [Gestor da Intervenção Operacional], de acordo com o Regulamento CE nº1260, e diz tratar-se de uma autoridade de gestão a que compete, nomeadamente, nos termos que lhe forem delegados pelo membro do Governo competente, aprovar ou propor ao Governo a aprovação das candidaturas de projectos ao financiamento pela intervenção operacional respectiva, uma vez obtido o parecer da unidade de gestão correspondente [alínea e) do nº1], sendo que nos termos desta competência ele deve assegurar a elegibilidade das despesas, o respeito pelos normativos nacionais em matéria de licenciamento dos projectos de investimento e das acções, e o cumprimento dos normativos aplicáveis nos domínios da concorrência, dos concursos públicos, do ambiente e da igualdade de oportunidades [alíneas a) b) e c) do nº2].

Nesta linha, reza o artigo 7º do Decreto Regulamentar nº12-A/00 que compete ao GIO, sem prejuízo das competências previstas no nº1 do artigo 29º acabado de referir, e de outras que lhe sejam legalmente atribuídas, nomeadamente analisar e aprovar os pedidos de financiamento nos termos previsto no DL nº54-A/00, proceder, de forma fundamentada, à suspensão, redução ou revogação do financiamento aprovado, e promover a restituição dos apoios concedidos, nos termos do nº1 do seu artigo 35º [ver alíneas a) c) e f) do artigo referido].

Estipula este nº1 [artigo 35º do Decreto Regulamentar nº12-A/00] que quando se verifique que entidades titulares de pedidos de financiamento aprovados receberam indevidamente ou não justificaram os apoios recebidos, haverá lugar a restituição dos mesmos, a promover por iniciativa das entidades ou dos gestores, através de compensação com créditos já apurados no âmbito da respectiva intervenção operacional, sendo que na impossibilidade da mencionada compensação, os respectivos gestores devem comunicar, de imediato e fundadamente, ao IGFSE os montantes a restituir, devendo este promover a restituição dos mesmos, através da compensação, sempre que possível, com créditos apurados no âmbito do FSE [nº2 do artigo 35º]. Não podendo ocorrer esta compensação, as entidades devedoras devem restituir os montantes em causa no prazo de 30 dias a contar da notificação de restituição efectuada pelo IGFSE, após o que serão os mesmos acrescidos de juros de mora à taxa em vigor para dividas fiscais ao Estado e aplicados da mesma forma [nº3 do artigo 35º], sendo que se a restituição não for feita no prazo estipulado, será a mesma realizada através de execução fiscal, nos termos da legislação aplicável [nº9 do artigo 35º; ver ainda alínea c) do nº1 do artigo 5º dos Estatutos aprovados pelo DL nº248-A/00].

Tudo isto está em sintonia com o estipulado na alínea i) do nº2 do artigo 8º dos Estatutos do IGFSE [aprovados pelo DL nº248-A/2000], segundo a qual compete ao Conselho Directivo, no âmbito da direcção da actividade do IGFSE, promover a recuperação de fundos perdidos na sequência de abusos ou negligência [o Conselho Directivo do IGFSE, integra o presidente, o vice-presidente e três vogais], esclarecendo o seu artigo 33º que para efeitos do disposto na alínea i) do nº2 do artigo 8º dos estatutos, a certidão do despacho do presidente do IGFSE que determine a restituição e a sua notificação à entidade devedora constitui título executivo bastante para promover a execução através dos serviços competentes.

A interpretação literal e sistémica destas normas legais [artigo 9º do CC] parece impor a conclusão de que a competência para analisar e aprovar o financiamento de uma concreta intervenção operacional pertence ao GIO, nos termos que nele forem delegados pelo membro competente do Governo, bem como lhe compete suspender, reduzir ou revogar, de forma fundamentada, o apoio concedido.

Por sua vez, o IGFSE surge como a entidade responsável pela gestão, coordenação e controle das várias formas de intervenção que foram aprovadas pelo FSE [Fundo Social Europeu], sendo que ao seu Conselho Directivo compete, no âmbito da direcção da actividade do IGFSE, promover a recuperação dos créditos que, nomeadamente, resultem da redução fundamentada de despesas elegíveis feita pelo GIO.

Compreende-se, assim, que este procedimento de restituição se venha a traduzir, na prática, na comunicação feita pelo respectivo GIO ao IGFSE sobre o montante a restituir [Modelo 9 FSE], montante esse que resulta da sua própria decisão de redução ou de revogação do financiamento aprovado, e na ulterior promoção da recuperação desse montante, agora pelo IGFSE, quer através do mecanismo da compensação [havendo créditos apurados no âmbito do FSE], quer através de pagamento voluntário [no prazo de 30 dias após notificação para pagar], quer através de pagamento coercivo mediante execução fiscal.

Vejamos, agora, o caso concreto.

Após ter-lhe sido dada oportunidade de se pronunciar acerca do projecto de decisão do GIO sobre a redução do apoio financeiro que lhe foi concedido [ver ponto 3 dos factos provados], face ao controlo final dos custos elegíveis e não elegíveis, a M... foi notificada pelo GIO, através do ofício nº5607 de 22.07.05, da respectiva decisão de aprovação do seu pedido de pagamento do saldo final [ver ponto 5 dos factos provados e folhas 96 a 98 destes autos].

Neste ofício [5607], comunica-se à ora recorrente, em síntese, o seguinte: que por decisão do GIO de 25.05.01 tinha sido aprovado o seu pedido de financiamento de projecto formativo, ascendendo o custo total a 391.264,53€; que após a conclusão desse projecto formativo tinha sido por ela formalizado o respectivo pedido de pagamento do saldo final; que o controlo final sobre custos elegíveis e não elegíveis conduziu à revisão da primitiva decisão de aprovação do pedido de financiamento; e que, nesta sequência, ficava notificada da decisão nº576 do GIO datada de 11.07.05 [tomada ao abrigo dos artigos 29º nº1 alínea e) do DL nº54-A/00, 7º c) do Decreto Regulamentar nº12-A/00, e subdelegação de poderes conferida pelo Despacho 218/05, de 06.12.2004, do Secretário de Estado Adjunto e do Trabalho], que aprovou o pedido de pagamento do saldo final, e de que resultava um crédito, a favor do IGFSE, de 96.138,19€; mais se informava de que nessa mesma data tinha sido emitido um documento de acerto de contas pela diferença referida, devendo a M... aguardar que o mesmo fosse concretizado nos termos do nº2 alínea d) do artigo 27º do Decreto Regulamentar nº12-A/00 de 15.09 [ou seja, fosse emitida a respectiva ordem de pagamento no prazo máximo de 15 dias].

Por sua vez, pelo ofício nº09841 de 19.12.05 [ver folha 13 do PA], o presidente do IGFSE notificou a ora recorrente do seguinte: que o GIO tinha comunicado ao IGFSE que a M... estava obrigada a restituir o montante de 96.138,19€ [conforme nº2 do artigo 35º do Decreto Regulamentar nº12-A/00]; que no termos do despacho de 21.10.05 do presidente do IGFSE [tal despacho diz: Promova-se a recuperação – ver folha 16-verso do PA] devia proceder à restituição desse montante no prazo de 30 dias contados a partir da recepção desse ofício [conforme nº3 do artigo 35º do Decreto Regulamentar nº12-A/00]; e que não procedendo à restituição nesse prazo, o IGFSE avançaria para a cobrança coerciva através da execução fiscal.

Perante a ponderação destes factos à luz das normas legais que foram referidas, cremos não haver dúvidas justificadas de que o acto administrativo contenciosamente impugnável é, no presente caso, o despacho proferido pelo GIO em 11.07.05 [decisão nº576], e notificado à ora recorrente através do ofício nº5607 de 22.07.05.

De facto, como é sabido, o acto administrativo impugnável é o dotado de eficácia externa, mormente lesiva da esfera jurídica do administrado, ainda que inserido num procedimento administrativo, e mesmo que a sua eficácia externa não seja actual mas só potencial, desde que seja seguro ou muito provável que tal acto irá produzir efeitos [ver artigos 268º nº4 da CRP; 51º nº1 e 54º nº1 alínea b) do CPTA; ver, a propósito, e entre outros, AC TCAN de 20.09.07, Rº1503/05.BEPRT, também por nós relatado].

Sabido é, também, que são actos de mera execução, e por isso insusceptíveis de impugnação contenciosa, aqueles que no âmbito do mesmo procedimento têm como pressuposto necessário uma definição de situação jurídica contida em anterior acto definitivo [Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, Lisboa, 1981, página 282].

Ora, no caso sub judice, a decisão administrativa que define as despesas elegíveis e não elegíveis, bem como o respectivo saldo final do apoio financeiro prestado ao projecto formativo da M... é a decisão proferida pelo GIO em 11.07.05, tomada após a audiência prévia da interessada, sendo que o despacho aqui impugnado, em que o presidente do IGFSE ordena que se promova a recuperação do montante a restituir, apurado naquela decisão do GIO, consubstancia um acto de mera execução daquele.

E a verdade é que esta constatação acaba por transparecer no articulado inicial da acção administrativa especial em causa, na qual é imputada falta de fundamentação ao acto impugnado, por não se ter entendido que este encontra a sua razão de ser e o seu sentido na própria decisão do GIO, e na qual é posta em causa precisamente a bondade das despesas seleccionadas pelo GIO, no seu despacho, como elegíveis e não elegíveis. Ao despacho do presidente do IGFSE nenhuma ilegalidade é apontada, que lhe seja própria.

Alias, este modo de ver está, cremos, perfeitamente de acordo com recente jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, que, num caso análogo, considerou o despacho do Director-Geral do DAFSE que ordenou a restituição de verbas recebidas pelo interessado no âmbito de Quadro Comunitário de Apoio como acto contenciosamente impugnável, se não estiver demonstrada a existência de anterior acto do Gestor do PRODEP a definir a situação subjacente à ordem de restituição [AC STA de 12.03.2008, Rº01037/07].

O mesmo tinha já decidido um outro aresto do STA, no qual se defende, expressamente, que o acto administrativo recorrível é o do Gestor do PRODEP, consubstanciando a promoção da restituição um acto de mera execução daquela decisão, tendo sido, todavia, considerado impugnável, no caso concreto, o despacho proferido pelo Director-Geral da DAFSE, que ordenou a restituição de verbas, por não ter sido provada a existência de decisão do Gestor do PRODP, sendo que aquele despacho do Director-Geral surgiu “ex novo” para a recorrente [AC STA de 26.05.2004, Rº01904/03]. Face à interpretação da lei, aos pertinentes factos, e ao que vem sendo decidido a respeito pela própria jurisprudência, impõe-se concluir que o acto impugnado nestes autos configura, em concreto, um acto administrativo contenciosamente irrecorrível.

Face a esta falta de impugnabilidade, deveria o julgador a quo, como também pretende a recorrente, ter chamado aos autos o GIO, como lhe pediu a autora, ao abrigo dos artigos 10º nº4 e nº8 e 58º nº4 alíneas a) e b) do CPTA?

A este respeito, deveremos ter bem presente que a hipótese de intervenção nos autos do GIO, ao abrigo do artigo 10º nº8 do CPTA, só poderá ser colocada no caso de a propositura da presente acção administrativa especial ter sido tempestiva quanto ao seu despacho, pois que se não o foi, este, ao tempo, já constituía caso resolvido.

E foi isto, cremos, o que aconteceu.

Efectivamente, tendo em conta que a autora foi notificada da decisão do GIO em Julho de 2005 [ponto 5 dos factos provados], e que a acção especial deu entrada no TAF de Braga em 17.02.2006 [ponto 7 dos factos provados], nesta última data já tinha caducado o seu direito de impugnar contenciosamente a decisão do GIO, levando em conta o prazo de três meses previsto na alínea b) do nº2 do artigo 58º do CPTA, e que ao despacho impugnado apenas foram imputados vícios susceptíveis de conduzir à sua anulação [artigos 58º nº3 do CPTA, 144º do CPC, 12º da Lei nº3/99 de 13.01 na redacção da Lei nº42/05 de 29.08, 279º do CC, 135º do CPA, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos Anotado, Almedina, 2004, volume I, página 381 nota 2, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2007, 2ª edição revista, página 348, AC STA de 22.01.04, Rº03/04, AC STA de 22.03.07, Rº848/06 e AC STA de 08.11.2007, Rº703/07].

Isto significa, obviamente, que entendemos não ser aplicável ao presente caso a extensão do prazo impugnativo prevista nas alíneas a) e b) do nº4 do artigo 58º do CPTA, porque, muito simplesmente, a conduta tida pelo GIO foi de grande clareza, no sentido de comunicar à M... a sua decisão final. Não houve, portanto, por parte do GIO ou de qualquer outra entidade ligada ao caso, qualquer conduta susceptível de induzir em erro a ora recorrente quanto à identificação do acto impugnável.

E também o quadro normativo, como se torna suficientemente claro das normas supra transcritas, não é susceptível de criar uma tal ambiguidade que justifique erro na identificação do acto impugnável, capaz de induzir o alargamento, para um ano, do prazo impugnativo do despacho do GIO.

Tão pouco, aliás, esta questão da falta de tempestividade foi concretamente suscitada nos autos pela então autora, e foi objecto do contraditório exigido por lei [artigo 58º nº4 do CPTA].

Ressuma do que fica exposto que deve ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional, e deve, pois, ser mantida a decisão judicial recorrida com a presente fundamentação.

DECISÃO

Nos termos do exposto, acordam os juízes deste tribunal, em conferência, em negar provimento ao recurso jurisdicional, e manter a decisão judicial recorrida com os actuais fundamentos.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 8 UC’s – artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 73º-A e 73º-D nº3 do CCJ [já ponderado o artigo 18º nº2 e 73º-E alíneas a) do CCJ].

D. N.

Porto, 29 de Maio de 2008

Ass. José Augusto Araújo Veloso

Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro

Ass. Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia

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