0768/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O Regulamento da ATOC de 3.6.1998 que exigiu cópias autenticadas ou certidões das declarações de IRC ou IRS entregues nas Repartições de Finanças assinadas pelo candidato, como meio único de prova do exercício profissional de técnico de contas responsável directo por contabilidade organizada nos termos do POC, de entidades que tivessem ou devessem possuir contabilidade organizada tem efeitos imediatos na situação dos técnicos de contas que tendo os demais requisitos não assinaram as declarações das pessoas cuja contabilidade efectuaram, porque as exclui de forma inovatória, em relação à Lei regulamentada – Lei 27/98, de 3.6 .

II- Aquele Regulamento produz, portanto, efeitos independentemente de um acto de aplicação concreta visto que altera a situação de um grupo de pessoas de modo imediato, restringindo-lhes faculdades de que dispunham, sendo depois o acto de aplicação concreta mera execução da decisão contida na norma regulamentar. Esta imediata operatividade de normas ou decisões supra-individuais é, aliás, um instrumento de decisão faseada muito frequente nos procedimentos complexos.

III- As normas cujos efeitos se produzem imediatamente eram impugnáveis nos termos do artigo 68.º da LPTA/85 e continuam a ser impugnáveis no domínio do CPTA – art.ºs 72.º e 73.º n.º 2 - sem prejuízo do recurso ou da acção impugnatória de actos de aplicação – art.º 25.º n.º 2 da LPTA e art.º 52.º n.º 3 do CPTA.

Acordam em conferência no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do STA:

1. Relatório.

A COMISSÃO DE INSCRIÇÃO (CI) DA CÂMARA DOS TÉCNICOS OFICIAIS DE CONTAS (CTOC), entidade recorrida no Pedido de Declaração de Ilegalidade de Normas que foi apresentado por A..., ... e

Não se conformando como Acórdão deste STA, proferido em Subsecção, de 15 de Dezembro de 2004, que decidiu serem imediatamente operativas e lesivas as normas do Regulamento elaborado pela Comissão Instaladora daquela Associação para efeitos da inscrição como TOC das pessoas a quem a Lei 27/98, de 3/6, facultou essa inscrição, dele recorre agora para o Pleno da Secção, com fundamento em OPOSIÇÃO.

Houve alegações sobre a existência da oposição e despacho que ordenou o prosseguimento seguindo-se alegações sobre a decisão do conflito em que a recorrente formula as seguintes conclusões:

- O Regulamento da recorrente de 3 de Junho de 1998 só operaria na esfera jurídica dos interessados na inscrição na CTOC mediante um acto administrativo de aceitação ou recusa de inscrição pela Comissão de Inscrição.

- O Acórdão recorrido ao considerar o Regulamento dotado de operatividade imediata fez errada interpretação e aplicação do artigo 40.º al. c) do ETAF.

Em sentido contrário alegam e concluem os recorridos (fls. 317).

O EMMP emitiu douto parecer em que opina pela improcedência do recurso por as normas restringirem a liberdade probatória dissuadindo-os objectivamente de requererem a inscrição caso não se encontrem em condições de cumprir as condições sobre a prova aí impostas.

Cumpre apreciar e decidir.

2. Da existência de oposição.

Em primeiro lugar uma palavra sobre a existência de oposição visto que a decisão anterior sobre este ponto apenas se destina a assegurar o prosseguimento do recurso, mas não vincula o Tribunal para a decisão a proferir agora.

O Acórdão recorrido foi proferido em processo de impugnação das normas do Regulamento de 3 de Junho de 1998 da Comissão Instaladora da ATOC respeitantes à inscrição das pessoas abrangidas pela Lei 27/98 e concluiu que aquelas normas eram imediatamente lesivas dos visados, ora impugnantes.

E, o Acórdão fundamento foi proferido no Proc. 146/03, em Subsecção deste STA no qual era pedida a declaração de ilegalidade das mesmas normas e decidiu que o regulamento em causa nada alterou na situação dos particulares que tinham de requerer a inscrição e só da decisão sobre esta pretensão resultariam para eles efeitos.

É pois evidente que os Acórdãos estão em oposição sobre a questão jurídica da qualificação, ou não, do regulamento como imediatamente operativo e lesivo dos potenciais concorrentes à inscrição na Câmara capaz de lhes conferir o acesso ao exercício da profissão de TOC.

3. A Caracterização do Regulamento.

Passando agora ao segundo ponto a decidir vejamos qual das duas posições será de adoptar.

A Lei n.º 27/98, de 3 de Junho estatui assim:

Art.º 1.º

No prazo de 90 dias a contar da publicação da presente lei, os profissionais de contabilidade que desde 1 de Janeiro de 1989 e até à data da publicação do Decreto-Lei n.º 265/95, de 17 de Outubro, tenham sido, durante três anos seguidos ou interpolados, individualmente ou sob a forma de sociedade, responsáveis directos por contabilidade organizada, nos termos do Plano Oficial de Contabilidade, de entidades que naquele período possuíssem ou devessem possuir contabilidade organizada, podem requerer a sua inscrição como técnicos oficiais de contas na Associação de Técnicos Oficiais de Contas (ATOC).

Art.º 2.º

1- Verificados os requisitos referidos no artigo 1.º. não pode a inscrição como técnicos oficiais de contas na ATOC, desde que requerida no prazo fixado, ser recusada.

2- Se a ATOC não proceder a inscrição dos interessados que satisfaçam os requisitos do artigo 1.º, no prazo de 15 dias após a apresentação do respectivo pedido, os mesmos considerar-se-ão automaticamente inscritos naquela Associação e habilitados ao pleno exercício da profissão de técnicos oficiais de contas.

3- Para tanto, valerá para todos os efeitos como prova bastante o duplicado do requerimento do pedido de inscrição ou cópia notarialmente autenticada, com o carimbo de entrada na ATOC.

Art.º 3.º

1- Todos os actos dos profissionais de contabilidade que se inscrevam na ATOC ao abrigo do presente diploma ocorridos perante a administração fiscal desde 1 de Janeiro de 1989 são tidos como praticados por técnicos oficiais de contas legalmente habilitados.

2- São revogadas e consideradas de nenhum efeito todas as normas, directivas, instruções ou despachos que disponham em contrário do estabelecido no número anterior.

Art.º 4.º

A presente lei entra em vigor na data da sua publicação e aplica-se a todo o território nacional.

Por seu lado o texto do Regulamento em causa é o seguinte:

«A Lei n° 27/98, de 03 de Junho, veio permitir a título excepcional, a inscrição, na associação dos Técnicos Oficiais de Contas, como Técnico Oficial de Contas, dos responsáveis directos pela contabilidade organizada, nos termos do Plano Oficial de Contabilidade, de entidades que possuíssem ou devessem possuir esse tipo de contabilidade no período compreendido entre 01 de Janeiro de 1989 e 17 de Outubro de 1995, data da publicação do DL n° 265/95, que não se encontravam inscritos na DGCI.

No entanto, sendo o referido texto legal omisso na definição dos termos procedimentais, é inequívoco que esse texto, quando devidamente interpretado, não oferece elementos bastantes para a sua adequada execução. Por exemplo, a referida Lei nada dispõe a respeito dos documentos que devem instruir o pedido de inscrição, documentos esses cuja apresentação, obviamente não pode ser dispensada, sob pena de se por em causa a certeza e a agilidade na tramitação do procedimento de inscrição. Sustentar a autosuficiência da referida lei seria interpretá-la da forma manifestamente contrária ao seu espírito e, mais do que isso à sua ratio legis.

Nestes termos, a boa execução da mencionada lei impõe a aprovação quer de normas procedimentais, quer de normas definidoras de alguns conceitos a que aquele diploma faz apelo, por forma a que possam ser plenamente alcançados os objectivos visados com a criação do mencionado regime excepcional de inscrição.

Nestes termos apresentamos o regulamento da Lei n° 27/98, de 03 de Junho:

art° 1

Pedido de Inscrição

1. O pedido de inscrição na Associação dos Técnicos Oficiais de Contas, ao abrigo do disposto na Lei n° 27/98, de 03.06, deve ser instruído com os seguintes documentos:

a) Fotocópia autenticada do bilhete de identidade.

b) Fotocópia do cartão de contribuinte.

c) Certificado do registo criminal, para efeitos de inscrição como Técnico Oficial de Contas.

d) Cópias autenticadas de declarações modelo 22 de IRC e/ou o Anexo C às declarações modelo 2 de IRS ou certidão por cópia dessas declarações, emitida pela Direcção Distrital de Finanças competente, de onde constem a assinatura do candidato, o número de contribuinte e a designação da entidade a que respeitam as ditas declarações

Artº 2

Declarações Tributárias

1. Para o efeito do disposto na alínea d) do n°1 do artigo anterior, os candidatos deverão instruir o pedido de inscrição com cópias autenticadas ou certidões das declarações a que alude aquela alínea, relativas a três exercícios, seguidos ou interpolados, compreendidos entre 1989 e 1994, inclusive.

2. Para efeitos do disposto no número anterior, as declarações devem ter sido assinadas e apresentadas durante o período em que, nos termos do disposto na alínea b) do art° 79 do CIRS, no caso do anexo C e no art° 96° do CIRC, no caso do modelo 22, deveriam tê-lo sido, salvo se, tendo-o sido após o termo daquele período ainda assim a data de assinatura e da apresentação não seja posterior a 17 de Outubro de 1995.

3. No caso de as entidades a que respeitam as declarações a que se refere o n° 1 terem feito a opção prevista nos n° 2 e 3 do art° 7° do CIRC, são aceites declarações relativas aos exercícios terminados durante o ano de 1995 desde que o prazo de entrega dessas declarações, determinado nos termos do n° 2 do art° 96° daquele Código, não tenha cessado após 17 de Outubro de 1995.

4. O disposto no número anterior aplica-se ainda, com as necessárias adaptações, nos casos em que havia cessação de actividade durante o ano de 1995.

Artº 3º

Responsáveis Directos

1. Para o efeito do disposto no art° 1° da Lei 27/98, de 03.06, consideram-se responsáveis directos as pessoas singulares que assinaram como responsáveis pela escrita as declarações tributárias, quer o tenham feito em nome próprio, quer em representação da sociedade.

2. A prova da qualidade de representante de sociedade, para o efeito do número anterior, faz-se, nos termos gerais, mediante apresentação de certidão da conservatória do registo comercial competente que ateste a existência dessa qualidade nas datas em que foram assinadas as declarações tributárias a que alude o n° 1 do artigo anterior.

Art° 4°

Apresentação de Pedidos de Inscrição

Os documentos previstos no n° 1 do art° 1º, serão acompanhados de requerimento dirigido ao Presidente da Comissão de Inscrição, assinado pelo candidato e apresentado na sede da Associação dos Técnicos Oficiais de Contas até às 16 horas do último dia do prazo de inscrição ou a remeter pelo correio, com aviso de recepção, com a data limite de carimbo de expedição.

Art° 5º

Revogação de actos tácitos de deferimento

A Associação dos Técnicos Oficiais de Contas pode revogar os actos tácitos de deferimento dos pedidos de inscrição que se formem ao abrigo do n° 2 da Lei n° 27/98, de 03 de Junho, com fundamento em ilegalidade, nos termos gerais de Direito.

Art° 6°

Jóia

No caso da candidatura ser aceite, a taxa a pagar nos termos do n° 2 do art° 1° é convertida em jóia, não podendo a Associação dos Técnicos Oficiais de Contas exigir, a este título, qualquer outro montante.

Artº 7

Entrada em vigor

O presente Regulamento produz efeitos a contar da data da entrada em vigor da Lei n° 27/98, de 03 de Junho.

Assinado em 03 de Junho de 1998

A Comissão Instaladora da Associação dos Técnicos Oficiais de Contas»

O que importa dilucidar neste recurso é a questão de saber se o regulamento transcrito projecta efeitos imediatos na esfera jurídica dos potenciais concorrentes à inscrição na ATOC por via da restrição dos meios de prova que efectua ou se pelo contrário, pelo facto de o regulamento entrar em vigor os concorrentes não vêm alterada a sua situação.

A questão envolve alguma dificuldade sobretudo na aplicação em concreto de um critério que é genericamente consensual, como o demonstram as posições conflituantes.

Sobre o tema da impugnabilidade com fundamento em ilegalidade dos regulamentos diz o Prof. Sérvulo Correia, em Direito do Contencioso Administrativo, p. 484:

“A jurisprudência do STA, restaurado em 1933, oscilou a tal propósito mas apenas quanto aos regulamentos meramente ameaçadores de ofensa de direitos, pois que, quanto aos regulamentos imediatamente ofensivos, não foi a sua recorribilidade questionada.

Inopinadamente veio o n.º 1 do artigo 16.º da LOSTA, aprovada pelo DL n.º 40768, de 8.9.1956, excluir do âmbito do recuso contencioso os decretos regulamentares. …. Tratava-se de um lamentável retrocesso, mas infelizmente as coisas não ficaram por aí, visto que, num dos momentos menos inspirados do seu percurso jurisprudencial, entendeu o STA estender o novo regime de inimpugnabilidade aos restantes regulamentos centrais em forma de decreto (por exemplo os regulamentos sob a forma de portaria ou despacho normativo) ainda quando ofendessem directamente direitos ou interesses legalmente protegidos, ou seja, sem necessidade de intermediação de um acto administrativo de aplicação”.

E a pag.. 604:

No ETAF e na LPTA “o pedido de declaração de ilegalidade podia ser desencadeado contra normas regulamentares provenientes de quaisquer órgãos”.

“Mas este pedido tinha como pressuposto que o regulamento fosse imediatamente lesivo, ou viesse a sê-lo previsivelmente em momento próximo, ou que tivesse sido desaplicado três vezes por quaisquer tribunais com fundamento em ilegalidade.”

Por seu lado Freitas do Amaral, in Direito Administrativo, vol IV p. 266 escreve:

“Mas suponhamos agora que um regulamento determina ilegalmente que todos os alunos repetentes têm de aguardar um ano até se poderem inscrever novamente: nesta outra hipótese, o regulamento impõe desde logo aos seus destinatários uma obrigação que é imediatamente vinculativa por si mesma, sem necessidade de nenhum acto administrativo de aplicação. O prejuízo decorre directamente do regulamento para os particulares: se estes tiverem que aguardar a prática de um acto administrativo para se poderem dirigir a tribunal ficarão grandemente prejudicados.

E mais adiante:

… O ETAF aprovado em 27.4.1984 veio consagrar um sistema completamente diferente do anterior. … É o seguinte:

A lei começa por fazer uma distinção entre regulamentos exequíveis por si mesmos e regulamentos só exequíveis através de um acto concreto de aplicação (acto administrativo ou acto jurisdicional).

Quanto aos regulamentos exequíveis por si mesmos, ou seja, quanto àqueles regulamentos que podem ofender os direitos ou os interesses dos particulares só pelo simples facto de entrarem em vigor, permite-se a impugnação directa.

Quanto aos outros, aqueles que só ofendem os particulares por acto concreto, consagra-se o sistema da não aplicação, mas acrescentando um elemento muito importante: se qualquer tribunal, em três casos concretos, considerar ilegal um regulamento, a partir daí o regulamento pode ser impugnado directamente junto do tribunal administrativo competente.”

O Prof. José Carlos Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa, 7.ª Ed. P. 233, 238, nota 513a ensina:

“São exemplos de regulamentos imediatamente operativos as normas que proíbem ou impõem condutas específicas a cidadãos que se encontrem em condições determinadas ou que modifiquem o estatuto jurídico de uma categoria de pessoas, a norma que fixa o preço de um determinado bem ou serviço, a que prive um órgão de uma parte da competência – interessa o momento imediato e o modo directo como os efeitos se produzem na esfera jurídica dos destinatários das vantagens ou desvantagens previstas”.

Sobre o assunto, Mário Esteves de Oliveira in ‘A impugnação e anulação contenciosa dos regulamentos’, in Revista de Direito Público, n.º 2, p. 29 e seg. dizia, em 1986:

“Normalmente os regulamentos operam os seus efeitos através de actos administrativos de aplicação a situações individuais e concretas, da disciplina geral e abstracta neles contida: sem isso a estatuição do regulamento não se incrusta na esfera jurídica dos seus potenciais destinatários. (…)

Noutros casos o efeito da norma regulamentar projecta-se na esfera jurídica das pessoas abrangidas pela sua previsão sem dependência de actos jurídicos, nomeadamente de actos administrativos de aplicação; basta que uma pessoa preencha em concreto os requisitos definidos abstractamente na norma para que a medida ou estatuição desta se lhe aplique directa e automaticamente. O regulamento é imediata ou directamente operativo.

São apontados como exemplo de normas imediatamente operativas, p. ex. as normas proibitivas dirigidas aos cidadãos que se encontrem em determinadas condições ou que modifiquem o estatuto jurídico de determinados funcionários, a norma que fixa o preço e venda de determinada mercadoria, aquela que ordena a mudança de horários a partir de determinada data.

(….) Resulta do que já se disse que, para qualificar um regulamento como mediata ou imediatamente operativo, temos de cingir-nos apenas ao momento e ao modo como os seus efeitos ingressam na esfera jurídica dos destinatários dos direitos ou obrigações, das vantagens ou desvantagens neles previstas.

Trata-se de uma advertência fundamental para bem compreender o alcance e significado do novo regime legal de impugnação contenciosa dos regulamentos.

Não pode esquecer-se que essa advertência – como a nossa jurisprudência frequentemente fez – sobretudo naqueles casos em que a norma além de impor um dever, uma proibição, uma prestação uma abstenção, etc. comina, para aqueles que a transgredirem, uma sanção aplicável normalmente através de um acto jurisdicional.

É necessário quando assim sucede, que não se confunda entre o modo como o dever, a proibição, a prestação impostas regulamentarmente se incrustam na esfera jurídica dos respectivos destinatários – porventura directa e imediatamente – e a dependência em que a respectiva sanção se encontra de um acto (jurisdicional) de aplicação concreta.”

Assim percorridos alguns dos textos mais relevantes da doutrina sobre os critérios de distinção do regulamento imediatamente operativo e considerando também os Acórdãos em confronto verificamos que todos estão de acordo em que o regulamento apenas será imediatamente operativo quando seja fonte de prejuízos directos e imediatos para os particulares seus destinatários, antes mesmo de ser aplicado por actos concretos.

Alguns autores, como vimos, colocam também como base de distinção do regulamento imediatamente operativo ‘impôr condutas específicas a cidadãos que se encontrem em condições determinadas ou modificar o estatuto jurídico de uma categoria de pessoas’.

Vamos agora, com mais detalhe e concretização tentar perceber se afinal o presente regulamento se dirige a um determinado conjunto de cidadãos que se encontram em situação específica e se a respectiva entrada em vigor alterou a situação em que se encontravam.

Em face da Lei 27/98, de 3 de Junho, as pessoas nela designadas como as que «tenham sido durante três anos, seguidos ou interpolados, responsáveis directos por contabilidade organizada, de entidades que possuíssem ou devessem possuir contabilidade organizada…» faziam parte do sub-conjunto dos profissionais de contabilidade, delimitado através de um conceito a preencher, que é o conceito de “responsáveis directos por contabilidade organizada”. Se é certo que os contornos exactos deste universo restrito não se revelam tão claros que permitam, sem mais, determinar com rigor o universo dos eventuais abrangidos, no entanto está enunciado um critério por meio de conceito cujo grau de indefinição é semelhante a outros utilizados pelo legislador.

Por outro lado, esta incerteza é própria da situação da vida a resolver em que o objectivo final é precisamente recortar e determinar com segurança esse grupo de pessoas a quem a lei se dirige. E, sem embargo desta incerteza quanto ao número de componentes do universo dos destinatários, o que resulta inegável é que um certo número dos abrangidos pelo circulo traçado pela norma legal foi eliminado pelo simples facto de o regulamento ter sido emitido e entrado em vigor, porque o regulamento restringiu logo o circulo dos responsáveis por contabilidade organizada àqueles (dentre estes profissionais) que tivessem efectuado entrega das declarações de impostos nas finanças, por si assinadas, pois com a emergência do regulamento e pelo simples facto de este entrar em vigor só estes profissionais ficaram em condições de fazer a prova exigida pelo regulamento, e a situação dos que não estavam nestas condições ficou necessariamente prejudicada e alterada face à que existia com a vigência pura e simples da Lei 27/98.

Observando a forma como o regulamento sub-judice indica o documento que deve instruir o requerimento da inscrição para provar o exercício da actividade de técnico de contas como responsável directo por escrita organizada, através dos modelos oficiais de impostos do IRC e IRS entregues nas repartições de Finanças e por eles assinados, claramente se entende que é excluída a possibilidade de o particular interessado produzir qualquer outra prova do facto.

É precisamente desta alteração no estatuto que resultava da Lei 27/98 que se queixam os impugnantes das normas regulamentares e não há dúvida de que a entrada em vigor do regulamento teve como efeito delimitar restritivamente o número daqueles que poderiam candidatar-se, que deixaram de ser os “responsáveis directos por contabilidade organizada” para passarem a ser os que estivessem em condições de apresentar certidão de terem entregue nas finanças as declarações por si assinadas de IRS e IRC referentes àquelas entidades e correspondentes aos três anos de actividade.

Como refere o Ac. deste STA de 15.12.2004:

“Na verdade, a exigência de que os interessados apenas podem fazer prova do exercício da sua actividade através de declarações fiscais que contivessem a sua assinatura restringe a sua liberdade probatória, impedindo, por si só e sem necessidade da prática de qualquer acto administrativo, a inscrição de todos aqueles que exerceram aquela actividade mas que não tenham assinado as respectivas declarações fiscais. – vd. preâmbulo do DL 265/95, de 17/11, e o Acórdão deste Supremo Tribunal de 16/4/02 (rec. 48.397).

Ou seja, a eventual lesão decorre directa e imediatamente do Regulamento sem necessidade de um acto administrativo de aplicação. – vd. Prof. Freitas do Amaral, obra citada a pg. 268.

Por outro lado, constatando-se que são identificáveis várias situações em que pessoas podem ter sido responsáveis por contabilidade organizada nos termos do Plano Oficial de Contabilidade, de entidades que possuíssem ou devessem possuir esse tipo de contabilidade, durante o período de 1-1-1989 a 17-10-95, e que poderão não ter assinado declarações modelo 22 de IRC ou anexos C de declarações de IRS, tem de concluir-se que é incompatível com a Lei nº 27/98, o art. 3º de um Regulamento aprovado pela Associação dos Técnicos Oficiais de Contas para execução desta lei em que se determina que aquelas declarações assinadas pelo interessado na inscrição são o único meio de prova admissível da existência das referidas situações de responsabilidade por contabilidade organizada.- cfr. o ac. deste STA de 14-05-2003, Proc. nº 495/2002.

Ante o exposto, forçoso é concluir que tais normas não são apenas procedimentais mas também substantivas e, consequentemente, operativas, na medida em que lesam de imediato os candidatos à inscrição como técnicos oficiais de contas, independentemente de um acto administrativo que as aplique.”

Portanto, o regulamento modificou o estatuto jurídico de alguns dos concorrentes prováveis face à previsão da Lei 27/98, pelo simples facto de ter sido emitido.

Estes interessados em concorrer, que se consideravam profissionais de contabilidade e que entendiam ter tido as funções de responsáveis directos por contabilidade organizada passaram a não poder concorrer ou melhor, a não ter possibilidade de êxito no pedido de inscrição, porque a sua situação fora alterada pelo regulamento e passaram a não ter possibilidade de provar a responsabilidade por contabilidade organizada, dada a exigência pelo regulamento de um único meio de prova - por certidões dos serviços de finanças demonstrativas de terem assinado nos três anos a que se reporta a lei, as declarações de contribuintes com contabilidade organizada – que se reconduz à restrição de meios de prova, a qual resulta directamente do regulamento.

É assim claro que a operatividade imediata resulta da própria natureza do regulamento, que se caracteriza por ser directamente modificativo ou ablativo de situação jurídica ou estatuto preexistente, o que comporta, como bem assinalou o Acórdão deste STA de 15.12.2004, P. 0768/04, uma dimensão de regulação da situação substantiva através do regulamento, e acrescente-se, em desconformidade com a lei regulamentada.

Esta constatação não impede que se utilize para demonstrar a forma como o regulamento atinge directamente a esfera dos particulares, o destacar da inutilidade para o particular em requerer e obter um acto administrativo de aplicação. Trata-se afinal de uma outra forma de demonstrar que o efeito jurídico se produziu na esfera do particular como efeito imediato do regulamento.

Nessa perspectiva se disse no voto de vencido no P. 146/03 que a pessoa que tivesse desenvolvido a actividade de técnico de contas no período temporal que a lei recorta como relevante e não tivesse assinado as declarações de impostos a que se refere o artigo 1.º do Regulamento ficaria desde logo afastada da possibilidade de inscrição, porque apresentar a inscrição significaria tentar ludibriar o cumprimento da regra regulamentar, o que seria manifestamente inexigível e mesmo contrário às mais elementares regras de comportamento e da boa-fé. E também se repete que a redução dos meios de prova a um único tipo de documento contemporâneo dos factos, tem sempre efeitos potencialmente ablativos do direito que se pretende exercer, sendo que está interdito por força do artigo 112.º n.º 6 da Const. que a norma regulamentar introduza “ex novo” na ordem jurídica semelhante modificação.

Deve ainda referir-se que a imediata operatividade de normas ou decisões supra-individuais é um instrumento de decisão faseada muito frequente nos procedimentos complexos, com manifesta utilidade para uniformização de critérios e actuações, mas que não pode diminuir as garantias dos particulares, desde logo a garantia de reagir de imediato contra o acto da Administração que embora dotado de generalidade contém todos os elementos que prejudicam ou excluem desde logo os interessados que se encontram em certa situação.

Estas normas cujos efeitos se produzem imediatamente eram impugnáveis nos termos do artigo 68.º da LPTA/85 e continuam a ser impugnáveis no domínio do CPTA – art.ºs 72.º e 73.º n.º 2 - sem prejuízo do recurso ou da acção impugnatória de actos de aplicação – art.º 25.º n.º 2 da LPTA e art.º 52.º n.º 3 do CPTA.

Do exposto se conclui que é de adoptar a posição do Acórdão recorrido e qualificar o regulamento impugnado como produzindo efeitos imediatamente, sem dependência de um acto de aplicação, nos termos do artigo 40.º al. c) 2.ª parte do ETAF e do art.º 68.º da LPTA.

Decisão.

Em conformidade como exposto acordam em Pleno da Secção do Contencioso Administrativo em negar provimento ao recurso.

Sem custas.

Lisboa, 25 de Outubro de 2005. – Rosendo José (relator) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Jorge de Sousa – Santos Botelho – Angelina Domingues – Pais Borges - Costa Reis – Adérito Santos.