01448/03 - Supremo Tribunal Administrativo

É ilegal a restrição dos meios probatórios da actividade profissional de odontologista durante 18 anos, aprovada em acta pela Comissão de Ética Profissional de Odontologistas, já depois da entrega do currículo e das provas, para excluir o interessado da lista de acreditação, sem apreciação, em concreto, das provas apresentadas por este último, ao arrepio do princípio da liberdade dos meios probatórios, não excluídos por lei, plasmado no artigo 87º nº 1 do CPA.

Acordam em conferência no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1.1. O Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde, inconformado com o acórdão da 2ª Subsecção, 1ª Secção, de 29.01.04, proferido a fls. 167 a 182, inc, que anulou o seu despacho de 21/9/04, na parte em que homologou as listas definitivas dos profissionais não acreditados, no âmbito do processo de regularização dos odontologistas, onde constava o nome do ora recorrido A…, interpôs do mesmo o presente recurso para o Pleno da 1ª Secção, concluindo as suas alegações do seguinte modo (fls. 192 e 193):

a) A interpretação do art.º 87º do CPA à luz dos critérios fixados no art.º 9º do C. Civil conduz à sua qualificação como norma atributiva de poderes discricionários à Administração, no sentido de lhe permitir o recurso a todos os meios de prova nos procedimentos a seu cargo, em consonância, aliás, com o princípio do inquisitório, consagrado no art.º 56º do CPA, temperado pelo também princípio da liberdade de apreciação de provas, com recusa de tudo o que lhe for impertinente, (cf. arts. 57º e 88º/2 e 89º do CPA).

b) O dever que recai sobre o órgão instrutor de averiguar todos os factos cujo conhecimento seja conveniente para uma justa e rápida decisão do procedimento, dever este decorrente do princípio do inquisitório estabelecido no art.º 56º do CPA, não significa que o órgão instrutor não possa ter a liberdade de determinar os meios probatórios para chegar ao conhecimento desses factos.

c) Neste contexto, o Conselho dentro da liberdade de escolher os meios de prova que entendeu úteis, pôde legalmente determinar, quais os documentos que eram admitidos para a produção de prova do exercício há mais de 18 anos de actividade de odontologista, com o claro objectivo de assegurar a transparência e objectividade do processo em causa mediante a eleição de critérios rigorosos e antecipadamente definidos através dum processo prévio de apreciação e selecção dos meios probatórios admissíveis assente numa criteriosa análise e adequada valorização do seu mérito.

d) A regra da liberdade de apreciação das provas resulta, como se disse, do art.º 57º, que permite a recusa de tudo o que é impertinente, do art.º 88º, n.º 2, na referência a diligências de provas úteis, que também remete para um juízo relativamente elástico do órgão instrutor; só não valerá esta regra quando o órgão esteja vinculado ao valor de provas determinadas.

e) O presente recurso contencioso não tem por objecto levar a cabo a fiscalização abstracta da legalidade da actuação da Administração (como é objectivo dos processos de ilegalidade de normas), mas sim apreciar a legalidade em concreto dessa actuação.

f) A determinação dos documentos admitidos para a produção de prova consubstancia um mero critério sobre os meios de prova úteis, estabelecido no exercício de um poder discricionário que assistia ao Conselho, consentido pelo art.º 87º do CPA e pela Lei n.º 4/00, e, sem visar interpretar, integrar, suspender ou revogar esse preceito ou qualquer outro normativo desses diplomas.

g) Com a eleição dos meios de prova definidos nas aludidas actas, o Conselho procurou valorizar um dos valores subjacentes ao procedimento que lhe foi legalmente incumbido, consubstanciado na necessidade de a decisão final ser a expressão tão perfeita e completa quanto possível da verdade dos factos que interessam para uma adequada composição dos interesses em causa.

h) Acresce que a restrição probatória operada pelo CEPO não ofende qualquer norma jurídica, pelo que estaremos em face de um regulamento praeter legem, justificando-se a indicada restrição por evidentes e muito fortes razões de defesa da saúde pública.”

1. 2 O recorrido particular contra-alegou pela forma constante de fls. 194 e segs, pugnando pela manutenção do decidido.

1. 3 A Srª Procuradora da República emitiu, a fls. 233 e 234, o parecer que se dá por reproduzido, no sentido do improvimento do recurso, na linha de orientação seguida pelo Pleno da 1ª Secção.

2. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

2.1. Com interesse para a decisão, o acórdão recorrido considerou assentes os seguintes factos:

“Consideram-se provados os seguintes factos:

a) O recorrente encontra-se inscrito como odontologista no Departamento de Recursos Humanos do Ministério da Saúde, nos termos e para os efeitos do Despacho Normativo nº1/90, de 3.1 (cf.doc. de fls. 16 )

b) O recorrente inscreveu-se no processo de acreditação e regularização dos odontologistas aberto através de Aviso publicado no DR, II Série, de 09.08.00, ao abrigo da Lei nº 4/99, de 27.01.

c) Por despacho de 22.10.02, o Secretário de Estado Adjunto do Ministro da

Saúde, homologou as listas definitivas, elaboradas pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia, dos profissionais acreditados e não acreditados no âmbito do aludido processo e regularização dos odontologistas- cf. doc. fls. 24, 30 e 41.

d) O Recorrente foi integrado na “ Lista nº 1 – Candidatos não acreditados”,

anexa ao aviso nº 12418/2002, publicado no DR, II Série, de 22.11.02-cfr. doc. fls.25.

e) A não acreditação do Recorrente foi justificada nos seguintes termos:

«Não faz prova suficiente do exercício profissional nos termos do artº 2º da Lei nº 4/99, de 27-01, alterada pela Lei nº 16/2002, de 22.02, de acordo com os critérios definidos pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia constantes das actas VII, XIII e XIX»- cfr. doc. fls. 29.

f) Da acta VII (doc. fls. 17, que aqui se dá por reproduzido), referente à reunião realizada em 24.11.00, pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia (CEPO), consta ter sido aprovada a metodologia de apreciação dos processos, tendo sido definida a grelha com os parâmetros da apreciação, conforme o anexo documentado a fls. 18 e que é do seguinte teor:

“Metodologia da apreciação dos processos de acreditação dos odontologistas ao abrigo da Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro:

1. Verificar se os requerentes reúnem os requisitos previstos na Lei nº4/99, de 27 de Janeiro:

1.1. 1 Inscrição no Departamento de Recursos Humanos da Saúde do Ministério da Saúde, ao abrigo do Despacho de 28 de Janeiro de 1977 do Secretário de Estado da Saúde ( DR, II Série, de 14.02.77).

1.1. 2 Inscritos ao abrigo do Despacho de 30 de Julho de 1982 do Ministério dos Assuntos Sociais (DR, II Série, de 5.08.82).

1.1. 3 Constam da Lista Nominativa entrada no Ministério da Saúde em 1981.

1.1. 4 Exercício público da actividade de odontologia há pelo menos 20 anos contados a partir da data da entrada em vigor da Lei nº4/99, de 27.01.

Nos termos do nº2 do artº2º da Lei nº4/99, de 27 de Janeiro:

1.2. 1 Inscritos ao abrigo do Despacho de 1/90, de 3 de Janeiro, da Ministra da Saúde (DR, II Série, de 23 de Janeiro de 1990).

1.2. 2 Exercício Público da actividade de odontologia há pelo menos 18 anos, contados a partir da data de entrada em vigor da Lei nº4/99, de 27 de Janeiro.

1.3. Nos termos do nº3 do artº2º da Lei nº4/99, de 27 de Janeiro:

1.3. 1 Exercício público da actividade de odontologia há pelo menos 18 anos, contados a partir da data de entrada em vigor da Lei nº4/99, de 27 de Janeiro.

2- Grelha dos documentos admitidos como prova do exercício há mais de 18 anos da actividade de odontologia pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia.

2. 1 Cópia da Declaração de Inscrição no Registo/Início de Actividade com data de 1981 ou anterior.

2. 2 Certidão emitida pela DGCI- Repartição de Finanças onde conste a data de início, de 1981 ou anterior e a actividade de odontologia.

2. 3 Cópia de recibo de Imposto Profissional de odontologia com data de 1981 ou anterior.

2.4. Cópia de Declaração de Rendimentos da actividade de odontologista com data de 1981 ou anterior.

2. 5 Sentenças dos Tribunais transitadas em julgado onde tenha sido dado como provado o início de actividade de odontologista em 1981 ou em data anterior.

2. 6 Documento emitido pelo Instituto de Solidariedade e Segurança Social donde conste a data de inscrição de 1981 ou anterior e refira a actividade de odontologista.

2. 7 Declaração emitida pelo Comando de qualquer um dos três ramos das forças armadas, Marinha, Exército ou Força Aérea, provando o exercício da actividade de odontologista em 1981 ou em data anterior.»

g) Da acta XIII, referente à reunião do CEPO, realizada em 18.10.01, consta, designadamente, que o Conselho deliberou «aceitar também como documento comprovativo do exercício da profissão há mais de 18 anos as sentenças judiciais transitadas em julgado que comprovem esse exercício, pelo que a listagem irá ser actualizada com os novos documentos entretanto recebidos» – cf. doc. fls. 20.

h) Da acta XIX, referente à reunião de 25.02.02 do CEPO consta, em especial, o

seguinte: « O Conselho deliberou considerar como documentos equiparáveis às sentenças dos Tribunais transitadas em julgado, os despachos de arquivamento dos autos e as decisões da Inspecção Geral do Trabalho, desde que se dê como provado o exercício da actividade de odontologia há mais de 18 anos à data da entrada em vigor da Lei nº4/99, de 27.01»-cf. doc. fls. 21.

2.2. O Direito

Conforme resulta do antecedente relato, a questão a decidir no presente recurso consiste em saber se é ou não legal a restrição dos meios probatórios operada pela entidade recorrida no recurso contencioso, ora recorrente, relativamente à forma como poderia ser provado o período de 18 anos de actividade profissional exigido pela lei para se poder constar da respectiva lista de acreditação.

Com efeito, o Conselho Ético Profissional de Odontologia decidiu que essa prova não se podia fazer através de qualquer um dos meios de prova admitidos em direito, mas apenas através dos meios que identificou na grelha que aprovou em acta; o que provocou que o Recorrente contencioso fosse colocado na lista dos não acreditados, por se ter entendido que os documentos por ele apresentados não se conformavam com a referida grelha, sem se apreciar em concreto o valor probatório de cada um deles.

O acórdão recorrido considerou essa restrição ilegal e, com tal fundamento, anulou o acto administrativo impugnado.

Contra o assim decidido se insurge a entidade recorrente no presente recurso jurisdicional, sustentando em síntese:

- a Administração goza do poder discricionário de escolher os meios probatórios como resulta do art. 87º do CPA à luz dos critérios fixados no art. 9º do Código Civil, em consonância com o princípio do inquisitório, consagrado no art. 56º daquele primeiro diploma, temperado pelo princípio da liberdade de apreciação de provas, como resulta de tudo o que lhe for impertinente (cfr. arts. 57º e 88º/2 e 89º do CPA);

- o dever que recai sobre a Administração (órgão instrutor) de averiguar todos os factos cujo conhecimento seja conveniente para uma justa e rápida decisão do procedimento, dever este que decorre do princípio do inquisitório estabelecido no art. 56º do CPA, não significa que o mesmo órgão instrutor não possa ter a liberdade de determinar os respectivos meios probatórios;

- o presente recurso não tem por objectivo levar a cabo a fiscalização abstracta da legalidade da actuação da Administração mas sim apreciar a legalidade em concreto dessa actuação;

- a determinação dos documentos admitidos para a produção de prova consubstancia um mero critério sobre os meios de prova úteis, estabelecido no exercício de um poder discricionário que assistia ao CEPO, consentido pelo art. 87º do CPA e pela lei nº 4/99 e sem visar interpretar, integrar, suspender ou revogar esse preceito ou qualquer outro normativo;

- com a selecção dos meios de prova definida nas respectivas actas o CEPO procurou que a decisão final fosse a expressão tão perfeita e completa quanto possível da verdade dos factos que interessam para uma adequada composição dos interesses em causa, tendo em vista a prossecução da defesa da saúde pública, para além de que não ofende qualquer norma jurídica, pelo que se estará em face de um regulamento praeter legem.”

As questões identificadas foram já abordadas, por este Supremo Tribunal, por diversas vezes, em recursos idênticos, designadamente no Pleno da 1ª Secção, tendo obtido tratamento coincidente, de que não se vê razão para divergir (v. entre outros, acos do Pleno de 9.11.04, 24.11.04, 16.12.04, recos 248/03, 197/03 e 181/03, respectivamente).

Assim, limitar-nos-emos a acompanhar o que foi referido nos aludidos arestos.

Escreveu-se, designadamente, no ac. de 9.11.04, rec. 248/03:

“Como já se salientou e se infere da matéria de facto dada como provada pelo acórdão recorrido, o CEPO decidiu aceitar como prova do exercício da actividade de odontologista há pelo menos 18 anos os documentos mencionados nas actas VII, XIII e XIX. Mas como os documentos apresentados pelo ora recorrido não fizessem parte da grelha dos meios probatórios por si fixada, constantes das referidas actas, entendeu aquela Comissão, abstractamente, que os mesmos não faziam prova suficiente de tal exercício, sem sequer ter apreciado o seu valor intrínseco.

Ora, o princípio geral nesta matéria é o da admissibilidade de todos os meios probatórios legais, salvo se a lei os restringir. O diploma legal que disciplina a acreditação dos odontologistas - Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro, alterada pela Lei nº 16/2002, de 22 de Fevereiro - não contém qualquer restrição aos respectivos meios de prova, pelo que a mesma imposta em acta (s) por uma mera Comissão, e já depois dos candidatos terem apresentado as suas provas, não pode deixar de ser ilegal, tanto mais que não foi apreciado o valor intrínseco destas ( atestado de Junta de Freguesia e declaração do Centro de Saúde de Seia ) apresentadas pelo ora Recorrido pelo que este foi excluído da acreditação apenas por os documentos que apresentou para fazer prova do exercício de odontologista não constarem do elenco da grelha dos documentos que a referida Comissão entendeu criar.

O n.º 2 do art. 2.º da Lei nº 4/99 estabelece que «são também considerados odontologistas os profissionais a quem tenha sido confirmada a sua inscrição como odontologista no Ministério da Saúde, designadamente ao abrigo ao despacho nº 1/90, de 3 de Janeiro, da Ministra da Saúde (Diário da República, 2ª série, de 23 de Janeiro de 1990), desde que se encontrem a exercer a profissão com actividade pública demonstrada há mais de l8 anos e reúnam os requisitos mínimos de formação profissional em saúde oral de 900 horas, obtida até à data da entrada em vigor da presente lei”

O n.º 3 do mesmo artigo, na redacção dada pela Lei nº 16/2002, de 22 de Fevereiro, estabelece que «serão também considerados odontologistas os profissionais que, comprovadamente, se encontrem a exercer a profissão com actividade pública demonstrada há mais de 18 anos e que, embora não possuindo uma carga horária mínima de formação profissional em saúde oral até novecentas horas, venham a adquiri-la até três anos após a data de entrada em vigor da presente lei».

O art. 87.º, n.º 1, do C.P.A. estabelece que «o órgão competente deve procurar averiguar todos os factos cujo conhecimento seja conveniente para a justa e rápida decisão do procedimento, podendo, para o efeito, recorrer a todos os meios de prova admitidos em direito». (Sublinhámos).

A Administração está subordinada, na globalidade da sua actuação, ao princípio da legalidade (arts. 266.º, n.º 2, da C.R.P. e 3º do C.P.A.).

O conteúdo do princípio da legalidade é definido no referido art. 3º do C.P.A. nos seguintes termos:

Os órgãos da Administração Pública devem actuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes estejam atribuídos e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes forem conferidos

Por outro lado, este princípio da legalidade vale não só para a Administração agressiva mas também para a constitutiva.

“O princípio da legalidade, nesta formulação, cobre e abarca todos os aspectos da actividade administrativa, e não apenas aqueles que possam consistir na lesão de direitos ou interesses dos particulares. Designadamente, o princípio da legalidade visa também proteger o interesse público, e não apenas os interesses dos particulares». – Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II, pág. 42.

Assim, por força daquela regra da admissibilidade de «todos os meios de prova admitidos em direito», contida no art. 87.º do C.P.A., a Administração não pode, se não existir lei especial que disponha em contrário, deixar de avaliar todos os meios de prova admissíveis em direito que lhe sejam apresentados pelos particulares.

Isto não quer dizer, naturalmente, que a Administração esteja obrigada a considerar verdadeiros todos os factos sobre os quais lhes sejam apresentadas provas por meios admissíveis em direito, isto é, que não tenha liberdade de apreciação das provas (salvo nos casos de provas com valor fixado na lei), mas sim que não pode recusar-se a fazer a avaliação em concreto da potencialidade probatória dos meios de prova que lhe sejam apresentados, desde que esses meios sejam legalmente admissíveis.

Assim, abstractamente, aquelas restrições probatórias constantes das actas referidas são ilegais por violarem a regra do art. 87º do C.P.A., pois, sem cobertura legal, afastam a ponderação da potencialidade probatória de documentos que não se enquadrem nas categorias indicadas, para além de afastarem a viabilidade de relevância de outros meios de prova.

Tal como sustenta a entidade Recorrente, o presente recurso não tem por objectivo levar a cabo a fiscalização abstracta da legalidade da actuação da Administração (como é objectivo dos processos de declaração de ilegalidade de normas), mas sim apreciar a legalidade em concreto dessa actuação.

Por isso, para apurar se se está perante um vício do acto, susceptível de conduzir à sua anulação ou declaração de nulidade, é necessário apurar se essa ilegalidade teve algum reflexo na decisão tomada pela Administração.

É certo que a mera ilegalidade abstracta, desacompanhada de uma concreta actuação da Administração afastando a avaliação da potencialidade probatória de meios de prova que lhe tivessem sido apresentados, poderia ser relevante, para efeitos de determinar a ilegalidade do acto, se se demonstrasse que ela influenciou a própria actuação do interessado, levando-o a não apresentar meios de prova de que dispunha que não se enquadravam nos tipos de prova que a Administração considerara admissíveis.

Porém, não foi isso que aconteceu no caso em apreço, pois as restrições dos meios probatórios foram decididas pela Administração já depois de apresentadas as candidaturas pelos interessados, que, por isso, apresentaram as provas que entenderam, sem qualquer limitação.

Consequentemente, importa averiguar, através dos factos dados como provados, se essa ilegalidade teve algum reflexo na decisão tomada pela Administração.

O Recorrido apresentou prova documental tendente a demonstrar que exercia a actividade profissional de odontologista desde antes de 1982.

O Conselho Ético e Profissional de Odontologia não fez, porém, qualquer juízo concreto sobre a sua potencialidade probatória, não indicando qualquer razão concreta para não lhes dar o relevo probatório que abstractamente podem ter, apenas por tais documentos não se enquadrarem em nenhuma das categorias indicadas nas actas VII, XIII e XIX, que expressamente se referem na proposta de decisão que elaborou.

Por isso, tem de concluir-se que foi por considerar inadmissíveis aqueles elementos probatórios apresentados que o Conselho Ético e Profissional de Odontologia concluiu pela falta de prova do exercício da actividade de odontologista pelo Recorrente desde antes de 1982 e propôs a sua não acreditação.

Sendo assim, tendo-se materializado na actividade concreta da Administração as restrições probatórias abstractamente anunciadas, tem de se concluir que ocorre o vício procedimental neste ponto imputado ao acto impugnado.

O acórdão recorrido ao decidir como decidiu, ou seja, ao anular o acto de não acreditação do ora Recorrido com fundamento na restrição ilegal dos meios probatórios e consequente violação do disposto nos arts. 87º, nº 1 do CPA, 2º da Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro, na redacção da Lei nº 16/2002, de 22 de Fevereiro, não merece censura, razão pela qual acordam em negar provimento ao presente recurso.”

3. Nestes termos e pelas razões acabadas de transcrever, que aqui se perfilham, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional.

Sem custas.

Lisboa, 10 de Março de 2005. – Maria Angelina Domingues (relatora) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Santos Botelho – Rosendo José – Pais Borges – Adérito Santos – J Simões de Oliveira – Costa Reis.