22. O Direito
Conforme resulta do antecedente relato, a questão a decidir no presente recurso consiste em saber se é ou não legal a restrição dos meios probatórios operada pela entidade recorrida no recurso contencioso, ora recorrente, relativamente à forma como poderia ser provado o período de 18 anos de actividade profissional exigido pela lei para se poder constar da respectiva lista de acreditação.
Com efeito, o Conselho Ético Profissional de Odontologia decidiu que essa prova não se podia fazer através de qualquer um dos meios de prova admitidos em direito, mas apenas através dos meios que identificou na grelha que aprovou em acta; o que provocou que o Recorrente contencioso fosse colocado na lista dos não acreditados, por se ter entendido que os documentos por ele apresentados não se conformavam com a referida grelha, sem se apreciar em concreto o valor probatório de cada um deles.
O acórdão recorrido considerou essa restrição ilegal e, com tal fundamento, anulou o acto administrativo impugnado.
Contra o assim decidido se insurge a entidade recorrente no presente recurso jurisdicional, sustentando em síntese:
- -a Administração goza do poder discricionário de escolher os meios probatórios como resulta do art. 87º do CPA à luz dos critérios fixados no art. 9º do Código Civil, em consonância com o princípio do inquisitório, consagrado no art. 56º daquele primeiro diploma, temperado pelo princípio da liberdade de apreciação de provas, como resulta de tudo o que lhe for impertinente (cfr. arts. 57º e 88º/2 e 89º do CPA);
- -o dever que recai sobre a Administração (órgão instrutor) de averiguar todos os factos cujo conhecimento seja conveniente para uma justa e rápida decisão do procedimento, dever este que decorre do princípio do inquisitório estabelecido no art. 56º do CPA, não significa que o mesmo órgão instrutor não possa ter a liberdade de determinar os respectivos meios probatórios;
- -o presente recurso não tem por objectivo levar a cabo a fiscalização abstracta da legalidade da actuação da Administração mas sim apreciar a legalidade em concreto dessa actuação;
- -a determinação dos documentos admitidos para a produção de prova consubstancia um mero critério sobre os meios de prova úteis, estabelecido no exercício de um poder discricionário que assistia ao CEPO, consentido pelo art. 87º do CPA e pela lei nº 4/99 e sem visar interpretar, integrar, suspender ou revogar esse preceito ou qualquer outro normativo;
- -com a selecção dos meios de prova definida nas respectivas actas o CEPO procurou que a decisão final fosse a expressão tão perfeita e completa quanto possível da verdade dos factos que interessam para uma adequada composição dos interesses em causa, tendo em vista a prossecução da defesa da saúde pública, para além de que não ofende qualquer norma jurídica, pelo que se estará em face de um regulamento praeter legem.”
As questões identificadas foram já abordadas, por este Supremo Tribunal, por diversas vezes, em recursos idênticos, designadamente no Pleno da 1ª Secção, tendo obtido tratamento coincidente, de que não se vê razão para divergir (v. entre outros, acos do Pleno de 9.11.04, 24.11.04, 16.12.04, recos 248/03, 197/03 e 181/03, respectivamente).
Assim, limitar-nos-emos a acompanhar o que foi referido nos aludidos arestos.
Escreveu-se, designadamente, no ac. de 9.11.04, rec. 248/03:
“Como já se salientou e se infere da matéria de facto dada como provada pelo acórdão recorrido, o CEPO decidiu aceitar como prova do exercício da actividade de odontologista há pelo menos 18 anos os documentos mencionados nas actas VII, XIII e XIX. Mas como os documentos apresentados pelo ora recorrido não fizessem parte da grelha dos meios probatórios por si fixada, constantes das referidas actas, entendeu aquela Comissão, abstractamente, que os mesmos não faziam prova suficiente de tal exercício, sem sequer ter apreciado o seu valor intrínseco.
Ora, o princípio geral nesta matéria é o da admissibilidade de todos os meios probatórios legais, salvo se a lei os restringir. O diploma legal que disciplina a acreditação dos odontologistas - Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro, alterada pela Lei nº 16/2002, de 22 de Fevereiro - não contém qualquer restrição aos respectivos meios de prova, pelo que a mesma imposta em acta (s) por uma mera Comissão, e já depois dos candidatos terem apresentado as suas provas, não pode deixar de ser ilegal, tanto mais que não foi apreciado o valor intrínseco destas ( atestado de Junta de Freguesia e declaração do Centro de Saúde de Seia ) apresentadas pelo ora Recorrido pelo que este foi excluído da acreditação apenas por os documentos que apresentou para fazer prova do exercício de odontologista não constarem do elenco da grelha dos documentos que a referida Comissão entendeu criar.
O n.º 2 do art. 2.º da Lei nº 4/99 estabelece que «são também considerados odontologistas os profissionais a quem tenha sido confirmada a sua inscrição como odontologista no Ministério da Saúde, designadamente ao abrigo ao despacho nº 1/90, de 3 de Janeiro, da Ministra da Saúde (Diário da República, 2ª série, de 23 de Janeiro de 1990), desde que se encontrem a exercer a profissão com actividade pública demonstrada há mais de l8 anos e reúnam os requisitos mínimos de formação profissional em saúde oral de 900 horas, obtida até à data da entrada em vigor da presente lei”
O n.º 3 do mesmo artigo, na redacção dada pela Lei nº 16/2002, de 22 de Fevereiro, estabelece que «serão também considerados odontologistas os profissionais que, comprovadamente, se encontrem a exercer a profissão com actividade pública demonstrada há mais de 18 anos e que, embora não possuindo uma carga horária mínima de formação profissional em saúde oral até novecentas horas, venham a adquiri-la até três anos após a data de entrada em vigor da presente lei».
O art. 87.º, n.º 1, do C.P.A. estabelece que «o órgão competente deve procurar averiguar todos os factos cujo conhecimento seja conveniente para a justa e rápida decisão do procedimento, podendo, para o efeito, recorrer a todos os meios de prova admitidos em direito». (Sublinhámos).
A Administração está subordinada, na globalidade da sua actuação, ao princípio da legalidade (arts. 266.º, n.º 2, da C.R.P. e 3º do C.P.A.).
O conteúdo do princípio da legalidade é definido no referido art. 3º do C.P.A. nos seguintes termos:
Os órgãos da Administração Pública devem actuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes estejam atribuídos e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes forem conferidos Por outro lado, este princípio da legalidade vale não só para a Administração agressiva mas também para a constitutiva.
“O princípio da legalidade, nesta formulação, cobre e abarca todos os aspectos da actividade administrativa, e não apenas aqueles que possam consistir na lesão de direitos ou interesses dos particulares. Designadamente, o princípio da legalidade visa também proteger o interesse público, e não apenas os interesses dos particulares». – Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II, pág. 42.
Assim, por força daquela regra da admissibilidade de «todos os meios de prova admitidos em direito», contida no art. 87.º do C.P.A., a Administração não pode, se não existir lei especial que disponha em contrário, deixar de avaliar todos os meios de prova admissíveis em direito que lhe sejam apresentados pelos particulares.
Isto não quer dizer, naturalmente, que a Administração esteja obrigada a considerar verdadeiros todos os factos sobre os quais lhes sejam apresentadas provas por meios admissíveis em direito, isto é, que não tenha liberdade de apreciação das provas (salvo nos casos de provas com valor fixado na lei), mas sim que não pode recusar-se a fazer a avaliação em concreto da potencialidade probatória dos meios de prova que lhe sejam apresentados, desde que esses meios sejam legalmente admissíveis.
Assim, abstractamente, aquelas restrições probatórias constantes das actas referidas são ilegais por violarem a regra do art. 87º do C.P.A., pois, sem cobertura legal, afastam a ponderação da potencialidade probatória de documentos que não se enquadrem nas categorias indicadas, para além de afastarem a viabilidade de relevância de outros meios de prova.
Tal como sustenta a entidade Recorrente, o presente recurso não tem por objectivo levar a cabo a fiscalização abstracta da legalidade da actuação da Administração (como é objectivo dos processos de declaração de ilegalidade de normas), mas sim apreciar a legalidade em concreto dessa actuação.
Por isso, para apurar se se está perante um vício do acto, susceptível de conduzir à sua anulação ou declaração de nulidade, é necessário apurar se essa ilegalidade teve algum reflexo na decisão tomada pela Administração.
É certo que a mera ilegalidade abstracta, desacompanhada de uma concreta actuação da Administração afastando a avaliação da potencialidade probatória de meios de prova que lhe tivessem sido apresentados, poderia ser relevante, para efeitos de determinar a ilegalidade do acto, se se demonstrasse que ela influenciou a própria actuação do interessado, levando-o a não apresentar meios de prova de que dispunha que não se enquadravam nos tipos de prova que a Administração considerara admissíveis.
Porém, não foi isso que aconteceu no caso em apreço, pois as restrições dos meios probatórios foram decididas pela Administração já depois de apresentadas as candidaturas pelos interessados, que, por isso, apresentaram as provas que entenderam, sem qualquer limitação.
Consequentemente, importa averiguar, através dos factos dados como provados, se essa ilegalidade teve algum reflexo na decisão tomada pela Administração.
O Recorrido apresentou prova documental tendente a demonstrar que exercia a actividade profissional de odontologista desde antes de 1982.
O Conselho Ético e Profissional de Odontologia não fez, porém, qualquer juízo concreto sobre a sua potencialidade probatória, não indicando qualquer razão concreta para não lhes dar o relevo probatório que abstractamente podem ter, apenas por tais documentos não se enquadrarem em nenhuma das categorias indicadas nas actas VII, XIII e XIX, que expressamente se referem na proposta de decisão que elaborou.
Por isso, tem de concluir-se que foi por considerar inadmissíveis aqueles elementos probatórios apresentados que o Conselho Ético e Profissional de Odontologia concluiu pela falta de prova do exercício da actividade de odontologista pelo Recorrente desde antes de 1982 e propôs a sua não acreditação.
Sendo assim, tendo-se materializado na actividade concreta da Administração as restrições probatórias abstractamente anunciadas, tem de se concluir que ocorre o vício procedimental neste ponto imputado ao acto impugnado.
O acórdão recorrido ao decidir como decidiu, ou seja, ao anular o acto de não acreditação do ora Recorrido com fundamento na restrição ilegal dos meios probatórios e consequente violação do disposto nos arts. 87º, nº 1 do CPA, 2º da Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro, na redacção da Lei nº 16/2002, de 22 de Fevereiro, não merece censura, razão pela qual acordam em negar provimento ao presente recurso.”
3. Nestes termos e pelas razões acabadas de transcrever, que aqui se perfilham, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional.
Sem custas.
Lisboa, 10 de Março de 2005. – Maria Angelina Domingues (relatora) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Santos Botelho – Rosendo José – Pais Borges – Adérito Santos – J Simões de Oliveira – Costa Reis.
