Cumpre decidir.
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5 – Com interesse para decisão, resulta dos autos e do processo administrativo a seguinte MATÉRIA DE FACTO que, no essencial, corresponde à matéria de facto dada como demonstrada pela sentença recorrida:
I - Em 24 de Fevereiro de 1988, o recorrente A… apresentou na Câmara Municipal de Abrantes pedido de loteamento de um terreno sito no prédio denominado …, Freguesia de …, Abrantes (fls. 2 do PA);
II - Por deliberação de 17-7-1989 o requerimento do recorrente foi “Deferido por unanimidade, só podendo passar-se o alvará depois de apresentar documento comprovativo em como estão satisfeitas as condições impostas pela EDP, apresentar garantia bancária de 15.000 contos, comparticipar com a quantia de 3.000 contos para a execução da ETAR, valor este a corrigir eventualmente em função do estudo em elaboração para a zona, comparticipar com os encargos para a urbanização no montante de Escudos 4.111.778$00 e dar cumprimento às condições impostas pelos Serviços Municipalizados” (fls. 46 do PA);
III - Com data de 5 de Janeiro de 1990 foi informado o recorrente de que tinha sido deferido o pedido no que “refere à movimentação de terras” (fls. 49 do PA);
IV - Com data de 29 de Janeiro de 1990 o recorrente requereu autorização para a execução das infra-estruturas, o que foi indeferido, na reunião camarária de 12 de Fevereiro de 1990 dado que, “De harmonia com o Decreto-Lei n° 400/84 a execução das infra-estruturas terá início após a emissão do alvará de loteamento. O requerente não deu cumprimento às obrigações a que ficou sujeito relativamente à emissão daquele documento “ (fls. 50);
V - Com data de 25 de Julho de 1990 o recorrente solicitou a “reaprovação do projecto de loteamento”, invocando para o efeito “não ter sido possível a realização da escritura para o levantamento do respectivo alvará de loteamento” (fls. 51 do PA).
O que foi deferido por “deliberação de 26.11.90”, “nos termos da deliberação de 89/7/17, com valores a actualizar sem o que não poderá ser passado o alvará” (fls. 51/58 do PA);
VI - Dando resposta à carta que a recorrente em 15.03.91, dirigiu à C. M. de Abrantes a pedir que “sejam definidos os valores concretos a que devemos fazer face para efeitos de emissão do respectivo alvará”, com data de 04.04.91 foi a recorrente informado de que “...deverá completar o processo com as certidões de teor das Finanças e Conservatória, sem o que a petição não terá andamento” (fls. 59 e 60 processo administrativo).
VII – Com data de 22.04.91, e perante a notificação a que se alude em VI) a recorrente remeteu à C. M. os seguintes documentos: “certidão de teor das Finanças; certidão de teor da Conservatória” (cf. doc. de fls. 61 a 68 do processo administrativo, cujo conteúdo se reproduz).
VIII – Dando novamente resposta à carta que a recorrente em 15.03.91, dirigiu à C. M. de Abrantes a pedir, nos termos do que consta no anterior ponto VI), que “sejam definidos os valores concretos a que devemos fazer face para efeitos de emissão do respectivo alvará”, com data de 28 de Maio de 1991 foi a recorrente novamente informada de que “...de conformidade com a deliberação desta Câmara Municipal, de 20.05.91, deverá completar o processo com as certidões de teor das Finanças e Conservatória, sem que a presente petição não terá andamento” (fls. 59, 69 e 70 do PA);
IX - Datado de 13.06.91, B…, invocando que o prédio a lotear “é sua propriedade e de sua esposa, como se conclui das certidões emitidas pela Conservatória do Registo Predial de Abrantes e pela Repartição de Finanças de Abrantes que se encontram juntas aos autos” e que “só por lapso, ou ignorância da lei o mesmo foi requerido em nome da Firma A…”, dirigiu requerimento ao Presidente da Câmara Municipal de Abrantes no sentido de o loteamento em questão “prosseguir os ulteriores trâmites em nome do requerente”, referido ainda que “ratifica todo o processado até à presente data, aproveitando-se, deste modo, toda a tramitação já operada” (fls. 71 do PA, cujo conteúdo se reproduz).
X - Com data de 13 de Junho de 1991 o recorrente enviou requerimento à Câmara Municipal onde refere “…tendo nesta data tomado conhecimento que o Exmo. Senhor Dr. B… requereu a V Exa. que o processo de loteamento… prosseguisse ulteriores termos em seu nome...declara nada ter a opor, já que só por manifesto desconhecimento da lei, requereu a emissão de alvará relativamente a um terreno de que não é proprietário” (fls. 72 do PA);
XI - Com data de 1 de Julho de 1991 a Câmara Municipal de Abrantes deliberou autorizar o averbamento do loteamento em causa em nome de B…, nos seguintes termos: “Por unanimidade autorizado o averbamento pretendido, devendo, no entanto, apresentar previamente os documentos comprovativos da posse da propriedade” (fls. 71/74 do PA);
XII – Por deliberação de 28.10.91, foram actualizados os condicionamentos fixados pela deliberação de 17.07.89, passando, a ser referenciada “a área de cedência de 7.050 m2, para a qual foi por unanimidade deliberado atribuir o valor de 200$00/m2” (cf. doc. de fls. 92 do processo administrativo).
XIII – Por deliberação camarária de 20.03.95, foi decidido: “Por unanimidade, proceder à emissão do referido alvará, devendo ser devidamente acautelada a legislação aplicável” (cf. fls. 103 do Proc. administrativo).
XIV - Com data de 24-04-1995 a Câmara Municipal de Abrantes deliberou, entre outras questões, solicitar…3/ antes de mais deve ser apresentado o título de posse e caderneta predial do prédio que pretende lotear” (fls. 105 do PA);
XV – Em 18 de Setembro de 1995, A…, intentou acção contra Joaquim C… e outros (herdeiros de B…) onde, invocando o incumprimento de um contrato-promessa de compra e venda celebrado com B… relativo a parcela de terreno a lotear e que, “nos termos da cláusula VII) do contrato, a escritura de compra e venda deveria ser efectuada após a aprovação do projecto de urbanização (da parcela prometida) pelas entidades competentes” ou “quando a câmara de Abrantes aprovasse o pedido de loteamento da mencionada parcela a apresentar à Câmara pela A.” (cf. artº 7 e 8 da petição da acção), acabou por pedir essencialmente o seguinte:
“Deve proferir-se sentença que produzindo os efeitos das declarações negociais dos RR. substitua:
- a)- As declarações negociais de cedência de áreas à Câmara Municipal de Abrantes, nos termos…
- b)- E as declarações negociais de venda dos RR. à A. da parcela de terreno para construção urbana com a área de 15.420 m2 identificada nos artº 1º a 4º da petição” (fls. 145/157 do processo administrativo cujo conteúdo se reproduz).
XVI - A referida acção findou por acordo das partes, homologado por sentença de 16.11.2000, nos seguinte termos:
“Os réus confessam os pedidos, ficando o sócio gerente da autora, A…, residente em Abrantes, autorizado pelos réus a tratar, contratar e praticar junto da Câmara Municipal de Abrantes tudo o que for necessário para se fazerem e formalizarem as cedências de terreno que se tornem necessárias, praticando e assinando quanto for necessário para esse efeito” – doc. de fls. 158/160 do processo administrativo que se reproduz).
XVII - A recorrente veio em 27 de Abril de 2001 solicitar a emissão de Alvará de licenciamento de Loteamento Urbano, referindo que “só agora pode ser emitido a favor da Requerente por ter sido ultrapassada a questão prejudicial no P° n.º 303/99 ...“ (fls. 182);
Em 31.07.2002, o recorrente, voltou a requerer a ”emissão do Alvará de Loteamento”, nos termos do que consta a fls. 190/195 do p.a.
XVIII - Com data de 29/07/2002 a recorrente solicitou reunião com a Câmara Municipal para dirimir a questão levantada com o parecer dado no sentido de ter ocorrido caducidade do licenciamento em questão (fls. 198 e sgs. do PA);
XIX - Pelos serviços da recorrida foi elaborado o Parecer de fls. 239-241 do PA, na sequência da qual foi notificado o recorrente do projecto de indeferimento da sua pretensão, nos termos do determinado pela deliberação camarária de 03.02.03, do seguinte teor:
Indeferir o projecto de loteamento, pois que, considerando que o processo se tem desenvolvido em ordem à tomada de decisão final, que incluiria a resolução da legitimidade para lotear que teve decisão nos tribunais comuns, a operação urbanística para merecer ser licenciada terá de se conformar com as normas legais e regulamentares aplicáveis em vigor á data da sua prática (PDM inclusive), nos termos do artigo 67° do Decreto-Lei 555/99, de 16 de Dezembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n° 177/2001, de 4 de Junho, não se entendendo que, no âmbito da pendência do processo, em razão da resolução da questão prejudicial (da propriedade no tribunal) se possa invocar que estamos também em presença de actos prejudiciais com efeito conformativo da decisão (deliberação).
A operação urbanística deverá ser reformulada, devendo a mesma conformar-se com as normas legais e regulamentares em vigor, à data da sua prática (PDM inclusive), nos termos do artigo 67° do Decreto-Lei 555/99, de 16 de Dezembro, na actual redacção.
Deverá ainda…” (fls. 238 e 242 do p.a. que aqui se dão como inteiramente reproduzidas):
XX - O recorrente respondeu conforme consta de fls. 244-250 do PA;
XXI - Na sequência da resposta anterior, foi elaborado parecer datado de 7 de Abril de 2003 onde se refere “ … 1. Direitos adquiridos... 3. Sobre a caducidade reitera-se que, se o acto de licenciamento datado de 17/07/1989 e 26.11.1990 e 21.10.1991 foi definitivo, as regras de caducidade conduziriam a considerá-lo efectivamente caducado, conforme o parecer datado de 19.07.2001, do consultor jurídico... 4 e 5 - Sobre o pedido de deferimento tácito e revogação implícita...” (fls. 251-255 do PA que aqui se dão como inteiramente reproduzidas);
XXII - Na reunião da Câmara Municipal de Abrantes, de 26 de Maio de 2003, foi deliberado “Por unanimidade informar a requerente que analisado o parecer de A… elaborado no âmbito de audiência prévia e a informação técnica de 7 de Abril de 2003...
Indeferir o projecto de loteamento, conforme requerido em 27 de Abril de 2001 e 31 de Julho de 2002 pois que, considerando que o processo se tem resolvido em ordem à tomada de decisão final, que incluiria a resolução da legitimidade para lotear que teve decisão nos tribunais comuns, a operação urbanística para merecer ser licenciada terá de se conformar com as normas legais e regulamentares aplicáveis em vigor á data da sua prática (PDM inclusive), nos termos do artigo 67° do Decreto-Lei 555/99, de 16 de Dezembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n° 177/2001, de 4 de Junho, não se entendendo que, no âmbito da pendência do processo, em razão da resolução da questão prejudicial (da propriedade no tribunal) se possa invocar que estamos também em presença de actos prejudiciais com efeito conformativo da decisão...” (Fls. 257 que aqui se dá como inteiramente reproduzida);
XXIII - Através de decisão data de 18/07/2003 e ocorrida no Processo n.° 411/2003, de Intimação para Emissão de Alvará, que correu termos neste Tribunal, contra o Presidente da Câmara Municipal de Abrantes, onde foi pedido que o mesmo “seja intimado a emitir o alvará de loteamento, bem como passagem de certidão do requerimento apresentado em 11/4/2003”, foi decidido indeferir o mesmo. A decisão em causa foi confirmada por douto Acórdão do STA de 19 de Novembro de 2003 (doc. n.º 1 anexo à contestação e que aqui se dá como inteiramente reproduzido).
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6 – Vem impugnado nos autos a deliberação da Câmara Municipal de Abrantes, de 26 de Maio de 2003, que indeferiu ao recorrente um requerimento datado de 27 de Abril de 2001 onde solicitava a emissão de Alvará de licenciamento de Loteamento Urbano, referindo que “só agora pode ser emitido a favor da Requerente por ter sido ultrapassada a questão prejudicial no P° n.º 303/99...“
Pretensão essa que, aliás, fora novamente deduzida através de requerimento datado de 31.07.2002 (cf. pontos XVII e XXII da matéria de facto).
6.1 – A sentença recorrida negou provimento ao recurso contencioso, considerando para o efeito e em síntese o seguinte:
I - No que respeita à questão da “revogação do acto constitutivo de direitos e violação dos direitos adquiridos”, considera a sentença recorrida nunca se ter verificado o “deferimento expresso do pedido de loteamento” e assim sendo, “não podemos estar perante uma revogação de um acto constitutivo de direitos, uma vez que o mesmo não existiu”, sendo que no processo de intimação “foi decidido indeferir o pedido de emissão de alvará de loteamento, situação já transitada em julgado, concluindo-se assim que não havia direito à emissão do mesmo”.
Da matéria de facto dada como provada, resulta “que os pretensos deferimentos de 17.7.89 e 26.11.90 estavam sujeitos a condições que não vem alegado tenham sido cumpridas” e assim sendo, se as condições impostas “não foram executadas, não se pode concluir que tenha havido um acto de aprovação de forma a permitir a passagem do alvará, de tal forma que este nunca foi emitido”.
Se “nunca houve um acto de deferimento expresso ou tácito do licenciamento do loteamento”, não podemos estar “perante um acto de revogação de um acto constitutivo de direitos”.
Por outro lado, acrescenta a sentença, “mesmo que o projecto de loteamento tivesse sido licenciado, sempre teria de se considerar caducado” face ao estabelecido nos artº 54º nº 1 e 49º do DL 400/84, de 31/12, aplicável ao caso dos autos, uma vez que se mostram “esgotados os prazos para emissão do alvará e não tendo o mesmo sido emitido, a eventual licença de loteamento sempre teria caducado”.
II - No que respeita à “violação do princípio da protecção do existente”, considerou a sentença recorrida que as obras invocadas pelo recorrente não se incluem no conceito de obras de edificação, nos termos do artº 2º/a) do DL 559/99, pelo que nunca seria de aplicar o disposto no artº 60º do mesmo diploma.
III - No tocante à “violação do princípio da boa-fé”, face às razões anteriormente invocadas, considera a sentença que, se nunca houve deferimento do loteamento, “nunca a não emissão de alvará poderia ser considerado violação do princípio da boa-fé”.
- 6.2– Importa agora entrar na apreciação das críticas que a recorrente aponta à sentença recorrida, começando pela apreciação dos vícios que, a procederem, determinam a sua nulidade.
- 6.2.1– Diz o recorrente (cf. cl. 17), que “A sentença recorrida é nula por ter conhecido de uma questão nova (da caducidade - sobre a qual a Recorrente nunca foi notificada para se pronunciar) de que não podia tomar conhecimento”.
As nulidades de sentença estão previstas no artº 668º do CPC, sendo que a alegação do recorrente poderá integrar, quando muito e ainda que não referido expressamente pelo recorrente, a nulidade de sentença prevista no art. 668º, nº 1, al. d) do C. P. Civil que determina a nulidade da sentença “quando o juiz… conheça de questões de que não podia tomar conhecimento”.
O que está directamente relacionado com o estabelecido no artº 660º nº 2 do CPC que impõe ao juiz o dever de “resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação”, apenas lhe sendo permitido ocupar-se das “questões suscitadas pelas partes”, salvo se a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras questões.
Ou seja, tal norma proíbe não só a omissão de pronúncia como o excesso de pronúncia ou seja a proibição de conhecer questões que não tenham sido suscitadas pelas partes.
Como anteriormente se referiu, ao apreciar a questão da “revogação do acto constitutivo de direitos e violação dos direitos adquiridos”, concluiu-se na sentença recorrida no sentido de que, “nunca houve um acto de deferimento expresso ou tácito do licenciamento do loteamento” e assim sendo, não podemos estar “perante um acto de revogação de um acto constitutivo de direitos”.
Por fim e para sustentar ou alicerçar de uma forma mais sólida a decisão sobre tal questão, acabou a sentença por concluir, acrescentando: “mesmo que o projecto de loteamento tivesse sido licenciado, sempre teria de se considerar caducado” face ao estabelecido nos artº 54º nº 1 e 49º do DL 400/84, de 31/12, aplicável ao caso dos autos, uma vez que se mostram “esgotados os prazos para emissão do alvará e não tendo o mesmo sido emitido, a eventual licença de loteamento sempre teria caducado”.
Tal não significa no entanto que, ao fazer apelo à caducidade do direito, o juiz estivesse impedido de se pronunciar sobre essa questão.
É que, o conhecimento da “revogação do acto constitutivo de direitos”, como seja a revogação de um acto que eventualmente tenha licenciado um determinado loteamento, pressupõe necessariamente que o acto que se visa revogar projecte efeitos jurídicos. Só na medida em que o acto seja susceptível de produzir efeitos jurídicos ou na medida em que possam eventualmente subsistir esses efeitos jurídicos derivados do acto administrativo, é que esse acto é susceptível de revogação. Se o acto não chega a produzir efeitos ou se os efeitos produzidos caducaram, o acto é insusceptível de revogação. É o que resulta do artº 139º nº 2 do CPA.
Daí que, como refere o Mº Pº no parecer que emitiu, o conhecimento da questão suscitada pela recorrente da revogação do acto de licenciamento, pressuponha necessariamente a apreciação e resolução da questão da susceptibilidade da eliminação dos efeitos jurídicos do acto de licenciamento em causa, ou seja, da subsistência dos respectivos efeitos jurídicos à data da prática do acto alegadamente revogatório.
Na situação, a questão em apreciação resumia-se ao averiguar e decidir acerca da “revogação do acto constitutivo de direitos”, que o próprio recorrente colocara à apreciação do tribunal.
Considerando o recorrente, como continua a sustentar, ter havido licenciamento da operação de loteamento (cf. nomeadamente ponto 8 das conclusões da alegação) e tendo os actos licenciadores sido alegadamente revogados pela deliberação impugnada nos autos, indagar acerca da vigência desses actos na ordem jurídica à data da deliberação impugnada, em sede de apreciação da natureza revogatória que lhe é atribuída pela recorrente, face ao estabelecido no artº 139º do CPA, não constitui excesso de pronúncia.
A sentença conheceu aquela questão colocada à apreciação do tribunal e disse quais as razões pelas quais nela se decidiu no sentido da sua improcedência. E um dos argumentos invocados para suportar a decisão reside precisamente na considerada caducidade dos efeitos do acto alegadamente revogado.
Poderia eventualmente a conclusão a que se chegou ou os termos em que se decidiu não estarem correctos sob o ponto de vista legal. Estaríamos então perante um eventual erro de julgamento mas não perante uma nulidade por excesso de pronúncia determinante da invocada nulidade de sentença.
6.2.2 - Diz ainda a recorrente (cl. 9) que “Os fundamentos da decisão recorrida estão em contradição com os factos provados, dado que destes resulta que a CMA deferiu o pedido de loteamento”, alegação esta susceptível de eventualmente e quando muito, poder integrar a nulidade de sentença prevista no art. 668º, nº 1, al. c) do C. P. Civil que determina a nulidade da sentença quando “os fundamentos estejam em oposição com a decisão”.
Existe esse vício quando a fundamentação invocada na sentença deveria conduzir a um determinado resultado ou aponta num certo sentido e a decisão acaba por seguir uma direcção ou expressar um resultado oposto ou diferente.
Face ao referido, não se vislumbra que a sentença recorrida contenha eventual oposição entre os seus fundamentos e a decisão ou, como se decidiu no acórdão referenciado no ponto XXIII da matéria de facto em que se apreciou questão com idênticos contornos, “não se vislumbra qualquer incoerência ou disfuncionalidade lógica no raciocínio silogístico decisório, devendo notar-se que a eventual incorrecção da pronúncia poderá traduzir erro de julgamento, mas não, seguramente, nulidade de sentença”.
Efectivamente, os fundamentos invocados pelo juiz, em seu entender, como resulta do anterior ponto 6.1.I), conduzem a um determinado resultado lógico e consequente.
Se perante os factos dados como demonstrados se retira que o resultado final deveria ter sido outro ou diferente daquele a que se chegou na sentença recorrida, então a conclusão a que se chegou na sentença pode eventualmente redundar em erro de julgamento, o que não significa desconformidade entre os fundamentos e a sua parte dispositiva, passível de determinar a invocada nulidade, já que a sentença nenhuma contradição encerra em si, nomeadamente entre a fundamentação e a decisão.
Improcede, assim, a arguição de nulidade.
6.2.3 – Seguidamente importa entrar na apreciação do erro de julgamento que a recorrente imputou à sentença recorrida, vício esse que, no essencial, se pode resumir ao saber se o pedido de licenciamento do loteamento requerido pela recorrente foi aprovado e, no caso afirmativo, se esse licenciamento, enquanto acto administrativo constitutivo de direitos, foi ilegalmente revogado pela deliberação impugnado nos autos, contrariando nomeadamente o disposto no artº 140º/1/b) do CPA.
6.2.3.a) – Comecemos por referir que o pedido de licenciamento do loteamento em questão nos autos foi requerido pelo ora recorrente em 24 de Fevereiro de 1988 (ponto I da matéria de facto), quando ainda estava em vigor o Dec-Lei nº 400/84, de 31 de Dezembro (diploma que só viria a ser revogado pelo DL 448/91, de 29/11 e que, nos termos do seu artº 73º nº 1, entrou em vigor 120 dias após a sua publicação – Maio de 1992 – com as ressalvas nele previstas e que por ora não interessa equacionar).
Como resulta do ponto II) da matéria de facto, esse requerimento apresentado pelo recorrente foi “Deferido por unanimidade” por deliberação de 17-7-1989, ficando no entanto consignado que só poderia ser passado o respectivo alvará depois de o recorrente:
1 - Apresentar documento comprovativo em como estão satisfeitas as condições impostas pela EDP;
2 - Apresentar garantia bancária de 15.000 contos;
3 - Comparticipar com a quantia de 3.000 contos para a execução da ETAR, valor este a corrigir eventualmente em função do estudo em elaboração para a zona;
4 - Comparticipar com os encargos para a urbanização no montante de Escudos 4.111.778$00; e
5 - Dar cumprimento às condições impostas pelos Serviços Municipalizados.
O que foi confirmado nomeadamente através da deliberação de 12.02.90 referenciada no ponto V) da matéria de facto, que deferiu “nos termos da deliberação de 89/7/17…”, um pedido de “reaprovação” do loteamento.
Estamos assim perante a prática de um acto administrativo que expressamente deferiu o pedido de licenciamento do loteamento em questão nos autos, determinando ou fixando no acto, nos termos do facultado pelo artº 41º do DL 400/84 determinadas prescrições a observar para a sua execução, prescrições essas que, na situação em apreço, embora o loteamento tivesse sido requerido pelo ora recorrente, como expressamente resulta do artº 47 nº 2 do DL 400/84, apenas “vinculam o proprietário do prédio” loteado, na situação B… e em nome de quem, por deliberação de 1.7.91, viria a ser averbado o loteamento, com expressa concordância do recorrente (cf. ponto X e XI) da matéria de facto).
É que, embora a lei determine que o requerimento a pedir o licenciamento do loteamento deve ser instruído com “documento comprovativo de que o ou os requerentes são proprietários do terreno a lotear ou de que possuem poderes bastantes para efectuar a operação” (cf. artº 22º/1b) do DL 400/84), o certo é que a Câmara Municipal recorrida, sem atender a tal dispositivo, acabou por deferir o pedido de loteamento apresentado pelo recorrente em seu nome, sem ter demonstrado ser o proprietário do terreno a lotear, resultando antes dos autos, como posteriormente o recorrente viria a reconhecer aquando do pedido de averbamento do loteamento em nome do então proprietário B…, que havia requerido a emissão de alvará relativamente a um terreno de que não era proprietário (cfr. pontos X e XI da matéria de facto).
Essa mesma questão da titularidade do direito de propriedade da parcela de terreno a lotear, acabaria por motivar o indeferimento (pelos menos tácito) de posteriores requerimentos apresentados pelo ora recorrente no sentido de ser emitido o respectivo alvará (cfr. nomeadamente pontos VI a VIII da matéria de facto).
Aliás, o facto de a entidade recorrida continuar a insistir perante o ora recorrente no sentido de “completar o processo com as certidões de teor das Finanças e Conservatória” (ponto VIII da matéria de facto), mesmo depois de o recorrente já ter junto ao procedimento administrativo esses documentos (ponto VII da matéria de facto), apenas pode querer significar que a entidade recorrida só emitiria o alvará em nome do recorrente após demonstrar, através das certidões que lhe estavam a ser pedidas, ser o proprietário do terreno a lotear.
Refira-se ainda que a validade do acto que aprovou o loteamento, nada tem a ver com a satisfação (ou não) daqueles condicionalismos ou prescrições relativas à execução do loteamento pelo que, ao aprovar expressamente o loteamento, ao contrário do entendido na sentença recorrida, a aludida deliberação camarária apresenta-se necessariamente como constitutiva de direitos, ficando no entanto a subsequente emissão do correspondente alvará, que titula o respectivo loteamento (cf. artº 47º/1 do DL 400/84), dependente da satisfação, pelo respectivo destinatário (o proprietário do terreno a lotear), das condições ou prescrições fixadas no acto.
Então, a ser assim, temos de concluir que, embora constitutivo de direitos, pelo menos de uma forma directa e imediata o acto que licenciou o loteamento não produziu efeitos na esfera jurídica do recorrente, nomeadamente o direito ou a legitimidade para executar o loteamento, por não ser o proprietário do prédio a lotear, mas apenas na esfera jurídica do titular do direito de propriedade, embora o recorrente, por diversas vezes, se tenha dirigido à C. M. requerendo a emissão do alvará (cf. nomeadamente ponto XVII) da matéria de facto).
E, tanto assim é que o alvará de loteamento esteve efectivamente para ser emitido, não em nome do recorrente, mas do proprietário do imóvel (B…) - cf. doc. de fls. 17/23 dos autos onde se refere não ter o mesmo sido assinado pelo Presidente da autarquia e por isso não chegou a produzir efeitos, eventualmente por não ter sido requerido por quem tinha legitimidade para o fazer.
Chegados à conclusão que a deliberação que aprovou o loteamento em questão nos autos traduz a prática de um acto administrativos constitutivo de direitos,
cumpre-nos averiguar se a deliberação impugnada operou ilegalmente à revogação da deliberação que licenciara o loteamento, em violação do artº 140º/1/b) do CPA – irrevogabilidade dos actos administrativos “quando forem constitutivos de direitos ou de interesses legalmente protegidos”.
O que, como anteriormente se referiu, passa necessariamente por averiguar se a sentença errou ao decidir, entre o mais, no sentido da caducidade dos efeitos derivados da aprovação do loteamento.
É o que de seguida se irá averiguar.
Deferido o pedido de licenciamento do loteamento, nos termos do artº 50º/1 do DL 400/84, o alvará da operação de loteamento, deveria ter sido requerido no “prazo de 60 dias” a contar da notificação da deliberação que aprovou o loteamento, prevista no nº 3 do artº 40º do mesmo diploma.
Por outro lado, nos termos do nº 2 da mesma disposição (artº 50º), “o alvará deve ser emitido no prazo de 30 dias a contar da data do seu requerimento, desde que se mostrem pagas as taxas e demais quantias previstas na lei”.
Donde resulta que, atendendo naturalmente ao interesse público subjacente ao regime jurídico do loteamento, na situação a lei fixa um determinado prazo para o destinatário do acto exercer o direito de requerer a emissão do alvará. Decorrendo esse tempo previsto na lei sem que o direito tenha sido exercido, verifica-se ope legis, independentemente de qualquer manifestação de vontade, a caducidade da licença de loteamento deixando o acto de produzir efeitos.
Para evitar a caducidade do acto ou do direito, poderá eventualmente o destinatário do acto pedir a sua renovação nos casos em que essa renovação é permitida.
Resulta daquelas disposições que entre a notificação da deliberação que aprovou o loteamento e a emissão do Alvará que titula esse licenciamento, não deverão decorrer mais de 90 dias.
Na situação, o pedido de loteamento foi deferido por deliberação de 17.07.89 e “reaprovado” ou renovado por deliberação de 26.11.90. Por deliberação de 28.10.91 foram posteriormente alterados os condicionamentos a que estava sujeita a emissão do alvará, fixados nas anteriores deliberações.
Não vislumbramos nos autos a existência de elementos que demonstrem que, posteriormente à deliberação de 28.10.91 a Câmara tenha novamente deliberado sobre qualquer outro pedido de “reaprovação” ou renovação do acto que licenciou o loteamento, eventualmente apresentado quer pelo proprietário do terreno a lotear, quer pela ora recorrente. Ou que alterasse o sentido ou conteúdo do decidido nas referidas deliberações.
Sendo assim, com aquelas deliberações da Câmara Municipal, ficou determinado, em termos definitivos, o conteúdo do acto de licenciamento do loteamento.
Por outro lado é a própria recorrente a afirmar (cf. cl. 12) que “em 1991 estavam cumpridas todas as condições para a emissão do alvará”.
Pelo que, quando em “27 de Abril de 2001” a recorrente requereu a emissão do Alvará relativo ao licenciamento do Loteamento em questão, referindo que só então o mesmo podia ser emitido a favor da Requerente por ter sido ultrapassada a questão, alegadamente “prejudicial no P° n.º 303/99”, já muito (cerca de dez anos) que se mostrava ultrapassado o prazo de caducidade do direito nos termos do artº 50º do DL 400/84 (cf. ponto XVII da matéria de facto).
E, pelo menos até à resolução daquela acção (proc. 303/99) não se pode afirmar que o acto que aprovou o loteamento tenha projectado eventuais direitos ou efeitos favoráveis na esfera jurídica do recorrente.
Aliás, os conflitos eventualmente existentes entre o proprietário do imóvel a lotear e o ora recorrente, que acabaram por ser solucionados através do acordo celebrado na acção referenciada nos pontos XV e XVI da matéria de facto, era uma questão que só às partes nessa acção dizia respeito, não lhe podendo ser atribuída qualquer expressão ou relevância na resolução ou prosseguimento quer do procedimento administrativo relativo ao loteamento quer no tocante à própria execução do loteamento que, após o licenciamento, podia ser levada a cabo por iniciativa do respectivo proprietário do terreno a lotear.
Então, a ser assim, além de a deliberação que aprovou o loteamento, não ter produzido directa e imediatamente efeitos jurídicos na esfera do recorrente, nomeadamente o direito de lotear, quando o recorrente eventualmente passou a ter direitos sobre o prédio a lotear, ou seja após a sentença proferida na acção a que acima fizemos referência, nessa altura, já se mostrava, nos termos anteriormente referidos, largamente ultrapassado o prazo de caducidade do direito de lotear derivado daquelas deliberações de 17.07.89 e de 26.11.90 como, aliás, se decidiu na sentença recorrida.
6.2.3.b) – Refere no entanto o recorrente (cl. 12) que “Em 1991 estavam cumpridas todas as condições para a emissão do alvará o que só não aconteceu devido a uma questão prejudicial (sobre a propriedade do terreno) que determinou a suspensão do procedimento”.
Perante o estabelecido no artº 31º do CPA (disposição que o recorrente considera ter sido violada pela deliberação impugnada nos autos), não podemos concordar inteiramente com a argumentação do recorrente.
Como se entendeu no Ac. deste STA de 04.02.09, proc. 403/08, “Questão prejudicial para efeito do disposto no artº 31º nº 1 do CPTA tem de ser entendida como toda e qualquer questão que se suscita no procedimento e cuja resolução é da competência de outro órgão administrativo ou dos tribunais e que, sem estar decidida, prejudica ou impede seja proferida a decisão final no procedimento. Esta não pode ser proferida, nomeadamente com uma determinada margem de segurança, sem se saber ou conhecer o resultado da decisão da questão prejudicial que compete a outro órgão administrativo ou aos tribunais.
Ou seja a resolução final da questão colocada à apreciação do órgão administrativo, tem que depender da solução a dar à questão prejudicial.”.
Desde logo não vislumbramos a existência de decisão administrativa que eventualmente tivesse determinado a suspensão do procedimento, nem a questão da propriedade do terreno se apresentava no procedimento administrativo como litigiosa.
Por outra via, embora a questão da titularidade do direito de propriedade sobre o terreno a lotear fosse uma questão que podia ou deveria ter sido suscitada desde o início do procedimento administrativo (cf. artº 22º/1b) do DL 400/84), o certo é que essa questão não constituiu qualquer obstáculo ou impedimento ao licenciamento embora ele tivesse sido requerido pelo ora recorrente que não era titular daquele direito de propriedade como posteriormente viria a reconhecer.
A questão da titularidade do direito sobre o terreno a lotear apenas chegou a motivar, como se referiu, o indeferimento (pelo menos tácito) de requerimentos apresentados pelo ora recorrente no sentido de o respectivo alvará ser emitido em seu nome (cfr. nomeadamente pontos VI a VIII da matéria de facto).
Por fim interessa referir que, nas prescrições a observar para execução do loteamento, não figurava nenhuma questão relacionada com a propriedade do terreno embora a determinado passo a câmara tivesse passado a exigir ao recorrente no sentido de “completar o processo com as certidões de teor das Finanças e Conservatória, sem que a presente petição não terá andamento”.
Uma vez que o loteamento já se mostrava aprovado, a referência a “andamento” do processo só poderia querer reportar-se à sua fase última ou seja, a Câmara estava a exigir ao recorrente documentos que demonstrassem que ele era o titular do direito de propriedade da parcela de terreno a lotear, para poder emitir o respectivo alvará de loteamento em seu nome por ser ele que vinha apresentando requerimentos nesse sentido.
É o que resulta da deliberação impugnada nos autos onde se dá notícia de que uma das questões a decidir no procedimento administrativo era a “resolução da legitimidade para lotear”.
Sendo assim e não tendo a questão da propriedade do terreno a lotear constituído motivo do indeferimento do licenciamento, temos de concluir no sentido de que tal questão não é susceptível de integrar uma “questão prejudicial” impeditiva da decisão final já que a decisão sobre o loteamento foi proferida sem qualquer consideração acerca da propriedade da parcela de terreno a lotear.
E, assim sendo, a deliberação impugnada nos autos, ao contrário do entendido pelo recorrente, também não podia ter violado o artº 31º do CPA ao não ter concluído pela existência de questão prejudicial tanto mais que, no momento em que podia ter sido suscitada tal questão ou seja no momento em que foi proferida decisão a deferir o pedido de loteamento, ainda o CPTA, aprovado pelo DL 442/91, de 15 de Novembro não havia entrado em vigor (entrou em vigor em 15/05/92, nos termos do artº 2º do DL 442/91, que aprovou o CPA).
Tendo caducado a licença de loteamento, ao contrário do sustentado pelo recorrente na conclusão 13), não podia posteriormente ter sido deferido tacitamente o pedido de emissão do alvará que o recorrente formulara respectivamente em 27 de Abril de 2001 e em 31 de Julho de 2002.
6.2.3.c) – Face à conclusão a que se chegou é notória a improcedência do recurso no que respeita à alegada violação dos princípios da boa-fé e da protecção do existente.
Desde logo e no que respeita à protecção do existente, face ao estabelecido no artº 60º do DL 555/99, de 16 de Dezembro, concordamos inteiramente com a posição assumida na sentença recorrida, sendo certo que, como resulta da matéria de facto, no procedimento administrativo, após a deliberação que licenciou o loteamento, apenas foi deferido um requerimento onde era feito, para a área loteada, um pedido relativo à movimentação de terras, tendo posteriormente sido indeferido um outro requerimento relativo à execução de infra-estruturas (pontos III) e IV) da matéria de facto), não resultando dos autos que na parcela de terreno em questão tivesse sido autorizada ou erigida qualquer construção.
E, no que respeita ao princípio da boa-fé, a que deve obedecer toda a actividade administrativa (cf. artº 6º-A do CPA), tal princípio só apresenta autonomia e relevância jurídica no domínio da actividade discricionária da Administração, não tendo, em princípio, autonomia em sede de actividade vinculada já que, no âmbito da actividade vinculada tal princípio é absorvido pelo princípio da legalidade segundo o qual, “os órgãos da Administração Pública devem actuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes estejam atribuídos e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes forem conferidos” (artº 3º do CPA). Ou seja, o princípio da boa fé, dirigido à Administração Pública, carece de qualquer relevância no que respeita à apreciação da legalidade do acto quando a conduta da Administração se apresenta em conformidade com as disposições legais aplicáveis.
Dito de outro modo, se a conduta da administração é ilegal, essa ilegalidade terá de ser aferida apenas em função da concreta norma que, no caso em apreciação, impunha à administração uma decisão diferente daquela que proferiu.
No domínio do loteamento, em que se insere a situação que ora nos ocupa, o poder conferido à Administração de deferir ou indeferir um pedido de emissão do alvará de loteamento não decorre de qualquer actuação discricionária da entidade que licencia o pedido de loteamento.
Tendo caducado a licença que na situação permitia lotear e que fora autorizada ao abrigo do regime previsto no DL 400/84, a Administração tinha forçosamente que indeferir o pedido de emissão do alvará de loteamento nos termos em que o fez através da deliberação impugnada nos autos.
Improcedem por conseguinte as conclusões formuladas pelo recorrente e daí a improcedência do recurso jurisdicional.
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8 – Termos em que ACORDAM:
- a)- Negar provimento ao recurso.
- b)– Custas pela recorrente fixando-se a taxa de Justiça e Procuradoria respectivamente em 400.00 e 200.00 Euros.
Lisboa, 27 de Janeiro de 2010. – Edmundo António Vasco Moscoso (relator) – Maria Angelina Domingues – António Bento São Pedro.
