Quando foi proferido o acórdão 037649?

O acórdão foi proferido em 24 de janeiro de 2002.

Acórdão STA (2002) — Expropriação por utilidade pública

Referências Legais

Legislação Nacional

CEXP91 ART5 N1.
CPA91 ART135.
DL 270/71 DE 1971/06/19 ART2 N3.

Sumário

I- O direito de reversão por não aplicação da parcela expropriada ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação, previsto no art. 5.º do CE aprovado pelo DL 438/91, de 9/11, funciona mesmo relativamente a bens expropriados antes da entrada em vigor deste código, contando-se, neste caso, aquele prazo a partir da sua entrada em vigor .

II- Ainda que à data da apresentação do requerimento a exercer o direito de reversão aquele prazo ainda não tenha decorrido a decisão deverá ser de deferimento se no momento da sua prolação aquele prazo já tiver decorrido.

III- Tendo uma parcela de terreno sido expropriada com a finalidade da sua integração num plano de desenvolvimento industrial, empresarial e urbano e de ordenamento do território, não se pode considerar que essa integração tenha sido feita se, após a expropriação, a mesma foi arrendada ao expropriado e a outra pessoa.

Texto Integral

A..., interpôs, neste Supremo Tribunal Administrativo, recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito do seu requerimento, apresentado em 4/2/94, ao MINISTRO DO PLANEAMENTO E DA ADMINISTRAÇÃO DO TERRITORIO, no qual requeria a reversão do prédio misto sito no Monte da Bêbada, freguesia e concelho de Sines, descrito na respectiva Conservatória do Registo Predial sob o n.º 452 e inscrito na matriz cadastral rústica sob o artigo 28 da Secção B e na urbana sob o artigo 1502, de que fora proprietário e que foi expropriado por utilidade pública, ao abrigo do DL n.º 270/71, de 19/6, por iniciativa do Gabinete da Área de Sines, com o fundamento de que este nunca utilizou, aproveitou ou destinou para qualquer fim o prédio expropriado.

Imputou ao acto impugnado o vicio de violação de lei, por violação dos artigos 62.º da Constituição da República Portuguesa, 5.º e 70.º do Código das Expropriações aprovado pelo DL n.º 438/91, de 9/11, e 12.º, n.º 2, e 297.º, n.º 1, do Código Civil, que seria determinante da sua nulidade.

A Autoridade Recorrida respondeu (fls. 44 a 49), preconizando a rejeição ou o improvimento daquele recurso para o que alegou :

-ser parte ilegítima por haver delegado no Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território a competência que lhe é conferida pelo Código das Expropriações (n.º 8 do despacho n.º 115/92, de 17/12/92, publicado no DR, II Série, n.º 9, de 12/1/93) ;
-a sua incompetência para autorizar a reversão, por, não constando o bem objecto do pedido de reversão da relação dos imóveis integrados no património autónomo do Gabinete da Area de Sines, que transitaram para o Estado por força da extinção desse Gabinete (art. 4.º, n.º 1, do DL n.º 228/89, de 17/7), tal significar que esse imóvel terá sido transferido para outro organismo, cabendo ao membro do Governo que nele superintenda a competência para declarar a utilidade pública da expropriação e, consequentemente, para autorizar a reversão;
-a intempestividade do requerimento de reversão, apresentado antes de decorridos dois anos sobre o inicio da vigência do actual Código das Expropriações, que veio consagrar ex novo esse direito; e
-a não violação, pelo acto impugnado, do artigo 62.º da Constituição da República Portuguesa.

Por despacho do relator (fls. 50), decidiu-se que o facto de o recorrente, certamente por ignorar a aludida delegação de competências, ter imputado o indeferimento tácito ao Ministro do Planeamento e da Administração do Território, e não ao Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, "não constitui excepção ou questão prévia que obste ao conhecimento do mérito do recurso, nem sequer é motivo para convite para regularização, pois, nos termos do artigo 40º, n.º 2, da LPTA, se considera oficiosamente como entidade recorrida o delegado, no caso, o Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território.

Após diversas diligências instrutórias, o Recorrente apresentou as suas alegações que terminaram com a formulação das seguintes conclusões :

a)O recorrente foi proprietário do prédio misto sito no «Monte da Bêbada», identificado nos autos;
b)O referido prédio foi expropriado pelo Gabinete da Area de Sines (GAS) e a propriedade dele foi adjudicada a este em 8/11/76;
c)A expropriação por utilidade pública foi justificada pela necessidade de execução dos objectivos que o Decreto-Lei n.º 270/71, de 19 de Junho, cometeu ao GAS;
d)Até 17 de Julho de 1989 - data da extinção do GAS - e posteriormente até 4 de Fevereiro de 1994, data do requerimento de reversão - não foi dada qualquer utilização ou aproveitamento ao prédio expropriado, quer de interesse público, quer outro;
e)A expropriação é um instituto excepcional e traduz-se num acto autoritário contra um direito - fundamental. constitucionalmente garantido; quando o bem é expropriado ele fica vinculado ao fim de utilidade pública que fundamentou a expropriação;.
f)O recorrente é titular do direito de reversão do prédio expropriado pelo GAS decorrente da garantia constitucional do direito à propriedade privada;
g)Em 27 de Junho de 1976, o artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 71/76 veio recusar aos particulares o direito de reversão, o que depois foi confirmado em 11 de Dezembro de 1976 pelo Código das Expropriações;
h)O artigo 7.º,. n.ºs 1 e 3, do Código das Expropriações de 1976, bem como o artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 71/76, de 27 de Janeiro, são inconstitucionais;
i)O actual Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei, n.º 438/91, de 9 de Novembro, restituiu ao recorrente o direito de reversão;
j)Este pode ser exercido no prazo de 2 anos a contar da ocorrência que originou a reversão, quando aos bens expropriados tenha sido dado destino concreto diverso daquele que justificou a expropriação e quando não haja decorrido mais de 20 anos sobre a data da adjudicação da propriedade ao expropriante;
l)A situação foi exposta ao Senhor Ministro do Planeamento e da Administração do Território, a quem foi requerido o direito de reversão;
m)Aquele membro do Governo indeferiu tacitamente a reversão do imóvel expropriado, violando assim o artigo 62.º da Constituição da República, os artigos 12.º, n.º 2, 297.º, n.º 1, e 1308.º do Código Civil, e os n.ºs 1 e 6 do artigo 5.º do novo Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei n.º 438/91, de 9 de Novembro;
n)Em consequência deve ser dado provimento ao recurso, anulando-se o acto recorrido, com todas as consequências legais.

O Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território - entidade que sucedeu, na estrutura orgânica do novo Governo, à primitiva entidade recorrida (Ministro do Planeamento e da Administração do Território), com inerente caducidade das delegações de competência por esta efectuadas, designadamente no Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território- concluiu as suas alegações do seguinte modo:

a)A data da extinção do GAS o bem, cuja reversão se requer, não integrava o remanescente do seu património autónomo que transitou para o Estado;
b)Em 4 de Fevereiro de 1994 - data do pedido de reversão - o ora recorrido não dispunha de competência legal para a autorizar;
c)O n.º 1 do artigo 5.º do novo Código das Expropriações consagrou ex novo, em termos gerais, o direito de reversão dos bens expropriados;
d)Dispôs, assim, directamente sobre o conteúdo da relação expropriativa, independentemente da declaração de utilidade pública que lhe deu origem;
e)Nos termos do n,º 2 do artigo 12,º do Código Civil, o novo regime da reversão é ou pode ser aplicável ao bem objecto de declaração de utilidade pública proferida na vigência de anterior Código das Expropriações;
f)O prazo fixado no n.º 1 do art. 5.º foi estabelecido, pela primeira vez, pela nova lei;
g)E seja qual for o momento inicial fixado, o prazo só deverá ser contado a partir da entrada em vigor da nova lei, que ocorreu a 7 de Fevereiro de 1992;
h)O que significa que só depois de transcorridos esses 2 anos se inicia, então, o prazo de 2 anos previsto no n.º 6 do artigo 5.º para poder ser requerida a reversão;
i)O requerimento do requerente foi apresentado em 4 de Fevereiro de 1994, quando o deveria ter sido entre 8 de Fevereiro de 1994 e 8 de Fevereiro de 1996;
j)Só nas alegações finais o recorrente arguiu ex novo, quando o podia ter feito na petição, a violação dos artigos 7., n.ºs 1 e 3, do Código das Expropriações de 1976, 9.º, n.º 1; do Decreto-Lei n. 71/76, de 27 de Janeiro, e 1308.º do, Código Civil e abandonou a alegação do «verdadeiro confisco ou esbulho»;
k)Tais vícios não devem, pois, ser conhecidos;

I) Quanto à invocada violação dos artigos 62.º da Constituição da República Portuguesa, e 12.º, n.º 2, e 297.º, n.º 1, do Código Civil e n.ºs 1 e 6 do artigo 5.º do novo Código das Expropriações, ela é totalmente improcedente.

O Representante do Ministério Público emitiu o seguinte parecer :

"Vem interposto recurso contencioso de anulação do acto de indeferimento tácito formado sobre o requerimento dirigido pelo recorrente a 412/94 ao Ministro do Planeamento e Equipamento Social, nos termos do qual era requerida a reversão de um prédio misto expropriado pelo extinto Gabinete da Área de Sines.

Constituindo jurisprudência assente deste Supremo Tribunal Administrativo que o direito de reversão sobre bens expropriados deve ser regulado pela lei vigente à data do seu exercfcio (vide, entre outros, os acórdãos de 15 de Fevereiro de 1991 e de 19 de Janeiro de 1995, nos recursos n.ºs 25147 e 31995), não obstante a adjudicação do bem expropriado ter oconido no domínio da vigência do Código das Expropriações de 1976 (Decreto-Lei n.º 845/76, de 11/12), o facto, estabelecido no artigo 5.º do Código das Expropriações de 1991 (Decreto-Lei n.º 438/91, de 9/11) como um dos pressupostos do direito de reversão, da não aplicação desse bem ao fim determinante da expropriação, tem de consumar-se no domínio da nova lei, devendo contar-se o prazo de dois anos para essa consumação a partir da entrada em vigor desse Código - neste sentido, acórdão de 7 de Fevereiro de 1995, no recurso n.º 36 034, para além do já mencionado recurso n.º 31995.

Ora, tendo o novo Código das Expropriações entrado em vigor em 7 de Fevereiro de 1992, o eventual direito de reversão do prédio misto em causa só se teria radicado na esfera jurídica do recorrente em 7 de Fevereiro de 1994, portanto em momento posterior à data em que o recorrente formulou o pedido de reversão.

Atento o exposto, sendo certo que na oportunidade em que o requereu ao recorrente não assistia o direito de reversão do prédio questionado, somos de parecer que o recurso não merece provimento. "

Por despacho do relator de fls. 104 e 105, para além de outras medidas de regularização processual, foi determinada a notificação da entidade recorrida para indicar o organismo ou serviço em cuja massa patrimonial terá sido integrado o prédio em causa nestes autos, vindo a ser prestada informação (fls. 109 e 110) no sentido de que, de acordo com relação constante do ..Anexo 2" publicado no DR, II Série, n.º 56, de 8/3/94, esse prédio foi afectado à ex-Direcção-Geral das Florestas, hoje Instituto Florestal, dependente do Ministério da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas.

Notificado o recorrente da apresentação desta informação e documentos anexos, veio ele sustentar (fls. 115 e 116) que a aludida afectação do prédio em nada alterou ou influiu na competência para decidir sobre o pedido de reversão, a qual cabe, nos termos do artigo 70.º, n.º 1, do Código das Expropriações, ao Ministro do Planeamento e da Administração do Território, por ser ..hoje o sucessor daquele que declarava então a utilidade pública da expropriação".

Convidado a pronunciar-se sobre esta questão, o representante do Ministério Público emitiu o seguinte parecer:(fls. 117 verso e 118):

"Alcança-se dos documentos ora juntos de fls. 109 a 113 que o bem cuja reversão o recorrente pretende foi integrado na massa patrimonial da Direcção-Geral das Florestas, hoje Instituto Florestal, dependente do Ministério da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas, e não da entidade recorrida nestes autos.

Daí resulta que o requerimento em que se solicitava a reversão do bem em causa foi dirigido a órgão administrativo incompetente para decidir tal pretensão.

Ora, é pressuposto da formação de acto tácito de indeferimento que sobre a entidade recom"da recaia o dever legal de decidir, sendo que, no caso sub judicio, tal não acontecia, posto que a pretensão formulada não se inseria em matéria da respectiva esfera de competência - cfr. artigo 109.º, n.º 1, do CPA.

Certo é que se me afigura manifestamente desculpável o erro em que o recorrente incorreu, pelo que, de harmonia com o disposto no artigo 34.º, n.º 2, al. b), do CPA, a entidade recom"da tinha a obrigação de devolver o requerimento ao seu autor, acompanhado da indicação do Ministro ou da pessoa colectiva a quem se deveria dirigir, usufruindo para o efeito da faculdade prevista no n.º 2 daquele normativo.

Neste contexto, à luz da doutrina obrigatória para o Ministério Público decorrente do parecer nº 17/95, de 5 de Junho, do Conselho Consultivo da procuradoria-Geral da República, seja de parecer que o recurso deverá ser rejeitado, por ilegalidade na sua interposição face à carência de objecto (não formação do acto tácito de indeferimento)."

Colhidos os vistos dos Juizes Adjuntos foi proferido o douto Acórdão de fls. 130 a 140 no qual se decidiu :

a)indeferir a questão prévia da ilegalidade da interposição do recurso por falta de objecto (inexistência do dever legal de decidir); e
b)conhecendo do mérito do recurso contencioso, negar-Ihe provimento.

Inconformados com tal decisão, e pretendendo a sua revogação, tanto o Recorrente como a Autoridade Recorrida interpuseram recursos para o Pleno da Secção.

Este, pelo Acórdão de 24/11/00 (fls. 208 e segs.)

-negou provimento ao recurso da Autoridade Recorrida, por ter considerado que "a competência para autorizar a reversão recai sobre a entidade que tiver declarado a utilidade pública da expropriação ou que houver sucedido na respectiva competência", e que, sendo assim, e sendo que o Ministro do Planeamento e Administração do Território, a quem o Recorrente havia dirigido o pedido de reversão, tinha competência para o decidir por a mesma lhe ter sido atribuída, eram improcedentes as conclusões da Autoridade Recorrida.
-deu provimento ao recurso do Recorrente com o fundamento em duas ordens de razões :

por um lado, porque "para afirmar a legalidade do indeferimento tácito do pedido de autorização de reversão não basta - contrariamente ao que se decidiu no Acórdão recorrido - a constatação da prematuridade da apresentação desse pedido, pois tal pedido foi mantido actuante perante a Administração até ao momento em que, de acordo com a lei, se considerou tacitamente indeferido. "

por outro, e conjugadamente, porque "a legalidade ou ilegalidade do indeferimento tácito do pedido de autorização de reversão dependerá somente de se julgar provado que a entidade beneficiária da expropriação (ou seu sucessor) começou a aplicar, até 7/2/94, o prédio expropriado ao fim determinante da expropriação ou, ao invés, de se julgar provado que tal prédio nunca foi aplicado ao mencionado fim" e o Acórdão recorrido em sede de matéria de facto era omisso sobre tal aplicação.

Deste modo, e porque aquela omissão era impeditiva de um correcto julgamento, revogando a decisão recorrida, ordenou a remessa dos autos à Secção para que se ampliasse a matéria de facto no tocante ao destino dado à parcela expropriada e se procedesse aos demais termos.

Realizadas as diligências necessárias à prova dos factos relacionados com aquela matéria foram os autos conclusos ao Ilustre Magistrado do Ministério Público que emitiu parecer no sentido do provimento do recurso.

Mostrando-se colhidos os vistos legais cumpre decidir

FUNDAMENTAÇÃO

1. MATÉRIA DE FACTO

Dos elementos constantes destes autos e do processo apenso resultam provados, com interesse para a decisão da identificada questão, os seguintes factos:

a)Por sentença de 4 de Novembro de 1976 do Tribunal Judicial da Comarca de Santiago do Cacém foi adjudicada ao Gabinete da Área de Sines a propriedade do prédio misto sito no Monte da Bêbada, freguesia e concelho de Sines, descrito na respectiva Conservatória do Registo Predial sob o nº 452 a fls. 8S do Livro B-2 e inscrito na matriz cadastral rústica sob o artigo 28 da Secção B e na urbana sob o artigo 1502, de que eram proprietários A... e mulher B..., e que fora objecto de expropriação por utilidade pública urgente, ao abrigo do Decreto-Lei n.o 270/71, de 19 de Junho, por iniciativa daquele Gabinete(fls. 21);
b)Em 4 de Fevereiro de 1994, o ora recorrente requereu ao Ministro do Planeamento e da Administração do Território a reversão do aludido prédio, por nunca lhe ter sido dado qualquer destino, seja de utilidade pública ou não (requerimento de fls. 11 a 17);
c)Sobre esse pedido não foi proferida qualquer decisão pela entidade requerida (cfr. oficio de fls. 31).
d)O prédio acima identificado nunca foi utilizado pelo GAS, nem pelas entidades que lhe sucederam, para a execução de qualquer empreendimento integrado na execução do Plano de Desenvolvimento da Area de Sines.
e)Tal prédio, desde 1986, encontra-se arrendado ao Recorrente (parte rústica) e a C... (parte urbana).

2O DIREITO

Resulta do antecedente relato que o que ora está em causa é, apenas e tão só, o julgamento da questão de saber se se justifica a satisfação do pedido de reversão formulado pelo Recorrente.

Na verdade, no Acórdão do Pleno proferido neste autos (fls. 208 e segs.) já se resolveram todas as outras questões que se haviam suscitado, tendo sido estabelecido que "o novo código se aplica aos pedidos de reversão feitos após o inicio da sua vigência, mesmo respeitantes a expropriações efectivadas anteriormente; que o direito de reversão inovatoriamente estabelecido só surge depois de decorrido inteiramente no domínio do novo código o prazo de dois anos de que as autoridades expropriantes de direito público dispõem para afectar os bens expropriados ao fim da expropriação, isto é, só surge em 712/94, já que o código entrou em vigor em 712/92; e que esse direito de reversão caduca se não for exercitado no prazo de dois anos a contar daquela data, ou seja, até Fevereiro de 1996." E, além disso, que "em regra a (i)legalidade do acto tácito deve ser aferida segundo o regime jurldico vigente e a situação de facto existente à data em que esse acto se considera formado", regra essa que tinha aqui inteira aplicação.

Nesta conformidade, e tendo em atenção que o direito de reversão surge quando "os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação ..." - n.º 1 do art. 5.º do citado Código de Expropriações - a tarefa que nos é exigida é apenas a de saber se os apontados pressupostos se verificam, isto é, saber se a Entidade Recorrida aplicou a parcela ao fim para que a mesma foi expropriada nos dois anos imediatos à adjudicação.

A Autoridade Recorrida entende que essa aplicação ocorreu e que, por isso, se deveria negar provimento ao pedido aqui formulado.

Sustentando esse entendimento referiu que a forma como a mesma estava a ser explorada se integrava nas finalidades gerais que lhe cumpria assegurar e, designadamente, que essa exploração contribuía não só para "o desenvolvimento equilibrado de todas as zonas susceptíveis de serem polarizadas pela implantação das actividades económicas na sua zona de actuação directa", mas também contribuía para o "melhor ordenamento de todo o território das regiões de planeamento de Lisboa e do sul."

Ou seja, o destino dado àquela parcela integrava-se nas finalidades que lhe tinham sido cometidas pelo no n,º 3 do art. 2,º do DL 270/11, de 19/6.

Todavia, e salvo o devido respeito, não é assim,

Com efeito, de acordo com o que estabelece no art.º 1,º do citado diploma, a formação do GAS teve por finalidade essencial criação de uma área concentrada de indústrias de base e de um terminal oceânico, com a promoção de outros empreendimentos industriais e ainda com a promoção da criação dos centros urbanos exigidos pela concentração populacional resultante daquelas actividades económicas.

Ou seja, o GAS foi imaginado como um motor do desenvolvimento industrial, empresarial e urbano de uma determinada zona do país, o que implicou a expropriação de larga ârea de terrenos, desenvolvimento esse que deveria ser equilibrado e, por isso, a mencionada preocupação com o ordenamento do território.

E se assim era a parcela em questão deveria ter sido aplicada num desses fins, quer ele fosse industrial, urbano ou de ordenamento do território.

Ora, o que retira do probatório é que tal não aconteceu.

Com efeito, o que os factos ali alinhados - vd. seus pontos d) e e) -permitem concluir é que o GAS não deu nenhum desses destinos à parcela expropriada e, porque assim foi e certamente para que a mesma não ficasse totalmente desaproveitada resolveu dá-Ia de arrendamento ao Recorrente e a uma outra pessoa.

Ora, não foi com a finalidade de arrendamento que a parcela foi expropriada.

Em suma, aquela parcela nunca foi utilizada na realização de qualquer das finalidades legalmente atribuías ao GAS.

Está, assim, por provar a alegação da Entidade Recorrida de que o desenvolvimento equilibrado das áreas ocupadas pelas actividades industriais, empresariais ou pelos centros urbanos ou o próprio ordenamento do território exigiam que a parcela expropriada fosse arrendada e que, sendo assim, esta era, de acordo com as atribuições que lhe foram cometidas, a forma mais adequada da sua aplicação,.

Nesta conformidade, e tendo em conta que decorreram já muito mais de dois anos após a adjudicação daquela parcela, encontravam-se reunidos os requisitos que permitem a satisfação do pedido formulado pelo Recorrente.

Ao assim não entender e ao indeferir tacitamente aquele pedido a Autoridade Recorrida violou o disposto no n.º 1 do art. 5.º do CE, vício esse que justifica a sua anulação (art. 135.º do CPA).

Termos em que acordam os Juizes que compõem este Tribunal em conceder provimento ao recurso e, em consequência, em anular o indeferimento tácito.

Sem custas.

Lisboa, 24.01.2002

Costa Reis - O relator

António Samagaio

Pamplona de Oliveira