0986/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Ao exigir [art. 4º, nº 1, al. a) do DL nº 323/89, de 26 de Setembro, na redacção da Lei nº 13/97, de 23 de Maio, e art. 3º, al. a) do DLR nº 1/90/A, de 15 de Janeiro] que os candidatos a concurso para o cargo de director de serviços possuam “licenciatura adequada” ou “curso superior adequado”, o legislador utilizou, na fixação dos requisitos de admissão aos respectivos concursos, um conceito vago ou indeterminado, passível de integração ou concretização pela entidade administrativa face à natureza do serviço a preencher, ou seja, de acordo com as exigências da área funcional a que se reporta em concreto o concurso.

II- Aquelas disposições legais permitem, assim, que a entidade administrativa que abre o concurso possa limitá-lo às especialidades que entenda adequadas, ou seja, às licenciaturas que, em seu entender, e no uso da referida margem de liberdade de actuação subsuntiva do conceito legal indeterminado, se adequam ao conteúdo funcional do cargo a prover.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

( Relatório )

I. A..., identificada a fls. 2, interpôs no Tribunal Central Administrativo recurso contencioso de anulação do despacho do SECRETÁRIO REGIONAL DA ECONOMIA do Governo da Região Autónoma dos Açores, de 24.03.99, que indeferiu recurso hierárquico interposto de decisão do júri do concurso para Director de Serviços da Indústria do quadro de pessoal da Direcção Regional do Comércio, Indústria e Energia, que excluiu a recorrente do concurso, imputando ao acto recorrido vícios de violação de lei.

Por acórdão daquele tribunal, de 25.03.2004 (fls. 81 e segs.), foi negado provimento ao recurso.

É desta decisão que vem interposto o presente recurso jurisdicional, em cuja alegação a recorrente formula as seguintes conclusões:

1. Ao concurso em apreço eram aplicáveis, segundo constava do Aviso de abertura mencionado, os D.L. nºs 323/89, de 26 de Setembro (aplicado à Região Autónoma pelo Decreto Legislativo Regional n° 1/90/A, de 15 de Janeiro), 204/98, de 11 de Julho, 34/93, de 13 de Fevereiro, 231/97, de 3 de Setembro, e a Lei n° 13/97, de 23 de Maio, além do CPA.

2. Não foi feita a especificação das especialidades da engenharia que se entendia serem adequadas. Na verdade, como foi alegado e consta do processo instrutor, o Aviso publicado no J.O. da Região Autónoma dos Açores, II Série, n° 40, de 6 de Outubro de 1998, que publica a versão rectificada do aviso de abertura do mencionado concurso passou a exigir como requisito de admissão ao concurso o "curso superior de engenharia adequado".

3. Ou seja, a entidade que tinha competência para, no uso da "margem de livre apreciação ínsita no conceito indeterminado de «licenciatura adequada»" definir qual(is) era(m) o(s) ramo(s) de Engenharia adequado(s) para o provimento no cargo em causa, não usou esse poder, pois inseriu no aviso o conceito indeterminado de "curso superior de engenharia adequado".

4. Ao actuar desta forma, a Administração não praticou um acto discricionário, cuja sindicabilidade pelos Tribunais competentes só pudesse ter lugar com fundamento em erro manifesto ou grosseiro; o vício de que enferma essa actuação da Administração, neste caso como conduta omissiva, constitui o incumprimento da obrigação que sobre ela incumbia, de concretizar o conteúdo do conceito indeterminado "licenciatura adequada" ou "curso superior adequado", definindo a licenciatura ou o curso superior concretamente adequados.

5. Por isso, a recorrente não assacou ao acto recorrido o vício de erro manifesto ou grosseiro, que só seria passível de arguição se a Administração tivesse preenchido aquele conceito exigindo habilitações desconformes com o conteúdo do cargo a prover.

6. Na verdade, ao actuar da forma como o fez, a Administração não deu cumprimento ao disposto no artigo 3° al. a) do D.L.R. n° 1/90/A, de 15-01, nem no artigo 4° nº 1 do DL n° 323/89, de 26-09, na redacção dada pela Lei n° 13/97, de 32-05, incorrendo em violação de lei.

7. E desta forma, tanto o despacho da autoridade recorrida que autorizou a abertura do concurso como o aviso violaram o disposto no artigo 4º nºs 1 e 2 do D.L. n° 323/89, e no artigo 3º do D.L.R. n° 1/90/A, e ainda no artigo 5º do D.L. n° 231/97.

8. A Direcção de Serviços da Indústria compreende três Divisões, que são a Divisão de Modernização Industrial, a Divisão de Recursos Geológicos e a Divisão de Qualidade - artigo 21º n° 3 do D.R.R. n° 17/98/A.

9. A Divisão de Modernização Industrial tem peso maior dentro da repartição de competências entre as três divisões mencionadas, pois tem no seu âmbito praticamente todas as competências/atribuições da Direcção de Serviços em matéria de licenciamento, fiscalização e modernização industrial – artigo 26º do mesmo diploma.

10. Por isso, não pode com rigor dizer-se, como se faz no douto acórdão recorrido, que, "no que respeita à fiscalização da actividade industrial, só poderá exercer, cabalmente, esta função o técnico que possua um curso superior, no qual sejam ministrados conhecimentos de processos industriais, electricidade, máquinas, instrumentação, etc., conhecimentos esses só obtidos em curso de acentuada componente tecnológica, como é o caso dos cursos de engenharia. (cfr. art. 25º do DRR n° 16/98/A de 15-05)" (sic. fls. 10, 1º parágrafo do douto acórdão recorrido).

11. Ora, a recorrente encontrava-se, à data da abertura do concurso, justamente provida no cargo de Chefe da Divisão de Modernização Industrial, que exercia desde 30 de Setembro de 1991, chamando-se então aquela Divisão de Administração Industrial.

12. Acresce que, nos termos do disposto no artigo 4º n° 2 do D.L. n° 323/89, já mencionado, o recrutamento para o cargo de director de serviços poderia ainda ser feito de entre chefes de divisão.

13. Esta norma legal constitui, de resto, uma solução perfeitamente lógica, pois os Chefes de Divisão de uma Direcção de Serviços exercem sempre pelo menos uma parte das competências/atribuições da Direcção. E assim já está comprovada, pelo menos em parte, a sua experiência e formação adequadas para o cargo.

14. O acto recorrido contenciosamente, ao não admitir a recorrente ao concurso atento o seu cargo de Chefe de Divisão, também contrariou o disposto na disposição legal indicada.

15. Nestes termos, o douto acórdão recorrido, ao confirmar o acto impugnado negando provimento ao recurso contencioso, fez errada interpretação e aplicação do disposto nos artigos 4º n° 2 do D.L. n° 323/89, e 3º do DLR nº 1/90/A, já mencionados, com as alterações feitas pelos DL nºs 34/93, de 13/02, e 329/94, de 22/09, e a Lei nº 13/97, de 23/05, além de violarem o disposto nos artigos 5º e 8º do DL nº 231/97.

Nestes termos e nos melhores de direito, deve ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se o douto acórdão recorrido, com todas as consequências legais (…).

II. Não foram apresentadas contra-alegações, e o Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal pronunciou-se pelo improvimento do presente recurso.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

( Fundamentação )

OS FACTOS

O acórdão recorrido considerou provados e relevantes os seguintes factos:

1) Por Aviso publicado no JO da Região Autónoma dos Açores, II Série, nº 36, de 08-09-98, foi aberto concurso para o preenchimento, em comissão de serviço, por um período de três anos, do cargo de director de serviços da Indústria do quadro de pessoal dirigente da Secretaria Regional da Economia – Direcção Regional do Comércio, Indústria e Energia, aprovado pelo DRR nº 17/98/A, de 15-05 (cfr. doc. de fls. 6 e 7 dos autos).

2) Esse concurso foi aberto mediante autorização da autoridade recorrida concedido por despacho de 17-07-98 (ibidem).

3) Como requisito de admissão a este concurso era exigida, entre outros factores, a licenciatura em engenharia electrotécnica (item 6 do Aviso referido em 1).

4) Por Aviso publicado no JO da RAA, II Série, n° 40, de 06-10-98, foi novamente publicado aviso de abertura do mencionado concurso, por ter sido publicado com algumas inexactidões e omissões, mas sendo consideradas válidas as candidaturas apresentadas no âmbito do anterior aviso (cfr. doc. de fls. 8 a 9 dos autos).

5) Uma das alterações verificadas no novo aviso respeitou às habilitações exigidas, como requisito de admissão ao concurso, que passaram a ser "curso superior de engenharia adequado" (cfr. item 6 do referido aviso).

6) A recorrente é licenciada em Organização e Gestão de Empresas, pela Universidade dos Açores, e pertence ao quadro do pessoal da Direcção Regional do Comércio, Indústria e Energia, com a categoria de técnica superior principal.

7) A recorrente está provida no cargo de Chefe da Divisão de Modernização Industrial, da mesma Direcção Regional.

8) A recorrente candidatou-se ao mencionado concurso, apesar de não ter o curso superior indicado – "curso superior de engenharia adequado" – , por entender que um curso superior de engenharia não é o único adequado a exercício do cargo a prover.

9) O júri excluiu a recorrente do concurso, com fundamento em que esta não satisfazia o requisito de admissão referente ao curso de engenharia adequado.

10) Pela Acta n° 3 , de fls. 11 a 12 dos autos, no ponto 2, verifica-se que o júri deliberou que há que ter em conta a proposta do Director Regional do Comércio, Indústria e Energia, contida na Informação n° 01/98, que merece despacho favorável do Secretário Regional da Economia, aí se mencionando que a área de recrutamento para o concurso em apreço se referia, exclusivamente, às licenciaturas de engenharias civil/mecânica /química/minas.

11) Inconformada com tal decisão, a recorrente interpôs recurso hierárquico, em 25-02-99, para o Secretário Regional da Economia, requerendo revogação da referida decisão do júri.

12) O Secretário Regional da Economia indeferiu o recurso hierárquico mencionado, por despacho de 24-03-99, que é do seguinte teor:

"Indefiro o presente recurso hierárquico, com base nos fundamentos aqui invocados.

Dê-se conhecimento à requerente.

24- 03-99

ass: ilegível " (cfr. fls. 14 a 20 dos autos)

O DIREITO

O acórdão impugnado negou provimento ao recurso contencioso interposto pela recorrente do despacho do Secretário Regional da Economia do Governo da Região Autónoma dos Açores, de 24.03.99, que, em sede de impugnação hierárquica, confirmou a decisão do júri do concurso para director de serviços da indústria, do quadro de pessoal da Direcção Regional do Comércio, Indústria e Energia, que excluiu a recorrente do concurso por esta não satisfazer o requisito de admissão “curso superior de engenharia adequado”, fixado no aviso de abertura.

1. Insurgindo-se contra tal decisão, alega a recorrente, em primeiro lugar, que não foi feita pela Administração a especificação das especialidades de engenharia que entendia serem adequadas, e que, de qualquer modo, a sua licenciatura preenchia o requisito legal de admissibilidade ao concurso, assim violando os arts. 3º, al. a) do DLR 1/90/A, de 15 de Janeiro, 4º, nº 1 do DL 323/89, de 26 de Setembro (red. da Lei 13/97), e 5º do DL 231/97, de 3 de Setembro, pelo que o acórdão recorrido, ao não anular o acto, incorreu em erro de julgamento por violação das referidas normas.

Nenhuma razão lhe assiste.

Ao concurso em causa (para preenchimento do cargo de director de serviços da indústria, do quadro de pessoal dirigente da Secretaria Regional da Economia) eram aplicáveis, designadamente, e nos termos do aviso de abertura, os D.L. nº 323/89, de 26 de Setembro (aplicado à Região Autónoma pelo DLR n° 1/90/A, de 15 de Janeiro), e o DL nº 231/97, de 3 de Setembro.

O art. 7º, nº 1, al. a) do DL 231/97 determina que o aviso de abertura do concurso seja publicado no DR, II Série, e que contenha, além da menção desse diploma, o “cargo, área de actuação e requisitos legais”.

E, quanto aos requisitos especiais exigidos aos candidatos ao cargo de director de serviços, regem os arts. 4º, nº 1 do DL nº 323/89, com a redacção introduzida pela Lei nº 13/97, de 23 de Maio (estatuto do pessoal dirigente) e o art. 3º do DLR nº 1/90-A, normativos que impõem que os candidatos reúnam cumulativamente os seguintes requisitos: (i) “licenciatura adequada”ou “curso superior adequado”;(ii)“integração em carreira do grupo pessoal técnico superior”; (iii) “seis anos de experiência profissional”.

Ou seja, em ambos os diplomas se exige que os candidatos a concurso para o cargo de director de serviços possuam “licenciatura adequada” ou “curso superior adequado”, o que vale por dizer que o legislador utilizou, na fixação dos requisitos de admissão aos respectivos concursos, um conceito vago ou indeterminado, passível de integração ou concretização pela entidade administrativa face à natureza do serviço a preencher, ou seja, de acordo com as exigências da área funcional a que se reporta em concreto o concurso.

Não se trata de uma actividade discricionária da Administração, totalmente isenta de controlo, mas sim de uma actividade com uma margem de liberdade na escolha de determinados pressupostos (a vulgarmente chamada “discricionariedade técnica”), nessa parte excluída do controlo jurisdicional, salvo quando o critério adoptado se revele ostensivamente inadmissível, como é jurisprudência firme deste STA.

As disposições legais acima indicadas permitem, assim, que a entidade administrativa que abre o concurso possa limitá-lo às especialidades que entenda adequadas, ou seja, às licenciaturas que, em seu entender, e no uso da referida margem de liberdade de actuação subsuntiva do conceito legal indeterminado, se adequam ao conteúdo funcional do cargo a prover.

Foi justamente o que fez a entidade administrativa, ao subsumir ou integrar o conceito de “licenciatura adequada” através da exigência no aviso de abertura, como requisito de admissão, da posse de “licenciatura em engenharia adequada”, concretizando depois ser a área de recrutamento a das licenciaturas em engenharia civil / mecânica / química / minas.

Assim foi entendido, e bem, pelo acórdão sob recurso, que sublinhou o conteúdo funcional concretamente em causa, como justificativo da subsunção operada e da inexistência de erro ostensivo ou grosseiro.

Afirma-se no acórdão:

“Como bem refere a Administração, o perfil do Director de Serviços Industriais obriga a que os candidatos possam responder, positivamente, às competências que a lei orgânica da SER lhes atribui, nomeadamente, «licenciar e fiscalizar a actividade industrial», «cooperar na elaboração de normas, regulamentos e especificações técnicas relativas à indústria».

Assim, não se vislumbra como um não licenciado em engenharia poderá interpretar peças escritas e desenhadas de um projecto industrial, metrológico ou de recursos geológicos (nomeadamente, pedreiras, águas minerais ou de prospecção e/ou pesquisa de recursos geotérmicos).

Não há dúvida que a licenciatura da recorrente se afasta, decisivamente, do perfil que a Administração exigia no respectivo aviso de abertura.”

Com efeito, e atentos os conteúdos funcionais do cargo de Director de Serviços da Indústria, atrás referidos, é manifesto que a licenciatura da recorrente (em Organização e Gestão de Empresas) se afasta decisivamente do perfil funcional traçado.

Não satisfaz pois, como foi decidido, o requisito de admissibilidade “curso de engenharia adequado”, constante do aviso de abertura, e que foi determinante da sua exclusão do concurso, nem a decisão administrativa que assim o entendeu revela, como igualmente foi decidido, erro ostensivo ou grosseiro.

Aliás, nem se compreende a alegação da recorrente, ao referir que “não foi feita a especificação das especialidades da engenharia que se entendia serem adequadas”, pois que uma coisa é certa: a recorrente não tem licenciatura em nenhuma especialidade de engenharia, sendo licenciada em Organização e Gestão de Empresas.

O acórdão impugnado não incorreu pois em violação dos preceitos legais referidos, assim improcedendo as conclusões 1 a 7 da alegação da recorrente.

2. Alega ainda a recorrente que, nos termos do art. 4º, nº 2 do DL nº 323/89, o recrutamento para o cargo de Director de Serviços poderá ainda ser feito de entre chefes de divisão, e que ela se encontrava, à data de abertura do concurso, provida no cargo de Chefe de Divisão da Modernização Administrativa, daí concluindo que o acórdão recorrido teria, desse modo, violado o referido normativo.

Esta questão não foi abordada na decisão recorrida (decisão que não vem arguida de nulidade por omissão de pronúncia), estando pois o seu conhecimento arredado do âmbito do presente recurso jurisdicional, que, como é sabido, visa apreciar a decisão impugnada, alterando-a ou confirmando-a, e não apreciar questões novas que nela não tenham sido tratadas, salvo se forem de conhecimento oficioso.

Na verdade, o acórdão recorrido apreciou a alegação da recorrente de que reunia os requisitos legais para ser admitida ao concurso, mas apenas na perspectiva de que possuía curso superior adequado, ou seja, de que a sua licenciatura em Organização e Gestão de Empresas satisfazia o requisito de admissibilidade legalmente previsto no art. 4º, nº 1, al. a) do DL nº 323/89, normativo que ela diz ter sido violado.

Em parte alguma do acórdão foi apreciada a questão da eventual violação do nº 2 do referido art. 4º do DL nº 323/89, pela circunstância de a recorrente ter sido excluída do concurso apesar de se encontrar provida no cargo de Chefe de Divisão.

E nem sequer importa saber se a decisão deveria ou não ter apreciado essa questão, uma vez que, como atrás se disse, ela não foi arguida de nulidade por omissão de pronúncia.

Estamos pois perante questão nova, não apreciada pela decisão sob recurso, da qual assim se não conhece, deste modo improcedendo as conclusões 8 a 15.

( Decisão )

Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão impugnada.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 300 Euros e 150 Euros.

Lisboa, 7 de Abril de 2005. – Pais Borges (relator) – Rui Botelho – Freitas Carvalho.