1relatório
A... e ..., identificados nos autos, recorrem para este Supremo Tribunal do despacho proferido no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa que, por inutilidade superveniente da lide, julgou extinta a instância no RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO que interpusera da deliberação do VEREADOR DO DEPARTAMENTO DE GESTÃO SOCIAL DO PARQUE, da Câmara Municipal de Lisboa.
Formula as seguintes conclusões:
- a)com a anulação dos actos recorridos a lei investe a Administração no dever de restabelecer a situação que existia;
- b)a questão de saber se a pretensão do recorrente é executória deverá ser encontrada por aplicação da disciplina geral que regula os poderes de execução coactiva da Administração Pública;
- c)in casu não está demonstrado que a entidade recorrida não pudesse realojar os recorridos noutra casa;
- d)e não ficou provado que a entidade recorrida estivesse impossibilitada em absoluto de realojar os recorrentes;
- e)a sentença é nula nos termos da alínea d) do CPC;
- f)deve ser substituída por outra que mande prosseguir os autos.
Nas suas contra alegações a entidade recorrida defende a manutenção da decisão, formulando as seguintes conclusões:
- a)os recursos contenciosos são de mera legalidade, tendo por único objecto a declaração de invalidade ou anulação dos actos recorridos;
- b)a obrigação da Administração de restabelecer a situação que existia, antes da demolição, é impossível, pois a habitação, na qual os réus pretendiam voltar a residir já não existe. Por outro lado, tal só teria lugar se o acto tivesse sido anulado, o que não se verificou;
- c)a declaração de invalidade ou anulação do acto recorrido não cumpriria o desígnio pelo qual fora intentado o recurso, pois já não seria possível que a Administração reconstituísse a situação que existia antes da prática do acto;
- d)sendo inexistente a habitação em causa, objecto do despejo, deveria ser extinta a instância por inutilidade superveniente da lide;
- e)o presente recurso é obscuro e confuso, não indicando concretamente o que considera incorrectamente julgado, e quais as normas jurídicas violadas;
- f)a falta de indicação dos fundamentos de facto e de direito do presente recurso e a inexistência de qualquer nulidade da sentença recorrida, exige a sua subsistência na ordem jurídica.
Convidado o recorrente a indicar as normas violadas pela decisão recorrida, veio indicar como normas violadas os artigos 798º, 801º do Código Civil, o art. 6º do Dec. Lei 256/A/77, de 17/6 e o art. 287º do C.P.Civil, abandonando assim a invocada “nulidade” da decisão recorrida.
O M.P. junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência, para julgamento do recurso.
A decisão recorrida tomou como assentes os seguintes factos:
- a)o acto recorrido é o despacho da autoridade recorrida de 30-6-2000 que, em suma, determinou o despejo/desocupação do locado onde os recorrentes residiam;
- b)resulta dos autos de suspensão apensos – documento de fls. 33) que, em 6-7-2000 a Polícia Municipal procedeu ao despejo do fogo municipal sito na Travessa ... que se encontrava ocupado pelo recorrente, tendo os bens existentes na habitação sido transportados para a residência do recorrente, sito no Casal ..., Almiontes, Sintra, e o imóvel sido regularmente demolido pelo empreiteiro ao serviço do ....
2.2. Matéria de direito
Perante estes factos a decisão recorrida julgou extinta a instância por inutilidade superveniente da lide. Para tanto argumentou:
“(...)mesmo que o recurso seja julgado procedente e o acto impugnado seja anulado (e é de realçar que, a execução da sentença anulatória, neste caso, passaria pela renovação do procedimento administrativo, a partir da audiência prévia dos interessados, único vício que os recorrentes imputam ao acto recorrido) os recorrentes não podem voltar a residir (não ser despejados) na habitação em causa. Restando-lhe o eventual recurso à indemnização por responsabilidade civil, esta não é a sede própria para dela conhecer, atento o objecto do recurso contencioso tal como definido no art. 6 do ETAF. Deve, pois, por inutilidade superveniente da lide, ser julgada extinta a instância no presente recurso ( ...)” – cfr. fls. 88.
Este entendimento não pode manter-se.
Actualmente a jurisprudência deste Supremo Tribunal tem seguido um entendimento contrário. As razões de tal entendimento podem ver-se no Acórdão de 28-8-2003, proferido no recurso 1371/03, que por serem exaustivas e darem conta da evolução da jurisprudência, e merecerem a nossa total concordância se transcrevem:
“ (...) Tem sido controvertida neste Supremo Tribunal a solução que deve ser dada ao recurso contencioso quando a anulação da decisão que o mesmo visa obter não tem efeito imediatamente útil, em virtude de já não ser possível retomar, em execução da sentença anulatória, os procedimentos que conduziriam à reconstituição da situação actual hipotética, visto aquela a adjudicação ter sido já cumprida, o contrato ter sido assinado e a execução deste ter já sido iniciada. Tendo-se formado, a este propósito, duas correntes jurisprudenciais; uma defendendo a imediata extinção da instância com fundamento na inutilidade superveniente da lide e, outra, o prosseguimento do processo por se entender que a decisão a obter ainda tem efeito útil.
1.1. Na defesa da primeira daquelas correntes podemos citar o Acórdão do Pleno de 10/12/99 (rec. 33.183), que justificou o seu entendimento no facto do prosseguimento da lide pressupor a sua utilidade e esta só ocorrer nos casos em que é imediatamente útil a pronúncia sobre a legalidade do acto impugnado. A utilidade da procedência deste recurso teria, assim, que ver com o grau de satisfação do interesse primário subjacente à pretensão anulatória, sendo irrelevantes as consequências indirectas ou reflexas daquele julgamento, designadamente as de natureza indemnizatória.
Justificando este entendimento, escreveu-se:
"A possível utilidade do conhecimento de mérito do recurso contencioso para demonstrar a ilegalidade do acto impugnado, designadamente para ressarcimento de eventuais danos patrimoniais e não patrimoniais resultantes de ter sido preterido a favor de Recorrido Particular, sendo efeito apenas indirecto da anulação, não justifica a continuação do recurso. O Recorrente tem ao seu dispor a acção para efectivar a responsabilidade de quem responda pela indemnização, podendo aí demonstrar a ilegalidade da decisão, não sendo a extinção do recurso por inutilidade superveniente da lide decretada neste processo, em si mesma, elemento limitador de qualquer responsabilidade civil, nos termos da 2.ª parte do art. 7.º do DL 48 051, de 21/11/67." - vd. Acórdão de 6/4/00 (rec. n.º 45 832) (No mesmo sentido, e para além dos já citados, podem ver-se, entre outros, Acórdãos do Pleno de 14/1/99 (rec. nºs 28.669/28.690) e da Secção de 23/6/98 (rec. 33.295}, de 15/6/00 (rec. 37.791) e de 28/11/00 (rec. 46.589).)
No mesmo sentido, também foi dito que "o recurso contencioso tem por objecto a declaração de invalidade ou anulação do acto recorrido e a sua utilidade correlaciona-se com a possibilidade de, em execução de sentença, se efectuar a reconstituição natural da situação actual hipotética, mediante a supressão dos efeitos jurídicos do acto anulado" e que, sendo assim, "este meio processual não pode, pois, ser utilizado para obter uma mera declaração de ilegalidade do acto impugnado com vista a alcançar; em ulterior acção, o ressarcimento dos prejuízos indemnizáveis." - vd. Acórdão deste Supremo de 26/11/98, (rec. 42.622) (No Acórdão de 14/1/99 (rec. 28.669/28.690) sumariou-se "I – A utilidade que o Recorrente retirará de eventual procedência de recurso contencioso mede-se pelo grau de satisfação do seu interesse primário subjacente à pretensão anulatória e que obteria em subsequente execução do julgado favorável atentos os efeitos normais e típicos da decisão anulatória. II – Irrelevam para efeito as consequências indirectas ou reflexas da sentença anulatória, designadamente as de natureza indemnizatória".)
1.2. Este entendimento não reúne a unanimidade pois que, como também se tem sustentado neste Tribunal, sobretudo na jurisprudência mais recente, "a extinção da instância por inutilidade da lide só deve ser declarada desde que se conclua, com a necessária segurança, que o provimento do recurso em nada pode beneficiar o Recorrente, não o colocando, de todo o modo, numa situação vantajosa, e que, sendo a anulação de um acto um imperativo do princípio da legalidade, continua, sempre a haver utilidade no prosseguimento da lide que visa anular acto ferido de ilegalidade, ainda que esteja em causa acto de adjudicação de obra, que se diz já estar concluída"- Ac. de 18/1/01, (rec. nº 46.727) (Neste sentido podem ver-se, entre outros, os Acórdãos da SECÇÃO de 30/9/97 (rec. 38.858), de 23/9/99 (rec. 42.048), de 5/12/00 (rec. 46.306), de 19/12/00 (rec. 46.306) de 9/1/02 (rec. 46.557), de 5/02/02 (rec. 48.198), de 9/7/02 (rec. 826/02), de 24/10/02 (rec. 1.347/02), de 19/2/03 (rec. 1.573/03. de 13/5/03 (rec. 2056/02) e do PLENO de 3/7/02 (rec. 28 775), de 30/10/02 (rec. 38 242), e de 25/3/03 (rec. 46 580))
Por seu turno bem recentemente o Pleno afirmou que "na ponderação da utilidade do recurso contencioso há que partir da pretensão subjacente do recorrente, que é o de afastar a lesão de que foi objecto o seu direito ou interesse legítimo pela prática do acto impugnado.
Só que tal pretensão não só se satisfaz quando, na sequência da anulação contenciosa do acto, se proceder à reconstituição natural da situação actual hipotética por tal ser possível (juridicamente ou no domínio dos factos), como, na hipótese inversa, o recorrente contencioso poder vir a beneficiar de uma indemnização da natureza substitutiva.
Não se pode pois dizer que nesta última hipótese, que é a dos autos, o recorrente contencioso perca a utilidade própria do meio impugnatório de que lançou mão, pois que na hipótese do provimento do recurso contencioso e da anulação do acto, ficará munido de um título que reconheceu a natureza ilícita da actuação da Administração traduzida na prática daquele mesmo acto, o que o investe numa situação de vantagem, nomeadamente para accionar posteriormente o adequado pedido ressarcitório através da acção competente"- Acórdão de 25/3/03, rec. 46.580.
2. Ora, nesta controvérsia propendemos a considerar como melhor a posição que considera que só se verifica a inutilidade superveniente da lide quando essa inutilidade for uma inutilidade jurídica e que, por ser assim, não se pode considerar actividade inútil o prosseguimento do processo destinado a expurgar da ordem jurídica um acto ilegal, por violador do princípio da legalidade.
São várias e, a nosso ver boas, as razões para um tal entendimento.
Na verdade, e em primeiro lugar, importa considerar que o recurso contencioso é o meio processualmente adequado para assegurar a tutela judicial dos direitos dos interessados de natureza administrativa, pelo que a sua subsistência e o seu prosseguimento se justifica sempre que aquele puder conduzir à tutela efectiva desses direitos.
E esta tutela pode fazer-se não só pela reconstituição da situação hipotética como também pela atribuição de uma indemnização pelos danos que a prática da ilegalidade haja provocado como também, conjuntamente, pelas duas, o que acontecerá sempre a referida reconstituição for insuficiente para a concretização dessa tutela e se justifique a atribuição de uma compensação suplementar.
E se assim é não deve julgar-se extinta a instância se o normal desenvolvimento do recurso puder conduzir, ou contribuir, para essa efectiva e eficaz tutela judicial, pelo que nessas circunstâncias será incompreensível a decisão de remeter as partes para um outro tipo de acção, nomeadamente a acção de indemnização prevista no art. 7° do DL 48.051, de 21/11/67.
Uma tal decisão contrariaria os princípios celeridade e economia processuais, visto contribuírem para o retardamento da satisfação daqueles direitos e duplicarem os termos processuais a ela necessários.
Por outro lado, e sendo o recurso contencioso o meio próprio de apreciação da legalidade da conduta administrativa, não se deve considerar inútil a prossecução de um processo cuja finalidade é, justamente, o apuramento dessa legalidade, pois que, se assim não for, corremos o risco de manter na ordem jurídica um acto ilegal ou, pelo menos, de não apreciar essa ilegalidade em devido tempo sob o pretexto, que lhe é estranho, da impossibilidade de reconstituição da situação que existiria se a mesma não fosse cometida.
Situação que, podendo ser frequente nos casos em que esteja em causa a legalidade de actos cujo cumprimento rapidamente se esgota, conduzirá à denegação do mencionado princípio da tutela judicial efectiva (Vd. a este propósito o Acórdão deste Tribunal de 30/9/97 (rec. n.º 39.858)
Na verdade, nessas situações, e em razão da demora natural do processo judicial, a apreciação da ilegalidade daqueles actos nunca seria feita no processo legalmente previsto para esse fim - o recurso contencioso - mas sim num outro tipo de processo, designadamente a acção de indemnização - o que contrariaria frontalmente o disposto no art. 6.º do ETAF.
Por outro lado, como se referiu no Acórdão deste Tribunal de 19/10/00, rec. 46.306, pode ainda dizer-se que da Reforma do CPC levada a cabo pelo DL 329/95, de 12/12, resulta "o princípio da prevalência do fundo sobre a forma, sendo o processo um meio para perseguir a verdade material, pelo que a extinção da instância, que foi mantida no art. 287º, al. e), nos casos de impossibilidade ou inutilidade da lide, deve ser vista à luz daquele princípio, pelo que, sempre que possível a apreciação do mérito da pretensão deduzida perante o Tribunal deve prevalecer sobre uma "composição" do litígio que não aprecie a pretensão material deduzida."
Por fim, e acompanhando ainda aquele Acórdão, dir-se-á que "no domínio da tutela judicial efectiva e do interesse em agir por parte dos administrados a apreciação da legalidade do acto administrativo, não obstante a pretensão material deduzida não poder ser já assegurada, deve prevalecer sobre a extinção da lide por inutilidade ou impossibilidade."
E isto porque "a impossibilidade ou inutilidade jurídicas que estão em causa são jurídicas nada tendo a ver, directamente, com o objecto ou coisa que se pedem. Ora o Recorrente que pede a declaração de ilegalidade de um acto administrativo não só tem o dever de diligenciar previamente nesse sentido (artº 7º do DL 48.051) como pode, em consequência dessa falta de zelo, vir a ser penalizado em relação aos danos indemnizáveis. Por outro lado, a essa inutilidade que lhe advém de obter, previamente, e antes de eventual acção a propor, a definição da legalidade ou ilegalidade do acto administrativo, acresce que, a ser definido o acto como ilegal, poderá, desde logo, requerer a execução da decisão que julgou o acto ilegal e eventualmente ser logo indemnizado na execução se a matéria não for de complexa indagação."
Concordamos inteiramente com esta posição, que é “mutatis mutandis” plenamente válida para a presente caso. No caso destes autos, o apuramento da invalidade acto que ordenou o despejo dos recorrentes não perde a sua utilidade. Mesmo que o despejo não possa evitar-se, e o realojamento seja impossível, por aquela habitação ter sido demolida, subsiste um interesse jurídico na apreciação da validade daqueles actos.
Na verdade, ainda que o cumprimento de um eventual julgado anulatório se traduzisse no pagamento de uma indemnização, o meio processual que melhor protege os interesses do recorrente é o recurso contencioso de anulação, e não a acção de indemnização. É que, vistas as coisas com todo o rigor, só assim evita a invocação do art. 7º, 2ª parte do Dec. Lei 48051, de 21-11-67, e os seus reflexos na delimitação (diminuição) do montante dos danos. Por outro lado, a indemnização a fixar, no caso de ser impossível cumprir o julgado através da reconstituição natural, ou equivalente, deve ser, em primeira linha, encontrada no respectivo processo de (in)execução do julgado – cfr. art. 7º e 10º, n.º 1 do Dec. Lei 256/A/77, de 17 de Junho.
Daí que, de acordo com a actual jurisprudência deste Supremo Tribunal e em nosso entender, a decisão recorrida não possa manter-se.
