Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
1 – A... interpôs no Tribunal Administrativo de Círculo do Porto recurso contencioso do despacho do Senhor Vereador do Pelouro de Obras da Câmara Municipal de Barcelos de 9-8-97 que ordenou a reposição de obra que efectuara na varanda de um seu prédio.
O Tribunal Administrativo do Círculo do Porto rejeitou o recurso contencioso com fundamento em irrecorribilidade do acto recorrido.
Por acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 29-2-2000 foi revogada aquela decisão,
Baixando o processo ao Tribunal Administrativo do Círculo do Porto veio a ser proferida sentença em 4-12-2003, em que foi concedido provimento ao recurso contencioso.
Inconformado, o Senhor Presidente da Câmara Municipal de Barcelos, que sucedeu na competência do referido Senhor Vereador, interpôs o presente recurso para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:
A.– No presente caso há certos factos determinantes para a decisão da causa que não foram enunciados pelo douto julgador a quo.
B.– Estas deficiências da matéria de facto seleccionada, por omissão de factos com interesse para a decisão da causa, impõe uma anulação da sentença por deficiência quanto a pontos determinantes da matéria de facto.
C.– O Recorrente alegou que o Recorrido só poderia recusar o pedido de legalização da obra levada a cabo pelo Recorrente, com alguns dos fundamentos que podiam levar ao indeferimento do pedido de licenciamento previsto no art. 63º do DL 445/91, invocando a violação desta norma, tendo a sentença em apreço julgado procedente este vício e anulando o acto por violação de lei.
D.– Esta norma não é aplicável ao presente caso, pelo que não poderia proceder o vício de violação de lei invocado pelo Recorrente, por a construção em apreço já estar erigida e apenas se discutir a sua legalização.
E.– Quando muito poder-se-ia invocar a violação do art. 167º do REGEU aplicável à possibilidade de legalização da obra feita sem licença.
F.– No entanto esta não foi a causa de pedir invocada pelo Recorrente.
G.– O art. 167º do RGEU atribui à Câmara Municipal um poder discricionário na legalização da obra feita sem licença, podendo, no presente caso, considerar-se que a obra que o Recorrente efectuou sem licença não poderia ser legalizada por violação do art. 1360º do Código Civil.
H.– É que esta decisão não pressupõe um dirimir de conflitos entre particulares como foi erradamente considerado na sentença em apreço.
I.– A questão da existência da servidão de vistas e sua devassa já tinham sido admitidas pelo Recorrente em requerimentos anteriores juntos ao processo administrativo em que este reconheceu a ilegalidade da sua conduta.
J.– Aliás a sentença em apreço é contraditória na medida em que entende que o juízo sobre a impossibilidade definitiva sobre a legalização da obra tinha que estar dentro da apreciação de normas administrativas e admite, ao mesmo tempo, que a legalização da obra poderia ser recusada se o tribunal já tivesse proferido sentença a reconhecer a devassa.
L.– Foram violados os arts. 208º/1 da CRP, art. 158º/1 do CPC, art. 63º do DL n.º 445/91 e o art. 167º do RGEU.
NESTES TERMOS, deverá ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se a sentença em apreço.
O Recorrente contencioso contra-alegou, concluindo da seguinte forma:
- a)Todos os factos determinantes para a decisão da causa foram considerados na douta sentença;
- b)O art. 63º do D.L.445/91 aplica-se ao licenciamento e à legalização de construções efectuadas em desacordo com a licença aprovada;
- c)O art. 167º do RGEU não atribui um poder arbitrário ao Presidente da Câmara, não podendo este recusar a legalização das obras se estes satisfizerem os requisitos legais e regulamentares aplicáveis às construções, ou seja, se forem susceptíveis de satisfazer os requisitos do art. 63º do D. L. 445/91;
- d)Os pedidos de licenciamento e também os pedidos de legalização só podem ser indeferidos com base no desrespeito de normas legais e regulamentares aplicáveis aos projectos (nº1 do art. 63 do D. L. 445/91), sendo evidente que o art. 1360º do C. C. não é uma norma aplicável aos projectos;
- e)De qualquer modo, o art. 1360º do C. C. nunca teria aplicação ao caso em apreço, uma vez que o recorrente não abriu janelas na fachada voltada para o prédio da recorrida e a porta que abriu não é sequer voltada para o prédio da recorrida mas sim para a rua;
- f)Do mesmo modo que não existe qualquer terraço ou varanda que deite para o prédio contíguo já que o terraço que existe no prédio do recorrente é tapado pela fachada do prédio da recorrida onde existe a aludida janela;
- g)Nada na lei impede o recorrente de ter acesso ao terraço que lhe pertence já que a recorrida apenas tem um direito de servidão de vistas e esse direito foi respeitado com o afastamento de 1,5m relativamente à fachada da recorrente onde se situa a aludida janela;
- h)Nada impede o recorrente de ter acesso àquele terraço e nada o impede de usufruir do terraço que é parte integrante do seu prédio;
- i)A questão da violação ou não violação do art. 1360 do C. C. foi já resolvida pelo Tribunal da Comarca de Barcelos;
- j)Com efeito, a recorrida propôs uma acção no Tribunal da Comarca de Barcelos em que pedia a condenação do recorrente a fechar «a porta e janela que mantêm ilegalmente aberta», terminando tal acção em transacção na qual a recorrida desistiu daquele pedido certamente por reconhecer não existir qualquer ilegalidade na abertura da porta que dá comunicação ao terraço, pois que a abertura daquela porta não colide com o direito à servidão de vistas da recorrida.
O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:
A meu ver o recurso jurisdicional não merece provimento.
Com efeito, os pedidos de licenciamento e legalização de obras apenas serão de indeferir quando violem normas legais ou regulamentares aplicáveis aos projectos, tal como é determinado pelo art. 63.º n.º 1 do D.L. n.º 445/91.
Ora, o art. 1360.º do Código Civil não é uma norma aplicável aos projectos nem sequer se enquadra no caso em apreciação, pelo que também não é de invocar o art. 167.º do RGEU.
Por outro lado, o acto de licenciamento de obra não é constitutivo de direitos em relação a terceiros, nomeadamente a recorrida particular, não sendo também aplicável ao caso o art. 140.º do C.P.A..
Assim, a sentença recorrida fez correcta apreciação dos factos e procedeu a adequado enquadramento jurídico,
Corridos os vistos legais, cumpre decidir.
2 – Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte matéria de facto:
- 1.Através da licença de construção nº 363/90-R emitida pela Câmara Municipal de Barcelos, o recorrente foi autorizado a construir um primeiro andar sobre um terraço de um prédio da sua propriedade;
- 2.Nessa licença estava estabelecido que a construção a levar a efeito deveria efectuar o levantamento de um muro, sem qualquer abertura, a uma distância de 1,5 m de uma janela do prédio vizinho, o qual é da propriedade da recorrida particular;
- 3.No decorrer do ano de 1996, o recorrente efectuou uma abertura no referido muro;
- 4.Por despacho do recorrido de 20/05/1997, notificado ao recorrente a 07/07/1997, foi decidido mandar repor a obra no seu estado inicial, ou seja, conforme o projecto aprovado;
5, Deste despacho foi apresentada reclamação pelo recorrido a 16/07/1997, na qual afirma pretender vir apresentar um aditamento ao projecto aprovado pela licença supra referida em 1;
6. Por despacho do recorrido de 09/08/1997, foi o recorrente notificado a 08/09/1997, do seguinte: «em conformidade com o despacho de 97.08.09, do Exmo. Senhor Vereador ..., notifica-se V. Exª. para no prazo de 30 dias a contar da data da presente notificação, repor a obra que levou a efeito na varanda de seu prédio, sito no local em epígrafe, no seu estado inicial de acordo com o projecto aprovado, tendo em conta que as obras realizadas não são legalizáveis, pelo que coloca em risco qualquer privacidade da habitação contígua, caindo em desrespeito pelo art. 1360º do Código Civil, conforme refere a informação de 97.08.06 do Sr. Arq.º ...».
3 – Conforme ficou decidido no referido acórdão de 29-2-2000,proferido no presente processo,o acto recorrido apenas é inovador e recorrível na parte em que «se pronuncia imperativamente a impossibilidade de legalização da obra levada a efeito pelo recorrente contra o projecto aprovado».
A decisão sobre a impossibilidade de legalização da obra foi baseada pelo autor do acto recorrido em ela colocar «em risco qualquer privacidade da habitação contígua, caindo em desrespeito pelo art. 1360º do Código Civil.»
Na petição de recurso, o Recorrente defendeu que tal norma não podia ser invocada para indeferir o pedido de licenciamento da obra, por o indeferimento só poder basear-se nos fundamentos previstos no art. 63.º do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 250/94, de 15 de Outubro.
Na sentença recorrida decidiu-se, em suma, que esta norma visa proteger interesses privados, sobre os quais a Autoridade Recorrida não se podia pronunciar só podendo basear pedidos de licenciamento de obras em normas relativas ao licenciamento de projectos.
4 – No presente recurso jurisdicional, a Autoridade Recorrida coloca, em primeiro lugar, a questão da insuficiência da matéria de facto fixada na sentença recorrida, entendendo que ela deve ser ampliada quanto aos seguintes factos, que alegou na contestação:
- –O prédio do Recorrente não tinha quaisquer janelas para o lado da Recorrida particular, sendo coberto por um terraço não acessível a quem quer que seja;
- –Com a edificação o recorrente foi obrigado a tapar uma abertura para o mesmo terraço, o que foi licenciado e executado pelo Recorrente.
- –O Recorrente aceitou a realidade do local tal como a configurava a Recorrida particular;
- –Reconhecendo e sabendo em requerimentos de 11-Abril-94 e 12-Maio-94 a ilegalidade do seu comportamento.
Como este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a entender uniformemente, os recursos contenciosos são de mera legalidade (art. 6.º da L.P.T.A.), visando-se neles apreciar a legalidade da actuação da Administração tal como ela ocorreu, não podendo o tribunal, perante a constatação da invocação de um fundamento ilegal como suporte da decisão administrativa, apreciar se a sua actuação poderia basear-se noutros fundamentos, mesmo que invocados a posteriori na resposta ao recurso contencioso ( ( ) Essencialmente neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:
- –de 1-2-79, proferido no recurso n.º 11415, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, n.º 210, página 741, e em Apêndice ao Diário da República de 24-3-83, página 230;
- –de 7-7-83, proferido no recurso n.º 17570, publicado em Apêndice ao Diário da República de 22-10-86, página 3405;
- –de 25-7-85, proferido no recurso n.º 20966, publicado em Apêndice ao Diário da República de 17-4-89, página 3037;
- –de 20-6-89, proferido no recurso n.º 27011, publicado em Apêndice ao Diário da República de 15-11-94, página 4391;
- –de 21-4-94, proferido no recurso n.º 33071, publicado em Apêndice ao Diário da República de 31-12-96, página 3055;
- –de 10-11-98, do Pleno, proferido no recurso n.º 32702, publicado em Apêndice ao Diário da República de 12-4-2001, página 1207;
- –se 19-6-2002, recurso n.º 47787, publicado em Apêndice ao Diário da República de 10-2-2004, página 4289; e
- –de 9-10-2002, recurso n.º 600/02.
Em sentido idêntico, podem ver-se:
- –MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, volume I, 10.ª edição, página 479 em que refere que é «irrelevante que a Administração venha, já na pendência do recurso contencioso, invocar como motivos determinantes outros motivos, não exarados no acto», e volume II, 9.ª edição, página 1329, em que escreve que «não pode (...) a autoridade recorrida, na resposta ao recurso, justificar a prática do acto recorrido por razões diferentes daquelas que constam da sua motivação expressa»;
- –MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, Volume I, página 472, onde escreve que «as razões objectivamente existentes mas que não forem expressamente aduzidas, como fundamentos do acto, não podem ser tomadas em conta na aferição da sua legalidade». ).
Por isso, estando apenas em causa no presente recurso contencioso apreciar se é legal ou não indeferir um pedido de licenciamento de obra com fundamento em incompatibilidade desta com o preceituado no art. 1360.º do Código Civil, a única matéria de facto imprescindível é a atinente à própria materialidade e circunstancialismo procedimental em que ele foi praticado, pois ela basta para apreciar a sua legalidade, não importando apreciar se, à face de outros possíveis fundamentos que não foram invocados no acto recorrido se justificaria o indeferimento. Designadamente, não tem qualquer relevo para a apreciação da legalidade da invocação do art. 1360.º do Código Civil como fundamento de indeferimento do pedido de licenciamento, saber se o prédio do Recorrente tinha ou não janelas para o lado da Recorrida particular ou estava ou não coberto por um terraço ou se ele fora obrigado a tapar um buraco nem a sua convicção pessoal sobre a legalidade ou não da sua actuação ao efectuar a obra, pois trata-se de pontos que, quer se provem quer não se provem, não têm potencialidade para interferir no juízo a formular no presente recurso jurisdicional sobre a legalidade do indeferimento com base naquele art.1360.º.
Por isso, improcede o alegado pela Recorrente Jurisdicional sobre a insuficiência da matéria de facto fixada.
5 – Para a apreciação desta questão também não importa o alegado pelo Recorrente contencioso quanto ao seu entendimento sobre as normas legais em que poderia basear-se o indeferimento, pois o Tribunal não está limitado pelo que as partes alegam em matéria de direito (art. 664.º do C.P.C.).
Por isso, pelo que acima se referiu, em face da fundamentação jurídica do acto, em que não há invocação dos arts. 63.º do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro, nem do art. 167.º do R.G.E.U., não está em causa apreciar no presente processo se seria ou não viável fundamentar validamente o acto em tais disposições.
6 – O referido art. 1360.º do Código Civil tem o seguinte teor:
ARTIGO 1360º
Abertura de janelas, portas, varandas e obras semelhantes
