0440/04 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: O Ministério Público interpôs recurso jurisdicional da decisão do TAC de Coimbra que rejeitou o seu recurso contencioso por considerar irrecorríveis os actos nele impugnados, actos esses que, de acordo com o decidido, seriam a deliberação da CM Ourém, de 21/1/97, que aprovara o projecto de arquitectura referente a determinada obra, e o despacho do presidente da mesma câmara, de 24/6/97, que teria somente aprovado os respectivos projectos das especialidades, não chegando a licenciar a mesma construção. O recorrente terminou a sua alegação de recurso, enunciando as conclusões seguintes: A sentença recorrida fez errada aplicação do direito ao considerar que o despacho do presidente da câmara a deferir o pedido de aprovação dos projectos de especialidade não constitui o acto de deferimento do licenciamento. Com efeito, solicitada a aprovação dos projectos de especialidade e não havendo lugar à consulta de entidades que devam emitir pareceres, é apreciado o pedido de licenciamento, em 30 dias, contados desde aquele pedido de aprovação dos projectos, fixando-se prazo para a conclusão das obras. Sendo depois emitida a licença de construção, desde que requerida no prazo de um ano a contar da data da notificação dessa deliberação. E daí que, não estando prevista qualquer outra iniciativa ou decisão após o acto de aprovação dos projectos de especialidades, é este que licencia a obra e, como tal, o acto passível de recurso contencioso. Finalmente, errou ainda a sentença quando referiu que o acto do presidente da câmara não é o acto do licenciamento, por este competir à câmara municipal, já que esta podia delegar-lhe essa competência. Assim resultando violados os artigos 20º , ns.º 1, al. a), e 4, do DL 445/91 , de 20/11, na redacção do DL 250/94 , de 15/10, e 51º, n.º 2, al. c), e 52º do DL n.º 100/84 , de 19/3. Contra-alegaram conjuntamente os recorridos particulares A... e mulher, B..., C... e mulher, ..., ..., ... e mulher, ...., todos identificados nos autos, apresentando as conclusões seguintes: 1 – A douta sentença recorrida rejeitou, e bem, o recurso contencioso do despacho do presidente da câmara, de 24/6/97, que aprovou os projectos de especialidades, por o considerar um acto preparatório, e não o acto de deferimento do licenciamento. 2 – Da análise do identificado despacho do presidente da câmara, do seu texto ou contexto, nem com esforço se pode retirar a tão «almejada» qualificação jurídica do licenciamento da obra de ampliação. 3 – Nele não encontramos a permissão específica para construir/ampliar o que quer que seja, pois apenas se refere às especialidades, pelo que o despacho nem apresenta a virtualidade de permitir a construção. 4 – O acto de aprovação do projecto das especialidades é, por natureza jurídica, um acto preliminar que tem apenas uma função instrumental e pré-ordenada à produção do acto final – principal, definidor e constitutivo do licenciamento da obra. 5 – Efectivamente, dado que o procedimento de licenciamento de obras é um procedimento faseado em que, à fase de apreciação do projecto de arquitectura, se segue a de apresentação dos projectos de especialidade e, por fim, a decisão final do pedido de licenciamento (cfr. arts. 17º , 17º-A , 19º , 34º , 36º , 41º , 45º e 47º , todos do DL 445/91 ), a aprovação do projecto de especialidades não habilita, por si só, o interessado a erigir a construção projectada, o que sucede apenas com o deferimento do pedido de licenciamento. 6 – Como um acto meramente preparatório da decisão final de licenciamento, a aprovação do projecto das especialidades não tem autonomia funcional para, por ele próprio e desde logo, ter eficácia decisiva, imediata e efectiva na esfera jurídica de outrem. 7 – Quanto à conclusão do recorrente de que, apesar de o acto de licenciamento ser da competência da câmara municipal, esta «podia» delegar a competência no presidente da câmara, nada disse quanto à existência efectiva de delegação de poderes para a prática daquele acto administrativo em concreto – bastou-se com a alegação de uma possibilidade, faculdade ou hipótese, numa tentativa frustrada de qualificar o despacho do presidente da câmara como acto de licenciamento da obra de ampliação. 8 – Assim, em virtude de a aprovação do projecto das especialidades não constituir acto lesivo de direitos e interesses legalmente protegidos (cfr. o n.º 4 do art. 268º da CRP e o n.º 1 do art. 25º da LPTA) não é contenciosamente recorrível. Contra-alegou ainda o recorrido particular Banco ...– S A, aderindo à peça cujas conclusões acima transcrevemos e defendendo, em síntese, a ilegalidade de se recorrer de um acto que meramente aprovou os projectos das especialidades. A sentença recorrida considerou assentes os seguintes factos: 1 – Por deliberação de 21/1/97, a CM Ourém deferiu o pedido de aprovação do projecto de arquitectura referente a uma obra de ampliação de um edifício comercial e habitacional sito na estrada de Minde, Fátima, inscrito na matriz com o art. 23.972, requerido por A... em 27/12/96, pedido que deu origem ao processo camarário 3.897/96 (por manifesto lapso, disse-se na sentença «613/97»). 2 – Por requerimento entrado na câmara municipal em 7/3/97, A... requereu ao presidente da CM Ourém a aprovação dos projectos de especialidades. 3 – Em 24/6/97, o presidente da câmara apôs o seguinte despacho no requerimento referido no ponto antecedente: «Deferido. Prazo 360 dias.» 4 – A... procedeu à construção do edifício, composto de cave, r/c, 1.º, 2.º, 3.º, 4.º e 5.º andares. 5 – A recorrida particular ..., Ld.ª, é proprietária da fracção AF, correspondente ao rés-do-chão do prédio construído. 6 – Os recorridos particulares ... e ... são proprietários da fracção F, correspondente ao 4.º andar, porta 2, do prédio em causa, existindo uma hipoteca da fracção a favor da .... 7 – ... e ..., casados, são proprietários de uma fracção do prédio e sobre esta existe uma hipoteca a favor do Banco ... 8 – O recorrido particular .... é proprietário de uma fracção do imóvel. 9 – ... e ..., casados entre si, são proprietários de uma fracção do imóvel, havendo sobre o mesmo hipoteca constituída a favor do Banco ... 10 – As hipotecas existentes a favor do Banco ... foram, entretanto, canceladas. 11 – ... e ... são proprietários de uma fracção e sobre ela existe uma hipoteca constituída a favor do Banco ..., S A. 12 – ... é proprietário de uma fracção do imóvel. 13 – ... e ..., casados, adquiriram uma fracção do imóvel. 14 – ... a mulher são proprietários de uma fracção do imóvel identificado na petição de recurso. Ante o processo instrutor, consideramos ainda assente que: 15 – No requerimento em que pediu a aprovação do projecto de arquitectura referente à obra em causa nestes autos, A... referiu que o «prazo de execução provável» dela seria de «1 ano». 16 – O licenciamento da construção do prédio em causa foi titulado pelo alvará n.º 613/97, passado em 26/6/97. 17 – O processo instrutor apenso não menciona a existência de um qualquer acto – praticado entre o referido despacho do presidente da câmara, de 24/6/97, e a passagem do alvará mencionado no número anterior – cujo conteúdo consistisse no licenciamento da mesma obra. Passemos ao direito. Depois de enfrentar várias questões prévias que haviam sido suscitadas pelos recorridos, a decisão «a quo» debruçou-se sobre uma outra excepção, que também estava deduzida – a da irrecorribilidade dos actos acometidos no recurso contencioso. Antes de propriamente entrar na apreciação deste problema, a Mm.ª Juíza consignou que o objecto atendível do recurso consistia em dois actos: a deliberação da CM Ourém, de 21/1/97, que aprovara o projecto de arquitectura de determinada obra, e o despacho do presidente da mesma câmara, de 24/6/97, que, na óptica do MºPº, teria aprovado os respectivos projectos das especialidades e licenciado a mesma obra. Depois, a Sr.ª Juíza considerou que o primeiro daqueles actos era meramente preparatório e, portanto, irrecorrível; e, quanto ao segundo desses actos, interpretou-o e concluiu que ele ainda não continha a pronúncia que licenciaria a construção em causa, razão por que também ele não dispunha do predicado da recorribilidade contenciosa. Consequentemente, a sentença «a quo» rejeitou o recurso contencioso «in toto». Neste recurso jurisdicional, o MºPº não discute a bondade do decidido acerca da irrecorribilidade do acto que aprovou o projecto de arquitectura – pelo que essa parte da decisão se mostra transitada, não integrando o presente «thema decidendum». Assim, a única questão a resolver prende-se com a recorribilidade do despacho de 24/6/97, sustentando o MºPº que tal acto não se limitou a aprovar os projectos das especialidades, mas que assumiu o alcance, mais lato, de licenciar a obra em causa. Convém que comecemos por clarificar, à luz do DL n.º 445/91 , de 20/11 – que regia o procedimento administrativo a que os autos se referem – o modo como se imbricavam a aprovação dos projectos das especialidades e a emissão do acto licenciador da obra. Esse diploma não previa que os projectos das especialidades, que tinham de ser oferecidos em certo prazo após a aprovação do projecto de arquitectura (cfr. o art. 17º-A), devessem ser necessariamente alvo de uma aprovação, fosse ela individual ou conjunta, autónoma em relação ao acto que licenciaria a obra. Ao invés, o art. 20º , n.º 3, do DL n.º 445/91 , punha mesmo o seu acento tónico no acto de licenciamento, em vez de o pôr na aprovação dos ditos projectos pelos órgãos camarários, pois estabelecia que «a deliberação de deferimento do pedido de licenciamento» (que consubstanciaria «a licença de construção», a titular por alvará) incorporava «a aprovação de todos os projectos apresentados» – sendo claro que estes «projectos» eram os «das especialidades». Deste modo, temos que o referido diploma ignorava a possibilidade de, sobre os projectos das especialidades, recaírem pronúncias que, por se limitarem à aprovação dos seus conteúdos, meramente preparassem um deferimento ulterior do pedido de licenciamento. É certo que isto não implicava que o DL n.º 445/91 vedasse em absoluto a prolação de pronúncias desse tipo; mas, sendo elas extravagantes em relação à economia do diploma, era de crer que um qualquer acto que globalmente aprovasse os projectos das especialidades detivesse o sentido normal de logo incluir uma decisão favorável ao licenciamento pedido. Assim, e meramente «ex lege», sugerido fica que o acto de 24/6/97, ao aprovar todos os projectos das especialidades, terá incorporado o significado de licenciar a obra que estava em causa. Mas, para vermos se essa simples sugestão se mostra traduzida «in rebus», importa interpretar o acto a fim de discernir o seu autêntico significado e alcance. O despacho em causa considerou realmente «deferido» um requerimento de «aprovação dos projectos de especialidade», o que, tomado por si só, ainda não brigaria de um modo decisivo com a solução achada na 1.ª instância. Contudo, o acto não se limitou a essa pronúncia de deferimento, pois acrescentou-lhe o estabelecimento de um «prazo» de «360 dias». Ora, e como não é crível que este prazo, ademais com tal latitude, proviesse do intuito de disciplinar – «praeter» ou «contra legem» – a apresentação de um ulterior requerimento a pedir o licenciamento da obra, forçoso é concluir que o presidente da câmara, ao emitir o acto de 24/6/97, logo deferiu o pedido de emissão da licença de construção, fixando o «prazo» em que ela deveria ser erigida. Ademais, esta conclusão reforça-se ante a evidência de que o «prazo» concedido pelo despacho condiz com o «prazo de execução provável» da obra, indicado «in initio» pelo requerente do licenciamento. Portanto, o estabelecimento do prazo, inserto no acto de 24/6/97, harmoniza-se com o acto típico de licenciamento da construção, como resulta do que se estabelece no art. 20º , n.º 4, «in fine», do DL n.º 445/91 . Nesta conformidade, o próprio teor do aludido acto evidencia a sua natureza de acto de licenciamento da construção. Mas, se dúvidas persistissem nalgum espírito renitente, outro modo haveria de provar irresistivelmente aquela natureza. É que o processo instrutor mostra que, entre o acto de 21/6/97 e a emissão do alvará de licença de construção, ocorrida em 26/6/97, não foi praticado um qualquer outro acto que houvesse deferido o pedido de licenciamento. Ora, como a aparição do alvará era inconcebível sem que previamente houvesse um tal deferimento, também por esta via se conclui que o licenciamento da obra está consubstanciado no despacho do presidente, de 21/6/97. Resta acrescentar que esta conclusão não pode ser infirmada através do argumento de que, à luz do art. 20º do DL n.º 445/91 , o licenciamento da obra deveria emanar da câmara, e não do seu presidente. Para apurarmos se um acto é materialmente definitivo, o que nos importa saber é o que ele realmente é, e não como deveria legalmente ser. Assente que o despacho, ante o seu texto e o seu contexto, traduziu o licenciamento da construção, determinada fica a sua índole; e a circunstância de o acto emanar de alguém que porventura carecia de poder legal para o emitir apenas significará que ele terá sido praticado por autoridade incompetente – o que concerne à sua legalidade, e não à sua recorribilidade contenciosa. Nesta conformidade, mostram-se procedentes as conclusões da alegação do MºPº, impondo-se a revogação do decidido, no segmento a que o recurso jurisdicional se ateve. Nestes termos, acordam em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional e em revogar a decisão recorrida, na parte em que vinha censurada, devendo os autos baixar à 1.ª instância onde prosseguirão os seus normais termos, se nenhuma outra questão prévia a tal obstar. Custas pelos recorridos que contra-alegaram, fixando-se, para cada um dos três casais de recorridos e para cada um dos dois recorridos individuais, a seguinte tributação: Taxa de justiça: 150 euros. Procuradoria: 75 euros. Lisboa, 16 de Junho de 2004. Madeira dos Santos – Relator – António Samagaio – Jorge de Sousa.