0821/11 - Supremo Tribunal Administrativo

A legitimidade para “pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, sem necessidade da verificação da recusa de aplicação em três casos concretos a que se refere o n.º 1” (n.º 3 do referido art. 73º) cabe, exclusivamente, ao Ministério Público.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo. I Os autores vieram apresentar uma reclamação para a conferência do despacho de fls. tendo concluído assim a sua peça: Os AA. intentaram a presente acção administrativa especial, invocando vícios formais e materiais que têm como fundamento a violação de princípios normativos contemplados no regime jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial que levam à invalidade do Plano de Ordenamento do Parque Natural do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina no seu todo. O Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT) prevê no n° 2 do Artº 22°, que o Estado e as Autarquias Locais, têm o dever de, entre si, promoverem de forma articulada a política do ordenamento do território. Os AA. entendem que a aplicação do novo POPNSACV se traduzirá numa violação formal do procedimento regulamentar, por violar os princípios normativos subjacentes a este tipo de planos; por conter erros nos pressupostos de facto e de direito; por violar o Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve e o Plano de Ordenamento do Território do Alentejo; e por afectar substancial e desproporcionalmente os direitos dos interessados, o que viola o consagrado no art. 66° da CRP. Os AA. têm legitimidade activa para a instauração dos presentes autos, legitimidade essa conferida pelos arts. 9° , 55° do CPTA e artº 13° , al. o) da Lei 159/99 , de 14 de Setembro; Nos termos da al. c) do artº 55° do CPTA, tem legitimidade para impugnar um acto administrativo as pessoas colectivas públicas e privadas, quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defenderem. Ainda a al. f) do art. 55º do CPTA reconhece que têm legitimidade para a impugnação de actos administrativos outras pessoas e entidades, independentemente de terem interesse pessoal na demanda, como o caso das autarquias locais - art. 9º, n° 2 do CPTA. Acresce que os AA impugnaram várias normas em concreto, afirmando que são tantos os erros formais e violação de princípios que torna impraticável a aplicabilidade do regulamento num todo, i.e., os AA. requerem a desaplicação das normas em concreto (que são muitas) o que inviabiliza a aplicação do regulamento. O que por si, leva a que também pela aplicação do n° 2 do art. 73° do CPTA sejam os AA consideradas partes legítimas. Acresce que a Lei 83/95 , de 31 de Agosto, no seu art. 2°, n° 2, atribuiu a competência às Autarquias Locais e instituiu o Direito de participação procedimental e de acção popular, sendo o seu âmbito referente prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infracções previstas no art. 52°, n° 3 da CRP, designadamente quanto à saúde pública, ao ambiente, à qualidade de vida, à protecção do consumo de bens e serviços, ao património cultural e ao domínio público. O pedido e causa de pedir que são objecto desta acção estão relacionados com os interesses tutelados, nesta sede, pela Constituição e/ou pela lei ordinária. Sendo o Plano de Ordenamento um regulamento administrativo, como é o presente caso, os vícios próprios ou derivados da invalidade de actos praticados do decurso do procedimento de aprovação que levou á sua revisão e que estão detalhadamente apontados pelos autores na petição inicial, podem ser objecto de impugnação de normas, aferindo-se a legitimidade dos ora AA pela decorrência do n° 2 do art. 73° do CPTA. Pretende-se com a presente reclamação para a conferência, que esta revogue a decisão proferida pelo Exmo Juiz Singular por forma a que a decisão se conforme com o regime legal aplicável, conferindo a legitimidade aos AA.” O Conselho de Ministros respondeu apresentando as conclusões seguintes: O artigo 9° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos estabelece o regime geral aplicável à legitimidade activa em contencioso administrativo, regime esse que é derrogado, de acordo com as regras gerais de Direito, pelas normas especiais aplicáveis especificamente a cada meio processual; II. O artigo 55.° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos não releva para este caso, dado que as normas aí estabelecidas aplicam-se à impugnação de actos administrativos; pelo contrário, a legitimidade activa em sede de - impugnação de normas rege-se pelo artigo 71°; III. A admissibilidade de um pedido de declaração da ilegalidade de normas com força obrigatória geral depende da verificação ou possibilidade de verificação de um prejuízo pessoal, não assistindo aos Autores qualquer direito de acção popular nesta sede, bem como da prévia desaplicação judicial das normas em questão em três casos concretos. Os Autores não sofreram, nem alegaram ou provaram qualquer prejuízo pessoal, nem quaisquer normas do Plano de Ordenamento do Parque Natural do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina foram desaplicadas por tribunal algum em qualquer caso concreto. A admissibilidade de um pedido de declaração da ilegalidade de normas com efeitos circunscritos ao caso concreto depende da verificação de um prejuízo pessoal ou das circunstâncias, subjectivas e objectivas, previstas pelo n.° 2 do artigo 9.° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, assim como da produção imediata de efeitos das normas em causa, independentemente de qualquer acto administrativo, e da existência de um caso concreto sobre o qual a declaração de ilegalidade deva incidir, VI. Os Autores não sofreram, nem alegaram ou provaram qualquer prejuízo pessoal, nem demonstram a existência de qualquer bem jurídico que, nos termos da lei, lhes permita reclamar a ilegalidade total do Plano de Ordenamento do Parque Natural do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina, incluindo das parcelas que incidem sobre territórios que extravasam o âmbito geográfico das suas atribuições; VII. Além disso, não invocam qualquer caso concreto sobre o qual deva valer a pretendida declaração de ilegalidade, pelo que tal mecanismo processual não tem, no presente caso, qualquer objecto ou sentido útil; VIII. Por fim, não indicam qualquer norma que produza efeitos imediatos nem demonstram em que medida pode ser aplicada sem intermediação de qualquer acto administrativo; IX. Por esses motivos, deve ser confirmada a douta decisão reclamada, absolvendo-se os Réus da instância. Termos em que deve a presente reclamação ser julgada improcedente por não provada, confirmando-se a doida decisão reclamada, que determinou a absolvição da instância dos Réus. O Instituto da Conservação da Natureza concluiu assim a sua resposta: 1- A decisão reclamada não merece qualquer reparo ou censura, tendo o Senhor Juiz Conselheiro Relator decidido bem, motivo pelo qual a mui douta Reclamação para a Conferência apresentada pelos AA. 2- Na presente acção administrativa, vieram os AA. impugnar a legalidade do Plano de Ordenamento do Parque Natural do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n° 10-B/2011, de 05 de Abril (POPNSACV). 3- Os AA. não identificam as normas precisas do POPNSACV para as quais pedem a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral. 4- Os AA. não identificam os três casos concretos de desaplicação exigidos pelo n° 1 do art. 73° do CPTA, nem face a um eventual caso concreto circunscrito (art. 73º n° 2 do CPTA). 5- Nos termos do art. 73° n°3 do CPTA, conjugado com o n°1 ou com o n°2 do mesmo artigo, os AA. apenas podem requerer aos Serviços do Ministério Público que interponha uma acção administrativa especial para declaração da ilegalidade de uma norma - não podem ser eles, directamente, a fazê-lo como fazem na presente acção. Nestes termos e nos melhores de direito e com o sempre douto suprimento de V. Exa., deve a decisão reclamada ser mantida nos seus precisos termos, devendo ser julgada improcedente por não provada a Reclamação para a Conferência. II O despacho reclamado tem o seguinte teor: “Os Municípios de Alzejur , Odemira e Vila do Bispo vieram intentar contra o Conselho de Ministros (figurando o ICNB como recorrido particular) a presente acção “Administrativa Especial para declaração da ilegalidade do Plano de Ordenamento do Parque Natural do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina , aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros 11-B/2011, de 4 de Fevereiro de 2011, publicado na 1.ª Série do Diário da República, no dia 4 de Fevereiro de 2011”. Referiram, a final, que “deverá a presente acção ser julgada totalmente procedente e, em consequência, ser declarada a ilegalidade do Plano de Ordenamento do Parque Natural do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros 11-B/2011, de 4 de Fevereiro de 2011”. Os contestantes vieram suscitar diversas excepções designadamente a ilegitimidade dos autores, que tiveram já a oportunidade de se pronunciar. A Magistrada do Ministério Público junto deste Tribunal, notificada, veio dizer que “entende que os AA carecem de legitimidade para pedir a declaração da ilegalidade total do POPNSACV (ar. 73º n.ºs 1 e 2 do CPTA) e que os Tribunais Administrativos não são competentes para a apreciação directa do pedido de declaração de inconstitucionalidade (art.s 281º da CRP e 6º da lei n.º 28/82 , de 15.11) pelo que deverá ser decidida a absolvição da instância”. Não foi identificado nenhum caso concreto a que o pedido pudesse acudir, não podendo incluir-se em nenhuma das hipóteses previstas nos n.ºs 1/2 do art. 73º do CPTA. Portanto, aquilo que visaram, como decorre dos passos transcritos, foi a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral do referido Plano (n.º 3). Ora, a legitimidade para “ pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, sem necessidade da verificação da recusa de aplicação em três casos concretos a que se refere o n.º 1 ” (n.º 3 do referido art. 73º) cabe, exclusivamente, ao Ministério Público. Ao limitar a legitimidade ao Ministério Público, nestes casos, o “Legislador não quis, como se vê, que se enveredasse por um processo de eliminação judicial de normas jurídicas, com o relevo ordenacional que isso tem, sem que houvesse já algum prenúncio consistente da sua ilegalidade” (Mário Esteves de Oliveira e outro no comentário ao art. 73º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, I). Fixa-se o valor da causa em 30.001 euros - artigo 34.º, n.º 2, do CPTA. Em face do exposto e por falta de legitimidade dos autores, absolve-se os réus da instância (alínea d) do n.º 1 do art. 89º do CPTA) ficando prejudicado tudo o mais. Custas pelos requerentes Notifique.” Como se vê os recorrentes não apresentam qualquer novo argumento que possa pôr em crise o que se decidiu que, assim, se confirma. Todavia, ainda se dirá que a generalidade dos preceitos invocados são normas genéricas, de legitimidade ou de competência, sendo que a legitimidade específica para a impugnação de normas regulamentares é a que se vê no citado art. 73º do CPTA e que o identificado art. 55º apenas se reporta à legitimidade para impugnar actos administrativos. Assim, tendo em consideração o exposto, acordam em indeferir a reclamação deduzida. Custas a cargo dos autores Lisboa, 10 de Outubro de 2013. – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho (relator) – António Bento São Pedro – Vítor Manuel Gonçalves Gomes .