Acordam em conferência os juízes do Supremo Tribunal Administrativo (STA):
I. RELATÓRIO
No Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto (TAF) foi interposto recurso contencioso, no domínio da LPTA, em que “A…” impugnou a deliberação 965/99 da Câmara Municipal de Amarante (CMA) de 13 de Dezembro de 1999, através da qual foi negado à recorrente o direito de reversão que lhe pedira, assacando-lhe vício de violação de lei.
Foram indicados, e intervieram no recurso contencioso como contra-interessados, a Junta de Freguesia de … e B… e C….
Correndo o recurso seus termos foi proferida sentença a conceder provimento ao recurso com a consequente anulação do acto impugnado.
Dela recorreram a CMA e os referidos contra-interessados.
A Junta de Freguesia de … ao final da sua alegação formulou as seguintes CONCLUSÕES:
“1ª O Dec. Lei n.° 400/84, de 31/12 – bem como os dois diplomas legais que o antecederam na regulamentação dos loteamentos urbanos – é omisso em relação à formalização da transferência da propriedade e ao estatuto jurídico das parcelas de terreno cedidas em operações de loteamento urbano, daí se concluindo que era obrigatória a celebração de escritura pública para formalizar a transferência da respectiva propriedade e que essas parcelas ingressavam no domínio privado dos municípios.
2ª No caso do lote 16 referido nos presentes autos, o mesmo não ingressou no domínio público municipal, mas sim no seu domínio privado;
3ª o ingresso do referido lote 16 no domínio municipal não ocorreu nem por via do disposto na al. c) do art.° 42° do D.L. n.° 400/84, nem por via do alvará de loteamento n.° 10/93;
4ª Mas antes e somente por via do contrato de direito privado livremente celebrado entre a ora recorrida e o município de Amarante que as partes crismaram “contrato de cedência”, que foi titulado por escritura pública junta aos autos e, com o estatuto de bem integrado no domínio privado municipal passou a figurar no registo predial.
5ª O próprio projecto urbanístico proposto pela ora recorrida e aprovado pelo município titulado pelo já referido alvará n.° 10/93 – como também a planta de síntese e as “plantas confirmativas” – não prevêem para o local – e nomeadamente para o lote 16 – a implantação de qualquer equipamento público;
6ª Antes para eles prevêem a implantação de uma moradia unifamiliar de cave, rés-do-chão e andar, finalidade essa que ficou expressamente consignada no n.°5.1 do referido alvará e nas já referidas planta de síntese e “confirmativas”.
7ª O lote n.° 16 foi inscrito no registo predial a favor do município de Amarante como integrado no domínio privado municipal, do que decorre, nos termos do art.° 7° do C.R.P., a presunção de que direito existe e pertence ao titular inscrito, nos precisos termos em que o registo o define.
8ª Todos os sinais ou elementos de interpretação indicados nas conclusões anteriores são incompatíveis com a integração desse lote no domínio público municipal, não sendo tal conclusão prejudicada pelo facto de o nº 7 do mesmo alvará conter uma referência à al. c) do art.° 42° do já referido diploma legal, que se ficou a dever a erro ou lapso.
9ª Não só o lote não se integrou no domínio público municipal, como não houve qualquer desvio de fim pois o alvará no seu ponto n.° 5.1 – e ainda as plantas já mencionadas – assinalam àquele lote o fim ou destino de nele ser implantada uma moradia unifamiliar de cave, rés-do-chão e andar.
10ª Decidindo, como decidiu, que o referido lote n.° 16 se integrou no domínio público municipal por efeito da al. c) do art.° 42° do Dec. Lei n.° 400/84 e que houve desvio de fins, para assim anular o acto recorrido, a douta sentença fez errada interpretação e aplicação do disposto no art.° 42°, al. c) do Dec. Lei 400/84, do nº. 3 do art.º 16 do Dec. Lei n.º 448/91, e do art.º 5º do C.E./91.
11ª Mesmo que se tivesse verificado a integração do referido lote n.° 16 no domínio público municipal e se tivesse assistido a um desvio de fim, mesmo assim deveria ter-se julgado procedente a excepção de caducidade, o desvio de fim teria ocorrido com a deliberação municipal de 20/06/94 ou, pelo menos, com a escritura de 18/07/1997.
12ª Como o requerimento de reversão só deu entrada na Câmara Municipal de Amarante em 13/09/1999, haviam já decorrido nesta última data o prazo de dois anos previsto no n.° 6 do art.° 5º do C.E./91.
13ª Decidindo de forma diferente, a douta sentença sob recurso violou a referida norma legal.
14ª O ingresso no domínio privado do município do lote nº 16 operou-se por via do contrato de cedência titulado por escritura pública junta aos autos.
15ª A invocação do direito de reversão pela recorrida, ainda que existisse esse direito na sua esfera pública, constitui um manifesto abuso de direito na vertente do venire contra factum proprium que, aliás, é de conhecimento oficioso, e torna ilegítima a invocação de tal direito.
16ª Decidindo de forma diferente, a douta sentença recorrida violou o disposto no art.° 6° - A do C.P.A. e o art.° 334° do Cód. Civil, pelo que deve ser revogada”.
Por seu lado, a Câmara Municipal de Amarante disse em CONCLUSÃO:
“1. O pedido de licenciamento urbano do prédio da A…, deu entrada nos seus respectivos serviços da C.M.A., e aí registado em 17/02/92.
2. O regime dos loteamentos urbanos era então regulado pelo DL. 400/84 que nada dispunha sobre o direito de reversão.
3. A A… não optou pelo regime do DL. 448/91 onde pela primeira vez foi estabelecido o direito de reversão, como lhe permitia o n°. 2 do artº. 71° do mesmo DL. 448/91.
4. Daí ser de concluir que a A… não quis prevalecer-se do direito de reversão, se a ele houvesse lugar.
5. Assim, tudo o relacionado com o loteamento da A… foi regulado pelo disposto naquele DL. 400/84, como dispunha o n°.2 daquele art°. 71º.
6. O lote 16 estava integrado no conjunto dos lotes 1 a 31, acrescido de mais 6, licenciados à A… para construção de moradias familiares.
7. O lote 16 foi cedido para integrar a propriedade privada do Município de Amarante; pois se assim não fosse:
a) Não seria celebrado o contrato de cedência do mesmo entre a A… e a C.M.A., que é um contrato bilateral de direito privado;
b) Nunca a C.M.A. teria pedido a sua descrição e inscrição em seu nome na Conservatória do Registo Predial de Amarante, nem o respectivo Conservador lavrava a sua descrição nem as sucessivas inscrições em nome da C.M.A., Junta de Freguesia de … e do Recorrido particular;
c) A A… teria optado pelo regime do DL. 448/91;
d) O cedido não seria o lote 16, “encravado” entre os demais lotes mas sim outro com situação mais ampla e desafogada que permitisse melhor desempenho do fim social a que se destinasse;
e) Era indispensável que fosse indicado qual o equipamento público a que se destinaria;
f) Nem a CMA o doaria;
g) A A… tinha atempadamente pedido a sua reversão e não só passados mais de 6 anos, como o fez.
8. Significa renúncia ao direito de reversão (a entender-se assistir esse direito à A…):
a) O não ter optado pela aplicação do regime estabelecido no DL. 448/91;
b) O não ter sido acordado entre a A… e a CMA o exercício do direito de reversão;
c) O só passado mais de 6 anos vir requerer o direito de reversão.
9. O alvará de licenciamento urbano da A… foi emitido em 11/08/93.
10. Em reunião de 20/06/94 a C.M.A. deliberou doar o mesmo lote à Junta de Freguesia de … e que formalizou pela escritura pública de 18/07/97.
11. Assim, na pior das hipóteses, o prazo para a A… requer e reversão do lote 16, completava-se em 18/07/99.
12. Mas só em 13/09/99 é que a A… veio requer a reversão do mesmo lote.
13. Nesta data já tinha caducado o prazo de dois anos que assistia à A… para requerer essa reversão.
14. A venda do lote ao terceiro, Recorrido particular, não tem qualquer relevância jurídica, nem aproveita à A… pois, nessa data já tinha caducado o alegado direito de reversão.
15. A deliberação camarária recorrida não sofre do vício que lhe é imputado na douta sentença pois, nessa ocasião, já se tinha extinguido o direito de reversão que por ventura assistisse à A….
16. O Recorrido particular, a quem foi transmitido o lote 16 é terceiro, com o lote registado em seu nome, pelo que o pedido de reversão não lhe é aplicável.
17. A invocação no nº. 7 do alvará de loteamento, da alínea c) do art°. 42° do DL. 400/84, deve-se a equívoco de redacção e que não é o único como mostra o expendido no texto das alegações.
18. A douta sentença recorrida violou o disposto nos n°s. 3 e 5 do art°. 16°, os nºs. 2 e 3 do art°. 71°, todos do DL. 448/91, o n°. 6 do art°. 5° do CE/91 e artº. 7° do C. R. Predial”.
Os recorrentes B… e C… formularam as seguintes CONCLUSÕES:
“1. No caso em apreço não existe direito de reversão por não estar expressamente consagrado no Decreto-Lei n° 400/84;
2. A recorrida, a Câmara Municipal e a Junta de Freguesia não acautelaram os seus eventuais interesses através do registo predial, já que do registo não consta qualquer ónus ou encargo ou direito de reversão, sendo certo que podiam fazê-lo;
3. A autorização de loteamento estava sujeita a registo predial;
4. Os ora Recorrentes pagaram o respectivo preço;
5. Como terceiros que são em relação à Recorrida estão de boa fé, pelo que a conduta da Requerida sempre será abusiva do direito, aproveitando-se de uma situação ilegítima que estimulou e criou;
6. O disposto no artigo 16°, n.°3 do Decreto-Lei n°448/91 será mesmo inconstitucional, face ao entendimento que lhe é dado pelo Tribunal “a quo’;
7. Violou a aliás douta sentença o disposto nos artigos 16°, n.°s 3 e 5 e 71°, n°s 2 e 3 do Decreto-Lei n°448/91, artigo 5°, n.° 6, do CE/91, artigos 2°, n.° 1, al. d) e 7° do Código de Registo Predial e artigos 18° e 62° da Constituição da República Portuguesa.”
A recorrente contenciosa contra-alegou formulando as seguintes Conclusões:
“A. Em face da sobeja clareza dos factos dados como provados pelo Tribunal a quo e da sua correcta subsunção ao Direito aplicável, o presente recurso constitui simples expediente dilatório dos ora Recorrentes, aliás, bem perceptível pela vacuidade da sua (ausente) fundamentação e aridez das suas vazias conclusões, razão porque deve inteiramente improceder.
B. Nenhum dos trechos ou arestos das alegações dos ora Recorrentes, resulta invocado, demonstrado ou sequer fundamentado que a decisão proferida pelo Tribunal a quo, padeça de qualquer violação à lei ou que seja sequer susceptível de alguma censura.
C. Bem pelo contrário, como nos parece aqui incontestável, felicita-se o Tribunal Recorrido pela Sentença a quo.
C. É que, conforme resulta da matéria de facto e de direito invocada pela Recorrente, colhida e melhor aprofundada pelo Ministério Público, no douto parecer que aqui emitiu, bem como dos fundamentos de direito proficuamente sufragados na Sentença a quo, outra coisa não poderia acontecer que não fosse a anulação da Deliberação Recorrida, reconhecendo-se o direito de reversão da Recorrente, ora Contra-Alegante, sobre o “famigerado” lote n.° 16 do alvará de loteamento n.° 10/93.
D. Dir-se-á que, a grande questão a resolver aqui prende-se em “saber se na apreciação do pedido de reversão formulado pela ora recorrente, é aplicável o regime do D.L. n.° 448/91, de 29-11, ou, antes, o DL. n.° 400/84, de 31-12, sendo que foi este último diploma que enquadrou o loteamento apontado nos autos.” (cfr., página 14 da Sentença Recorrida a fls. 399 dos presentes autos).
E. É entendimento pacífico da Jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo e na Doutrina apontada na Sentença Recorrida (pág.14 a fls. 399), que o direito de reversão é regulado pela lei vigente na data do seu exercício, sentido que é inteiramente válido para os casos de cedência gratuita de terrenos no âmbito de operações de loteamento, como é o caso dos autos (art. 42, do DL 400/84 e 16 do DL 448/91)”. – cfr., pág. 15 da Sentença a fls. 400.
F. Acresce que bem decidiu o Tribunal a quo, ao considerar que, havendo desvio de finalidade de utilidade pública, o direito de reversão fundamenta-se na própria Constituição da República (art.62), como «corolário da protecção constitucional da propriedade privada, cuja validade não depende da subsistência de um direito subjectivo determinado, mas decorre do próprio direito subjectivo, isto é, do instituto da propriedade privada)» (ac. do Tribunal Constitucional n.° 827/96, de 26.6).”
G. Na verdade, deve conclui-se que:
a) A cedência à CMA da área de 1.183.50m2, correspondente à área de terreno do lote n° 16, foi efectuada ao abrigo da alínea c) do art° 42° do Decreto-Lei n° 400/84, conforme consta do alvará n° 10/93 e se reconhece na própria deliberação recorrida;
b) Ora, as cedências previstas no mencionado art° 42° do DL n°400/84 – incluindo, como é óbvio, as previstas na sua alínea c), para equipamentos públicos –, destinam-se, todas elas, a integrar o domínio público municipal;
c) Conclui-se assim, que a deliberação recorrida, ao considerar que o lote cedido ficava no domínio privado do Município, enferma do vício de violação de lei, por erróneos pressupostos de facto e de direito;
d) A deliberação recorrida padece também de erro de facto e de direito, gerador do vício de violação de lei, na parte em que sustenta que “o produto da venda” desse lote n° 16 – ao abrigo da alínea c) do art.° 42° do DL n° 400/84 e com fundamento numa deliberação camarária –, se destinava a financiar a construção de equipamentos públicos (aqui, a sede da Junta de Freguesia de …);
e) É que, desde logo, como já se deixou assinalado, resulta claramente do alvará do loteamento n° 10/93, que o referido lote n° 16 tinha como única e exclusiva finalidade a instalação de equipamento público;
f) Por outro lado, resulta também claramente da alínea c) do art° 42° do DL n° 400/84 que são as parcelas de terreno cedidas para esse efeito que ficam afectas a esse fim, e não que se possa proceder à venda das mesmas para, com o respectivo produto, proceder à construção ou aquisição, noutro local, de equipamento público;
g) Aliás, isso mesmo resulta também inequivocamente do disposto nos n°s 2 e 4 do art° 16° do DL n°448/91;
h) Acresce que, a sede da Junta de Freguesia de … não pode ser tida como equipamento público, nos termos e para os efeitos do disposto na alínea c) do art° 42° do DL n° 400/84;
i) Para efeitos de afectação de uma parcela de terreno para o domínio público municipal (nos termos da al. c) do art° 42° do DL n° 400/84), é irrelevante que a mesma, no projecto de loteamento se encontre identificada como lote n° 16 e para a construção de uma moradia unifamiliar;
j) O acto recorrido enferma ainda do vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito, na parte em que, por remissão para a fundamentação da informação a ele anexa, se considerou que “a existir desvio do fim a que o lote n° 16 se destinava, este verificou-se em 11-8-1993, quando no referido alvará n° 10/93 se fez constar que o mesmo se destinava à construção de moradia unifamiliar, pelo que já teria sido “ultrapassado o prazo para requerer a reversão do referido lote
k) É que, o referido alvará, no seu ponto n° 7, determinou que a finalidade da cedência do lote n° 16 era para instalação de equipamento público;
I) Por outro lado, o desvio de fim apenas ocorreu com a venda do lote por parte da Junta de Freguesia de … a um particular;
m) Assim, uma vez que a Recorrente apenas tomou conhecimento da arrematação em hasta pública do lote n° 16 em 14.11.1997 – e, consequentemente, não teve conhecimento, até essa data, de quaisquer deliberações que tivessem sido tomadas relativamente ao referido lote —, e tendo exercido o direito de reversão junto da CMA em Setembro de 1999, não se deu a pretensa caducidade do seu direito;
n) Concluindo-se, portanto, por tudo quanto se alegou, que houve um inequívoco desvio da finalidade pública da cedência do lote n° 16;
o) Aliás, isso mesmo está implicitamente reconhecido na informação do Gabinete Jurídico da CMA (em anexo ao acto recorrido), onde se diz que: “se o referido lote foi cedido ao abrigo do disposto na alínea c) do art.° 42° do DL n° 400/84, parece-me existir desvio do fim, em virtude da sua cedência à Junta de Freguesia de … que, por sua vez, o vendeu a um particular.”;
p) O direito de reversão, como é jurisprudência pacífica, é regulado pela lei vigente à data do exercício desse direito – cfr., por exemplo, os Acórdão do STA de 9.7.97, Proc. n° 36.198, e de 17.7.98, in AD n°445, pág. 34 e segs.;
q) Em consequência, é imediatamente aplicável ao caso concreto o estabelecido no n° 3 do art° 16° do DL n° 448/91, nos termos da segunda parte do no 2 do art° 12° do Código Civil;
r) E, com as necessárias adaptações, o previsto no art° 5° do Código das Expropriações (DL n° 438/91), então em vigor, com o alcance e na esteira do decidido no Acórdão do STA de 24.09.1992 (publicado na Revista de Direito Público, ano VII, n° 13, pág. 108).
H. Deve, em consequência, manter-se inalterada a Sentença a quo, julgando-se totalmente improcedente o presente recurso de agravo.
I. E, cabe ainda elucidar aos ora Recorrentes que, parafraseando Rogério Soares (in “Direito Público e Sociedade Técnica, Coimbra, 1969, pág. 5), “se se tornasse possível a um jurista particularmente interessado na matéria do domínio público entrar no sono da princesa adormecida, não necessitaria do decurso de cem anos para compreender que, também neste específico ponto do Direito Administrativo, à sua volta quase tudo mudou. Esta mudança constitui igualmente uma consequência da emergência de novos mecanismos de evolução da sociedade e da alteração de paradigmas do Estado e da Administração, em que os conceitos determinantes são flexibilidade, eficiência, publicidade, responsabilidade, abertura à inovação”
J. Por isso mesmo, em matéria de domínio público, ao longo dos tempos a nossa Ordem Jurídica foi progredindo e acompanhando a evolução da sociedade, designadamente reforçando as garantias dos particulares perante os actos da Administração Pública, inclusive em questões como do direito de reversão nas cedências de terrenos decorrentes de operações de loteamento.
L. Pelo que, como é pacificamente aceite por toda a nossa Doutrina e Jurisprudência Administrativas, as coisas ou bens do domínio público estão subordinados aos princípios da indisponibilidade e da impossibilidade objectiva de alienação, mesmo no confronto com os princípios do trato sucessivo e da legitimação registral e o direito registral de um terceiro de boa fé.
M. Nesses casos, deve conclui-se pela primazia do princípio da inalienabilidade dos bens dominiais, não apenas dada a prevalência que deve assumir a função pública a que os mesmos se encontram adstritos, mas também com fundamento de que, não constituindo, por força da lei, as coisas públicas objecto de registo, a elas não se podiam aplicar igualmente as normas de direito registral.
N. Aliás, como clarifica a supra citada Autora (ob. cit., pág. 513/514), “em conformidade com a «transcendência» da função pública a cujo cumprimento o bem se encontra adstrito relativamente às actuações da entidade administrativa titular do direito de propriedade público, a coisa não perde a sua natureza pública, unicamente em virtude de uma actuação ilegítima da Administração que, por momentos, retira o bem da prossecução daquela função.” (sublinhado nosso).
O. E, ainda que, como alegam alguns dos ora Recorrentes, o direito registral do adquirente do referido lote n.°16 e a sua (pretensa) boa fé existisse, nos termos do art.°291° do Código Civil, estes só poderão fazer valer os seus direitos, mediante responsabilização da entidade administrativa ou da transmitente do bem, pelos danos que não teriam sofrido se não houvessem celebrado o negócio jurídico – ou seja, em sede de indemnização pelo interesse contratual negativo (nunca afectando ou colocando em crise o direito de reversão da Recorrente, ora Contra-Alegante).
P. Não existindo qualquer causa legal ou fundamento factual que aponte em sentido inverso ao decidido na Sentença a quo, razão por que tal decisão deve ser integralmente mantida e, se necessário, confirmada, negando-se provimento ao presente Recurso de Agravo”.
O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto neste Supremo Tribunal Administrativo emitiu parecer de fls.545 a 546vª, pronunciando-se no sentido do não provimento dos recursos, louvando-se nos fundamentos da sentença e reafirmando a posição expressa pelo Ministério Público na 1ª instância.
Foram colhidos os vistos da lei.
II. RELATÓRIO
II.1. A sentença registou a seguinte MATÉRIA DE FACTO:
1. A recorrente “A…” é uma sociedade comercial, matriculada na Conservatória do Registo Comercial de Lisboa, sob o n° 2437 da 4ª Secção.
2. Em 1992, a recorrente apresentou na Câmara Municipal de Amarante um requerimento administrativo com o pedido de licenciamento das operações de loteamento urbano do prédio rústico de sua propriedade, situado no Lugar de …, freguesia de …, concelho de Amarante Processo n° L-18 da Câmara Municipal de Amarante, de 17-02-1992.
3. Em reunião realizada em 7 de Junho de 1993, a Câmara Municipal de Amarante deliberou deferir o pedido de licenciamento das operações de loteamento urbano requeridas pela ora recorrente e aprovar as respectivas obras de urbanização.
4. Nesta sequência, no dia 11 de Agosto de 1993, o Presidente da Câmara Municipal de Amarante emitiu o Alvará de Licenciamento de Loteamento Urbano n° 10/93 a favor da ora recorrente tal como consta de fls. 265 a 269 destes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido.
5. Conforme consta do referido Alvará n° 10/93, a Câmara Municipal de Amarante autorizou a “constituição de trinta e um lotes, numerados de um a trinta e um, identificados, respectivamente, com as áreas e localização seguintes: Número um - com 845 metros quadrados, n° 2 - 730 m2; lote n° 3 - 780 m2; lote n°4 - 820 m2; lote n° 5 - 868 m2; lote n°6 - 1.900 m2; lote n° 7 - 825 m2; lote n° 8 - 845,50 m2; lote n° 9 - 800 m2; lote n° 10 - 800 m2; lote n° 11 - 800 m2; lote n° 12 - 956 m2; lote n° 13 - 850 m2; lote n° 14 - 1.440 nº2; lote n° 15 - 1.281,50 m2; lote n°16- 1.183,50 m2; lote n° 17 - 1.412,50 m2; lote n° 18 - 1.026 m2; lote n° 19 - 966 m2; lote n° 20 - 840 m2; lote n°21 - 840 m2; lote n°22 - 1.100,50 m2; lote n°23 - 690 m2; lote n°24 - 335 m2; lote n°25 - 345 m2; lote n°26 - 400 m2; lote n° 27 - 400 m2; lote n°28 - 342,50 m2; lote n°29 - 360 m2; lote n° 30 - 325 m2; lote n° 31 - 744,40 m2, sendo 22 lotes de terreno destinados a moradias unifamiliares isoladas de cave + r/chão + andar e 9 lotes de terreno destinados a moradias unifamiliares em banda contínua de r/chão + 2 andares, em que o r/chão desses 9 edifícios poderão ser destinados a comércio (fls. 6 a 9 do PA apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido).
5. Do mesmo Alvará n° 10/93, consta também que:
“…
6. Para efeitos da alínea a) do art° 42° do D.L. 400/84, há lugar à cedência da área de: 420m 2-Terreno para saneamento; 2387.50 m2 - Espaço ajardinado/público; 1418.40 m2 - área de passeios; 4178.50 m2 – área de arruamentos e 604.50 m2 - área de baias de estacionamento.” (fls. 6 a 9 do PA apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido).
6. Do mesmo Alvará n° 10/93, consta ainda que:
“…
7. Para integrar no domínio privado do Município, são também cedidas obrigatória e gratuitamente as seguintes parcelas de terreno: Para efeitos da alínea c) do art° 42° do D.L. 400/84 é cedida a área de 1.183,50 m2 correspondente à área do lote n° 16, na forma de escritura lavrada nessa data, na Secretaria desta Câmara Municipal no livro n° 44 para instalação de equipamento público.” (fls.6 a 9 do PA apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido).
7. Em 11 de Agosto de 1993, na Secretaria da Câmara Municipal de Amarante, Livro n° 44, foi celebrada escritura pública de compra e venda nos termos da qual, a ora recorrente declara “que para que lhe seja aprovado o alvará de loteamento referente ao prédio (que é identificado na aludida escritura), cede à Câmara Municipal o lote número dezasseis, com a área de mil cento oitenta e três virgula cinco metros quadrados, ao qual é atribuído o valor de 2.367.000$00 (dois milhões trezentos sessenta e sete mil escudos), confrontando de sul e poente com arruamento público; de Norte com o lote n° 17 e de Nascente com o lote n° 15, este lote faz parte do Alvará de Loteamento n° 10/93, declarando a Câmara Municipal que aceita este contrato” (fls. 35 a 37 destes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido).
8. Dou aqui por reproduzido o teor de fls. 38 a 43 destes autos que respeita à descrição do prédio id. em 2. na Conservatória do Registo Predial de Amarante, da qual constam os factos id. em 5. e 6. e bem assim a inscrição da aquisição a favor da Câmara Municipal de Amarante do lote n° 16.
9. Em 18-07-1997, por escritura pública, a Câmara Municipal de Amarante declara, de acordo com a deliberação de 20-06-1994, doar à Junta de Freguesia de …, um lote de terreno designado por lote n° 16 de sua propriedade, com a área de mil cento e oitenta e três metros quadrados, vírgula cinco, sito no lugar de Alto de Salgueiro, freguesia de …, a confrontar de Norte com lote 17, de Nascente com lote 15, de sul e poente com estrada de loteamento, resultante do alvará de loteamento n° 10/93 inscrito na matriz urbana da referida freguesia sob o artigo 1061 e descrito na Conservatória do Registo Predial de Amarante sob o número 00626/120393, declarando a Junta de Freguesia de …, de acordo com a deliberação da Assembleia de Freguesia tomada em sessão ordinária de 16-05-1997, aceitar tal doação (fls. 44 a 47 destes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido).
10. Dou aqui por reproduzido o teor da Acta n° 26/94 com referência à reunião ordinária da Câmara Municipal de Amarante realizada no dia vinte de Junho de 1994, da qual consta, além do mais, que:
“…
Obras e Empreitadas - Construção da sede da Junta de Freguesia … - Oficio da Junta de Freguesia de … a solicitar a cedência do lote n° 16 do Loteamento da Quinta do …, sito no lugar designado por “…”, para posterior venda, no sentido da angariação de fundos para conclusão da construção da sua sede - Esta deliberação foi tomada para efeitos imediatos…” (fls. 17 a 23 do PA apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido).
11. A recorrente tomou conhecimento, por anúncio publicado no jornal “...” de 14-11-1997, que a Junta de Freguesia de …, na reunião de 04-10-1997, deliberou alienar, após arrematação em hasta pública, o lote de terreno nº 16 do alvará n° 10/93, cuja base de licitação foi fixada em 4.142.250$00 (fls. 283 destes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido).
12. Nesta sequência da tomada de conhecimento do anúncio/edital, a recorrente em 25 de Maio de 1998 requereu ao Sr. Presidente da Junta de Freguesia de … certidão relativa à deliberação da Junta de Freguesia de … de 04-10-1997, que deliberou alienar, após arrematação em hasta pública, o lote n° 16 bem como do regulamento relativo às condições de alienação do lote n° 16, que foi afixado na sede da Junta de Freguesia de … e ainda do Auto relativa à hasta pública celebrada em 29-11-1997, pelas 10 horas, pedido esse reiterado em 24-07-1998, sendo que em 01-08-1998 a Junta de Freguesia de … remeteu à recorrente certidões dos documentos que haviam sido requeridos (fls. 284 a 287 destes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido).
13. Dou aqui por reproduzido o teor da Acta n° 10 com referência à reunião da Junta de Freguesia de … datada de 31-10-1997 que consta de fls. 37-37 v° do PA apenso.
14. Dou aqui por reproduzido o teor das condições gerais de alienação e respectivo regulamento de construção com referência ao mencionado lote n° 16 que constam de fls. 33-34 do PA apenso.
15. Da Acta da sessão de hasta pública de alienação do lote n° 16 de 29-11-1997, extrai-se que:
- apresentaram-se apenas dois candidatos à licitação para compra do referido lote;
- o primeiro candidato, B…, filho do Presidente da Junta de Freguesia de …, efectuou “um lance de cem mil escudos (100.000$00) tendo o segundo candidato, … desistido de imediato;
- “em consequência decidiu a Junta de Freguesia efectuar a venda do lote atrás referido ao Senhor B…, pelo montante de quatro milhões duzentos e quarenta e dois mil duzentos e cinquenta escudos (4.242.250$00 )”;
- a referida acta foi assinada, entre outros, pelo Presidente da Junta de Freguesia, Senhor … (fls.36 do PA apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido).
16. Em 18-02-1998, por escritura pública, a Freguesia de …, representada pelo Presidente da respectiva Junta … declara, em nome e representação da Freguesia de …, pela presente escritura e pelo preço de quatro milhões duzentos e quarenta e dois mil duzentos e cinquenta escudos, já recebido, vender ao segundo outorgante B…- o seguinte imóvel: Lote de terreno, destinado a construção, com a área de mil cento e oitenta e três vírgula cinco metros quadrados, sito em …, em …, designado por lote número dezasseis, do alvará dez/noventa e três, emitido pela Câmara Municipal deste concelho em onze de Agosto, descrito na Conservatória sob o número seiscentos e setenta e três, nela registado em seu nome pela inscrição G-Dois, inscrito na matriz sob o artigo 1061, com o valor patrimonial de 1.700.000$00, declarando o segundo outorgante aceitar este contrato nos precisos termos exarados (fls.29 a 32 destes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido).
17. O referido lote n° 16 encontra-se actualmente registado a favor do referido B… na Conservatória do Registo Predial de Amarante (fls. 273 a 278 destes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido).
18. Em 13 de Setembro de 1999, a ora recorrente solicitou junto da Câmara Municipal de Amarante, nos termos do n° 3 do art° 16° d DL n° 448/91, de 29-11 e dos art°s 5° e 70° do Código das Expropriações (DL n° 438/91, de 9-11) a reversão do lote n° 16 do alvará de loteamento n° 10/93 tal como consta de fls. 296 a 299 destes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido.
19. Na sequência do requerimento id. em 18., foi produzida em 20-10-99 a Informação N° 63/99/G.J. nos seguintes termos:
“…
Consultado o alvará de licenciamento de loteamento urbano n° 10793, relativo ao prédio sito no lugar de …, …, Amarante, inscrito na matriz sob o artigo 27 urbano e artigo 296 rústico, verifico o seguinte:
1° A sua promotora foi a A…;
2° Para integrar no domínio privado do Município e para efeitos da alínea c) do artigo 42° do DL 400/84, foi cedido o lote n° 16, com a área de 1.183,50 m2, na forma de escritura lavrada em 11-08-93, na Secretaria da Câmara Municipal de Amarante no livro n° 44 para instalação de equipamento público;
3° Aquele lote n° 16, com a área de 1.183,50 m2 foi também considerado para construção de moradia unifamiliar de cave r/chão e andar (ponto 5.1 do referido alvará de loteamento).
Os factos descritos nos pontos 2 e 3 desta informação são contraditórios, o lote 16° ou se destinava para equipamento público ou para construção de moradia unifamiliar, nunca para as duas coisas.
Assim, levanta-se a dúvida se o mesmo lote foi cedido ao abrigo da alínea c) do artigo 42° do DL 400/84 (equipamento público) ou ao abrigo do n° 1 do artigo 43° do mesmo diploma (compensação).
Como não me foi enviado o processo de licenciamento da operação de loteamento em apreço, devem os competentes serviços desta Autarquia informar sobre esta dívida.
Se aquele lote foi cedido ao abrigo do disposto no n° 1 do artigo 43° do DL 400/84, parece-me não haver qualquer ilegalidade na sua cedência à Junta de Freguesia de ….
Se o referido lote foi cedido ao abrigo do disposto na alínea c) do artigo 42° do DL 400/84, parece-me existir desvio do fim, em virtude da sua cedência à Junta de Freguesia de … que, por sua vez, o vendeu a um particular.
Contudo, a existir desvio do fim a que o lote 16 se destinava, este verificou-se em 11-08-93, quando no referido alvará n° 10/93 se fez constar que o mesmo se destinava a construção de moradia unifamiliar.
Assim, e a aplicar-se ao caso em apreço o disposto quanto à reversão no Código de Expropriações, conforme defendido pela requerente, já foi ultrapassado o prazo para requerer a reversão do referido lote n° 16 (artigo 5° do Código das Expropriações).
E o que me cumpre informar face aos elementos enviados.” (fls.38 a 40 do PA apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido).
20. Na reunião de 13 de Dezembro de 1999, a Câmara Municipal de Amarante deliberou (Deliberação N° 965/99) não reconhecer qualquer direito de reversão à ora recorrente nos seguintes termos:
- No regime do Dec-Lei 400/84 de 31.12 e com fundamento numa deliberação de Câmara o loteador cedia ao Município 10% da área loteada que, normalmente era constituída por um lote do loteamento respectivo. O lote cedido ficava no domínio privado do Município e o produto da venda do mesmo, quer directamente, quer pela Junta de Freguesia do local, destinava-se a financiar equipamentos públicos. - Aquela referida deliberação da Câmara fundamentava-se na alínea c) do artigo 42° do Dec.Lei 400/84. - No caso concreto a Junta de Freguesia de … aplicou o produto da venda desse lote na construção da sua sede, que é um equipamento público. – Esta prática era corrente e do conhecimento do loteador. – O requerente deste loteamento tinha perfeito conhecimento de que este lote número 16 que cedeu ao Município não se destinava directamente à construção de qualquer equipamento público. Por isso é que o fim que ele indicou para esse lote que consta da planta de síntese do loteamento, da respectiva memória descritiva e do alvará, era o de construção de uma moradia unifamiliar. – Deste modo não houve qualquer desvio do fim indicado pelo próprio loteador. – Daí inexistir o direito de reversão que se arroga. – Contudo, ainda que por mera hipótese tal direito tivesse existido, o mesmo estará prescrito, concordando-se nesta matéria com o parecer do sr. vereador Dr. Avelino Varejão. – Nestes termos, a Câmara delibera não reconhecer qualquer direito de reversão…” (Acto Recorrido) (fls. 41-42 do PA apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido).
21. A deliberação id. em 20, foi comunicada à recorrente através da Notif. N° 5635/99 de 15-12-1999, remetida em 21-12-1999 e recebida em 23-12-1999 tal como consta de fls.43 a 46 do PA apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido.
22. A recorrente intentou o presente recurso contencioso de anulação, remetendo em 23-02-2000 a petição inicial subjacente a estes autos por carta registada com aviso de recepção através da estação de correios do Aeroporto de Lisboa (fls. 136-137 dos autos cujo teor aqui se dá por reproduzido).
II.2. DO DIREITO
Foi eleita como objecto da impugnação contenciosa a deliberação 965/99 da Câmara Municipal de Amarante (CMA) de 13 de Dezembro de 1999 que negou à recorrente o direito de reversão que lhe formulou.
Tal pedido de reversão radicou, em síntese, no facto de tendo a recorrente contenciosa por força de um pedido de licenciamento de loteamento que desencadeou cedido à Câmara uma parcela de terreno para equipamentos públicos, mais tarde, constatou que ao terreno fora dada outra destinação, concretamente tendo sido vendido para nele ser construída uma moradia.
Correndo o recurso seus termos foi proferida sentença a conceder provimento ao recurso com a consequente anulação do acto impugnado.
A sentença acolheu a pretensão anulatória da recorrente, essencialmente, porque entendeu mostrarem-se verificados os requisitos do peticionado direito de reversão.
Daí os recursos que vêm interpostos, para além do da CMA, pela contra-interessada Junta de Freguesia de … (beneficiária da doação da parcela de terreno em causa feita em seu favor pela CMA) e pelos referidos contra-interessados particulares (adquirentes da mesma parcela).
II.2. 1. MÉRITO DO DECIDIDO-EXISTÊNCIA DO DIREITO DE REVERSÃO.
II.2. 1.1.A recorrente Junta de Freguesia (JF), a este respeito, centra a sua alegação, em síntese, na invocação de que o lote cedido (com o nº 16), a que se referem os presentes autos, não ingressou no domínio público municipal, mas sim no seu domínio privado (pelo que não houve qualquer desvio de fim), ao que não obstaria o facto de o nº 7 do alvará de loteamento conter uma referência à al. c) do art.° 42° do Dec. Lei n.° 400/84, de 31/12 (o que se terá devido a erro ou lapso), sendo vários os “sinais” ou “elementos de interpretação” reveladores da incompatibilidade da integração desse lote no domínio público municipal, a saber:
- o Dec. Lei n.° 400/84, de 31/12 – bem como os dois diplomas legais que o antecederam na regulamentação dos loteamentos urbanos – é omisso em relação à formalização da transferência da propriedade e ao estatuto jurídico das parcelas de terreno cedidas em operações de loteamento urbano, daí se concluindo que era obrigatória a celebração de escritura pública para formalizar a transferência da respectiva propriedade;
- o ingresso do referido lote 16 no domínio privado municipal ocorreu por via de contrato de direito privado celebrado entre a loteadora e o município de Amarante «que as partes crismaram contrato de cedência», que foi titulado por escritura pública;
- o projecto urbanístico proposto pela loteadora e aprovado pelo município (titulado pelo alvará n.° 10/93), como também a planta de síntese e as “plantas confirmativas” não prevêem para o local, e nomeadamente para o lote 16, a implantação de qualquer equipamento público, mas sim de uma moradia unifamiliar;
- o mesmo lote foi inscrito no registo predial a favor do município de Amarante como integrado no domínio privado municipal.
Assim, para além de o lote não se haver integrado no domínio público municipal também se não verificou qualquer desvio de fim.
II.2. 1.2. Por seu lado, a CMA baseia a inexistência do direito de reversão, em síntese, na seguinte ordem de razões:
- o DL. 400/84, cujo regime era o aplicável ao caso, nada dispunha sobre o direito de reversão;
- sendo que a recorrente contenciosa não optou pelo regime do DL. 448/91 (como lho permitia o n°. 2 do artº. 71°), onde se terá estabelecido pela primeira vez o direito de reversão
- o lote em causa estava integrado no conjunto dos lotes (1 a 31, acrescido de mais 6), licenciados para construção de moradias familiares.
- o mesmo lote foi cedido para integrar a propriedade privada do Município de Amarante, o que era revelado: (i) pela celebração do contrato de cedência (de direito privado) entre a loteadora e a CMA; (ii) pelo pedido da sua descrição e inscrição em seu nome na Conservatória do Registo Predial de Amarante, e sucessivas inscrições em nome da CMA, Junta de Freguesia de … e do adquirente, lavrados pelo respectivo Conservador; (iii) pelo facto de se tratar de um lote “encravado” em vez de outro que permitisse melhor desempenho do fim social a que se destinasse; (iv) pela não indicação do equipamento público a que se destinaria; (v) a loteadora teria “atempadamente” pedido a sua reversão e não só passados mais de 6 anos.
II.2. 1.3. Por sua vez, os recorrentes/adquirentes da mesma parcela, a respeito desta matéria, nada acrescentam relativamente aos demais recorrentes, a não ser que o artº 16º, nº 3, do DL 448/91, padece de inconstitucionalidade material.
PROSSEGUINDO
II.2. 1.4. Importa começar por recordar que, como vem sendo expendido pela jurisprudência do STA, doutrina que é afirmada a respeito da expropriação mas inteiramente aplicável a situações como a que está em causa, pois que, pelo menos havendo desvio de fim, é sempre o direito de propriedade, constitucionalmente garantido, que em ambas as situações é afectado (Por isso o STA, pelo seu Acórdão de 02-06-2004 (Rec. 030256), tirado em Pleno da Secção e inflectindo relativamente a orientação anterior em subsecção, expendeu que o contrato de compra e venda celebrado após a declaração de utilidade pública, seja ele acto de execução ou negócio substitutivo, inserido, pois, no processo expropriativo, não descaracteriza a expropriação, a menos que as partes declararem nele ou se inferir do mesmo, que desistiram dela, pelo que o mesmo não obstaculiza o direito de reversão.
Tal conclusão radica na circunstância de, como ali se afirma, “por efeito da declaração de utilidade pública (…) o proprietário fica vinculado ao dever de transferir, mediante indemnização, para a entidade a favor de quem a declaração foi feita, e, portanto, cessou para ele o direito de livre disposição que é característico da propriedade” (é nosso o realce).), o que, de resto, a sentença também expressa.
Efectivamente, a faculdade atribuída ao expropriado de requerer a reversão ou retrocessão dos bens expropriados, como é assinalado por Alves Correia (Assim se reiterando o expendido no acórdão do STA de 09-01-2002 (Rec. nº 47582A) com o mesmo Relator.) ainda na vigência do C.E. aprovado pelo Dec. Lei 845/76 (in AS GARANTIAS DO PARTICULAR NA EXPROPRIAÇÃO POR UTILIDADE PÚBLICA, A F. 162-163), apresenta-se como um corolário do princípio constitucional da garantia da propriedade e manifesta-se como efeito do jogo da expropriação, isto é, do interesse público específico que motivou a expropriação e indicado no acto declarativo de utilidade pública. Quer dizer que o interesse público específico que constitui a causa da expropriação acompanha a vida deste instituto mesmo para além da sua consumação, de modo que perante o seu não cumprimento o expropriado pode requerer a reversão dos bens expropriados.
Reportando-se ao C.E. de 1999, afirma o mesmo Autor (in “A jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre expropriações por utilidade pública e o Código das Expropriações de 1999”, Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 132.º, p. 294), “do elenco das garantias específicas do expropriado perante o acto expropriativo fazem parte, além da indemnização – que é, simultaneamente, um pressuposto de legitimidade e uma garantia fundamental do expropriado –, a caducidade do acto de declaração de utilidade públicas e a reversão dos bens expropriados”.
Assim, o direito de reversão encontra o seu fundamento na garantia constitucional do direito de propriedade privada, consagrado no art.º 62.º, n.º 1, da CRP (Citam-se a propósito e a título exemplificativo, o acórdão n.º 29/2001 do T.C. de 30/JAN/01 e com citação de outra jurisprudência do T.C. (in DR II de 14/MAR/01, p. 4694) e deste STA, de 19/JAN/00 (rec. 36061 P.), de 22/MAR/00 (rec. 41349 P) e de 03/04/2001 (rec. 43635 P. º).).
Por isso, as várias leis que dispõem sobre o direito de reversão e condições do seu exercício fazem parte do estatuto dos bens, pelo que se aplicam aos factos que ocorrem sob o seu império.
Deste modo, o pedido de reversão é regulado pela lei vigente ao tempo em que é deduzido e não pela lei vigente ao tempo da expropriação do respectivo bem, como também desde há muito vem sendo afirmado uniformemente pelo STA, e pela Procuradoria Geral da República (Vejam-se, assim, v,g., os acds. de 94.01.21, rec. nº 30.230; 95.02.02, rec. nº 32.775; 95.01.19, rec. nº 31.995; 95.03.09, rec. nº 30.924 e o parecer da PGR nº 8/1994; votado em 94.04.28, não publicado (base de dados da PGRP) e 102/1977, in BMJ 280, 161.
Na jurisprudência mais recente, e para além da que vem citada na sentença, ao nível do Pleno, cf., v.g., o Ac. de 06-03-2007 (Rec. 030256). ).
Pelo exposto, deve desde já registar-se que é indiferente o facto de alegadamente o DL. 400/84 nada dispor sobre o direito de reversão.
Como também o é, a não ser no plano da caducidade do direito a que nos referiremos mais à frente, a circunstância de a loteadora apenas ter pedido a sua reversão decorridos mais de 6 anos sobre a data da cedência.
Indo ao caso, e tendo em vista a matéria de facto apurada, a recorrente requereu, em 1992, a aprovação de um loteamento, o qual foi aprovado a 7 de Junho de 1993.
No respectivo alvará (n° 10/93) consta:
“…
6. Para efeitos da alínea a) do art° 42° do D.L. 400/84, há lugar à cedência da área de: 420 m2 - Terreno para saneamento; 2387.50 m2 - Espaço ajardinado/público; 1418.40 m2 - área de passeios; 4178.50 m2 — área de arruamentos e 604.50 m2 - área de baias de estacionamento.” ( fls. 6 a 9 do PA apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido).
6. Do mesmo Alvará n° 10/93, consta ainda que:
7. Para integrar no domínio privado do Município, são também cedidas obrigatória e gratuitamente as seguintes parcelas de terreno: Para efeitos da alínea c) do art° 42° do D.L. 400/84 é cedida a área de 1.183,50m2 correspondente à área do lote n° 16…”.
Ora, o art° 42° do D.L. 400/84, sob a epígrafe, cedências, prescreve:
“O proprietário e os demais titulares de direitos reais sobre o terreno objecto da operação de loteamento cederão à câmara municipal, obrigatoriamente, a título gratuito, as parcelas de terreno devidamente assinaladas na planta de síntese relativas a:
a) Praças, arruamentos, passeios adjacentes, baias de estacionamento de veículos e de paragem de transportes públicos e faixas arborizadas anexas;
b) …
c) Equipamentos públicos, tais como os destinados a educação, saúde, assistência, cultura e desporto, a superfícies verdes para convívio, recreio e lazer e bem assim a parques de estacionamento”.
Ou seja, a aprovação do loteamento em causa, o que naturalmente se consignou no respectivo alvará, limitou-se, em obediência à lei, a dar aplicação do referido comando à situação em causa.
Sucedeu que, mais tarde, “em 18-07-1997, por escritura pública, a Câmara Municipal de Amarante declara, de acordo com a deliberação de 20-06-1994, doar à Junta de Freguesia de …, um lote de terreno designado por lote nº 16 de sua propriedade, com a área de mil cento e oitenta e três metros quadrados, vírgula cinco, sito…” (ponto 9 dos FACTOS).
Posteriormente, a Junta de Freguesia de …, na reunião de 04-10-1997, deliberou alienar, após arrematação em hasta pública, o lote de terreno n° 16 do alvará n° 10/93 (ponto 11 dos FACTOS), tendo a escritura de doação sido celebrada a 18-12-98 (cf. ponto 16 dos FACTOS).
Vigorava, entretanto, o D.L. n° 448/91, em cujo Artigo 16.º, nº 4, se prescreve que “O cedente tem direito de reversão sobre as parcelas cedidas nos termos dos números anteriores sempre que haja desvio da finalidade da cedência, aplicando-se, com as necessárias adaptações, o disposto quanto a reversão no Código das Expropriações”.
Foi justamente o entendimento de que lhe assistia, ao abrigo da conjugação das citadas disposições dos Decs.Lei 400/84 e 448/91, o direito de reversão, que conferiu suporte ao essencial do afirmado na lide contenciosa da recorrente, e que a sentença acolheu.
O que se deixa exposto para além de iluminar a interpretação da actuação administrativa em causa, por si só, confere a pedra de toque para desatender toda a ordem de arguições aduzidas pelos recorrentes em desabono da sentença. Ou seja, são as finalidades de interesse público assinaladas às áreas de cedência que sempre as acompanharão, e que perante a sua não verificação, nos termos legalmente definidos, hão-de legitimar a retrocessão dos bens cedidos.
II.2. 1.5. Não pode, assim, deixar de estar condenada ao malogro a tentativa feita pelos recorrentes, e com especial ênfase pela Junta de Freguesia, no sentido de demonstrar que a parcela em causa foi cedida pela recorrente contenciosa com vista à sua integração no domínio privado do município.
Desde logo, e como é assinalado na sentença, a afirmação ali escrita – de que “Para integrar no domínio privado do Município, são também cedidas obrigatória e gratuitamente as seguintes parcelas de terreno: Para efeitos da alínea c) do art° 42° do D.L. 400/84 é cedida a área de 1.183,50 m2 correspondente à área do lote n° 16…” – constitui uma afirmação meramente tabelar, e como tal a considerar como não escrita, mormente porque a invocação logo a seguir daquele art° 42°, por tudo o já exposto, afasta o evidente lapso.
II.2. 1.6. Como, atento o já exposto sobre o alcance das cedências em causa, desinteressa a indagação sobre o (des)acerto da invocação de que o Dec. Lei n.° 400/84, de 31/12, bem como os dois diplomas legais que o antecederam na regulamentação dos loteamentos urbanos, é omisso em relação à formalização da transferência da propriedade e ao estatuto jurídico das parcelas de terreno cedidas em operações de loteamento urbano, e daí concluir pela obrigatoriedade da celebração de escritura pública para formalizar a transferência da respectiva propriedade.
II.2. 1.7. Como também irreleva a alegada circunstância de se não prever para o local, e nomeadamente para o lote 16, a implantação de qualquer equipamento público.
Na verdade, tal não impediria que, mais tarde, pelos instrumentos próprios, tal viesse a suceder a fim de às áreas cedidas ser dada a destinação legal, se e enquanto tal fosse legalmente possível.
Pelos mesmos motivos não tem significado a não indicação do equipamento público a que se destinaria.
Deve acrescentar-se, neste plano, que a admitir-se que a sede de uma Junta de Freguesia possa ser tida como equipamento público (sendo que o vocábulo edifício constitui um termo adquirido em direito do urbanismo com um significado inequívoco que bem o diferencia de equipamento público), nos termos e para os efeitos do disposto na alínea c) do art° citado 42° do DL n° 400/84, sempre a ligação entre as receitas resultantes da venda do terreno em causa e a aquisição da referida sede haveria que estabelecer-se, para além da simples afirmação desse intuito na deliberação camarária respectiva (cf. ponto 10 dos FACTOS).
II.2. 1.8. Também não assume relevância, no plano em causa, a falada circunstância de o lote em causa ter sido inscrito no registo predial a favor do município de Amarante como integrado no domínio privado municipal, em virtude de não ser o registo que altera o estatuto dos bens.
II.2. 1.9. Ressalta ainda do já exposto que a alegada circunstância de a recorrente contenciosa não haver optado pelo regime do DL. 448/91 (como lho permitia o n°. 2 do artº. 71°) em nada contende com a existência do direito em causa.
Efectivamente, aquela norma, como já visto, contende com o estatuto dos bens a que se refere, aplicando-se aos factos que surjam na sua vigência (artº 12º do Cód.Civ.).
Por outro lado, com o citado n°. 2 do artº. 71, à semelhança do regime de licenciamento de obras particulares aprovado pelo DL 445/91 (artº 72º), estabeleceu-se um regime transitório para os licenciamentos de operações de loteamento ou de obras de urbanização cujos pedidos tenham sido recebidos na câmara anteriormente à entrada em vigor do novo regime, os quais se regem pelas normas aplicáveis no momento da recepção do referido pedido. Só que, a possibilidade de tais licenciamentos se regerem pela lei pré-vigente em nada contende com o estatuto dos respectivos bens, razão por que não pode, de igual modo, falar-se em renúncia ao direito de reversão.
II.2. 1.10. Neste plano falta atentar na invocação dos recorrentes/adquirentes da mesma parcela no sentido de que o citado artº 16º, nº 3, do DL 448/91 padece de inconstitucionalidade material.
Tal invocação é deduzida no contexto da alegação de que face ao Decreto-Lei n° 400/84 (concretamente ao seu artigo 16°, n.° 3), inexistiria o direito de reversão pelo que o Decreto-Lei n° 448/91 seria totalmente inovador, razão por que seria inaplicável sob pena de retroactividade da lei, o que a Constituição afasta pelos artigos 18° e 62°.
O infundado de tal invocação ressalta do que já se disse, especialmente da afirmação de que o direito de reversão encontra precisamente o seu fundamento na garantia constitucional do direito de propriedade privada consagrado no art.º 62.º, n.º 1, da CRP.
Ora, uma tal garantia seria incompatível com a possibilidade de ao beneficiário de um bem objecto de desvio de fim ser outorgado o direito a consolidar esse desvio, situação a que levaria a invocação destes recorrentes.
II.2. 2. Afirma a recorrente Junta de Freguesia que mesmo que se tivesse verificado a integração do referido lote n.° 16 no domínio público municipal e se tivesse assistido a um desvio de fim, deveria ter-se julgado procedente a excepção de caducidade, pois que o desvio de fim teria ocorrido com a deliberação municipal de 20/06/94 ou, pelo menos, com a escritura de 18/07/1997 (cf. pontos 9. e 10. dos FACTOS).
E, como o requerimento de reversão só deu entrada na Câmara Municipal de Amarante em 13/09/1999, havia já decorrido nesta última data o prazo de dois anos previsto no n.° 6 do art.° 5º do C.E./91.
Vejamos:
Já se viu que o cedente tem direito de reversão sobre as parcelas cedidas sempre que haja desvio da finalidade da cedência, aplicando-se, com as necessárias adaptações, o disposto quanto a reversão no Código das Expropriações (artigo 16.º, nº 4 do DL 448/91).
Ora, segundo o Cód. Exp. aprovado pelo Decreto-Lei n.º 438/91, de 9 de Novembro, a reversão deve ser requerida no prazo de dois anos a contar da ocorrência do facto que a originou, sob pena de caducidade (artigo 5.º, nº 6).
Como acima se viu, aprovado o loteamento a 7 de Junho de 1993, a 18-12-98 foi celebrada a escritura de doação em favor dos ora recorrentes particulares da parcela de terreno que se vem referindo.
Ora, só com tal celebração é que pode afirmar-se ter ocorrido a consumação do desvio de fim assinalado à mesma parcela de terreno por via do loteamento e da lei, nos termos já vistos. Desvio de fim esse que justifica legalmente a reversão.
Mas, assim sendo, quando a loteadora formulou perante a entidade loteante o pedido de reversão, a 13-09-99 (cf. ponto 18 dos FACTOS), e tal como foi decidido, ainda se não havia esgotado o prazo para exercer o direito de reversão.
II.2. 3. Por outro lado, também não pode falar-se, como ainda invoca a CMA, numa eventual protecção de terceiro.
Na verdade, em situações que podem configurar-se como similares, a jurisprudência do STA tem afirmado que ainda que se verifiquem os pressupostos do direito de reversão torna-se impossível a sua efectivação se o bem expropriado é transmitido a terceiro. Só que, mais se acrescenta, “por acto administrativo consolidado na ordem jurídica”(Entre muitos, para além do citado pela CMA (Ac. de 27.06.95-AD 408, 1356), cf., acs. de
29- 09-92 (rec. 028577) e de 31-05-94 (rec. nº 31907)). Ou seja, em aplicação de um princípio geral de direito (também no administrativo) de estabilidade das relações jurídicas poderia falar-se numa tal protecção, a qual, no caso, não seria aplicável, em obediência ao que já se disse a respeito da caducidade.
II.2. 4. Finalmente, cumpre analisar a invocação de que constitui um manifesto abuso de direito na vertente do venire contra factum proprium, a conduta da recorrente contenciosa, assim tendo violado o disposto no art.° 6° - A do C.P.A. e o art.° 334° do Cód. Civil, em contrário do entendimento da sentença recorrida.
Vejamos.
Na sentença foi denegada tal invocação.
Efectivamente, ali se disse, que “no domínio do recurso contencioso, o abuso de direito releva fundamentalmente no plano da legitimidade, questão que a nosso ver não se coloca no presente caso, face ao manifesto interesse directo, pessoal e legítimo, da recorrente na declaração de anulação do acto impugnado, não se vislumbrando, pois, nada de particularmente reprovável quanto ao pedido formulado pela recorrente neste processo, face á forma como ela peticiona, como ela questiona e invoca o direito de reversão, primeiro perante a autoridade recorrida e depois no âmbito dos presentes autos, apontando vícios ao acto impugnado”.
É, assim, certo que a sentença, em contrário do que invoca a JF, se não limitou analisar a questão na perspectiva do direito de recorrer contenciosamente.
Concordando com o expendido na sentença, limitamo-nos a acrescentar que o art.º 334° do Cód. Civil, consagra um princípio geral de direito, aplicável nas relações administrativas, podendo dizer-se que só existe abuso de direito se este for exercido em termos clamorosamente ofensivos da justiça, com manifesto excesso dos limites impostos pela boa fé, pelos bons costumes ou pelo seu fim económico e social.
Não é a situação, como sucedeu no caso, de um titular de um alvará de loteamento que, constatada a alteração operada quanto ao lote de terreno cedido para os fins que a lei destina às parcelas cedidas, no prazo legal exerce o direito de reversão.
III. DECISÃO
Nos termos e com os fundamentos expostos acordam os juízes que compõem este Supremo Tribunal em negar provimento aos recursos interpostos.
Custas pelos recorrentes particulares, fixando-se a taxa de justiça em 480 € e a procuradoria em 50%.
Lisboa, 12 de Novembro de 2009. - João Manuel Belchior (relator) - António Bento São Pedro - Edmundo António Vasco Moscoso.
