01483/17.5BALSB - Supremo Tribunal Administrativo

I- O Pleno de cada Secção do STA apenas conhece de matéria de direito (art. 12º nº 3 do ETAF), designadamente em recurso interposto de Acórdão da Secção, funcionando como tribunal de revista, pelo que está subtraído à sua apreciação eventual erro na apreciação dos factos e na fixação da matéria de facto relevante, “salvo havendo ofensa de uma disposição expressa de lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova” (arts. 674º nº 3 e 682º nºs 1 e 2 do CPC e 150º nº 4 do CPTA).

II- Não se mostra que o disposto nas alíneas b) e e) do nº 2 do artigo 5º do Despacho nº 8946-A/2015, de 10/8, na redação que lhes foi dada pelo Despacho nº 15146-A/2016, de 15/12, do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças e do Secretário de Estado Adjunto e do Ambiente, viole o estatuído no Regulamento (CE) nº 1370/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23/10, na Lei de Bases do Sistema de Transportes Terrestres, aprovada pela Lei nº 10/90, de 17/3, no Regime Jurídico do Serviço Público de Transportes de Passageiros, aprovado pela Lei nº 52/2015, de 9/6, ou na Portaria nº 241-A//2013, de 31/7.

Acordam em conferência no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. Relatório

1. TST-TRANPORTES SUL DO TEJO, S.A. [TST] - identificada nos autos - demandou nesta ação administrativa o MINISTÉRIO DAS FINANÇAS [MF], o MINISTÉRIO DO AMBIENTE [MA], a ÁREA METROPOLITANA DE LISBOA [AML] e o CONSELHO DE MINISTROS [CM], e ainda, a título de «ContraInteressados», a COMPANHIA DE CARRIS E DE FERRO DE LISBOA, S.A. [CCFL], a RODOVIÁRIA DE LISBOA S.A. [RL], a SCOTTURB TRANSPORTES URBANOS, LDA. [STU], os SERVIÇOS MUNICIPALIZADOS DE TRANSPORTES COLECTIVOS DO BARREIRO [SMTCB], e a VIMECA TRANSPORTES, LDA. [VIMECA], formulando a este Tribunal os seguintes pedidos:

a) Que declare nulos, ou anule, os atos administrativos plurais contidos “nas alíneas b) e e) do n° 2 do artigo 5° do Despacho n° 8946-A/2015, de 10.08.2015 [na redação introduzida pelo Despacho n° 15146-A/2016, de 15.12.2016], do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças e do Secretário de Estado Adjunto e do Ambiente [publicado no DR, 2ª série, n° 239, de 15.12.2016”], ou

b) Que declare a ilegalidade das normas contidas nessas alíneas, “com força obrigatória geral” - nos termos do artigo 73°, n°1, do CPTA - caso entenda que consubstanciam “atos normativos” e não “atos administrativos”;

c) Que anule parcialmente a decisão de execução do dito Despacho de fixação das compensações financeiras devidas pela disponibilização dos títulos intermodais de transportes na área metropolitana de Lisboa, relativas aos anos de 2014, 2015 e 2016 que se presume ter sido adotada na sequência do sentido de decisão constante do ofício da AML com a referência 1216/2016 CEM/AML, de 21.12 [e que se terá convertido em decisão final em conjunto com a Resolução do Conselho de Ministros n° 84-F/2016, de 15.12], exclusivamente na parte relativa à ora autora, e, relativamente a ela, exclusivamente na medida em que apura e fixa, para cada um dos anos de 2014, 2015 e 2016, uma compensação financeira [aliás negativa] muito significativamente inferior à que lhe é devida;

d) Que condene o MF, bem como o membro do Governo que tiver a seu cargo os transportes a, em execução de sentença, emitir um “novo despacho” [em substituição do Despacho n° 15146-A/2016, de 15.12.2016], no seguinte sentido:

i- A alínea b) do n° 2 do artigo 5º do Despacho n° 8946-A/2015, de 10.08, deverá ter redacção idêntica à redação original deste mesmo despacho;

ii- Não deverá ser introduzida “qualquer limitação ao número de viagens a compensar”, designadamente através da fixação de regras com teor ou alcance semelhante ao constante da alínea e) do n° 2 do artigo 5º do Despacho n° 8946-A/2015, de 10.08 [quer na sua redação original quer na redacção introduzida pelo Despacho n° 15146-A/2016, de 15.12];

e) Que condene a AML a, “em execução de sentença, praticar ato de apuramento dos valores das compensações financeiras devidas à ora autora [em execução, designadamente, das novas regras que vierem a ser emitidas nos termos da precedente alínea d)], quer por referência ao período decorrido entre 01.01.2014 e 31.12.2016, quer por referência ao período compreendido entre 01.01.2017 e até, o mais tardar, 03.12.2019”;

f) Que condene o CM a, em execução de sentença, autorizar a realização da despesa “relativa ao pagamento das compensações financeiras que vierem a ser apuradas [nos termos da precedente alínea e)], acrescidas do valor de juros de mora a contar de 15.12.2016 e até efectivo e integral pagamento”.

2. Subsequentemente veio a Autora requerer a “ampliação da instância” [folhas 536 a 549], pedindo a “anulação parcial da decisão final de execução do despacho impugnado” [ou seja, o Despacho n° 8946-A/2015, de 10.08, com as alterações introduzidas pelo Despacho n° 15146-A/2016, de 01.12], consubstanciada na “Deliberação da Comissão Executiva da Área Metropolitana de Lisboa, de 14.12.2017” [notificada à Autora em 16.01.2018, através do ofício n° 1489/2017 DPC/AML, de 27.12, já depois de ter dado entrada esta ação, em 21.12.2017], relativa à revisão das compensações financeiras pela disponibilização dos títulos intermodais de transporte na área metropolitana de Lisboa, referente aos anos de 2014, 2015 e 2016, procedendo definitivamente ao recálculo dos montantes finais de compensação financeira a atribuir a cada um dos operadores, e na parte respeitante exclusivamente à autora, “na medida em que apura e fixa, para cada um dos anos de 2014, 2015, e 2016, uma compensação financeira [aliás, negativa] muito significativamente inferior à que lhe é devida”.

3. Por despacho, foi deferida a ampliação da instância tal como requerida pela autora, foi dispensada a realização de audiência prévia e a produção de prova requerida [folhas 656 a 661].

4. Foi proferido despacho saneador, que julgou procedente a questão da ilegitimidade passiva deduzida pela demandada CCFL - que foi absolvida da instância - e relegou para sede de decisão final a apreciação da questão - suscitada pelos réus MA, MF, AML e CM - da falta de pressupostos [cumulativos] do pedido subsidiário de “declaração de ilegalidade com força obrigatória geral” [artigo 73° do CPTA], das alíneas b) e e) do n° 2, do artigo 5° do Despacho impugnado [Despacho n° 8946/2015, de 10.08, na redação dada pelo Despacho n° 15146-A/2016, de 01.12].

5. Por Acórdão de 21/5/2020 proferido pela Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo foi julgado que:

- Quanto ao pedido principal - pedido a) citado no ponto 1 do Relatório - pedido de declaração de nulidade ou de anulação das alíneas b) e e) do nº 2 do art. 5º do “Despacho Impugnado”:

«(…) confrontamo-nos com normas regulamentares, e não actos administrativos plurais o que implica, e desde logo, que o pedido principal formulado pela autora, alicerçando-se nesta última hipótese, careça do seu indispensável pressuposto de direito, que é o acto ou os actos administrativos plurais cuja declaração de nulidade ou anulação se pretende. Relativamente a ele, que não é conhecido por falta do referido pressuposto, deverá este Supremo Tribunal absolver os demandados da instância».

- Quanto ao pedido subsidiário formulado pela Autora - pedido b) citado no ponto 1 do Relatório, pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, nos termos do artigo 73° do CPTA, das normas regulamentares contidas nas duas alíneas aqui em causa (alíneas b) e e) do n° 2 do artigo 5º do “Despacho Impugnado”) e, ainda, quanto aos pedidos c), d), e) e f) citados:

«(…) No presente caso, estamos perante normas mediatamente operativas, o que sobressai, desde logo, da sua causa final, porquanto sendo regras gerais de cálculo destinam-se a ser aplicadas aos casos que reclamem a sua intervenção. E foi isso mesmo, aliás, o que ocorreu com as “deliberações da Comissão Executiva Metropolitana de Lisboa” - CEML (…) - pois que nelas foi apurado e fixado o montante das compensações financeiras a atribuir, nomeadamente à autora, com base nessas regras gerais de cálculo.

Ora sendo assim, como é, decorre das duas normas citadas - n°s 1 e 3 do artigo 73° do CPTA - que não poderá ser formulado pedido - como fez a autora no “pedido subsidiário” - de declaração de ilegalidade “com força obrigatória geral” de normas regulamentares “mediatamente operativas”.

O que significa que, como acontece com o pedido principal, este Supremo Tribunal não poderá também conhecer do pedido subsidiário que foi formulado pela autora por falta do seu indispensável pressuposto de direito, ou seja, não poderá conhecer da ilegalidade das normas regulamentares em causa de modo a atribuir-lhe efeito erga omnes, apenas o podendo fazer a título incidental com efeitos circunscritos ao caso concreto, em acção dirigida contra o acto da sua aplicação.

(…) Ressuma do acabado de expor que também relativamente ao pedido subsidiário devem os demandados ser absolvidos da instância [artigo 89° n°2, do CPTA], assim como o deverão ser no tocante aos pedidos de condenação à prática de actos alegadamente devidos que vêm referidos nas alíneas d) e) e f) do ponto 1 do “Relatório” deste acórdão - sublinha-se que o pedido dito na alínea c) foi consumido pela “ampliação” deferida à autora —, pois que são dependentes de julgamento que não é realizado, ou seja, do julgamento de procedência do pedido de declaração de ilegalidade das normas com força obrigatória geral».

Porém, como já se referiu acima,

«o objeto desta acção foi oportunamente ampliado à deliberação da CEML, de 14.12.2017 [47 do provado], que procedeu à revisão do montante final da compensação financeira a atribuir, nomeadamente à Autora, pela disponibilização dos títulos intermodais de transporte, para os anos de 2014, 2015 e 2016. Relativamente a esta ampliação, pediu a Autora que a dita deliberação seja anulada, na parte que lhe diz respeito, precisamente por aplicar as normas regulamentares em causa, que considera ilegais».

- Quanto a este pedido (em ampliação do objeto inicial da instância oportunamente admitida no despacho saneador), julgou o Acórdão da Secção:

«Este pedido anulatório tem como causa de pedir a ilegalidade da referida deliberação, ilegalidade proveniente da aplicação das regras gerais de cálculo contidas nas alíneas b) e e) do n°2 do artigo 5º do “Despacho Impugnado” as quais, na tese da autora, serão violadoras do disposto nos artigos 1º - n°1, 2° parágrafo — 3º - n°2 — 4º - n° 1, alínea b), no 2° parágrafo – 6º, e anexo, do “Regulamento”, 2º - n°2 alínea f) - da “Lei de Bases”, 6º - n°1 - do “RJCSP”, 24° - n°s 2 a 4 - do “RJSPTP”, e 8º - n°s 1 e 2 - da “Portaria”.

(…) A primeira questão que se coloca, assim, e a conhecer a título incidental, é a de saber se o valor unitário dos bilhetes pré-comprados que resulta do estabelecido para 10 viagens pode ser considerado uma tarifa comercial de modo a servir de base à determinação da receita comercial.

(…) A segunda questão que se coloca, a conhecer também a título incidental, é, pois, a de saber se o limite imposto à determinação da receita comercial será uma limitação ilegal, na medida em que provoca a subcompensação.

7. Relativamente à primeira questão enunciada (…) no contexto de mercados regulados, o regime de preços máximos apenas limita, mas não impede, a discricionariedade dos agentes económicos para a fixação de preços, limitando apenas a sua margem de lucro. Donde, que a tarifa de bilhetes pré-comprados - sujeita ao regime de preços máximos - não seja sinónimo de preços não comerciais, ou não concorrenciais, e que a sua utilização como «critério base» na determinação da receita comercial não surja ao arrepio da fórmula geral de cálculo vertida no n° 1 do artigo 8° da «Portaria».

Não assiste, pois, razão à autora, pois que o preço unitário dos bilhetes pré-comprados para 10 viagens corresponde, ainda, a uma tarifa comercial.

8. De igual forma, cremos que também não assiste razão à autora relativamente à por si invocada ilegalidade da alínea e), do n° 2, do artigo 5º, do “Despacho Impugnado”, em virtude de esta introduzir um “limite máximo” no cálculo da receita comercial.

(…) nada permite concluir que esse limite viole as alegadas normas do “Regulamento”, da “Lei de Bases”, do “RJCSP”, do “RJSPTP”, e da “Portaria”.

(…) 9. Assim, ressuma do exposto que deve ser julgado improcedente o pedido de anulação parcial da deliberação da CEML [de 14.12.2017] que procedeu à revisão do montante final da compensação financeira a atribuir - nomeadamente à autora - pela “disponibilização dos títulos intermodais de transporte, para os anos 2014, 2015 e 2016”».

Deliberou, pois, em conclusão, o Acórdão da Secção:

«Nos termos do exposto, decidimos absolver da instância os demandados, no tocante aos pedidos referidos nas alíneas a), b), d), e) e f) - do ponto 1 do “Relatório” -, e julgar improcedente o pedido de anulação da deliberação impugnada».

6. Inconformada com este julgamento da Secção, a Autora “TST”, interpôs o presente recurso jurisdicional para o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, rematando as suas alegações com as seguintes conclusões:

«A. O presente recurso tem por objeto o segmento decisório no qual é julgado improcedente o pedido de anulação parcial da decisão final de execução do despacho impugnado, consubstanciada na “Deliberação da Comissão Executiva da Área Metropolitana de Lisboa, de 14.12.2017”, relativa à revisão das compensações financeiras pela disponibilização dos títulos intermodais de transporte na Área Metropolitana de Lisboa, referente aos anos de 2014, 2015 e 2016.

B. O Acórdão recorrido enferma de erros de julgamento porque não considerou o acervo de factos e de prova junta aos autos pela Autora, que indubitavelmente demonstram que (i) o valor unitário dos bilhetes pré-comprados para 10 viagens não pode servir de referência para apurar uma “receita comercial”, e que (ii) o limite máximo à receita comercial constituído pelo preço do passe de referência carregado no cartão implica que haja viagens efetivamente realizadas que ficam por pagar.

C. Na verdade, o Tribunal havia dado como provados todos os factos alegados pelas partes com relevo para a procedência da ação, incluindo os alegados pela Autora, conforme resulta do Despacho datado de 10-01-2019, que se pronunciou no seguinte sentido:

«Na verdade, devidamente compulsada a petição inicial, as cinco contestações, e a réplica da autora, resulta que os “factos pertinentes para a decisão da causa” – tendo presente as várias soluções de direito – estão provados através dos “documentos” juntos ao processo [incluindo PA a ele anexo], e da posição assumida pelas partes nos respetivos articulados. O destino da ação, no tocante ao seu mérito, depende, pois, e exclusivamente, do pertinente julgamento de direito» (cf. pp. 5-6 do Despacho, com destaques nossos).

Do erro de julgamento do Tribunal por julgar que o valor unitário dos bilhetes pré-comprados para 10 viagens constitui “receita comercial”.

D. Ficou demonstrado nos autos que não é adequado utilizar o preço unitário dos bilhetes pré-comprados para 10 viagens porquanto aquele preço não corresponde à tarifa comercial praticada para uma viagem: este bilhete pré-comprado incorpora um desconto de quantidade e incorpora também um desconto financeiro associado à antecipação de receita.

E. Por outro lado, não corresponde à verdade que «o regime de preços máximos apenas limita, mas não impede, a discricionariedade dos agentes económicos para a fixação de preços, limitando apenas a sua margem de lucro», conforme decidido no Acórdão recorrido.

F. A doutrina é clara em defender que as medidas de regulação públicas em matéria de preços correspondem a verdadeiras restrições da liberdade de iniciativa económica, sendo que a sujeição dos preços a um regime de preços máximos corresponde precisamente à fixação de uma tarifa não concorrencial.

G. Existe uma verdadeira presunção no sentido de que os preços resultantes da fixação de preços máximos não são tarifas comerciais: caso assim não fosse, não existiria sequer necessidade de fixar preços máximos.

H. Não ficaram provados no Acórdão quaisquer factos que permitam afastar a presunção de que os preços resultantes da fixação de preços máximos não são tarifas comerciais (cf., a contrario, os factos provados constantes das páginas 15 e ss. do Acórdão recorrido).

I. Pelo contrário, o Tribunal já havia dado como provados todos os factos alegados pelas partes com relevo para a procedência da ação, incluindo os alegados pela Autora, conforme resulta do Despacho datado de 10-01-2019.

J. Considerando que os factos alegados pela TST quanto à tarifa comercial não foram afastados pelas entidades demandadas – e note-se que cabia à Administração o ónus da prova quanto ao facto de (alegadamente) os preços máximos configurarem tarifas comerciais – o Acórdão devia ter considerado provados os factos alegados pela TST.

K. Em conformidade, o Acórdão incorre em manifesto erro de julgamento ao julgar que o valor unitário dos bilhetes pré-comprados para 10 viagens constitui “receita comercial”, e que, portanto, o disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 5.º do Despacho n.º 8946-A/2015 não viola as normas contidas no Regulamento (CE) n.º 1370/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro, na Lei de Bases do Sistema de Transportes Terrestres (aprovada pela Lei n.º 10/90, de 17 de março, e alterada pela Lei n.º 3-B/2000, de 4 de abril e pelos Decretos-Leis n.ºs 380/2007, de 13 de novembro, e 43/2008, de 10 de março), no Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros (aprovado pela Lei n.º 52/2015, de 9 de junho, alterada pela Lei n.º 7-A/2016, de 30 de março) e na Portaria n.º 241-A/2013, de 31 de julho, e que, em consequência, não é ilegal o ato que a aplicou.

Do erro de julgamento do Tribunal por julgar que o limite máximo à receita comercial constituído pelo preço do passe de referência do título de transporte intermodal carregado no cartão visa não viola as disposições aplicáveis

L. Ficou demonstrado nos autos que o modo de apuramento das compensações, designadamente da Receita Comercial, integrado por todas as alíneas do n.º 2 do artigo 5.º do Despacho n.º 8946-A/2015, supõe já o efeito da externalidade, ou seja, a circunstância de, na rede de todos os operadores, existirem passageiros que apenas nela viajam por serem titulares do passe intermodal.

M. Ficou também demonstrado que «constata-se […] que, além de numerosos utilizadores esporádicos, há um número significativo de detentores de Passes Intermodais que efetuam mais de 100 viagens por mês na TST, e que estes utilizadores apresentam uma utilização mais intensiva do que a dos utilizadores de assinatura de linha [querendo com essa expressão designar-se os “passes de linhas mensais para número ilimitado de viagens, como se comprovou acima] da TST» (cf. página 7 do Parecer Técnico).

N. Assim sendo, a limitação imposta não compensa corretamente a TST, «pois o valor aí definido é em muitos casos substancialmente inferior ao preço que o utilizador teria que pagar em títulos da TST para poder efetuar exatamente os mesmos trajetos que efetua usando Passes Intermodais. Este limite máximo implica que há viagens efetuadas que não são compensadas» (cf. página 8 do Parecer Técnico).

O. Não existem provados no Acórdão quaisquer factos que demonstrem que a mesma limitação é necessária para evitar sobrecompensações (que, em concreto, nunca foram demonstradas pelas entidades demandadas) (cf., a contrario, os factos provados constantes das páginas 15 e ss. do Acórdão recorrido).

P. Ora, o Tribunal não se pode basear na mera existência do Relatório da Inspeção-Geral de Finanças e na Informação para concluir pela exatidão dos factos subjacentes para a formulação das valorações ali contidas,

Q. Sucede que o tribunal não deu como provados quaisquer factos que suportem as valorações contidas no Relatório da Inspeção-Geral de Finanças e na Informação, pelo que estava impedido de ter concluído – como fez – pela não violação das normas contidas no Regulamento, na Lei de Bases, no RJCSP, no RJSPTP e na Portaria.

R. Pelo contrário, o tribunal fez tábua rasa da prova apresentada pela TST, incorrendo em manifesto erro de julgamento ao julgar que a imposição de um limite máximo à receita comercial constituído pelo preço do passe de referência do título de transporte intermodal carregado no cartão, prevista na alínea e) do n.º 2 do artigo 5.º do Despacho n.º 8946-A/2015, não viola as normas contidas no Regulamento (CE) n.º 1370/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro, na Lei de Bases do Sistema de Transportes Terrestres (aprovada pela Lei n.º 10/90, de 17 de março, e alterada pela Lei n.º 3-B/2000, de 4 de abril e pelos Decretos-Leis n.ºs 380/2007, de 13 de novembro, e 43/2008, de 10 de março), no Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros (aprovado pela Lei n.º 52/2015, de 9 de junho, alterada pela Lei n.º 7-A/2016, de 30 de março) e na Portaria n.º 241-A/2013, de 31 de julho, e que, em consequência, não é ilegal o ato que a aplicou.

NESTES TERMOS, E NOS MAIS DE DIREITO, DEVE SER ADMITIDO E CONCEDIDO PROVIMENTO AO PRESENTE RECURSO, POR PROVADO, E REVOGADO O ACÓRDÃO RECORRIDO POR MANIFESTO ERRO DE JULGAMENTO, DEVENDO A AÇÃO SER JULGADA PROCEDENTE QUANTO AO PEDIDO DE ANULAÇÃO PARCIAL DA DECISÃO FINAL DE EXECUÇÃO DO DESPACHO N.º 8946-A/2015, DE 10 DE AGOSTO DE 2015, COM AS ALTERAÇÕES INTRODUZIDAS PELO DESPACHO N.º 15146-A/2016, DE 15 DE DEZEMBRO DE 2016, CONSUBSTANCIADA NA “DELIBERAÇÃO DA COMISSÃO EXECUTIVA DA ÁREA METROPOLITANA DE LISBOA, DE 14.12.2017”, RELATIVA À REVISÃO DAS COMPENSAÇÕES FINANCEIRAS PELA DISPONIBILIZAÇÃO DOS TÍTULOS INTERMODAIS DE TRANSPORTE NA ÁREA METROPOLITANA DE LISBOA, REFERENTE AOS ANOS DE 2014, 2015 E 2016».

7. O Réu “Ministério do Ambiente e da Ação Climática (MAAC)” apresentou contra-alegações, que concluiu pela seguinte forma:

«Por todo o exposto, e acompanhando o Acórdão em crise, que em nosso entender não merece qualquer reparo, apresenta-se o recurso de improceder em toda a sua extensão, como de improceder se apresentam, assim, todas e cada uma das conclusões formuladas a final do mesmo.

Nestes termos, no mais de direito, e com apelo ao MUI DOUTO suprimento de V. Ex.ªs, deve negar-se provimento ao presente recurso e, em consequência, manter-se na íntegra o douto Acórdão recorrido, assim se fazendo a costumada JUSTIÇA!».

8. O Réu “Ministério do Estado e das Finanças (MEF)” veio aderir às contra-alegações apresentadas pelo Réu “Ministério do Ambiente e da Ação Climática (MAAC)”, concluindo:

«que deve improceder o recurso apresentado pela Autora e em consequência manter-se o acórdão recorrido por se encontrar em conformidade com o direito aplicável, assim se fazendo a costumada Justiça».

9. A Ré “Área Metropolitana de Lisboa (AML)” também apresentou contra-alegações, tendo concluído:

«(...) o critério de apuramento da compensação financeira à Autora que se encontra habilitado no Despacho impugnado está em sintonia com o regime previsto na Portaria, bem como com o restante quadro normativo de direito nacional e de direito da União Europeia, tratando-se de um modelo que foi definido como a melhor opção no quadro da legalidade e atendendo à obrigação, que decorre do Regulamento (CE) no sentido de evitar as “sobrecompensações” aos operadores de serviço público de transporte de passageiros.

E é por isso que o pedido impugnatório que a Autora formula, bem como os demais pedidos incidentais àquele, não podem proceder na medida em que não está em causa qualquer ilegalidade do Despacho impugnado, conforme pretende a Autora, mas tão-só a (in)conveniência destas regras de apuramento da compensação face à “infundada expetativa” de compensação que a Autora detinha no passado ao abrigo do já “caducado” Acordo de 2006.

Por todo o exposto, e acompanhando o Acórdão cm crise, que em nosso entender não merece qualquer reparo, apresenta-se o recurso de improceder em toda a sua extensão, como de improceder se apresentam, assim, todas e cada uma das conclusões formuladas a final do mesmo.

Nestes termos, no mais de direito, e com apelo ao MUI DOUTO suprimento de V. Exas., deve negar-se provimento ao presente recurso e, em consequência, manter-se na íntegra o douto Acórdão recorrido, assim se fazendo a costumada JUSTIÇA!».

10. O Réu “Conselho de Ministros (CM)” também apresentou contra-alegações, tendo-as rematado com as seguintes conclusões:

«1.ª 0 Acórdão recorrido, proferido em 21.05.2020, decidiu absolver da instância as entidades administrativas demandadas, julgando improcedente o pedido de anulação da deliberação impugnada pela autora/recorrente;

2.ª O âmbito do presente recurso (e de discordância para com o Acórdão recorrido) reporta-se a 2 (dois) tópicos:

a) O valor unitários dos bilhetes pré-comprados constitui "receita comercial" (ponto 10. e segs. das alegações de recurso); e

b) O limite máximo à receita comercial constituído pelo preço do passe de referência do título de transporte intermodal carregado no cartão visa evitar a sobrecompensação (ponto 43. e segs. das alegações de recurso).

3.ª Não assiste razão quanto à argumentação sustentada pela recorrente relativamente a qualquer dos 2 (dois) tópicos por esta invocados;

4.ª No que respeita ao primeiro tópico, a ora Recorrida adere à argumentação expendida no Acórdão recorrido, em consonância com a posição por si anteriormente manifestada, em sede de contestação (cfr. art. 95º e segs. da contestação) e alegações (cfr. Ponto 11.º e segs.);

5.ª A natureza comercial dos bilhetes pré-comprados para 10 (dez) viagens decorre de 2 (dois) argumentos:

a) Este título de transporte não é imposto pelo Estado mas decorre da política comercial de cada operador privado de transporte coletivo rodoviário da AML; e

b) Da fixação de um regime de preços máximos não decorre a natureza não comercial deste título de transporte.

6.ª Por um lado, do quadro normativo aplicável à atividade da recorrente e dos demais operadores privados de transporte coletivo rodoviário da AML, os bilhetes pré-comprados (como é o caso dos bilhetes pré-comprados para 10 viagens) correspondem a títulos de transporte ocasionais, cuja existência e disponibilização apenas dependem da política comercial de cada operador;

7.ª Por outro lado, e como bem se salienta no Acórdão recorrido, a fixação de preços máximos apenas impede que o recorrente, enquanto operador privado de transporte coletivo rodoviário da AML, ultrapasse tal valor (que funciona como limite), detendo total liberdade para fixar os preços que entender por convenientes (e como demonstra o tarifário fixado pela recorrente);

8.ª O regime de fixação de preços máximos ocorre noutros setores da atividade económica (como, por exemplo, nos setores farmacêutico e energético), sem que seja negada a natureza comercial das respetivas tarifas cobradas pelos operadores;

9.ª A natureza comercial dos bilhetes pré-comprados para 10 (dez) viagens resulta reforçada do confronto com os títulos de transporte intermodais;

10.ª Consequentemente, e contrariamente ao sustentado pela recorrente, a sujeição da tarifa para os bilhetes pré-comprados a um regime de preços máximos não "obstaculiza" ou "descaracteriza" a natureza comercial deste título de transporte;

11.ª O limite constante do art. 5º n.º 2 do Despacho n.º 8946-A/2015, de 10 de agosto (com a redação que lhe foi dada pelo Despacho n.º 15146-A/2016, de 15 de dezembro) não padece de qualquer ilegalidade;

12.ª A fixação desse limite, conforme resulta da breve resenha histórico-legislativa realizada (na qual ressalta, em especial, a Informação n.º 1978/2015 da IGF), serve para evitar um fenómeno de sobrecompensação, tendo como critério orientador a boa aplicação dos dinheiros públicos (e de racionalidade económica), e em consonância com o quadro normativo aplicável (em especial, face à legislação comunitária, resultante dos Considerandos 27 e 28 e arts. 3º e 4º do Regulamento (CE) n.º 1370/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho);

13.ª Isto é, o limite "preço do passe de referência do título de transporte intermodal carregado no cartão" (art. 5º n.º 2, alínea e), do Despacho n.º 8946-A/2015) permite apenas que se pague o máximo de 1 (um) passe por pessoa, relativamente a cada operador, uma vez que esse passe confere, ao respetivo utente, um número ilimitado de viagens;

14.ª Analisando o quadro normativo vigente, constata-se que o mesmo confere grande margem de discricionariedade (tanto normativa como decisória) à Administração Pública;

15.ª Esse contexto ou âmbito de discricionariedade permite e/ou autoriza a imposição do limite do art. 5º n.º 2, alínea e), do Despacho n.º 8946-A/2015, que foi configurado como mecanismo apto a evitar o fenómeno de sobrecompensação, sem que lhe possa ser assacada ou imputada qualquer ilegalidade;

16.ª E essa discricionariedade (ou poder discricionário) apenas é sindicável (pelos tribunais) em casos de ilegalidade grosseira ou erro manifesto, o que claramente não ocorre nos presentes autos;

17.ª Acresce que, como acertadamente se sublinha no Acórdão recorrido, não existe qualquer legalidade que possa ser imputada art. 5º n.º 2, alínea e), do Despacho n.º 8946-A/2015 (cfr. pág. 41 do Acórdão recorrido);

18.ª O0 Parecer junto aos autos pela recorrente em nada aduz para sustentar uma eventual ilegalidade do art. 5º n.º 2, alínea e), do Despacho n.º 8946-A/2015 (com a redação que lhe foi conferida pelo Despacho n.º 15146-A/2016), razão pela qual o Acórdão recorrido não incorre em qualquer manifesto erro de julgamento; e

19.ª Em suma, e face ao anteriormente exposto, o douto Acórdão recorrido não merece qualquer censura jurídica, razão pela qual deve ser rejeitado in fine o presente recurso, interposto pela autora/recorrente».

11. A Exma. Magistrada do Ministério Público junto deste STA, notificada nos termos e para os efeitos do disposto no art. 146º nº 1 do CPTA, emitiu parecer (cfr. fls. 1127 e segs. SITAF) no sentido de que «deverá ser negado provimento ao recurso, mantendo-se o Acórdão recorrido nos seus precisos termos, uma vez que o mesmo não padece dos vícios que lhe vêm imputados pela recorrente».

12. A Recorrente “TST” veio responder ao parecer do Ministério Público, contrariando-o e reafirmando as suas alegações de recurso (cfr. fls. 1148 e segs. SITAF).

13. Colhidos os vistos, vem o processo submetido a julgamento, cumprindo apreciar e decidir.

II- DAS QUESTÕES A DECIDIR

14. Em consonância com as conclusões das alegações apresentadas pela Recorrente “TST” – as quais definem o objeto e delimitam o âmbito do presente recurso de revista (ressalvando-se as eventuais questões que, sendo de conhecimento oficioso, encontrem nos autos os elementos necessários à sua consideração), nos termos dos arts. 635º nº 4 do CPC, ex vi do art. 1º e 140º nº 3 do CPTA -, vêm identificadas duas questões, a serem apreciadas a título incidental, que a Recorrente alega terem sido erradamente decididas no Acórdão recorrido, referentes ao disposto nas alíneas b) e e) do nº 2 do art. 5º do Despacho nº 8946-A/2015 (com a redação que lhe foi conferida pelo Despacho nº 15146-A/2016), em ordem a apurar da legalidade, e consequente eventual anulação, da Deliberação da CEML de 14/12/2017 (que procedeu à revisão do montante final da compensação financeira a atribuir à Autora “TST” pela disponibilização dos títulos intermodais de transporte, nos anos de 2014, 2015 e 2016).

Tais duas questões são as seguintes:

1) Se o valor unitário dos bilhetes pré-comprados que resulta do estabelecido para 10 viagens pode ser considerado uma “tarifa comercial” de modo a servir de base à determinação da “receita comercial” - defendendo a Recorrente que não (contrariamente ao decidido no Acórdão recorrido);

e

2) Se o limite imposto à determinação da “receita comercial” é uma limitação ilegal, na medida em que provoque uma “subcompensação” – defendendo a Recorrente que sim (também contrariamente ao Acórdão recorrido).

III- FUNDAMENTAÇÃO

III. A – FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

15. Resulta dado como assente, na decisão recorrida, o seguinte quadro factual:

«1. A autora [TST] é uma sociedade anónima de capitais privados, que tem por objecto principal a «actividade de exploração de transportes públicos rodoviários de passageiros» - cópia da «certidão permanente» junta à petição inicial, como documento n° 5, a folhas 124 verso a 131 dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzida; aceite pela ré AML [artigo 27° da contestação];

2. No exercício dessa actividade, a autora serve cerca de 22.000.000 de passageiros e opera na Área Metropolitana de Lisboa [AML] - designadamente, nos concelhos de Alcochete, Almada, Barreiro, Moita, Montijo, Palmela, Seixal, Sesimbra e Setúbal - cobrindo uma área de cerca de 1.600 km2 – ver artigos 18° e 19° da petição inicial, sem oposição;

3. A AML abrange os seguintes municípios: Amadora, Cascais, Lisboa, Loures, Mafra, Odivelas, Oeiras, Sintra, Vila Franca de Xira, Alcochete, Almada, Barreiro, Moita, Montijo, Palmela, Seixal, Sesimbra e Setúbal - ver artigo 66°, n°1, e anexo II do Estatuto das Entidades Intermunicipais, aprovado pela Lei n° 75/2013, de 12.09, que aqui se dá por integralmente reproduzido, entretanto alterado, no que ora releva, pelas Lei n° 25/2015, de 30.03, Lei n° 69/2015, de 16.07, Lei n° 7-A/2016, de 30.03, e Lei n° 42/2016, de 28.12, que aqui se dão, igualmente, por reproduzidas;

4. Ao tempo da interposição da presente acção, a autora era titular de 195 carreiras concedidas - ver artigo 20° [2° parte], da petição inicial, sem oposição - ver artigo 19° da contestação da AML;

5. De entre as 195 carreiras concedidas, a autora explora um conjunto de carreiras regulares de passageiros que aceitam passes intermodais, sendo que a primeira foi concedida em 1961, e a última em 2014 - ver artigo 21° da petição inicial; artigos 21º e 22° da contestação da AML;

6. A autora encontra-se, desde há anos, sujeita a obrigações de serviço público, incluindo – no que ora releva - à obrigação de disponibilização de passes intermodais definidos pelo Governo, bem como à obrigação de disponibilização desses mesmos títulos de transporte de acordo com determinadas tarifas máximas, também fixadas pelo Governo - ver artigo 22° da petição inicial, sem oposição;

7. Como contrapartida do serviço que presta, a autora recebe o valor das tarifas que cobra de acordo com o regime tarifário estabelecido pelo Estado, que impõe e fixa limites à formação, à alteração e à revisão dos preços de todos os títulos de transporte, incluindo os dos passes intermodais — artigos 30°, 31° e 32° da petição inicial; aceite pela AML - artigos 18º, 92° e 93° da sua contestação;

8. Em 22.11.2006 foi celebrado um Acordo entre o Estado Português e os operadores privados de transporte público rodoviário de passageiros da AML - ver documento n° 8 junto à petição inicial, que aqui se dá por integralmente reproduzido, a folhas 132 verso a 135 dos autos; ver artigo 93º da petição inicial; aceite pela AML - artigo 29° da sua contestação;

9. Os «operadores privados de transporte público rodoviário de passageiros da AML», que subscreveram o dito Acordo foram a autora [TST], a Rodoviária de Lisboa, S.A. [RL], a Vimeca Transportes, Lda. [VIMECA], e a Scotturb - Transportes Urbanos, Lda. [Scotturb] - ver documento n° 8 junto à petição inicial, que aqui se dá por integralmente reproduzido, a folhas 132 verso a 135 dos autos; ver artigo 94° da petição inicial, aceite pela AML - artigo 29° da sua contestação;

10. Os efeitos do dito Acordo reportaram-se a 01.07.2006, vigorando o mesmo até 30.06.2007 - ver cláusula 8° dele constante - ver documento n° 8 junto à petição inicial, que aqui se dá por integralmente reproduzido, a folhas 132 verso a 135 dos autos; ver artigo 95º da petição inicial, aceite pela AML - artigo 29° da sua contestação;

11. O Acordo foi sucessivamente prorrogado:

- Através da 1ª «Adenda», datada de 11.02.2008, para vigorar entre 01.07.2007 e 30.12.2007 – ver cláusula 1° dela constante - ver documento n° 9 junto à petição inicial, que aqui se dá por integralmente reproduzido, a folhas 135 verso a 137 verso dos autos;

- Através da 2ª «Adenda», datada de 23.12.2008, para vigorar entre 01.01.2008 e 31.12.2008 – ver cláusula 1ª dela constante - ver documento n° 10 junto à petição inicial, que aqui se dá por integralmente reproduzido, a folhas 138 a 141 dos autos;

- Através da 3ª «Adenda», datada de 01.09.2010, para vigorar entre 01.01.2009 e 31.12.2010 – ver cláusula 1ª dela constante - ver documento n° 11 que que aqui se dá por integralmente reproduzido, a folhas 141 verso a 145 dos autos;

- Através da 4ª «Adenda», datada de 02.08.2013, para vigorar entre 01.01.2011 e 31.12.2011 – ver cláusula 1ª dele constante - ver documento n° 12 junto à petição inicial que aqui se dá por integralmente reproduzido, a folhas 145 verso a 148 dos autos;

- Através da 5ª «Adenda», datada de 02.08.2013, para vigorar entre 01.01.2012 e 31.12.2013 – ver cláusula 1ª dela constante - ver documento n° 13 que aqui se dá por integralmente reproduzido, a folhas 148 verso a 152 dos autos;

- ver artigo 96° da petição inicial, aceite pela AML - artigo 29° da sua contestação;

12. O Acordo celebrado em 22.11.2006, entre o Estado Português e os operadores privados de transporte público rodoviário de passageiros da AML que o subscreveram - a autora, a RL, a VIMECA, e a Scotturb - dispõe no n° 2 da cláusula 2ª dele constante que para o cálculo da compensação financeira é considerado «o preço estabelecido pelos operadores para os títulos correspondentes à assinatura de linha» — ver documento n° 8 junto à petição inicial, que aqui se dá por integralmente reproduzido, a folhas 132 verso a 135 dos autos;

13. Esta disposição contratual manteve-se inalterada nas sucessivas Adendas feitas ao mesmo, referidas no ponto 11 que antecede - ver Adendas ao Acordo celebrado em 22.11.2006, entre o Estado Português e os operadores privados de transporte público rodoviário de passageiros da AML que o subscreveram - artigo 98° da petição inicial, sem oposição;

14. Em 31.07.2013, foi publicada no Diário da República, 1ª série, n° 146, a «Portaria n° 241-A/2013» - aqui dada por integralmente reproduzida -, «que regula o sistema de passes intermodais e as condições de disponibilização destes títulos de transporte na Área Metropolitana de Lisboa, bem como as regras relativas à respectiva compensação financeira dos operadores de transporte colectivo regular de passageiros da AML por parte do Estado» - 1°, n° 1;

15. Essa «Portaria» dispõe, nomeadamente, no seu artigo 2º, n° 2, que «As tipologias dos passes intermodais, modalidades e abrangências geográficas, aplicáveis a operadores e serviços de transporte, são estabelecidas por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e dos transportes, nos termos do n° 1 do artigo 5º, e sem prejuízo do estabelecido nos n°s 6 e 7 do artigo 12º»; no artigo 5º, n° 1, que «Sem prejuízo do disposto na presente portaria sobre esta matéria, as regras de cálculo de compensações financeiras e repartição de receitas entre operadores são fixadas por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e transportes»; no seu artigo 12º, n° 6, que «Até à emissão do despacho referido no nº 1 do artigo 5° mantém-se os passes intermodais, respectivas designações, modalidades, preços e zonamento, existentes à data da publicação da presente portaria e nos termos do Anexo à mesma», e no n° 7, que «A obrigação de manutenção de passes intermodais nos termos previstos no número anterior é aplicável aos operadores que, até à data da publicação da presente portaria, têm vindo a disponibilizar aqueles títulos de transporte»;

16. Até a aprovação do despacho a que aludem os artigos 2°, n° 2 e 5°, n°1, ambos da Portaria nº 241-A/2013, de 31.07, as tipologias, abrangências geográficas e preços de venda ao público dos passes intermodais, são os fixados no quadro constante do seu «Anexo» - artigo 12°, n° 6 - que se reproduz:

- ver «Anexo» à Portaria nº 241-A/2013, de 31.07, que aqui se dá por integralmente reproduzido; ver artigos 77° e 78° da petição inicial;

17. Tendo, posteriormente, sofrido as alterações introduzidas por «despacho do Instituto de Mobilidade e Transporte, IP» [IMT] de 19.12.2016 - publicado na sequência do Despacho Normativo n° 14-A/2016, de 16.12.2016, dos Ministérios das Finanças, do Planeamento e das Infra-estruturas e do Ambiente, publicado no Diário da República, 2ª série, n° 241, de 19.12.2016 - que se reproduzem:

- ver artigo 79° da petição inicial, sem oposição;

18. Os preços de venda ao público [tarifas] foram objecto de uma actualização tarifária de 1%, com efeitos a partir de 01.01.2014, através do Despacho Normativo n° 10-A/2013, de 18.12, da Secretária de Estado do Tesouro e das Finanças e do Secretário de Estado das Infra-estruturas, Transportes e Comunicações - aqui dado por integralmente reproduzido - publicado no Diário da República, 2ª série, n° 247, de 20.12.2013 - ver n°s 1 e 5 -, despacho aprovado ao abrigo do artigo 3º, n°1, da Portaria n° 241-A/2013, de 31.07 - ver artigo 79°, n°2, 2° parágrafo, da petição inicial, sem oposição;

19. E, posteriormente, foram objecto de uma nova actualização tarifária de 1,5%, com efeitos a partir de 01.01.2017, através do Despacho Normativo n° 14-A/2016, de 16.12, do Secretário de Estado Adjunto, do Tesouro e das Finanças e do Secretário de Estado das Infra-estruturas, Transportes e Comunicações - aqui dado por integralmente reproduzido -, publicado no Diário da República, 2ª série, n° 241, de 19.12.2016 - ver nºs 1 e 7 - despacho aprovado ao abrigo do artigo 3º, n°1, da Portaria n° 241-A/2013, de 31.07 - ver artigo 81° da petição inicial, sem oposição;

20. Os operadores de transportes públicos de passageiros da AML, entre os quais a autora, encontram-se sujeitos à obrigação de disponibilização de passes intermodais imposta - actualmente - pela Portaria n° 241-A/2013, de 31.07 - ver Portaria n° 241-A/2013, de 31.07, artigo 1°, n° 1 - ver artigo 79° da petição inicial, sem oposição;

21. Em injunção da Portaria n° 241-A/2013, de 31.07, a autora disponibiliza, actualmente, os seguintes passes intermodais: L12, L123, L123sx, L123ma, 12, 23 e 123 - ver Anexo à Portaria n° 241-A/2013, de 31.07, n° 3; artigo 23° da petição inicial, sem oposição;

22. Nas seguintes modalidades: normal, Criança, terceira idade e reformado/pensionista, 4-8, Sub23 e Social+ - ver Anexo à Portaria nº 241-A/2013, de 31.07, n° 4, artigo 1º, n° 1; ver artigos 24° e 82° da petição inicial, sem oposição;

23. Praticando os preços de venda, ao público, fixados pelo Governo, que foram, de 01.01.2014 a 31.12.2016, os seguintes:

- ver impressão da tabela de preços para os passes intermodais constante do site da aqui autora, disponível em http://www.tsuldotejo.pt/ index. php?page =viajar & sub =20&passe= 6.adiante; ver documento n° 6 junto à petição inicial, que aqui se dá por integralmente reproduzido;

24. Praticando, à data da interposição da presente acção, os preços de venda ao público fixados pelo Governo a vigorar de 01.01.2017 a 01.01.2018:

- ver impressão da tabela de preços para os passes intermodais constante do site da aqui autora, disponível em http://www.tsuldotejo.pt/index.php?page=viajar &sub=20&passe=6.adiante; ver documento n°7 junto à petição inicial, que aqui se dá por integralmente reproduzido; ver artigo 25° da petição inicial e artigo 28° da contestação da AML;

25. Estes preços foram objecto da actualização tarifária operada pelo Despacho Normativo n° 21-A/2017, de 11.12 [publicado no Diário da República, 2° série, n° 236, de 11.12.2017] que aqui se dá por integralmente reproduzido;

26. O desconto a aplicar à modalidade «criança» é o imposto no n° 19 do Despacho Normativo n° 1/2012, de 23.01, dos Ministros de Estado e das Finanças e da Economia e do Emprego [publicado no Diário da República, 2ª série, n° 20, de 27.01.2012]: desconto de 25% relativamente ao valor da tarifa inteira [modalidade normal] do passe intermodal - ver Despacho Normativo n°1/2012, de 23.01, dos Ministros de Estado e das Finanças e da Economia e do Emprego, publicado no Diário da República, 2ª série, n°20, de 27.01.2012 que aqui se dá por integralmente reproduzido; artigo 83° da petição inicial, sem oposição;

27. O desconto a aplicar à modalidade «terceira idade e reformado/pensionista» é o imposto no n° 19 do Despacho Normativo n°1/2012, de 23.01, dos Ministros das Finanças e da Economia e do Emprego [publicado no Diário da República, 2° série, n°20, de 27.01.2012]: desconto de 25% relativamente ao valor da tarifa inteira [modalidade normal] do passe intermodal - ver Despacho Normativo n°1/2012, de 23.01, dos Ministros de Estado e das Finanças e da Economia e do Emprego, publicado no Diário da República, 2° série, n° 20, de 27.01.2012 que aqui se dá por integralmente reproduzido; artigo 81° da petição inicial, sem oposição;

28. O desconto a aplicar à modalidade «4-18» é o imposto no artigo 5º, n°s 3 e 4, da Portaria n° 138/2009, de 03.02, alterada e republicada pela Portaria 268-A/2012, de 31.08:

- Estudantes beneficiários do Escalão A da Acção Social Escolar: desconto de 60% relativamente ao valor da tarifa inteira [modalidade normal] do passe intermodal;

- Estudantes beneficiários do Escalão B da Acção Social Escolar: desconto de 25% relativamente ao valor da tarifa inteira [modalidade normal] do passe intermodal;

- Estudantes inseridos em famílias que cumpram o critério estabelecido no artigo 3°-A, n° 2, alínea c), da Portaria nº 272/2011, de 23.09, alterada pela Portaria 36/2012, de 08.02: desconto de 25% relativamente ao valor da tarifa inteira [modalidade normal] do passe intermodal - ver artigo 5°, n°s 3 e 4, da Portaria n° 130/2009, de 03.02, alterada e republicada pela Portaria 268-A/2012, de 31.08, que aqui se dá por integralmente reproduzido - artigo 85° da petição inicial, sem oposição;

29. O desconto a aplicar à modalidade «Sub23» é o imposto no artigo 5º, n°s 3 e 4, da Portaria n° 982-B/2009, de 02.09, alterada e republicada pela Portaria 268-A/2012, de 31.08:

- Estudantes beneficiários da Acção Social no Ensino Superior: desconto de 60% relativamente ao valor da tarifa inteira do passe intermodal;

- Estudantes inseridos em famílias que cumpram o critério estabelecido no artigo 3º-A, n°2, alínea c), da Portaria nº 272/2011, de 23.09, alterada pela Portaria 36/2012, de 08.02: desconto de 25% relativamente ao valor da tarifa inteira do passe intermodal - ver artigo 5°, n°s 3 e 4, da Portaria n° 982-B/2009, de 02.09, alterada e republicada pela Portaria 268-A/2012, de 31.08, que aqui se dão por integralmente reproduzidas; artigo 86° da petição inicial, sem oposição;

30. O desconto a aplicar à modalidade «Social+» é o imposto no artigo 3°, n°1, da Portaria n° 272/2011, de 23.09, alterada pela Portaria n° 36/2012, de 08.02:

- Escalão A: desconto de 50% relativamente ao valor da tarifa inteira do passe intermodal;

- Escalão B: desconto de 25% relativamente ao valor da tarifa inteira do passe intermodal - ver artigo 3º, n°1, da Portaria n° 272/2011, de 23.09, alterada pela Portaria n° 36/2012, de 08.02, aqui dado por integralmente reproduzido - artigo 87° da petição inicial, sem oposição;

31. Por Despacho Normativo n° 10-A/2013, de 18.12, da Secretária de Estado do Tesouro e das Finanças e Secretário de Estado das Infra-estruturas, Transportes e Comunicações, despacho aprovado ao abrigo do artigo 3°, n°1, da Portaria n° 241-A/2013, de 31.07 - publicado no Diário da República, 2° série, n° 247, de 20.12.2013, aqui dado por integralmente reproduzido - ver n°s 1 e 5, respectivamente - os preços de venda ao público [tarifas] foram objecto de actualização tarifária de 1%, com efeitos a partir de 01.01.2014;

32. Em 07.01.2014, foi publicado no Diário da República, 2ª série, n° 4, o Despacho 213/2014, de 20.12.2013, do Presidente do Conselho Directivo do Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P., que aprova os valores máximos de preços para as carreiras rodoviárias interurbanas de passageiros, em percursos inferiores a 50 km, divididos pelas diferentes extensões quilométricas - n°1 -, designadamente, as tabelas de bilhetes simples para as carreiras não automatizadas e para as carreiras automatizadas - alínea a) -, a tabela de passes de linha mensais para número ilimitado de viagens - alínea b) -, e a tabela para as assinaturas de linha mensais para 44 viagens - alínea c) - ver Despacho n° 213/2014, de 20.12.2013, do Presidente do Conselho Directivo do Instituto da Mobilidade e dos Transportes que aqui se dá por integralmente reproduzido;

33. O «preço do passe de linha mensal para número ilimitado de viagens» é o que consta da alínea b) do Despacho n° 213/2014, de 20.12.2013, do Presidente do Conselho Directivo do Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P., a que se alude no ponto 32 que precede, nos termos da tabela que se reproduz:

34. Em 11.08.2015, foi publicado no Diário da República, 2ª série, n°155, o «Despacho n° 8946-A/2015, de 10.08.2015», da Secretária de Estado do Tesouro e Secretário de Estado das Infraestruturas, Transportes e Comunicações - cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido – que estabelece as regras gerais de cálculo de compensações financeiras e de repartição de receitas entre operadores de transporte colectivo de passageiros, - «operadores» -, no âmbito da prestação da obrigação de serviço público de disponibilização dos títulos de transporte intermodais em vigor na Área Metropolitana de Lisboa, nos termos da Portaria n° 241-A/2013, de 31.07 — ver documento n° 4, junto à petição inicial, a folhas 122 verso a 124 dos autos;

35. Em 18.11.2015, foi elaborada a Informação 1978/2015, no processo n° 2015/163/M6/899, da Inspecção-Geral de Finanças, propondo, nomeadamente, a eventual alteração aos artigos 5°, n°2, alínea e), e 11°, n° 3, do Despacho n° 8946-A/2015, de 10.08, a que se alude no ponto 33 que precede - ver documento 1 junto à contestação do CM, a folhas 502 a 504 dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido;

36. Em 15.12.2016 foi publicado no Diário da República, 2ª série n° 239, o «Despacho n° 15146-A/2016, de 01.12.2016», do Secretário de Estado Adjunto, do Tesouro e das Finanças e do Secretário de Estado Adjunto e do Ambiente - aqui dado por integralmente reproduzido - que procede à alteração dos artigos 5º, 6° e 10° do Despacho n° 8946-A/2015, de 10.08, e de onde emerge nomeadamente o seguinte:

«O Despacho n° 8946-A/2015, de 10 de Agosto, estabelece regras específicas de cálculo de compensações financeiras a conceder aos operadores de transporte colectivo de passageiros, no âmbito da prestação da obrigação de serviço público de disponibilização dos títulos de transporte intermodal em vigor na Área Metropolitana de Lisboa [AML], nos termos da Portaria n° 241-A/2013, de 31 de Julho.

Considera-se, todavia, que este Despacho carece de ser aperfeiçoado por forma a potenciar um incentivo ao alargamento do sistema tarifário intermodal a todo o território da AML.

Por outro lado, a bem de uma correta aplicação, e em conformidade com o enquadramento legal nacional e europeu, considera-se ser de simplificar o método de cálculo das compensações financeiras, previsto no artigo 5° do citado Despacho 8946-A/2015, de 10 de Agosto, tornando-o simultaneamente mais objectivo e mais consistente e mantendo controlados os encargos financeiros decorrentes do mesmo. Estabelece-se, também, como regra, a não distinção entre títulos de tarifa normal e títulos de tarifa reduzida, quer compensados [Social+, 4-18 e Sub-23] quer não compensados [3ª idade, Reformados e Pensionistas e Criança], pelo que os preços dos títulos de referência são determinados para as áreas de validade geográfica dos títulos intermodais independentemente da modalidade tarifária.

Pretende-se que o mecanismo de compensação agora revisto vigore até 2019, altura em que novos contratos de serviço público entrarão em vigor à luz do Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros, aprovado pela Lei n.° 52/2015, de 9 de Junho, no âmbito dos quais poderão então ser considerados pela AML mecanismos distintos de compensação de serviço público.

Tal não obsta a que, sob proposta fundamentada da AML, com o acordo dos operadores, o presente despacho possa vir a ser revisto antes de 2019, caso as circunstâncias o justifiquem.

Assim, nos termos do disposto no n° 2 do artigo 3° do Regulamento [CE] n° 1370/2007, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro, do artigo 5° do DL n° 167/2008, de 26 de Agosto, do n° 1 do artigo 38° e n° 3 do artigo 41° do Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros, aprovado pela Lei n° 52/2015 de 9 de Junho, e do n°1 do artigo 5° da Portaria n° 241A/2013, de 31 de Julho, e no uso das competências delegadas, respectivamente pelo Ministro das Finanças e pelo Ministro do Ambiente, o Secretário de Estado Adjunto do Tesouro e das Finanças e o Secretário de Estado Adjunto e do Ambiente, determinam:

Artigo 1° - Objecto

O presente despacho procede à primeira alteração ao Despacho n° 8946-A/2015, de 10 de Agosto, que estabelece as regras gerais de cálculo de compensações financeiras e de repartição de receitas entre operadores de transporte colectivo de passageiros, no âmbito da prestação da obrigação de serviço público de disponibilização dos títulos de transporte intermodais em vigor na Área Metropolitana de Lisboa.

Artigo 2° - Alteração ao Despacho n° 8946 -A/2015, de 10 de Agosto

Os artigos 5º, 6° e 10º do Despacho n° 8946 -A/2015 de 10 de Agosto, passam a ter a seguinte redacção:

Artigo 5°

[…]

2-

b) Os preços por viagem de referência são os fixados na tabela de bilhetes simples para carreiras automatizadas, do despacho do Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P. [IMT], que aprova os valores máximos de preços dos títulos para carreiras rodoviárias interurbanas do transporte público de passageiros, aplicando -se o valor unitário dos bilhetes pré-comprados que resulta do estabelecido para 10 viagens;

c) Os preços dos passes de referência são os fixados na tabela de passes de linha mensais para número ilimitado de viagens, do referido despacho do IMT;

[..J

e) A receita comercial é calculada cartão a cartão, operador a operador, tendo como limite o preço do passe de referência do título de transporte intermodal carregado no cartão;

f) O escalão quilométrico [Quilómetro] a considerar para determinação dos preços de referência de viagens e de passes, é calculado a partir das distâncias de deslocação dos títulos de transporte intermodais, obtidas com base nos dados de bilhética dos meses de maio e de Julho de 2013, sendo dado por:

Quilómetro = M + S

em que:

M- Distância média de todas deslocações realizadas no operador e na área de validade geográfica do título intermodal carregado no cartão;

S- Desvio padrão de todas as deslocações realizadas no operador e na área de validade geográfica do título intermodal carregado no cartão;

g) A AML competente deverá realizar os estudos de actualização das distâncias médias de deslocação e do número médio de deslocações associadas a cada título intermodal, no máximo de 2 em 2 anos, aplicando-se em todo o caso os valores em vigor até à actualização dos parâmetros M e S por parte da AML;

[…]

i) Por despacho do membro do governo responsável pela área de actividade, sob proposta da AML, pode ser determinada a existência de incidências positivas resultantes de obrigação de serviço público de disponibilização dos títulos de transporte intermodais, através do apuramento de uma elasticidade da procura à oferta tarifária, em conformidade com o artigo 24° do Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros, aprovado pela Lei n° 52/2015, de 9 de Junho, a qual deverá, no todo ou em parte, ser aplicada no sistema de transportes da área metropolitana, por via de alteração ao mapa de compensações aos operadores.

Artigo 6°

[...]

5- Relativamente às compensações financeiras devidas a partir de Janeiro de 2017, a AML remete trimestralmente à Direcção-Geral do Tesouro e Finanças a informação sobre os montantes das compensações financeiras a pagar a cada um dos Operadores, acompanhada da informação relativa à respectiva situação contributiva perante a Administração Tributária e a Segurança Social, nos termos previstos no artigo 9° da Portaria n° 241-A/2013.

[…]

Artigo 10°

[...]

2- Aplicam-se, supletivamente, as regras relativas ao incumprimento de obrigações previstas na demais legislação aplicável, designadamente no Código dos Contratos Públicos e no Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros, aprovado pela Lei n° 52/2015, de 09.06, quanto ao incumprimento das regras relativas ao sistema Tarifário.

Artigo 3° - Aditamento ao Despacho n° 8946-A/2015, de 10 de agosto

É aditado o artigo 7°-A ao Despacho n° 8946-A/2015, de 10 de Agosto:

Artigo 7°-A - Revisão das regras de compensação

As regras de cálculo de compensações financeiras, bem como as regras para o cálculo da repartição das receitas entre Operadores podem ser revistas, mediante proposta fundamentada da AML aos membros do Governo responsáveis pelas áreas dos transportes e das finanças, ouvidos os Operadores ou as associações representativas dos mesmos, designadamente nas seguintes situações:

a) Quando existam alterações estruturais no sistema de transportes intermodal da AML, designadamente no regime tarifário, no zonamento e em caso de alargamento a outros operadores ou a territórios não abrangidos;

b) Por motivos de contratualização de novos serviços públicos de transporte rodoviário de passageiros;

c) Por motivos de definição de novas obrigações de serviço público de transporte rodoviário de passageiros.»

Artigo 4º - Entrada em vigor

O presente despacho entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação, produzindo efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2014» - ver documento n° 1, junto à petição inicial, a folha 116 dos autos;

37. Por Despacho Normativo n° 14-A/2016, de 16.12, do Secretário de Estado Adjunto do Tesouro e das Finanças, do Secretário de Estado das Infra-estruturas, e do Secretário de Estado do Ambiente - prolatado ao abrigo do artigo 3°, n° 1, da Portaria n° 241-A/2013, de 31.07, e que aqui se dá por integralmente reproduzido - publicado no Diário da República, 2ª série, n° 241, de 19.12.2016 - ver os n°s 1 e 7, respectivamente - os preços de venda ao público [tarifas] foram objecto de nova actualização tarifária de 1,5%, com efeitos a partir de 01.01.2017;

38. Por despacho do Instituto de Mobilidade e Transporte, I.P., de 19.12.2016, que aqui se dá por integralmente reproduzido - publicado na sequência do Despacho Normativo nº 14-A/2016, dos Ministérios das Finanças, do Planeamento e das Infra-estruturas e do Ambiente, de 16.12.2016, publicado no Diário da República, 2ª série, n° 241, de 19.12.2016 -, as tipologias, abrangências geográficas e preços de venda ao público dos passes intermodais a que se alude no ponto que antecede sofreram as seguintes alterações:

- ver artigo 79º da petição inicial, sem oposição;

39. Em 21.12.2016, através do ofício de referência 1216/2016 CEM/AML, que a ré AML dirigiu à «ANTROP-Associação Nacional de Transportadores Rodoviários de Pesados e Passageiros», foi a autora notificada da proposta do cálculo da compensação financeira pela disponibilização dos títulos intermodais de transportes na área metropolitana de Lisboa, a que a mesma teria direito, por referência aos anos de 2014, 2015 e 2016 [esta última a título previsional], elaborada de acordo com o Despacho nº 15146-A/2016, de 01.12.2016 - a que se alude no ponto 35 supra - para, «nos termos e para os efeitos dos artigos 121º do CPA, […] querendo, pronunciar-se, por escrito, no prazo de dois dias úteis conforme acordo estabelecido previamente» - ver oficio de referência 1216/2016 CEM/AML da AML e anexo, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, a folhas 141 a 146 do PA, 1 volume, e documento n° 2 junto à petição inicial, a folhas 119 a 121 dos autos; aceite pela ré AML [ver artigo 26° da contestação];

40. No que se refere à autora, resulta da «Tabela anexa» ao ofício de referência 1216/2016 da ré AML - a que se alude no ponto anterior - relativamente ao ano de 2014, o seguinte:

- Receita Comercial Calculada: 3.487.839€;

- Receita Tarifária [com tarifas reduzidas]: 3.747.216€;

- Défice Tarifário: - 259.377€;

- Compensação Financeira: - 259.377€.

- ver ofício de referência 1216/2016 da AML e anexo, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, a folhas 141/146 do PA, 1 volume, e documento n° 2 junto à petição inicial, a folhas 119 a 121 dos autos; aceite pela ré AML [ver artigo 26° da contestação]

41. No que se refere à autora, relativamente ao ano de 2015, e resulta da «Tabela anexa» ao ofício de referência 1216/2016 da ré AML - a que se alude no ponto 38 supra - o seguinte:

- Receita Comercial Calculada: 3.481.460€;

- Receita Tarifária [com tarifas reduzidas]: 3.805.151€;

- Défice Tarifário: - 323.691€;

- Compensação Financeira: - 323.691€.

- ver ofício de referência 1216/2016 da AML e anexo, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, a folhas 141/146 do PA, 1 volume, e documento n° 2 junto à petição inicial, a folhas 119 a 121 dos autos; aceite pela ré AML [ver artigo 26° da contestação];

42. No que se refere à autora, relativamente ao ano de 2016, resulta da Tabela anexa ao ofício de referência 1216/2016 da ré AML - a que se alude no ponto 38 supra - o seguinte:

- Receita Comercial Calculada: 3.847.716€;

- Receita Tarifária [com tarifas reduzidas]: 4.210.069€;

- Défice Tarifário: - 362.352€;

- Compensação Financeira: - 362.352€.

- ver ofício de referência 1216/2016 da AML e anexo, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, a folhas 141/146 do PA, 1 volume, e documento n° 2 junto à petição inicial, a folhas 119/121 dos autos; aceite pela ré AML [ver artigo 26° da contestação];

43. Em 22.12.2016, foi publicado no Diário da República, 2ª série, n° 244, o Despacho n° 15417-A/2016, de 20.12.2016, do «Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P.», que aprova os valores máximos de preços para as carreiras rodoviárias interurbanas de passageiros, em percursos inferiores a 50 km, divididos pelas diferentes extensões quilométricas, designadamente, as tabelas de bilhetes simples para as carreiras automatizadas e para as carreiras não automatizadas, a tabela de passes de linha mensais para número ilimitado de viagens e tabela para as assinaturas de linha mensais para 44 viagens - ver Despacho n° 15417-A/2016, de 20.12.2016, do Presidente do Conselho Directivo do Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P., que aqui se dá por integralmente reproduzido; ver documento n° 2 junto à contestação do C», a folhas 505 dos autos;

44. Em 23.12.2016, a ANTROP, em nome das suas associadas, através de mensagem enviada por correio electrónico - cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido -, ofereceu a sua pronúncia na sequência do ofício de referência 1216/16 a que se alude no ponto 38 supra - ver mensagem de correio electrónico, a folhas 157 e 158 do PA, 1 volume;

45. Em 30.12.2016, foi publicada o DR, 1ª série, n° 250, a Resolução do Conselho de Ministros n° 84-F/2016, de 15.12.2016, que aqui se dá por integralmente reproduzida, através da qual o Conselho de Ministros resolveu o seguinte:

«1- Autorizar a realização da despesa relativa à compensação financeira devida pela prestação do serviço público de disponibilização dos títulos de transporte intermodais L1, L12, L123, L123SX, L123MA, 12, 23 e 123, nos anos 2014, 2015 e 2016, a atribuir aos operadores privados de transporte colectivo rodoviário da área metropolitana de Lisboa, constantes do anexo à presente resolução, que dela faz parte integrante, no montante total de [euro] 13 880 978, incluindo IVA à taxa legal em vigor, a processar através da Direcção-Geral do Tesouro e Finanças [DGTF].

2- Autorizar a realização de despesa relativa à compensação financeira pela disponibilização de títulos intermodais de transporte, nos anos de 2014, 2015 e 2016, a atribuir ao Município do Barreiro, constantes do anexo à presente resolução, no montante de 110 122€, incluindo IVA à taxa legal em vigor, a processar pela DGTF.

3- Estabelecer que os montantes a que se referem os números anteriores são calculados nos termos do disposto na Portaria n° 241-A/2013, de 31 de Julho, e no Despacho n° 9456-A/2015, de 12 de Agosto, e das alterações sequentes, pela autoridade de transporte competente conforme o artigo 8º do Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros, aprovado pela Lei n° 52/2015, de 9 de Junho.

4- Determinar que a autoridade de transporte competente elabora, também, o mapa de compensações a que 5158- [110] Diário da República, 1ª série - n° 250 — 30.12.2016 se refere o artigo 7º do Despacho n° 8946-A/2015, de 11.08, de forma a garantir a integral compensação financeira de todos os operadores pela disponibilização dos títulos de transporte intermodais.

5- Estabelecer que as compensações financeiras ora atribuídas pressupõem a verificação documental das condições de prestação do serviço público que as justificam.

6- Autorizar que, em casos especiais e devidamente justificados, por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e dos transportes, as verbas cuja distribuição é aprovada nos termos da presente resolução que possam ser redistribuídos anualmente e pelos operadores envolvidos.

7- Determinar que a presente resolução produz efeitos desde a data da sua aprovação [...]» - ver documento n° 3 junto à petição inicial, a folhas 121 verso a 122 dos autos;

46. A Resolução do Conselho de Ministros n° 84-F/2016, de 15.12.2016, fixa uma compensação financeira global de 13.880.978,00€ [incluindo IVA no valor de 785.716,00], relativa aos anos de 2014 [4.378.277,00€], de 2015 [4.105.098,00€] de 2016 [4.611.887,00€] - ver Anexo à Resolução do conselho de Ministros n° 84-F/2016, de 15.12,2016, que aqui se dá, igualmente, por reproduzido;

47. Em 16.01.2018, através do ofício nº 1489/2017 - referência DPC/AML, datado de 27.12.2017 - já na pendência da presente acção administrativa especial, a autora foi notificada da «deliberação da Comissão Executiva Metropolitana de Lisboa, de 14.12.2017», na qual a AML procede à revisão do montante final de compensação financeira a atribuir-lhe pela disponibilização dos títulos intermodais de transportes, para os anos de 2014, 2015 e 2016, na sequência da pronúncia da autora no âmbito da «audiência prévia» relativamente ao projecto de decisão referido no ponto 38 supra - ver documento n° 1, a folhas 550 a 553 dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido, junto ao requerimento de ampliação da instância, a folhas 536 a 549 dos autos.

III. B – FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

16. Como se referiu acima (ponto 13), as duas questões que vêm colocadas no presente recurso - que a Recorrente alega terem sido erradamente decididas no Acórdão recorrido - relacionam-se com a alteração introduzida pelo Despacho nº 15146-A/2016 ao conteúdo, respetivamente, das alíneas b) e e) do nº 2 do art. 5º do Despacho nº 8946-A/2015, e – relembremo-las -, são as seguintes:

1) Se o valor unitário dos bilhetes pré-comprados que resulta do estabelecido para 10 viagens pode ser considerado uma “tarifa comercial” de modo a servir de base à determinação da “receita comercial” - defendendo a Recorrente que não (contrariamente ao decidido no Acórdão recorrido); e

2) Se o limite imposto à determinação da “receita comercial” é uma limitação ilegal, na medida em que provoque uma “subcompensação” – defendendo a Recorrente que sim (também contrariamente ao decidido no Acórdão recorrido).

17. 1. Quanto à 1ª questão - relacionada com a nova redação da alínea b) do nº 2 do art. 5º

O art. 5º do Despacho nº 8946-A/2015 rege o modo de determinação da “Compensação financeira” a atribuir aos Operadores, estipulando (cfr. seu nº 1) que a mesma é calculada a partir da “receita comercial” e das “receitas tarifárias” dos Operadores, segundo a fórmula:

«”Compensação Financeira” = “Receita Comercial” – “Receitas tarifárias”»

E, segundo a alínea a) do seu nº 2, «a “Receita comercial” é determinada a partir do preço unitário de cada viagem e do número de registos de entrada válidos:

“Receita Comercial” = “Preço por viagem” x “Número de validações”».

Ora, a alínea b) do nº 2 do art. 5º do Despacho nº 8946-A/2015 estipula, para efeitos da fórmula antecedente, o que deve ser considerado como “Preço por viagem”.

Na versão original desta alínea b) determinava-se que:

«O “preço por viagem” é calculado a partir do passe de linha mensal para número ilimitado de viagens e do número médio de viagens de cada título de transporte:

“Preço de viagem” = Passe de linha mensal / Número médio de viagens»

Na versão desta alínea b) introduzida pelo Despacho nº 15146-A/2016 passou a determinar-se que:

«Os preços por viagem de referência são os fixados na tabela de bilhetes simples para carreiras automatizadas, do despacho do IMT, I.P. que aprova os valores máximos de preços dos títulos para carreiras rodoviárias interurbanas de transporte público de passageiros, aplicando-se o valor unitário dos bilhetes pré-comprados que resulte do estabelecido para 10 viagens»

17.2. Sobre esta 1ª questão, o Acórdão recorrido entendeu que:

«(…) 7. Relativamente à primeira questão enunciada, importa apreciar se o valor unitário dos bilhetes pré-comprados se traduz numa tarifa não comercial, pois só perante uma resposta positiva assistirá razão à autora ao defender que é errado usá-lo como critério base de determinação da receita comercial.

A tarifa dos bilhetes pré-comprados resulta de um desconto de preço - relativamente ao preço comercial do “bilhete de bordo” - em função do número de viagens [no caso 10] que o respectivo utente compra antecipadamente para utilizar quando entender. São, pois, títulos ocasionais, que podem ou não ser disponibilizados pelos operadores, isto é, a sua disponibilização decorre, simplesmente, da política comercial de cada operador.

A sujeição destes bilhetes pré-comprados a um regime de preços máximos não pode nem deve ser entendida como fixação de uma tarifa não concorrencial, ou não comercial. É que o regime de preços máximos - comum a outros sectores de actividade regulados - não significa que os preços fixados pelo respectivo regime não sejam, eles mesmos, preços concorrenciais, pois os operadores, desde que não ultrapassem o “tecto máximo” são livres de fixar os preços que entendam mais convenientes. O que é obviamente diferente do regime nos títulos de transporte intermodais, em que é fixado o preço por imposição ou determinação da entidade administrativa, por estar em causa um serviço público.

Assim, no contexto de mercados regulados, o regime de preços máximos apenas limita, mas não impede, a discricionariedade dos agentes económicos para a fixação de preços, limitando apenas a sua margem de lucro. Donde, que a tarifa de bilhetes pré-comprados - sujeita ao regime de preços máximos - não seja sinónimo de preços não comerciais, ou não concorrenciais, e que a sua utilização como «critério base» na determinação da receita comercial não surja ao arrepio da fórmula geral de cálculo vertida no nº 1 do artigo 8º da “Portaria”.

Não assiste, pois, razão à autora, pois que o preço unitário dos bilhetes pré-comprados para 10 viagens corresponde, ainda, a uma tarifa comercial».

17.3. Neste seu recurso, e relativamente a esta 1ª questão, a Autora/Recorrente, alega designadamente que:

«(…) 31. Ora, na Informação n.º 1978/2015, de 13.11.2015, da Inspeção-Geral de Finanças, que tem por objeto a apreciação crítica do Despacho n.º 8946-A/2015 na sua versão original (cf. fls. 122 a 124 do PA junto com a contestação), nenhuma menção, ou sequer reparo, é feito aquela redação da alínea b) do n.º 2 do artigo 5.º; bem pelo contrário: a única recomendação que ali é feita respeita à alínea e) do mesmo n.º 2 do artigo 5.º (em termos adiante mencionados) – cf. o n.º 5 desta Informação/fls. 124 do PA cit.

(…) 34. (…) basta para concluir que:

a) A Autora tem razão quando, para estes efeitos, aceita e sustenta que a tarifa comercial terá que corresponder à que tiver por referência o preço do passe de linha mensal para número ilimitado de viagens, tal como originalmente constava do Despacho n.º 8946-A/2015; e que

b) É absolutamente improcedente, e que está por demonstrar, a tese construída nas contestações da adequação ao recurso ao preço unitário dos bilhetes pré-comprados para 10 viagens.

35. Quanto a isto, importa notar que o Tribunal havia dado como provados todos os factos alegados pelas partes com relevo para a procedência da ação, incluindo os alegados pela Autora, conforme resulta do Despacho datado de 10-01-2019 (…)».

Termina a Autora/Recorrente concluindo, nesta parte, que:

«Em conformidade, o Acórdão incorre em manifesto erro de julgamento ao julgar que o valor unitário dos bilhetes pré-comprados para 10 viagens constitui “receita comercial”, e que, portanto, o disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 5.º do Despacho n.º 8946-A/2015 não viola as normas contidas no Regulamento (CE) n.º 1370/2007 (…) na Lei de Bases do Sistema de Transportes Terrestres (…), no Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros e na Portaria n.º 241-A/2013, de 31 de julho, e que, em consequência, não é ilegal o ato que a aplicou».

17.4. Começaremos por notar, liminarmente, que a Autora/Recorrente parte, nas suas alegações, de um erro de base quanto à sua – incorreta - interpretação do despacho judicial (pré-saneador/saneador) proferido nos autos em 10/1/2019 (cfr. fls. 742 e segs. SITAF).

Naquele despacho expressou-se:

«III. Da dispensa de audiência prévia

Diz o n° 2 do artigo 87°-B do CPTA que a audiência prévia pode ser «dispensada» quando se destine apenas a proferir «despacho saneador nos termos do n°1 do artigo 88º» do mesmo código. É o caso.

Na verdade, devidamente compulsada a petição inicial, as cinco contestações, e a réplica da autora, resulta que os «factos pertinentes para a decisão da causa» — tendo presentes as várias soluções de direito - estão provados através dos «documentos» juntos ao processo [incluindo PA a ele anexo], e da posição assumida pelas partes nos respectivos articulados. O destino da acção, no tocante ao seu mérito, depende, pois, e exclusivamente, do pertinente julgamento de direito (…)».

O que esta passagem do assinalado despacho significa, como claramente nele se diz, é que se considera que os factos pertinentes para a decisão da causa (considerando as possíveis soluções de direito) estão já provados nos autos (designadamente, através dos documentos juntos e das posições das partes assumidas nos seus vários articulados), tornando-se, assim, dispensável qualquer subsequente produção de prova.

Nesse despacho não é dito – contrariamente ao erradamente assumido pela Autora/Recorrente – que todos os factos alegados pelas partes (nomeadamente, pela Autora) se dão como provados.

Os factos dados como provados são, diferentemente, os 47 factos concretamente listados no Acórdão recorrido, sob a epígrafe “II – De facto” («Compulsado o articulado pelas partes, a sua atitude perante os factos, e os elementos probatórios dos autos, é a seguinte a factualidade pertinente e provada: (…)». São, aliás, os factos reproduzidos supra (cfr. ponto 14 do presente Acórdão).

Ora, esta incorreta interpretação da Autora/Recorrente leva-a a considerar, erradamente, «que o Tribunal havia dado como provados todos os factos alegados pelas partes com relevo para a procedência da ação, incluindo os alegados pela Autora, conforme resulta do Despacho datado de 10-01-2019» e que «em conformidade, o Acórdão incorre em manifesto erro de julgamento ao julgar que o valor unitário dos bilhetes pré-comprados para 10 viagens constitui “receita comercial”».

17.5. Por outro lado, há que notar que este Supremo Tribunal Administrativo, nesta sua formação – Pleno da Secção de Contencioso Administrativo -, conhece apenas de direito, aplicando, pois, o direito aos factos que estão dados como provados nos autos (no caso, os factos fixados no Acórdão recorrido), como resulta do disposto no art. 12º nº 3 do ETAF.

De tudo o referido resulta que, não podendo agora sindicar-se matéria de facto e não sendo correta a leitura efetuada pela Autora/Recorrente de que o tribunal havia dado como provado todos os factos alegados pela Autora (cfr., designadamente, conclusão I das suas alegações), apenas resta o controlo da decisão de direito quanto ao alegado “manifesto erro de julgamento ao julgar que o valor unitário dos bilhetes pré-comprados para 10 viagens constitui “receita comercial” – erro de julgamento cuja alegação, porém, a Autora/Recorrente baseia, predominantemente, num erro de apreciação “de facto”.

Na verdade, afastada a possibilidade de sindicar-se o erro de apreciação da matéria de facto, não vemos que resulte criticável a decisão “sub judice”, no que toca ao direito aplicado. Nem, em verdade, a Autora/Recorrente a critica sob este prisma.

Como vem dito no Acórdão recorrido, na decisão quanto a esta 1ª questão «importa apreciar se o valor unitário dos bilhetes pré-comprados se traduz numa tarifa não comercial, pois só perante uma resposta positiva assistirá razão à autora ao defender que é errado usá-lo como critério base de determinação da receita comercial».

17.6. Ora, com base nos factos dados como provados (os 47 factos listados no Acórdão recorrido) não é possível chegar a outra conclusão que não aquela a que chegou o Acórdão recorrido: a de que a fixação de um preço máximo a tais bilhetes não invalida que o valor unitário dos bilhetes pré-comprados para 10 viagens se traduza numa tarifa comercial, e que, portanto, esta forma de cálculo não viola o estatuído no Regulamento (CE) n.º 1370/2007 (…) na Lei de Bases do Sistema de Transportes Terrestres (…), no Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros ou na Portaria n.º 241-A/2013, de 31 de julho.

Recorde-se que este controlo judicial é, obviamente, como tem de ser, apenas de legalidade, e não de conveniência ou de oportunidade.

É que, perante os factos estabelecidos, esta decisão só seria de afastar no caso de, por qualquer forma, a fixação de um preço máximo nunca permitisse considerar o valor praticado como um preço comercial – hipótese que não se verifica comprovada, pois que sempre tudo dependerá, como é óbvio, da margem de lucro possível em face do concreto preço máximo fixado (mais elevado ou mais baixo) e da relação entre os preços efetivamente praticados e os custos suportados.

Aliás, não se deixa de notar que também na forma de cálculo determinada pela redação original da alínea b) do nº 2 do art. 5º do Despacho nº 8946-A/2015 a “receita comercial” dependia de um “preço por viagem” que era calculado «a partir do passe de linha mensal para número ilimitado de viagens», sendo que, nos termos da alínea c) «o preço de passe de linha mensal para número ilimitado de viagens é o fixado no despacho que aprova os valores máximos (…)».

Ou seja, também nesta versão anterior a receita comercial reportava-se a um preço (de passe de linha mensal) fixado por despacho de aprovação de valores máximos.

Por esta circunstância é que o chamado “Parecer Técnico” junto aos autos pela Autora/Recorrente (cfr. fls. 909 e segs. SITAF) advoga que esta fórmula de cálculo original, ou antecedente, também não era a mais adequada – cfr. seus pontos 3 e 5.

Porém, diferentemente, a Autora/Recorrente insurge-se, na presente ação, e no presente recurso, apenas quanto ao cálculo imposto pelo Despacho nº 15146-A/2016 – por alegada incompatibilidade da fixação de preços máximos com a noção de “receita comercial” – expressando a sua concordância com a fórmula antecedente, do Despacho nº 8946-A/2015, não obstante também aí se verificarem os mesmos pressupostos:

«A Autora (…) aceita e sustenta que a tarifa comercial terá que corresponder à que tiver por referência o preço do passe de linha mensal para número ilimitado de viagens, tal como originalmente constava do Despacho n.º 8946-A/2015» (cfr. ponto 34 das suas alegações).

18.1. Quanto à 2ª questão - relacionada com a nova redação da alínea e) do nº 2 do art. 5º

Relembramos que o art. 5º do Despacho nº 8946-A/2015 rege o modo de determinação da “Compensação financeira” a atribuir aos Operadores, estipulando (cfr. seu nº 1) que a mesma é calculada a partir da “receita comercial” e das “receitas tarifárias” dos Operadores, segundo a fórmula:

«”Compensação Financeira” = “Receita Comercial” – “Receitas tarifárias”»

E, segundo a alínea a) do seu nº 2, «a “Receita comercial” é determinada a partir do preço unitário de cada viagem e do número de registos de entrada válidos:

“Receita Comercial” = “Preço por viagem” x “Número de validações”».

Como já vimos, a alínea b) do nº 2 do art. 5º do Despacho nº 8946-A/2015 estipula, para efeitos da fórmula antecedente, o que deve ser considerado como “Preço por viagem”.

A alínea e) rege sobre a forma de cálculo da “receita comercial”.

Na versão original desta alínea e) determinava-se que:

«A receita comercial é calculada cartão a cartão, tendo como limite o preço do passe de linha mensal para número ilimitado de viagens de referência para o título de transporte intermodal carregado no cartão em análise, com excepção dos Operadores cuja operação se realize integralmente dentro dos limites do zonamento tarifário intermodal da AML».

Na versão desta alínea e) introduzida pelo Despacho nº 15146-A/2016 passou a determinar-se que:

«A receita comercial é calculada cartão a cartão, operador a operador, tendo como limite o preço do passe de referência do título de transporte intermodal carregado no cartão».

18.2. Sobre esta 2ª questão, o Acórdão recorrido entendeu que:

«(…) 8. De igual forma, cremos que também não assiste razão à autora relativamente à por si invocada ilegalidade da alínea e), do nº 2, do artigo 5º, do “Despacho Impugnado”, em virtude de esta introduzir um “limite máximo” no cálculo da receita comercial.

Efectivamente nela se diz que a “receita comercial” é calculada cartão a cartão, operador a operador, mas tendo como “limite” o preço do passe de referência do título de transporte intermodal carregado no cartão, o que significa - em termos práticos - que só pode ser pago um passe por pessoa, e por operador.

A imposição deste limite justifica-se nas guide lines emanadas da informação [ver ponto 35 do provado] que precedeu a alteração ao primitivo texto do “Despacho Impugnado” e nos estudos técnicos que o precederam, e visa precisamente ser uma solução que intenta a boa aplicação dos dinheiros públicos e estar em linha com as regras de direito europeu que exigem que no cálculo das compensações por obrigações de serviço público sejam evitadas as sobrecompensações. E a verdade é que, a oportunidade, conveniência, e mérito da solução encontrada – “alínea” em apreciação - não cabem no âmbito da sindicância dos tribunais administrativos [artigo 3º, nº1, CPTA], razão pela qual apenas deveremos aferir da sua legalidade.

Ora, nada permite concluir que esse limite viole as alegadas normas o “Regulamento”, da “Lei de Bases”, do “RJCSP”, do “RJSPTP”, e da “Portaria”».

18.3. Neste seu recurso, e relativamente a esta 2ª questão, a Autora/Recorrente, alega designadamente que:

«(…) Sucede que o tribunal não deu como provados quaisquer factos que suportem as valorações contidas no Relatório da Inspeção-Geral de Finanças e na Informação, pelo que estava impedido de ter concluído – como fez – pela não violação das normas contidas no Regulamento, na Lei de Bases, no RJCSP, no RJSPTP e na Portaria» – cfr. conclusão Q das alegações;

«Pelo contrário, o tribunal fez tábua rasa da prova apresentada pela TST, incorrendo em manifesto erro de julgamento ao julgar que a imposição de um limite máximo à receita comercial constituído pelo preço do passe de referência do título de transporte intermodal carregado no cartão, prevista na alínea e) do n.º 2 do artigo 5.º do Despacho n.º 8946-A/2015, não viola as normas contidas no Regulamento (CE) n.º 1370/2007 (…), na Lei de Bases do Sistema de Transportes Terrestres (…), no Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros (…) e na Portaria n.º 241-A/2013, de 31 de julho, e que, em consequência, não é ilegal o ato que a aplicou» - cfr. conclusão R das alegações.

18.4. Também aqui, quanto a esta 2ª questão, se deve notar, liminarmente, como já acima se realçou, que a Autora/Recorrente incorre no mesmo erro de interpretação do despacho judicial (pré-saneador/saneador), com idênticas consequências, ao dele incorretamente inferir que todos os factos por si alegados foram ali dados como provados e, depois, indevidamente desprezados no Acórdão recorrido.

Efetivamente, os factos dados como provados, repete-se, foram os 47 factos listados no Acórdão recorrido sob a epígrafe “II – De facto” (cfr. ponto 14 do presente Acórdão).

Ora, também aqui esta incorreta interpretação da Autora/Recorrente leva-a a considerar, erradamente, que o Acórdão recorrido desprezou indevidamente - “fez tábua rasa” - da prova por si apresentada e (por si, incorretamente) interpretada como provada naquele despacho pré-saneador/saneador.

18.5. E também aqui, quanto a esta 2ª questão, cabe igualmente notar que este Supremo Tribunal Administrativo, nesta sua formação – Pleno da Secção de Contencioso Administrativo -, conhece apenas de direito, aplicando, pois, o direito aos factos que estão dados como provados nos autos (no caso, os factos fixados no Acórdão recorrido), como resulta do disposto no art. 12º nº 3 do ETAF.

De tudo o referido resulta que, não podendo agora sindicar-se matéria de facto e não sendo correta a leitura efetuada pela Autora/recorrente de que o tribunal havia dado como provado todos os factos alegados pela Autora (cfr., designadamente, conclusões I, L, M, N e R das suas alegações), apenas resta o controlo da decisão de direito quanto ao alegado “manifesto erro de julgamento ao julgar que a imposição de um limite máximo à receita comercial constituído pelo preço do passe de referência do título de transporte intermodal carregado no cartão, prevista na alínea e) do n.º 2 do artigo 5.º do Despacho n.º 8946-A/2015, não viola as normas contidas no Regulamento (CE) n.º 1370/2007 (…), na Lei de Bases do Sistema de Transportes Terrestres (…), no Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros (…) e na Portaria n.º 241-A/2013, de 31 de julho, e que, em consequência, não é ilegal o ato que a aplicou” - erro de julgamento cuja alegação, porém, a Autora/Recorrente baseia, predominantemente, num erro de apreciação “de facto”. Na verdade, afastada a possibilidade de sindicar-se o erro de apreciação da matéria de facto, não vemos que resulte criticável a decisão “sub judice”, no que toca ao direito aplicado. Nem, em verdade, a Autora/Recorrente a critica sob este prisma.

Como vem dito no Acórdão recorrido, na decisão quanto a esta 2ª questão, o limite imposto pela nova versão da alínea e) em questão significa, em termos práticos, que só pode ser pago um passe por pessoa, e por operador – o que encontra a sua justificação nas “guide lines” emanadas da Informação 1978/2015, de 18/11/2015, no processo n° 2015/163/M6/899, da Inspecção-Geral de Finanças (cfr. ponto 35 do provado), visando precisamente a boa aplicação dos dinheiros públicos, em linha com as regras de direito europeu que exigem que no cálculo das compensações por obrigações de serviço público sejam evitadas as sobrecompensações.

18.6. Ora, com base nos factos dados como provados (os 47 factos listados no Acórdão recorrido) também aqui não é possível chegar a outra conclusão que não aquela a que chegou o Acórdão recorrido: a de que a fixação do limite imposto pela nova versão da alínea e) em questão não viola o estatuído no Regulamento (CE) n.º 1370/2007 (…) na Lei de Bases do Sistema de Transportes Terrestres (…), no Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros ou na Portaria n.º 241-A/2013, de 31 de julho.

Recorde-se, de novo, que este controlo judicial é, obviamente, como não pode deixar de ser, apenas de legalidade, e não de conveniência ou de oportunidade.

É que, perante os factos estabelecidos, esta decisão só seria de afastar no caso de, por qualquer forma, a fixação deste limite à “receita comercial” a apurar, nunca permitisse considerar o valor praticado como um preço comercial – hipótese que não se verifica comprovada, pois que sempre tudo dependerá da margem de lucro possível em face do concreto preço do passe tomado como limite e em face dos demais preços e valores das restantes variantes das fórmulas de cálculo previstas no art. 5º do Despacho 8946-A/2015.

IV- DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, em formação Plena, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em:

- Negar provimento ao recurso jurisdicional “sub specie” deduzido pela Autora/Recorrente “TST – Transportes do Sul do Tejo, S.A.”, mantendo-se o acórdão recorrido.

Custas a cargo da Autora/Recorrente (arts. 527º nºs 1 e 2 do CPC, 1º do CPTA e 6º nº 1 do RCP).

D. N.

Lisboa, 21 de janeiro de 2021 – Adriano Cunha (relator, que consigna e atesta que, nos termos do disposto no art. 15º-A do DL nº 10-A/2020, de 13/3, aditado pelo art. 3º do DL nº 20/2020, de 1/5, têm voto de conformidade com o presente Acórdão os restantes integrantes da formação de julgamento, Conselheira Teresa de Sousa, Conselheiro Madeira dos Santos, Conselheiro Carlos Carvalho, Conselheiro Fonseca da Paz, Conselheira Maria Benedita Urbano, Conselheira Maria do Céu Neves e Conselheira Suzana Tavares da Silva).