Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
O Secretário de Estado da Administração Interna interpôs recurso jurisdicional do acórdão do TCA que, concedendo provimento ao recurso contencioso deduzido pelo agente da PSP A…, identificado nos autos, anulou o despacho daquele membro do Governo, de 26/10/01, que negara provimento ao recurso hierárquico interposto do acto, proferido pelo Comandante-Geral da PSP, que havia aplicado ao referido agente a pena disciplinar de sessenta dias de suspensão. O recorrente terminou a sua alegação de recurso, formulando as conclusões seguintes:
I - O procedimento disciplinar atingiu o seu termo em 26/10/01 com a prolação do despacho do Sr. Secretário de Estado, que manteve a aplicação da pena disciplinar de 60 dias de suspensão.
II - Assim, o procedimento disciplinar não prescreveu, porque se completou antes de 1/8/03, data que o douto acórdão afirma marcar o termo do prazo prescricional.
III - Esta conclusão decorre da consideração do recurso contencioso como um recurso “de mera legalidade” (cfr. art. 6° do ETAF aprovado pelo DL n.° 229/96, de 29/11).
IV — Posição diferente afrontaria a Constituição e a lei e possibilitaria a verificação de situações aberrantes, claramente intoleráveis para o sistema jurídico (cfr. ns.° 4 e 5 desta alegação).
V — O douto acórdão errou igualmente na sua decisão sobre o “agravamento da pena aplicada de suspensão” — art. 46° RD/PSP.
VI — A autoridade administrativa que aplicou a pena de suspensão graduada em 60 dias exerceu um poder que o legislador lhe outorgou em ordem à manutenção da disciplina na corporação e fê-lo fundamentadamente e nos limites da sua competência (cfr. arts. 18° e 19º, n.° 3, do RD/PSP).
VII — Ao anular a decisão punitiva nos termos em que o fez, o douto acórdão recorrido violou as normas do art. 6° do ETAF e do art. 37° do RD/PSP e, bem assim, as normas do art. 13° da Constituição e dos artigos 18°, 19°, 53º, n.° 1, d), e 55°, n.° 2, do mesmo RD/PSP.
Não houve contra-alegação.
O Ex.° Magistrado do M°P° junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do provimento do recurso.
A matéria de facto pertinente é a dada como provada no aresto «sub censura», a qual aqui se dá por integralmente reproduzida — como se estabelece no art. 713°, n.° 6, do CPC.
Passemos ao direito.
O aresto «sub judicio» anulou o despacho contenciosamente impugnado — que, culminando um recurso hierárquico, mantivera na ordem jurídica uma pronúncia punitiva — em virtude de o respectivo procedimento disciplinar estar prescrito e de o acto enfermar de erros nos seus pressupostos de facto e de direito. Ora, o presente recurso jurisdicional acomete esses dois segmentos do acórdão, reservando as suas primeiras quatro conclusões para o problema da prescrição e destinando as conclusões sobrantes à matéria concernente àqueles erros.
Comecemos pelo problema da prescrição do procedimento disciplinar. A própria petição de recurso admitira que aquele procedimento nunca prescreveria em menos de cinco anos, já que alguns dos factos constitutivos das infracções disciplinares imputadas ao arguido integravam a prática de ilícito criminal a que correspondia esse prazo de prescrição. Mas o aresto recorrido foi mais longe, afirmando que, por força do estatuído no Código Penal, esse prazo de cinco anos deveria ser «acrescido de metade», sendo, portanto, de sete anos e meio; e, a este prazo, o TCA somou um outro de três anos, correspondente ao tempo por que, segundo o Código Penal, se suspende «a prescrição do procedimento criminal» durante a pendência deste. Depois, e contando esse prazo global de dez anos e seis meses desde a ocorrência dos factos integradores de ilícito disciplinar, o TCA concluiu que tal prazo se esgotara em 1/8/03 e que o procedimento disciplinar estava extinto desde esse «terminus ad quem».
Todavia, é flagrante o erro desta conclusão, aliás salientado pelo douto voto de vencido. Com efeito, a admitir-se que o prazo prescricional findaria em 1/8/03, toma-se imediatamente óbvio que o acto contenciosamente recorrido, porque praticado e notificado ao arguido em 2001, não poderia ser censurado por não ter entrevisto uma prescrição que ainda não ocorrera. Ao decidir de um modo diferente, o TCA parece ter raciocinado, como se o recurso contencioso fosse um prolongamento do procedimento administrativo — pois só assim se explica que a prescrição ocorresse na pendência daquele recurso. Contudo, e ao menos desde a LPTA, a impugnação em juízo dos actos administrativos não corresponde a uma fase contenciosa de procedimentos que começaram por ser graciosos, antes consistindo numa actividade jurisdicional vera e própria, em que se inquire da legalidade de um acto segundo os seus pressupostos, o seu conteúdo e o seu sentido. Nesta conformidade, o despacho atacado no recurso contencioso dos autos poderia ser ilegal por não ter reconhecido que o procedimento disciplinar realmente prescrevera entretanto; mas, se essa prescrição ainda não se verificara, conforme o TCA admitiu, o acto estava necessariamente imune a essa crítica, pois seria absurdo que o autor dele desse conta de uma hipotética prescrição futura. Por outro lado, a prescrição do procedimento disciplinar advém do facto de este durar por um tempo considerado excessivo; mas, como o procedimento finda com a prática do acto que o culmine, capta-se «de visu» que a prolação do derradeiro acto punitivo exclui que o procedimento continue a partir daí e, portanto, que ele dure excessivamente desde então.
Aliás, o problema do decurso do prazo prescricional na pendência dos recursos contenciosos tem sido abordado pelo STA relativamente a situações particulares — aquelas em que o acto punitivo foi judicialmente suprimido, obrigando a que, em execução do julgado, o procedimento disciplinar se retome. E, mesmo nestes casos especiais, em que o procedimento que parecia findo acabou por renascer, o STA sempre disse que a prescrição do procedimento disciplinar não corre entre a data do acto que o decidiu e a da decisão que julgou o recurso contencioso interposto desse acto (cfr., v.g., os acórdãos de 5/7/88, 28/11/91, 16/1/92 e 18/2/98, este do Pleno, proferidos, respectivamente, nos recursos ns.° 20.184, 28.752, 29.302 e 35.737).
Pelo exposto, é seguro que o acórdão recorrido resolveu mal o ponto em apreço. E, para esgotarmos a pesquisa a propósito deste problema da prescrição, frisaremos que duas únicas hipóteses se abriam neste domínio: ou as regras previstas no art. 55° do RD da PSP (aprovado pela Lei n.° 7/90, de 20/2) se aplicavam por si sós (incluindo a remissão por elas explicitamente feita para o «quantum» da prescrição penal), sem o concurso das demais disposições sobre a prescrição do procedimento criminal; ou estas últimas normas haveriam de intervir também na solução do caso. E não havia uma terceira hipótese, que, se situasse algures entre estas duas alternativas extremas, pois é inconcebível que, no silêncio do RD da PSP, se acolhesse uma parte daquele regime previsto no Código Penal e se repudiasse aleatoriamente uma outra parte dele.
Ora, o uso das regras de prescrição penais, conforme à última alternativa que colocámos, conduzia à contagem do prazo prescricional feita no aresto recorrido — contagem esse que já vimos implicar a não prescrição do procedimento disciplinar a que os autos se referem.
Consideremos agora a outra alternativa. Mesmo que cingíssemos o prazo prescricional ao «quantum» de cinco anos — que constitui um denominador mínimo e indiscutível — facilmente veríamos que não ocorrera a prescrição do procedimento disciplinar a que se referem os autos. É que a não consideração do regime inserto no Código Penal levaria a que o prazo prescricional de cinco anos se interrompesse em, e se recontasse desde, 14/1/97 — data em que, segundo a matéria de facto acolhida pelo TCA, o arguido fora notificado da acusação (cfr. o art. 55°, n.° 4, «in fine», do RD da PSP); e, como o despacho recorrido foi praticado (e notificado) em 2001, é patente que, também nesta segunda perspectiva, o procedimento disciplinar não estava prescrito quando o acto foi emitido. Nesta conformidade, o aresto recorrido tem de ser revogado na parte em que anulou o acto impugnado por o procedimento disciplinar estar prescrito. E resta agora ver se realmente existem os erros nos pressupostos em que o TCA também fundou a anulação decretada.
O acórdão «sub judicio» dirigiu ao acto uma censura geral — a de ele ter sido infiel à decisão de facto e de direito proferida pelo Tribunal Colectivo da comarca de Celorico de Basto no processo criminal que, pelos factos fundantes da responsabilidade disciplinar do arguido, o condenou pela prática dos crimes de participação em rixa e de homicídio por negligência. Depois, e particularizando essa crítica, o TCA detectou na decisão disciplinar um erro nos pressupostos de facto do acto contenciosamente recorrido, um erro nos seus pressupostos de direito e, ainda, um erro que simultaneamente afectaria os seus pressupostos de facto e de direito.
Consistiria aquele primeiro erro na circunstância de, na matéria de facto dada como provada no processo disciplinar, constar que o arguido «envolveu-se em desordem», pois a factualidade apurada pelo Tribunal Colectivo evidenciava que o arguido fora forçado, pela actuação de outrém, a intervir na rixa em que participou. Portanto, haveria aqui uma discrepância entre os factos apurados no processo disciplinar e a realidade, o que seria causal do aludido erro nos pressupostos.
Mas é claramente desmesurado o relevo que o TCA deu àquela expressão. Com efeito, a referência, discernível no acto punitivo, ao envolvimento do arguido na desordem logo aí foi seguida pela menção de que foram os opositores do arguido que provocaram e iniciaram o conflito. Assim, e neste ponto, o acto ateve-se perfeitamente à factualidade que o Tribunal Judicial dera como provada. E a afirmação de que o arguido «se envolveu em desordem» não falseia o que se passou, pois da expressão não resulta necessariamente que a iniciativa da desordem, em que ele indiscutivelmente se envolveu, lhe seja imputável. Portanto, e ao invés do decidido no aresto «sub censura», este primeiro erro nos pressupostos não existe.
Depois, o TCA considerou que o acto errara num seu pressuposto de direito ao dizer que a infracção disciplinar fora cometida em público, já que o arguido não iniciara a rixa nem procurara a circunstância de esta se desenrolar em público. Mas o equívoco do aresto é evidente, pois confunde as circunstâncias objectivas em que ocorreu um conflito com a iniciativa dele, por um lado, e com a busca subjectiva dessas circunstâncias, por outro. É absolutamente indesmentível que a infracção disciplinar determinante da punição, porque praticada num estabelecimento comercial então aberto e na presença de várias pessoas, foi cometida em público e num local aberto ao público — justificando-se, portanto, que contra o arguido militasse a circunstância agravante prevista no art. 53º, nº 1, al. d), «in fine», do RD da PSP. Saber-se se a violação dos deveres funcionais foi causada ou propiciada pela atitude de terceiros nada tem a ver com a publicidade dos confrontos havidos. E esta publicidade também existe independentemente de ter sido procurada, pois a ocorrência das circunstâncias agravantes não implica que elas sejam abrangidas por um dolo específico do arguido. Assim, o TCA errou ao vislumbrar neste domínio um erro nos pressupostos de direito do acto.
Por fim, o TCA entendeu que a factualidade apurada no processo criminal não permitia que se considerasse ser «grave» a negligência do arguido ou que se entrevisse na conduta dele uma afecção grave da dignidade e do prestígio pessoal e da função. E, como o despacho punitivo procedera a estas qualificações, nelas fundando a agravação da pena inicialmente aplicada, o acórdão «sub censura» detectou aqui um erro simultaneamente referível aos pressupostos de facto e de direito do acto.
Mas, também aqui, o aresto não se mostra feliz. É manifesto que a circunstância de o Tribunal Judicial da comarca de Celorico de Basto não ter porventura qualificado como «grave» a negligência do arguido que julgou não impedia o autor do acto recorrido de, para efeitos meramente disciplinares, entender que a culpa do mesmo agente era «grave». Não fora assim, negar-se-ia a relativa autonomia dos processos disciplinares em face dos procedimentos criminais paralelos, autonomia essa justificada pelo prosseguimento de bens jurídicos próprios. Nada obsta, portanto, que a culpa discernida num processo penal relativamente a certos factos se apresente, no processo disciplinar correlativo, com um grau bastante mais sério, já que o juízo disciplinar tem de atender a circunstâncias especialíssimas, ligadas aos minuciosos deveres funcionais que impendiam sobre o arguido. Consequentemente, o TCA não podia ater-se ao conteúdo do acórdão penal condenatório para dele deduzir, «ex abrupto», que o autor da punição disciplinar estava impedido de qualificar como «grave» a negligência do arguido.
«Mutatis mutandis», as considerações feitas no parágrafo anterior aplicam-se à parte do acórdão recorrido em que se criticou o acto por ele haver entendido que o ilícito disciplinar afectara gravemente a dignidade e o prestígio pessoal e da função. Ademais, é evidente que tal matéria não se incluía no cerne das preocupações do Tribunal de Celorico de Basto, razão por que carece de base lobrigar-se, neste domínio, um qualquer contraste entre o acórdão penal e o acto punitivo.
Deste modo, o que o acto disse acerca do grau de culpa do arguido e da gravidade da afecção que a sua conduta trouxe em sede de dignidade e de prestígio, pessoal e funcional, não pode ser censurado pelo simples teor do acórdão penal condenatório. E resta agora ver se tais afirmações do acto carecem de justificação à luz dos factos dados por assentes.
Importa não olvidar que o autor do acto exerceu a chamada justiça administrativa, dispondo de uma certa margem de liberdade — ainda que ordenada à única solução justa — na ponderação que lhe competia efectuar. Justifica-se a atribuição de uma tal margem porque os órgãos decisórios da Administração, pela maior familiaridade com os interesses públicos que directamente prosseguem e pelo seu conhecimento das múltiplas variáveis intervenientes na decisão, estão normalmente em boas condições para assegurarem a justiça absoluta e relativa que os casos em apreço requerem. Não obstante, se o uso dessa liberdade, por perversão dos critérios eleitos ou dos resultados atingidos, se mostrar degradado e inadmissível, os tribunais haverão de intervir, anulando o acto a fim de que a Administração o substitua por um outro que reponha a reclamada justiça administrativa.
Ora, cremos que perfeitamente se incluía nas prerrogativas de avaliação do Comandante-Geral da PSP e do Secretário de Estado recorrente a qualificação da conduta do arguido como constituindo uma afecção grave da dignidade e do prestígio pessoal e da função. Apesar das circunstâncias em que os factos ocorreram, temos que o arguido cometeu infracções penais por que foi judicialmente condenado; e temos ainda que ele usou da arma de serviço matando, ainda que por descuido, um cidadão inocente. Deste modo, não se mostra inadmissível, intolerável ou repugnante o entendimento de que aquela dignidade e aquele prestígio foram, com a conduta do arguido, prejudicados com a gravidade bastante para justificar que a pena disciplinar a aplicar-lhe seja a de suspensão por sessenta dias, em vez de uma pena de suspensão por somente vinte dias. E isso é sobretudo assim se atentarmos na moldura disciplinar abstracta que foi aplicada — a de «suspensão de 20 a 120 dias» (cfr. o art. 25°, n.° 1, al. d), do RD/PSP). Afinal, a pena concreta situou-se aquém do meio da moldura abstracta, o que mostra que o acto, ao afirmar a gravidade da acção censurável e dos seus efeitos, se ateve a um grau dela que se situava ainda muito longe do seu máximo possível.
Portanto, nenhuma razão havia para que o TCA sindicasse a medida da pena disciplinar, pelo que o aresto recorrido, também neste último ponto, andou mal e tem de ser revogado.
Procedem, assim, todas as conclusões da alegação de recurso. E, como o acórdão recorrido — contrariando, aliás, o programa decisório que a dado passo estabelecera — não esgotou o conhecimento de todas as questões colocadas no recurso contencioso, os autos haverão de retomar ao TCA para que aí se enfrente essa tarefa.
Nestes termos, acordam em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional e em revogar o acórdão recorrido, devendo os autos baixar ao TCA para conhecimento das matérias não apreciadas, se nenhuma questão prévia a tal obstar.
Sem custas.
Lisboa, 15 de Dezembro de 2004. – Madeira dos Santos (relator) – António Samagaio – Jorge de Sousa.
