04133/08 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Nos termos do artigo 6º, nºs 2 e 6 do DL nº 464/82, de 9/12 [Estatuto do Gestor Público], a exoneração fundada em mera conveniência de serviço […] dará lugar a uma indemnização de valor correspondente aos ordenados vincendos até ao termo do mandato, mas não superior ao vencimento anual do gestor e, quando essas funções forem prestadas em regime de comissão de serviço ou de requisição, a indemnização eventualmente devida será reduzida ao montante da diferença entre o vencimento como gestor e o vencimento do lugar de origem à data da cessação de funções de gestor.

II- O fundamento dessa indemnização radica no facto do gestor público que cumpra os deveres do seu cargo ter uma expectativa legítima e juridicamente tutelada de chegar ao termo do mandato para o qual foi nomeado, pelo que se for antecipadamente afastado das suas funções por causa que lhe não seja imputável, será credor de indemnização, nos termos fixados na lei, restabelecendo-se o equilíbrio patrimonial e a salvaguarda dos seus interesses legítimos.

III- Face a tais fundamentos, a fixação do critério de avaliação e determinação antecipado ou “a forfait” desse dano, passa por lhe atribuir, a título de indemnização, aquilo que este receberia se continuasse no exercício de funções até ao termo do mandato – “ordenados vincendos até ao termo do mandato”.

IV- Considerando que o recorrente contencioso – e aqui recorrido – exerceu o cargo de presidente do Conselho de Administração do INFARMED em regime de comissão de serviço, e que legalmente optou por receber o vencimento devido pelo seu lugar de origem, os ordenados a atender na fixação da indemnização devida teriam que ser necessariamente aqueles que aquele vinha auferindo em concreto até ao termo do mandato, e não o genérica e abstractamente fixado pela tutela para o dito cargo [Despacho nº 8035/2002, de 26-3-2002, do Ministro das Finanças, publicado no DR, II Série, nº 92, de 19-4-2002], mas não superiores ao seu vencimento anual, reduzido ao montante da diferença entre esse vencimento e o vencimento do lugar de origem à data da cessação das funções de gestor.

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 2º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

I. RELATÓRIO

V. .., com os sinais dos autos, interpôs no TAC de Lisboa um Recurso Contencioso de Anulação das deliberações do Conselho de Administração do INFARMED, de 24-1-2003 e de 19-2-2003, que indeferiram parcialmente o pedido de pagamento de indemnização que peticionara devido à cessação da comissão de serviço como Presidente do Conselho de Administração do INFARMED.

Por sentença de 10-9-2007, foi concedido provimento ao recurso contencioso interposto e, em consequência, anuladas as deliberações impugnadas [cfr. fls. 85/93 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

Inconformado, o Conselho de Administração do INFARMED interpôs recurso jurisdicional para este TCA Sul, tendo na alegação apresentada formulado as seguintes conclusões:

“1ª A sentença recorrida não procedeu à correcta interpretação e aplicação do Direito, mais concretamente, do nº 6 do artigo 6º do Decreto-Lei nº 464/82, de 9 de Dezembro, que consagrava o Estatuto dos Gestores Públicos.

2ª A disposição em causa terá de ser interpretada dentro de todo o sistema do diploma no qual se insere. Diploma este que visou sem dúvida garantir aos funcionários que, em regime de comissão ou requisição de serviço, desempenham funções de gestores públicos, a protecção dos direitos adquiridos no seu quadro de origem.

3ª Garantia esta consagrada no nº 4 do artigo 5º do referido Decreto-Lei, e que contempla designadamente a possibilidade de manter o vencimento de origem, o que, aliás, se verificou no caso em concreto, tendo o recorrente de facto mantido o seu vencimento de origem, ao qual acumulou o valor devido a título de despesas de manutenção.

4ª Assim, para efeitos de determinação do valor que deve servir de referência no cálculo da indemnização prevista no artigo 6º, nº 6, e atendendo a que a protecção que se reconhece aos funcionários que desempenhem as funções de gestor em regime de comissão ou requisição de serviço está já concretizado com a faculdade de manter o vencimento de origem, será de concluir que esta norma se refere ao vencimento genérica e abstractamente previsto no Despacho do Ministro das Finanças nº 8035/2002, de 26 de Março, em articulação com a Resolução do Conselho de Ministros nº 29/89 para o cargo de Presidente do Conselho de Administração.

5ª Se assim não fosse entendido, estaríamos a conferir-lhe um direito que o Estatuto dos Gestores Públicos não quis assegurar, isto é, estaríamos a ir além do que o legislador pretendeu, reconhecendo ao recorrente uma vantagem indevida.

6ª Em face do exposto, impõe-se, assim, revogar a douta decisão, uma vez que as deliberações em causa não violam qualquer dispositivo legal”.

O recorrente [e aqui recorrido jurisdicional] contra-alegou, tendo concluído a sua contra-alegação do seguinte modo:

“1. A sentença posta em crise não padece do vício que lhe é imputado pelo recorrente.

2. As deliberações do CA do INFARMED impugnadas pelo recorrido são efectivamente ilegais, por violação dos princípios da igualdade e tutela da confiança e por violação do disposto no artigo 6º do Estatuto dos Gestores Públicos, vigente à data.

3. O valor referência para efeito de cálculo da indemnização devida pela cessação antecipada da comissão de serviço por facto inimputável ao recorrido terá que ser aquele que era efectivamente auferido pelo gestor e não o que resulta da aplicação abstracta das regras do Despacho do Ministro das Finanças nº 8035/2002, de 26 de Março, e da Resolução do Conselho de Ministros nº 29/89.

4. Daqui não resulta qualquer privilégio infundado ou indevido para o recorrido.

5. Esta posição é sustentada também pela jurisprudência, como referido nas alegações na primeira instância e na sentença posta em crise.

6. Entendimento diverso consubstanciaria, além de uma violação de lei, uma violação do princípio da igualdade, por permitir diferenciar injustificadamente os gestores conforme tivessem ou não vínculo à Administração Pública”.

Neste TCA Sul o Digno Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer no sentido de que o recurso não merece provimento [cfr. fls. 142 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para julgamento.

II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

A sentença recorrida considerou assentes – sem qualquer reparo – os seguintes factos:

i. O recorrente exerceu as funções de Presidente do Conselho de Administração do INFARMED entre 1-1-2002 e 16-7-2002, data a que reporta os efeitos a cessação da respectiva comissão de serviço determinada pelo despacho conjunto do Primeiro-Ministro e do Ministro da Saúde, de 30 de Agosto de 2002 [docs. de fls. 6 e 10 e de fls. 1 e 3 do p.a.];

ii. O recorrente solicitou ao Presidente do Conselho de Administração do INFARMED “o processamento da indemnização devida nos termos do nº 1 do artigo 15º do Decreto-Lei nº 495/99, de 18 de Novembro, e do nº 3 do artigo 1º, nº 2 do artigo 6º e nº 6 do artigo 6º do Decreto-Lei nº 464/82, de 9 de Dezembro”, por carta datada de 24-9-2002 [cfr. doc. de fls. 11 que aqui se dá por reproduzido];

iii. Por ofício datado de 27 de Fevereiro, recebido pelo recorrente no dia 3 ou 4 de Março, foi este notificado das deliberações recorridas de fls. 14 e segs., que aqui se dão por integralmente reproduzidas [por acordo e docs. citados; cfr. fls. 9 e segs. do p.a.];

iv. Em 20 de Março de 2003, o recorrente apresentou reclamação, dirigida ao Presidente do CA do INFARMED, contestando o método de cálculo do montante da indemnização devida por força do disposto no artigo 6º, nº 6 do DL nº 464/82, de 9/12 [doc. de fls. 20 e 26-29 do p.a.];

v. À referida reclamação não foi dada resposta [por acordo];

vi. O recorrente exerceu o cargo de Presidente do CA do INFARMED em regime de comissão de serviço, tendo optado pelo vencimento de carreira [doc. de fls. 23-24 e 7 do p.a.].

III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

Como resulta do teor das conclusões da alegação do recorrente INFARMED, a única questão a decidir no presente recurso prende-se com a interpretação a dar às disposições constantes dos nºs 2 e 6 do artigo 6º do Estatuto dos Gestores Públicos, aprovado pelo DL nº 464/82, de 9/12.

É o seguinte o teor da norma em causa:

“Artigo 6º

1-

2- A exoneração dará lugar, sempre que não se fundamente no decurso do prazo, em motivo justificado ou na dissolução do órgão de gestão, a uma indemnização de valor correspondente aos ordenados vincendos até ao termo do mandato, mas não superior ao vencimento anual do gestor.

3-

4-

5-

6- Quando as funções forem prestadas em regime de comissão de serviço ou de requisição, a indemnização eventualmente devida será reduzida ao montante da diferença entre o vencimento como gestor e o vencimento do lugar de origem à data da cessação de funções de gestor”.

No entender do recorrente INFARMED esta norma deverá ser interpretada no sentido de que o “vencimento como gestor”, para efeitos de cálculo da indemnização a que alude o nº 6 do artigo 6º do DL nº 464/82, de 9/12, é o do “vencimento de gestor presidente do conselho de administração do INFARMED enquanto valor previamente definido e correspondente à respectiva categoria profissional” e não o vencimento que o gestor cuja comissão de serviço cessou auferia efectivamente à data dessa cessação.

Inverso é o entendimento do recorrente contencioso, e ora recorrido, para quem é patente a ilegalidade das deliberações recorridas, uma vez que da interpretação dos normativos em causa resultou um valor de indemnização inferior àquele que, sustenta, decorre da boa interpretação das disposições aplicáveis do Estatutos dos Gestores Públicos [DL nº 464/82, de 9/12], em conjugação com o regime orgânico próprio do INFARMED [DL nº 495/99, de 18/11].

Vejamos.

A cessação de funções dos gestores públicos, inteiramente na disponibilidade de entidades que procederam à nomeação, implica consequências diversas, conforme se fundamente em motivos radicados na completude da relação ou em facto imputável aos gestores, ou na mera conveniência e oportunidade da cessação.

A cessação não dá lugar a indemnização ao gestor quando se fundamente no decurso do prazo de mandato, em motivo justificado [falta de observância da lei ou dos estatutos da empresa e violação grave dos deveres de gestor público] ou na dissolução dos órgãos de gestão determinada nos casos previstos nas alíneas a), b) e c) do nº 5, casos estes que têm como pressuposto a existência de responsabilidade por deficiente gestão.

Em todas as restantes situações, que se podem fundamentar em mera conveniência, o gestor público tem direito a indemnização de valor correspondente aos ordenados vincendos até ao termo do mandato, mas não superior ao vencimento anual do gestor.

A vinculação estabelecida entre a entidade que o nomeia e o gestor, definida como de mandato – explicitando-se que, em tudo quanto não seja ressalvado expressamente, se aplicam as disposições constantes da lei civil para o contrato do mandato [cfr. artigo 2º, nº 1 do Estatuto do Gestor Público] – determina que nos limites da lei civil e no âmbito ainda do regime contratual do mandato se encontre a fonte da obrigação de indemnizar de que, nos casos definidos na lei, o gestor se constitui credor.

Analisando os referidos casos de motivo justificado, poder-se-á constatar que a indemnização só é devida quando a exoneração [ou a cessação de funções] se fundamenta em causa diferente de algum comportamento imputável ao gestor público.

O gestor público que cumpra os deveres do seu cargo tem uma expectativa legítima e juridicamente tutelada de chegar ao termo do mandato para o qual foi nomeado. Se for antecipadamente afastado das suas funções por causa que lhe não seja imputável, será credor de indemnização, nos termos fixados na lei, restabelecendo-se o equilíbrio patrimonial e salvaguardando os seus interesses legítimos.

Por isso, essa indemnização tem como conteúdo – de acordo com o disposto no artigo 6º, nº 2 do DL nº 464/82, de 9/12 – o valor correspondente aos ordenados vincendos até ao termo do mandato, com o limite determinado pelo montante correspondente a um ano de vencimento [“mas não superior ao vencimento anual do gestor”, na expressão utilizada no texto legal].

Estabelece, assim, a lei, na referida norma, um duplo comando: por um lado, fixa um critério de avaliação e determinação antecipado ou “a forfait” do dano, atribuindo ao gestor, como indemnização, aquilo que este receberia se continuasse no exercício de funções até ao termo do mandato – “ordenados vincendos até ao termo do mandato”.

Mas, por outro lado, para além deste critério, fixa-se, ainda um limite máximo do conteúdo da obrigação de indemnizar – um ano de vencimento –, mesmo que o prejuízo efectivo seja eventualmente superior, ou, dito de outro modo, ainda que no momento de cessação de funções falte mais de um ano para o termo normal do mandato.

A decomposição do comando da norma do artigo 6º, nº 2, nesta referida estipulação de duplo sentido, significa que enquanto estabelece um critério do prejuízo [de avaliação do dano] apela ainda para os princípios da determinação do conteúdo da obrigação de indemnizar, e quando fixa um limite máximo de indemnização, estabelece “ex lege” uma limitação de responsabilidade, tal como acontece no plano da autonomia contratual, em que são admissíveis convenções de limitação ou agravamento da responsabilidade.

Face às considerações acima referidas, é possível alcançar já a interpretação que temos por correcta para o nº 6 do artigo 6º do DL nº 464/82, de 9/12, e que corresponde àquela que foi seguida na sentença recorrida.

Com efeito, se o objectivo da atribuição duma indemnização pelo afastamento antecipado do gestor público, por causa que lhe não seja imputável, do exercício das suas funções, tem em vista o restabelecimento do equilíbrio patrimonial e a salvaguardando os seus interesses legítimos, uma vez que aquele que cumpre os deveres inerentes ao seu cargo é merecedor duma expectativa legítima e juridicamente tutelada de chegar ao termo do mandato para o qual foi nomeado, a fixação do critério de avaliação e determinação antecipado ou “a forfait” desse dano, passa por lhe atribuir, a título de indemnização, aquilo que este receberia se continuasse no exercício de funções até ao termo do mandato – “ordenados vincendos até ao termo do mandato”.

Ora, considerando que o recorrente contencioso – e aqui recorrido – exerceu o cargo de presidente do Conselho de Administração do INFARMED em regime de comissão de serviço, e que legalmente optou por receber o vencimento devido pelo seu lugar de origem, o vencimento a atender na fixação da indemnização devida teria que ser necessariamente aquele que aquele vinha auferindo em concreto e não o genérica e abstractamente fixado pela tutela para o dito cargo [Despacho nº 8035/2002, de 26-3-2002, do Ministro das Finanças, publicado no DR, II Série, nº 92, de 19-4-2002], o qual, ao contrário do entendimento sufragado pela recorrente INFARMED, não corresponde a nenhuma categoria profissional.

Por conseguinte, a tutela das suas legítimas expectativas impunha que se lhe reconhecesse o direito às diferenças de vencimento calculadas em função das prestações vincendas, face às que seriam devidas no lugar de origem, tendo embora como limite o valor de vencimento anual de gestor [cfr. artigo 6º, nº 2, “in fine”, do DL nº 464/82, de 9/12].

Deste modo, o recorrente contencioso e ora recorrido tinha direito a que o montante da indemnização que lhe era devida se fizesse por reporte à remuneração que efectivamente auferiu enquanto exerceu as funções de Presidente do Conselho de Administração do INFARMED, ou seja, € 4.196,66, acrescidos de € 1.131,89, a título de despesas de representação, o que perfaz € 5.328,55, visto que só assim era possível acautelar a satisfação do seu direito aos “ordenados vincendos até ao termo do mandato”.

Defender a tese sustentada pelo INFARMED seria – tal como acertadamente salientou a sentença recorrida – inconstitucional, por violação do princípio da igualdade, uma vez que sujeitaria a regimes injustificadamente discriminatórios as situações em que o gestor exonerado prestou serviço em comissão de serviço ou de requisição, face às situações em que a nomeação recaiu sobre pessoa não vinculada à Administração Pública ou, em geral, ao serviço público. Com efeito, enquanto, neste último caso, por força do disposto no artigo 6º, nº 2, a indemnização devida recobriria as prestações vincendas “tout court” – apenas com a limitação do vencimento anual – já no caso de requisição ou comissão de serviço, além deste, um outro limite seria, de acordo que tal entendimento, aplicável: a indemnização seria apurada através da diferença entre o vencimento padrão do lugar de gestor e o vencimento do lugar de origem. Ora, como é evidente, esse tratamento diferenciado, sem qualquer base objectiva que o justifique, não resiste ao controlo do princípio da igualdade, sendo por isso ilegal.

Em conclusão, o presente recurso jurisdicional é manifestamente improcedente.

IV. DECISÃO

Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência os juízes do 2º Juízo do TCA Sul em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.

Sem custas, atenta a isenção do recorrente INFARMED – recurso tramitado ao abrigo da LPTA.

Lisboa, 18 de Junho de 2009

[Rui Belfo Pereira – Relator]

[Cristina Santos]

[Teresa de Sousa]