Quem foi o relator do acórdão 036/15?

O relator foi Maria do Céu Neves, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 036/15?

O acórdão foi proferido em 25 de fevereiro de 2016.

036/15 - STA

Texto

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1. RELATÓRIO A………., Ldª, com sede na …………, …….., inconformada com a decisão proferida em 27 de Fevereiro de 2014 no TAC de Lisboa, que julgou improcedente a acção ordinária, de responsabilidade civil extra contratual, por si intentada contra a Câmara Municipal de Cascais, interpôs o presente recurso para este Supremo Tribunal Administrativo. Apresentou, para o efeito, as seguintes conclusões, que aqui se reproduzem: «a) em face dos depoimentos referidos nas presente alegações e das regras da experiência comum, em especial as inerentes ao processo negocial de aquisição de um terreno para construção por parte de empresas que se dedicam a tal actividade e do normal decurso do processo de licenciamento urbanístico, deve ser alterada a resposta aos arts. 2, 3, e 4 da base instrutória, dando-se os mesmos por provados, ainda que a prova do art. 3º da base instrutória deva ser limitada aos factos constantes do mesmo com excepção do local onde a reunião ocorreu, elemento esse que nem sequer revela interesse para a boa decisão da causa; b) da mesma forma que, mostrando-se o ponto 40 dos factos provados, resultante da resposta ao art. 23º da base instrutória, em contradição clara com o vertido no ponto 20 dos factos provados, resultante da alínea U dos factos assentes, deve aquele ser eliminado, dando-se prevalência aos factos assentes; c) determinada a responsabilidade civil do R. Município de natureza extracontratual, derivada da frustração de uma expectativa gerada através das intervenções do mesmo no processo urbanístico de licenciamento, com evidente violação dos princípios da confiança e da boa-fé, deve a recorrente ser ressarcida dos danos sofridos, tendo, nesta parte, a questão do tempo que mediou entre a emissão do parecer em sede de informação prévia e da emissão do despacho de indeferimento baseado na informação da DJA uma essencial relevância; d) estando perante uma situação de evidente culpa in contrahendo por parte do R. Município, na medida em que esta violou os pressupostos em que constituiu, não pontualmente, mas ao longo do processo de licenciamento urbanístico, a recorrente, quer por via da apresentação de informação prévia, quer por via de aprovação do projecto de arquitectura, quer por via da não consideração da solicitação para eliminar a condicionante por si estabelecida: e) ao não decidir daquela forma, a sentença recorrida, salvo melhor opinião, violou os arts. 6º do Cod. Proc. Administrativo, 227º, 483º e 563º do Cod. Civil» * A ré/recorrida, notificada para o efeito, não apresentou contra alegações. * Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. * 2. FUNDAMENTAÇÃO 2.1. MATÉRIA DE FACTO A decisão recorrida deu como assentes os seguintes factos, que aqui se reproduzem: 1) «A A. é uma sociedade comercial por quotas que se dedica à construção e comercialização de bens imóveis. (Al. A) dos FA) 2) No exercício da sua actividade a A. adquiriu por escritura pública lavrada em 19 de Fevereiro de 1999, celebrada no Cartório Notarial de Oeiras, o prédio Urbano sito na ……….., ………., lugar e freguesia da ………, concelho de Cascais, inscrito na matriz sob o art. 701º e descrito na Primeira Secção da Conservatória do Registo Predial de Cascais sob o nº 01918 (Al. B) dos FA) 3) Consta de parecer dos serviços da R. - Doc. 3, a fls. 21 - o qual é de 9.02.1999, que: "Projecto de um edifício de escritórios e comércio para a ….. junto à estação da ……...//Quando das audiências havidas com esta Divisão sobre a capacidade de construção neste terreno foi informado o requerente de que essa capacidade estava registada num estudo urbanístico que deu origem a um protocolo entre a CMC e B………., Lda./ / E esse estudo (aprovado pela DGPU) permitiu a execução do edifício '………..' que confina a poente com o edifício que constitui este projecto, existindo mesmo uma empena para o encosto deste./ / De acordo com aquele estudo ( ... ) o edifício poderia ter 4 pisos com uma dimensão que seria a consequência do tamanho da empena com uma implementação quadrangular." (Al. C) dos FA). 4) Em face da situação concreta existente no local, foi pela A. formulada à R. a proposta de arranjar toda a ......... ocupando todo o terreno que lhe pertence ao nível do rés-do-chão com um espaço comercial (Al. D) dos FA) 5) Tendo a Autora apresentado um plano pelo qual a Autora se obrigava a executar dois pisos de estacionamento a todo o comprimento do terreno e abrangendo a ..........., sendo um para satisfação das necessidades do edifício e outro para estacionamento público, a ceder à CM de Cascais. (Al. E) dos FA) 6) A A. apresentou os projectos de especialidade como constante dos doc.s 4 e 6, a fls. 27 e 28 (Al. F) dos FA) 7) Na aquisição do prédio em questão a A. despendeu a quantia de 100.000.000$00, pagou a inerente sisa no valor de 10.000.000$00, os encargos notariais no valor de 1. 125.110$00 e as despesas de registo no valor de 315.500$00 (Al. G) dos FA) 8) Em 9.10.1997 foi apresentado à Câmara Municipal de Cascais por …………., Advogada, um pedido de informação sobre a viabilidade de construção no dito prédio conforme requerimento constante como Doc. 1 junto com a contestação, a fls. 71 e s. (Al. H) dos FA) 9) Tal pedido foi objecto do parecer desfavorável dos serviços técnicos municipais, de 114.11.1997, como consta do doc. 2 junto a fls. 74 e s., concluindo-se no mesmo que: “Não obstante considerar-se, em princípio, o terreno susceptível de uma acção de renovação urbana, julga-se a proposta apresentada inconveniente sob o ponto de vista urbanístico por excesso do número de pisos e de área de implantação, não contribuindo (...)” (Al. I) dos FA) 10) O referido parecer mereceu a concordância do Director do Departamento de Urbanismo e do Presidente da Câmara, conforme despachos de 12.1.1998 (Al. J) dos FA) 11) Em 14.05.1998 a A. celebrou com C………… o "Contrato promessa de compra e venda" constante de fls. 77 e s., pelo qual a A. se comprometeu a comprar o prédio urbano descrito em B) supra. (Al. L) dos FA) 12) Do referido "contrato promessa" não consta cláusula em que figure como condição a viabilidade de construção no imóvel em causa. (Al. M) dos FA) 13) Em 20.11.1998 deu entrada nos serviços da R. o pedido da A. relativo à aprovação do projecto de arquitectura da operação urbanística por si pretendida, juntando a memória descritiva constante como doc. 5 da contestação a fls. 84 e s., aqui dado por integralmente reproduzido. (Al. N) dos FA) 14) O projecto referido supra foi apreciado, tendo sido proferidos os pareceres e informações tal como constante do doc. 6, junto a fls. 99 e s, vindo o mesmo a ser deferido por despacho de 11.02.1999, o qual é do seguinte teor: "Deferido, de acordo com a informação dos serviços" (Al. O) dos FA) 15) Do parecer datado de 9.02.1999, consta o seguinte: “Considerando todos os aspectos aqui referidos propomos o deferimento do projecto ficando o licenciamento condicionado a: (...) 2. Apresentação e aprovação pelo património da solução de permuta (ou outra) no que se refere ao estacionamento bem como a escritura de cedência do espaço” (Al. P) dos FA) 16) O acto de deferimento do projecto não foi comunicado à A. (Al. Q) dos FA) 17) Em 9.06.1999 a A. dirigiu ao Presidente da Câmara Municipal de Cascais o requerimento constante como doc. 7 a fls. 106 pelo qual solicitou uma audiência com o seguinte motivo: "Interesse dos Requerentes na concessão da exploração e manutenção do estacionamento a ceder à Câmara Municipal de Cascais, em modalidade e prazo que seja do interesse de ambas as partes, e por forma a atenuar os custos das beneficiações que os requerentes irão executar em espaço público" (Al. R) dos FA) 18) O pedido de audiência foi indeferido por despacho de 14.11.2000 do Presidente da Câmara Municipal, com base no despacho do Director do Departamento de Urbanismo e Infra-Estruturas de 13.11.2000, que por sua vez remete para parecer dos serviços (DJA) de 15.12.1999, como constante do doc. 8 a fls. 107 e s. (Al. S) dos FA) 19) O parecer supra referido é do seguinte teor: “Assunto: A……... Pedido de parecer sobre a viabilidade legal da concessão de exploração a que se refere o requerimento nº 9321 de 28/6/99. Face ao parecer solicitado, somos de informar como segue: I - a) Analisado processo de licenciamento nº 15059/98, verifica-se que o projecto de arquitectura referente à construção do edifício foi deferido, por despacho de 11/2/99, ficando o licenciamento condicionado, entre outros, à "Apresentação e aprovação pelo património da solução de permuta (ou outra) no que se refere ao estacionamento bem como escritura de cedência do espaço". b) De acordo com a informação do CDGE de 9/2/99, está em causa a execução de dois pisos de estacionamento, sendo metade de cada um deles construído sob o edifício a construir (em terreno do requerente) e as outras metades sob a .......... confinante (terreno do domínio público). Um dos pisos de estacionamento destina-se à satisfação das necessidades do edifício e o outro ao estacionamento do público, a ceder à Câmara Municipal de Cascais. c) Através do requerimento nº 9321, de 28/6/99, a A………., Lda, solicita uma audiência manifestando o seu interesse na concessão da exploração e manutenção do estacionamento a ceder à Câmara Municipal de Cascais, em modalidade e prazo que seja do interesse de ambas as partes, e por forma a atenuar os custos das beneficiações que os requerentes irão executar em espaço público. d) De acordo com a informação do DUI de 7/10/99, a proposta apresentada pela Sociedade em causa, foi a seguinte: “… o piso cedido à Câmara seria explorado pela requerente durante 20 (vinte) anos. Como pagamento dessa concessão a requerente propõe entregar 10% (dez por cento) das receitas brutas à J.F. da ……. ou a qualquer outra entidade que a CMC indique”. II - a) Tratando-se da construção de estacionamento público a levar a cabo pelo requerente, a ser posteriormente explorado por este durante um certo período de tempo, revertendo para a Câmara ou outra entidade que esta indique, uma percentagem das receitas por aquele auferidas, entendemos que o presente caso consubstancia a concessão de exploração de obra pública e como tal deverá obedecer, entre outra legislação que lhe seja aplicável, ao disposto no Decreto-Lei nº 59/99, de 2 de Março. b) O DL nº 59/99, de 2 de Março, consagra normas reguladoras específicas para o contrato de concessão de obras públicas, estabelecendo no art. 244º que a respectiva celebração é obrigatoriamente precedida de concurso público. c) Assim, e relativamente à questão que concretamente nos é colocada, somos de informar que não é legalmente viável a concessão de exploração nos termos pretendidos, uma vez que nos termos da lei a respetiva contratação tem de ser precedida de concurso público. III – a) Somos ainda de informar que, nos termos do disposto no nº 4 do artigo 63º do DL nº 445/91, de 20/11, o licenciamento de construções só poderá ficar condicionado nos casos previstos nas alíneas a) e b) do nº 2. b) De acordo com o supra referido regime legal, na ausência de arruamentos ou de infraestruturas de abastecimento de água e saneamento ou quando a obra projectada constituir, comprovadamente, uma sobrecarga incomportável para as infraestruturas existentes, a decisão de indeferimento poderá ser revista e deferido o licenciamento sob condição de execução, por parte do requerente e a cargo deste, das obras cuja necessidade de execução decorra directa e exclusivamente da realização do empreendimento ou que nele se integrem. A realização de obras nestes termos é objecto de acordo escrito nos termos do nº 5 do artigo 63º do DL nº 445/91. c) Face ao regime jurídico supra referido, importa que os Serviços do Urbanismo competentes enquadrem legalmente a solução a dar ao presente caso. Na verdade, da informação de 9/2/99, na qual se fundamentou o despacho de deferimento de 11/2/99, não resulta claro o fundamento do condicionamento que agora nos ocupa. d) Note-se que, tratando-se de imposição de obrigações ao interessado, a decisão a proferir no presente processo deverá ser devidamente fundamentada, de facto e de direito, sob pena de invalidade da mesma. IV - Atendendo ao que ficou referido no presente parecer, somos ainda de informar que, nos termos do disposto nos artigos 141º e ss do CPA, o acto administrativo válido é revogável no prazo máximo de um ano a contar da data da prática do mesmo” (Al. T) dos FA) 20) Por requerimento de 30.11.2000, a A. solicitou ao Presidente da CM. Cascais que: “(…) se efectue a escritura de cedências de acordo com o parecer de 92.02.09 e a consequente emissão da licença de construção relativa ao Processo nº 15.059/98 aprovado por despacho de 99.02.11 com os projectos de especialidades entregues por requerimento nº 9319/99, de 28 de Junho, considerando que a não efectuação da escritura de cedências conducente à emissão da Licença de construção acarreta graves prejuízos à Empresa” (Al. U) dos FA) 21) A A. nunca requereu o Alvará de licença de construção (Al. V) dos FA) 22) A A. não procedeu ao pagamento ou ao depósito de quaisquer taxas no âmbito do processo de licenciamento nº 15.059/98 (Al. X) dos FA) 23) A Autora não cedeu à autarquia o espaço destinada ao estacionamento público. (Al. Z) dos FA) (Respostas à matéria da base instrutória) 24) A A. adquiriu exclusivamente o prédio descrito em B) dos factos assentes pela sua aptidão para construção urbana (Q. 1º) 25) Para adquirir o prédio em causa, a Autora contraiu encargos bancários em valor não concretamente apurado, decorrentes de financiamento concedido para o efeito junto da D…………. (Q. 5º) 26) Para adquirir o prédio em causa, a Autora contraiu encargos bancários, em valor não concretamente apurado, decorrentes de financiamento concedido para o efeito junto do Banco E……… (Q. 6º) 27) A A. de forma a instruir o processo camarário em causa contratou prestações de serviços a que se reportam os docs. 15 a 19, constantes de fls. 45 e s. (Q. 7º) 28) Pagando a quantia de 2.219.930$00 (doc. 15, a fls. 45) (Q. 8º) 29) E quantia de 1.455.000$00 (doc. 16 a fls. 46) (Q. 9º) 30) E a quantia de 242.500$00 (doc. 17 a fls. 47) (Q. 10º) 31) E a quantia de 339.500$00 (doc. 18 a fls. 48) (Q. 11º) 32) E a quantia de 4.439.860$00 (doc. 19 a fls. 49) (Q. 12º) 33) E a quantia de 1.170$00 ao Eng. ………… para pagamento dos cálculos de estabilidade (Q. 13º) 34) A A., devido à situação do prédio na ………, vendeu um lote de terreno que havia adquirido para ela mesma construir, sito na Rua …………., no Monte do Estoril, venda essa que teve lugar em 18.01.2002 (Q. 16º) 35) E não tendo adquirido a mais-valia que lhe adviria de ter efectuado a construção, a qual estima em quantia nunca inferior a €600,000.00 (Q. 18º) 36) Caso a construção desse imóvel tivesse sido efetuada a Autora obteria um lucro não inferior a €824.400.00 (Q. 19º) 37) O montante é o resultante do valor normal do imóvel, o qual detém uma área de 1263m2, e um valor estimado de venda de €3.980.400.00 (Q. 20º) 38) O valor e construção seria de €1.820.600.00 (Q. 21º) 39) O terreno foi adquirido por €500.000.00 (Q. 22º) 40) A Autora não apresentou à Réu qualquer solução (permuta de terrenos ou outra) que operasse a referida desafetação dos terrenos, na sequência do deferimento de 11.02.1999 (Q. 23º)». * O Ministério Público junto deste Supremo Tribunal emitiu o parecer que constitui fls. 882 a 888, no sentido da improcedência do recurso. * 2.2. O DIREITO A autora/recorrente intentou a presente acção de responsabilidade civil extra contratual contra o Município de Cascais, alegando para o efeito e em síntese: «em Fevereiro de 1999, adquiriu o prédio urbano sito no nº 1, da …………., na freguesia da ……….., concelho de Cascais, tendo essa aquisição sido determinada pela “aptidão” do referido prédio para a construção urbana, a qual se encontrava definida em estudo elaborado pelos serviços do Réu, que deu origem a um protocolo, celebrado entre a Câmara Municipal Cascais e o anterior proprietário, B………., Lda., no âmbito do qual foi permitida a execução do edifício “……………”, que confina a poente com o prédio da Autora; Elaborou uma proposta, nos termos da qual a Autora se obrigava a arranjar toda a ........., ocupando o terreno que lhe pertence ao nível do rés-do-chão com um espaço comercial e ficando a cargo da Autora a execução de dois pisos de estacionamento a todo o comprimento do terreno e abrangendo a ............ sendo um para satisfação das necessidades do edifício projetado construir e outro para estacionamento público a ceder à CMC; Tal projeto foi aprovado pelo Réu, ficando o seu licenciamento dependente de um conjunto de condições, incluindo a apresentação e aprovação pelo património da solução de permuta (ou outra) referente ao estacionamento, bem como a escritura de cedência do espaço. E que o seu projeto foi aprovado “internamente”, apenas disso tendo conhecimento através da consulta do processo. Posteriormente a Autora foi notificada do indeferimento da sua proposta de concessão da exploração e manutenção do estacionamento a ceder à CMC e foi verbalmente informada de que a licença não ia ser emitida; Em consequência, a Autora ficou com a sua atividade paralisada e sofreu diversos danos patrimoniais, nomeadamente, com a aquisição do prédio em causa, com encargos bancários, com os serviços de técnicos que teve que contratar para instruir o processo camarário e, além disso, tendo esgotado os seus fundos no projeto em causa, viu-se obrigada a vender um outro lote de terreno que tinha adquirido no Monte Estoril, não tendo obtido a mais valia que lhe adviria caso tivesse construído nesse lote» Resulta, pois, da alegação da autora que a mesma alicerça o pedido indemnizatório na atuação da CMC, no âmbito do processo de licenciamento nº 15059/98, invocando que ao inviabilizar o projeto, a Câmara contrariou a sua informação anterior (que a autora considera vinculativa), que tinha sido no sentido de ser possível efectuar a construção projetada, com a inerente construção da zona de estacionamento (cfr. artigos 17º a 23º da p.i.). Posteriormente, em sede de alegações, a Autora veio ainda invocar a violação, por parte do Réu, dos princípios da confiança, da boa fé e da segurança jurídica (artigos 227º e 564º do Código Civil e 52º/5 do DL nº 445/91), considerando que tal violação é fundamento bastante para imputar ao Réu a responsabilidade pelos danos sofridos, independentemente de não se vislumbrar ilicitude ou ilegalidade dos actos geradores de tais danos na esfera patrimonial da Autora. Na verdade e como bem se refere na decisão recorrida, o que a autora verdadeiramente alega, é a violação, pelo Réu, do dever da boa-fé e do princípio da confiança, pelo facto de a actuação deste ter levado a autora a investir confiadamente na informação dos serviços camarários, segundo a qual a construção pretendida seria viável e, posteriormente, a mesma Câmara, ter indeferido a pretensão da autora. A acção veio a ser julgada improcedente no TAC de Lisboa, por se entender que na data em que a autora adquiriu o prédio, não era certo nem seguro que a autora pudesse desenvolver o projecto pretendido porque, além do mais, este envolvia a cedência do espaço público relativo ao estacionamento e por não haver elementos objectivos que, por um lado revelem uma situação de confiança justificada (pelo contrário tudo apontava para a existência de dificuldades na pretendida aprovação do projecto de construção no terreno em causa) e muito menos se demonstrou que tal confiança, a ter existido, pudesse ser imputada ao réu. E é dessa decisão que vem interposto o presente recurso, insurgindo-se a recorrente desde logo, com a resposta dada aos artigos 2º, 3 e 4º da Base Instrutória, que após produção de prova, mereceram todos resposta negativa. Vejamos, em concreto, do alegado erro de julgamento da matéria de facto, esclarecendo, desde já, que como vem sendo decidido neste Supremo Tribunal, e se encontra sumariado no Acórdão proferido em 04/04/2013, in proc. nº 0991/11: «(i) a garantia de duplo grau de jurisdição em matéria de facto (art. 712º CPC) deve harmonizar-se com o princípio da livre apreciação da prova (art. 655º/1 do CPC), (ii) Assim, tendo em conta que o tribunal superior é chamado a pronunciar-se privado da oralidade e da imediação que foram determinantes da decisão em 1ª instância e que a gravação/transcrição da prova, por sua natureza, não pode transmitir todo o conjunto de factores de persuasão que foram directamente percepcionados por quem primeiro julgou, deve aquele tribunal, sob pena de aniquilar a capacidade de livre apreciação do tribunal a quo, ser particularmente cuidadoso no uso dos seus poderes de reapreciação da decisão de facto e reservar a modificação para os casos em que a mesma se apresente como arbitrária, por não estar racionalmente fundada, ou em que for seguro, segundo as regras da ciência, da lógica e/ou da experiência comum que a decisão não é razoável». Em concreto, perguntava-se nos artigos: «2º. E nunca o teria adquirido se sobre o mesmo não existisse já a perspectiva de que neste poderia ser efectuada a construção projectada, bem como, a inerente construção da zona de estacionamento? 3. A proposta referida em E) dos factos assentes foi aceite numa reunião da DUI pelo Presidente da Câmara e pelo presidente da Junta de Freguesia da ……..? 4º. A R. comunicou à A, verbalmente que a licença em causa não seria emitida? E justificaram-se as respostas negativas, com a seguinte fundamentação: «Não se formou, contudo, a convicção de que a autora nunca teria adquirido o referido prédio se não existisse já a perspectiva de que neste poderia ser efectuada a construção projectada, bem como a inerente construção da zona de estacionamento [quesito 2º], uma vez que o depoimento das testemunhas se mostrou vago quanto à existência de um parecer da Câmara Municipal de Cascais que “permitia” a mencionada construção, sendo certo que a testemunha F………., referiu que existia um parecer, mas confrontado com os documentos constantes de fls. 21 a 24 e 74 a 76 dos autos, disse não ser nenhum destes. Acresce que a testemunha G…………., fez apenas referência à existência de um “estudo prévio” por quem efectuou o “………..”. Assim, considerando que ficou por esclarecer qual o parecer ou estudo em que a autora assentaria a perspectiva de que poderia efectuar a construção projectada, impõe-se responder negativamente ao quesito 2º. Não se formou, igualmente, a convicção de que a proposta referida em E) dos factos assentes foi aceite numa reunião da DUI pelo Presidente da Câmara de Cascais e pelo presidente da Junta de Freguesia da ……… (quesito 3º), uma vez que a única testemunha que referiu ter falado com ambos os presidentes – a testemunha H……….. – não fez referência a qualquer reunião do Departamento de Urbanismo e Infra-estruturas em que ambos estivessem presentes. Relativamente à resposta negativa ao quesito 4º, cumpre apenas referir que a testemunha G........ referiu que ninguém lhe disse que não ía ser emitida a licença e a testemunha H………. disse que a “nova Direcção” da Câmara Municipal queria alterações ao projecto, o que é insuficiente para concluirmos que foi comunicado verbalmente à autora que a licença não seria emitida». Em síntese, a recorrente pretende a alteração da resposta a estes quesitos [exceptuando, no quesito 3º, o lugar da reunião] alegando que a mesma assenta nas regras da experiência comum, designadamente, as relativas ao processo negocial de aquisição de um terreno para construção e às regras relativas ao normal decurso do processo de licenciamento, olvidando, contudo, a prova produzida em audiência de julgamento. Porém, face ao que supra se referiu quanto aos poderes de cognição do Tribunal Superior e quanto à justificação dada pelo Tribunal a quo às referidas respostas, não cremos que possamos duvidar da apontada falta de segurança dos depoimentos das testemunhas que prestaram o seu depoimento, uma vez que os princípios da oralidade e da imediação nos estão ausentes, sendo que a gravação dos depoimentos não supera esta omissão. Por outro lado, a própria alegação da autora que sustenta a alteração das respostas dadas aos quesitos 2, 3 e 4 é parca de fundamentação, não podendo o Tribunal Superior alterar respostas aos quesitos apenas com base em “regras da experiência comum e a “normal condução dos negócios imobiliários”, sendo que não corresponde à verdade que os autos contenham documentação que façam inflectir as respostas dadas. Acresce que, a fundamentação aduzida na acta de resposta aos quesitos é clara e convincente, pois o juiz que presidiu ao julgamento justificou de forma consistente os motivos pelos quais os depoimentos não foram de molde a permitir outra resposta, improcedendo, assim, este segmento recursivo. Mas, a recorrente, ainda em sede de erro de julgamento de facto, alega igualmente que se verifica contradição entre a resposta dada ao artigo 23º da base instrutória [ponto 40 dos factos provados] e o constante do ponto 20 dos factos provados. Mas, sem razão. Com efeito, a necessidade de apresentação por parte da autora/recorrente de uma solução de permuta de terrenos ou outra, com vista ao projecto referente ao estacionamento, a não ser apreciada “pelo património”, na sequência do deferimento sujeito a condições datado de 11/02/1999 [cfr. ponto 40 dos factos provados] não se consubstancia com a mera proposta feita pela recorrente em 30/11/2000 de escritura de cedências [cfr. ponto 20 da matéria de facto]. Na verdade, não resultou provado que a A/recorrente tivesse efectuado junto do réu, as diligências necessárias ao pedido de permuta de terrenos, a qual implicava a desafectação do terreno de domínio público que integrava jardim, integração no domínio privado do réu para subsequente transmissão, que obrigava a que existisse autorização da Assembleia Municipal, de acordo com o procedimento necessário e obrigatório em que fossem ponderados todos os factores relativos à permuta face ao disposto na al. b), do nº 4, do artº 53º da Lei nº 169/99 de 18/09, na versão então em vigor. Resulta assim que, no período que antecedeu o pedido de realização da escritura de cedências, a recorrente apenas dirigiu ao Presidente da Câmara de Cascais um requerimento através do qual solicitava uma audiência, sendo que o motivo da mesma, foi apenas o interesse da recorrente na concessão da exploração do estacionamento público da Câmara, resultante da construção. Inexiste, pois, a alegada contradição entre os pontos 20 e 40 da matéria de facto provada. * Quanto ao erro de julgamento, em resultado da frustração de expectativas geradas pela Câmara Municipal de Cascais no que respeita ao licenciamento do projecto apresentado pela A/recorrente, [sendo que esta alicerça toda a causa de pedir e pedido na violação, por parte do réu dos deveres de boa fé e princípio da confiança, na medida em que a actuação deste conduziu a A/recorrente a investir confiadamente na informação dos serviços camarários segundo a qual a construção pretendida seria viável e, posteriormente, a mesma Câmara, veio a indeferir a referida pretensão], cumpre dizer o seguinte: O princípio da boa fé encontra-se consagrado nos arts 266º da CRP e 06º-A do CPA e mostra-se directamente relacionado com os actos/direitos e obrigações jurídicas passando, fundamentalmente, pela emissão de um juízo de valor aplicado a uma conduta quando confrontada com um determinado comportamento anterior. Enquanto princípio geral de direito a boa fé significa “… que qualquer pessoa deve ter um comportamento correcto, leal e sem reservas, quando entra em relação com outras pessoas …” [cfr. M. Esteves de Oliveira, Pedro C. Gonçalves e J. Pacheco Amorim in “Código do Procedimento Administrativo”, 2ª edição, pág. 108]. No caso que ora nos interessa, circunscreve-se à vertente do subprincípio da tutela da confiança, pressupondo este cinco circunstâncias jurídicas circunstâncias para a sua verificação: a) a actuação dum sujeito de direito que crie a confiança; b) a situação de confiança mostrar-se justificada por elementos objetivos idóneos a produzir uma crença plausível; c) a existência dum investimento de confiança; d) o nexo de causalidade/imputação entre a actuação geradora de confiança e a situação de confiança e entre esta e o investimento de confiança; e) a frustração da confiança por parte do sujeito jurídico que a criou [cfr. Marcelo Rebelo de Sousa in: “Direito Administrativo Geral”, Tomo I, pág. 216; e, também, Diogo Freitas do Amaral in: “Curso de Direito Administrativo”, vol. II, 2ª edição (2012), págs. 149/150]. Numa circunstância de tutela de confiança revela-se como indispensável estarmos em face duma confiança “legítima”, o que passa, em especial, pela sua adequação ao Direito, dado não poder invocar-se a violação do referido princípio quando o mesmo radique num acto anterior claramente ilegal, sendo tal ilegalidade perceptível e não contestada por aquele que pretenda invocar em seu favor o referido princípio [cfr., entre outros, os Ac. deste Supremo de 18/06/2003 - Proc. nº 01188/02, de 21.06.2007 - Proc. nº 0126/07 in: «www.dgsi.pt/jsta»; e Marcelo Rebelo de Sousa in: ob. cit., págs. 217/218]. Por outro lado, para que o mesmo se possa validamente invocar que é necessário que o interessado não o pretenda alicerçar apenas na sua mera convicção psicológica e subjectiva, antes se impondo a enunciação de sinais externos produzidos pela Administração suficientemente concludentes para um destinatário normal e onde se possa razoavelmente ancorar a invocada confiança, ou seja, a necessidade do particular ter razões sérias para crer na validade dos actos ou condutas anteriores da Administração aos quais tenha ajustado a sua actuação. Temos, por outro lado, que a exigência da protecção da confiança é também uma decorrência do princípio da segurança jurídica, inerente ao Estado de Direito, e consequentemente, da confiança dos cidadãos e da comunidade na tutela jurídica. O princípio da segurança jurídica, enquanto implicado no princípio do Estado de Direito Democrático, comporta duas ideias basilares. Uma, a de estabilidade, no sentido de que as decisões dos entes públicos “não devem poder ser arbitrariamente modificadas, sendo apenas razoável a alteração das mesmas quando ocorram pressupostos materiais particularmente relevantes”. Outra ideia é a da previsibilidade que, no essencial se “reconduz à exigência de certeza e calculabilidade, por parte dos cidadãos, em relação aos efeitos jurídicos dos actos normativos”. É, assim, que o princípio da protecção da confiança e segurança jurídica pressupõe um mínimo de previsibilidade em relação aos actos do poder, de molde a que a cada pessoa seja garantida e assegurada a continuidade das relações em que intervém e dos efeitos jurídicos dos actos que pratica. Assiste às pessoas o direito de poderem confiar que as decisões sobre os seus direitos ou relações/posições jurídicas tenham os efeitos previstos nas normas que os regulam e disciplinam. A propósito da “segurança jurídica” e da “protecção da confiança” refere J.J. Gomes Canotilho que “… a segurança jurídica está conexionada com elementos objectivos da ordem jurídica - garantia da estabilidade jurídica, segurança de orientação e de realização do direito - enquanto a protecção da confiança se prende mais com as componentes subjectivas da segurança, designadamente a calculabilidade e previsibilidade dos indivíduos em relação aos efeitos jurídicos dos actos dos poderes públicos. A segurança e a protecção da confiança exigem, no fundo: (1) fiabilidade, clareza, racionalidade e transparência dos actos do poder; (2) de forma que em relação a eles o cidadão veja garantida a segurança nas suas disposições pessoais e nos efeitos jurídicos dos seus próprios actos. Deduz-se já que os postulados da segurança jurídica e da protecção da confiança são exigíveis perante qualquer ato de qualquer poder - legislativo, executivo e judicial. O princípio geral da segurança jurídica em sentido amplo (abrangendo, pois, a ideia de protecção da confiança) pode formular-se do seguinte modo: o indivíduo tem do direito poder confiar em que aos seus actos ou às decisões públicas incidentes sobre os seus direitos, posições ou relações jurídicas alicerçados em normas jurídicas vigentes e válidas por esses actos jurídicos deixado pelas autoridades com base nessas normas se ligam os efeitos jurídicos previstos e prescritos no ordenamento jurídico …” [in: “Direito Constitucional e Teoria da Constituição”, 7ª edição, pág. 257]. Finalmente, a jurisprudência deste Supremo Tribunal tem admitido inequivocamente a aplicação quer do princípio da boa fé quer do princípio da protecção da confiança enquanto fonte de ilegalidade e de responsabilidade da Administração [cfr., entre muitos outros, os Acs. deste Supremo de 26.10.1994 in proc. nº 017626, de 28.11.2000 in proc. nº 044846, de 30.04.2003 (Pleno) in proc. nº 047275, de 06.05.2003 in proc. nº 46188, de 18.06.2003 in proc. nº 0653/07, de 11.09.2008 in proc. nº 0112/07, de 09.07.2009 in proc. nº 0203/09, de 30.09.2009 in proc. nº 0662/09, de 31.10.2012 in proc. nº 0553/11]. Revertendo ao caso sub judice, no que a este aspecto concerne, consignou-se na decisão recorrida: «Como vimos, o presente pedido indemnizatório está alicerçado na alegada violação, da tutela da confiança no âmbito do procedimento de licenciamento acima identificado. Acontece que a Autora não logrou provar a existência de elementos objetivos capazes de fundamentar uma situação de confiança justificada nem a imputação dessa confiança à atuação do Réu. Desde logo porque, apesar de se ter provado que a Autora adquiriu o prédio em causa por causa da sua aptidão para a construção urbana, não ficou provado que a Autora não teria adquirido o prédio urbano em causa se não existisse a perspetiva de que neste podia ser efetuada a construção projetada, bem como a inerente construção da zona de estacionamento (cfr. resposta ao Quesito 2º). Acresce que a Autora adquiriu o prédio em causa em 19.02.1999, na sequência de contra-promessa celebrado com o anterior proprietário (C.............), em maio de 1998, não constando, em nenhum dos referidos contratos, qualquer cláusula que condicionasse a sua eficácia à viabilidade de construção no imóvel em causa. Ou seja, de relevante, apenas se provou que havia um parecer dos serviços da Ré, datado de 09.02.1999 – que é posterior ao contrato-promessa de compra e venda do terreno (celebrada entre a Autora e C………., em 14.05.1998), mas anterior à escritura de compra e venda do prédio (celebrada em 19.02.1999) – que referia um estudo que teria dado origem a um protocolo entre a CMCascais e a anterior proprietária do terreno, B……….., Lda., e no qual se menciona que a proposta de deferimento do projeto de licenciamento ficava condicionada à “apresentação e aprovação pelo património da solução de permuta (ou outra) no que se refere ao estacionamento, bem como a escritura de cedência do espaço”. Este parecer de 09.02.1999 foi deferido por despacho de 11.02.1999. Mas esse deferimento, atenta a condição nele contida, não revelava que o projeto fosse desde logo viável. Acresce que anteriormente a tais factos, tinha sido apresentado, em 09.10.1997, um pedido de informação sobre a viabilidade de construção no dito prédio, o qual tinha sido objeto de parecer desfavorável dos serviços técnicos municipais, com despachos concordantes, datados de 12.01.1998, do Diretor do Departamento de Urbanismo e do Presidente da Câmara. Tanto assim que, após ter adquirido o terreno, a Autora apresentou o plano a que se refere a al. E) da Especificação (ponto 5 dos factos supra), plano pelo qual a Autora se obrigava a executar dois pisos de estacionamento a todo o comprimento do terreno e abrangendo a ..........., sendo um para satisfação das necessidades do edifício e outro para estacionamento público, a ceder à CM de Cascais; contudo, a Autora não logrou provar que tal plano tivesse sido aceite numa reunião da DUI, pelo Presidente da Câmara e pelo Presidente da Junta de Freguesia da ……. (cfr. resposta ao Quesito 3º). Este plano da Autora, nomeadamente, no que respeita à execução dos pisos de estacionamento, veio a merecer parecer desfavorável dos serviços e consequente despacho de indeferimento de um pedido de audiência da Autora para discussão do mesmo. Esse parecer desfavorável fundamentou-se, além do mais, no entendimento de que a cedência do espaço de estacionamento, tal como proposta pela Autora, configurava uma concessão de exploração de obra pública e que esta só podia ser efetuada se precedida de concurso público, nos termos da legislação vigente à data (Decreto-Lei nº 59/99). De todo o exposto extrai-se que, à data em que a Autora adquiriu o prédio em causa, não era certo nem seguro que no mesmo pudesse ser desenvolvido o projeto edificativo pretendido pela Autora, sendo certo, além do mais, que tal projeto envolvia cedência de espaço no que respeita aos pisos de estacionamento, e que a anterior posição favorável da CMCascais tinha, precisamente, condicionado o deferimento do licenciamento à apresentação e aprovação de uma solução de permuta. Ora, o plano da Autora que visava concretizar essa condição, apresentado posteriormente à aquisição do terreno, foi objeto de parecer desfavorável dos serviços, pelos fundamentos aí constantes, sendo certo que a Autora não reagiu judicialmente contra os atos praticados no procedimento nem apresentou projeto de construção alternativo, que não enfermasse dos obstáculos que foram suscitados. Forçoso é, por isso, concluir, que não há elementos objetivos que, por um lado revelem uma situação de confiança justificada (pelo contrário, tudo apontava para a existência de dificuldades na pretendida aprovação do projeto de construção no terreno em causa) e muito menos se demonstrou que tal confiança, a ter existido, pudesse ser imputada ao Réu. Com exceção do referido parecer, datado de 09.02.1999 e do despacho de 11.02.1999 – os quais, repete-se, continham uma posição favorável, mas condicionada – todas as atuações camarárias revelaram posições contrárias e obstáculos ao plano edificativo apresentado pela Autora (em conformidade, aliás, com outras informações camarárias, anteriores àquele parecer de 09.02.1999). Em suma, não ficou demonstrado que a situação de confiança da Autora (traduzida no convencimento de que poderia edificar a construção que projetara para o terreno em causa) fosse justificada, ou seja, que objetivamente tivessem apoio em factos que permitissem tirar tal conclusão (a de que era possível construir nos termos pretendidos); nem resulta adquirido que essa situação de confiança possa ser imputável ao Réu, ou seja, que tenha sido o comportamento do Réu a dar azo a tal situação de confiança. Assim, ainda que a Autora possa ter (subjetivamente) confiado na possibilidade de construir, essa confiança não está alicerçada em elementos objetivos e o investimento que a Autora terá feito, não se mostra minimamente justificado, nem pode ser imputado ao Réu que, pelas razões referidas, não deu azo a tal situação de confiança nem ao dito investimento. Não estando verificada a violação da tutela da confiança (ou seja, o facto ilícito), decai irremediavelmente o presente pedido indemnizatório, sem necessidade de apreciação dos demais pressupostos da responsabilidade civil» E o assim decidido é para manter. Com efeito, não se mostra provado que espécie de estudo urbanístico (estudo prévio?) esteve na origem do protocolo que permitiu a execução do denominado “………………”, nem tão pouco o conteúdo concreto do mesmo, pelo que é impossível tirar qualquer tipo de conclusão quanto ao seu carácter vinculativo. Apenas resulta provado que: · Em 09/10/1997 foi apresentado pela mandatária da A/recorrente um pedido de informação sobre a viabilidade de construção no prédio em causa, tendo sido emitido pelos serviços técnicos da edilidade parecer negativo, com fundamento em excesso de número de pisos e de área de implementação, fundamento este que mereceu a concordância do DDU e Presidente da Câmara – cfr. despacho proferido em 12/01/1998 – alíneas H) a J) dos factos assentes; · A celebração do contrato promessa de compra e venda do prédio em questão ocorreu em 14/05/1998; · O despacho proferido em 11/02/1999 que recaiu sobre o projecto de arquitectura com a área de construção descrita nos autos, que a A/recorrente decidiu submeter a aprovação da Câmara Municipal – pese embora o parecer negativo ao pedido de informação sobre a viabilidade de construção – e que foi deferido sujeito a condições, não foi notificado à A/recorrente, pelo que, não é eficaz em relação a ela. Ressuma do exposto que a A/recorrente não pode invocar a seu favor nem a violação dos princípios da confiança, ou da boa fé, nem a existência de qualquer acto ilícito por parte do réu, uma vez que não podia desconhecer o regime jurídico a que estão sujeitos os bens do domínio público, nem invocar a seu favor uma reunião informal em que participaram elementos do DU, o Presidente da Câmara e o Presidente da Junta de Freguesia, cujo resultado dali saído, ou seja cujas opiniões, não vincularam o órgão competente quanto ao acto vinculativo pretendido pela A/recorrente. Na verdade, não resulta da factualidade aprovada que tenha existido qualquer situação geradora de expectativas tuteláveis pelo direito, pois como supra se referiu, o princípio da confiança pressupõe, efectivamente, uma ideia de protecção da confiança que implique sempre um mínimo de certeza e segurança que não se basta com expectativas meramente psicológicas ou subjectivas, sem suporte factual. As expectativas para serem tuteláveis terão de ser consistentes e baseadas em elementos objectivos idóneos, o que não sucede no caso em análise. Por outro lado, não se compreende a argumentação da recorrente em torno da figura da culpa in contrahendo. Com efeito, a responsabilidade pré-contratual (culpa in contrahendo), prevista no nº 1 do art. 227º do CC, assenta num conceito indeterminado – o conceito de boa fé – e tem lugar quando, na fase preparatória de um contrato, as partes, ou alguma delas, não observam certos deveres de actuação – deveres de protecção, de informação, de lealdade, e outros – que sobre elas impendem. Em termos gerais, o instituto da culpa in contrahendo significa que a autonomia privada é conferida dentro de certos limites e sob as valorações próprias do Direito, sendo ilegítimos os comportamentos que, desviando-se da procura honesta e correcta de um eventual consenso contratual, venham a causar danos a outrem, bem como os comportamentos pré-contratuais que inculquem, na contraparte, uma ideia distorcida sobre a realidade contratual. Na culpa in contrahendo assumem primordial relevância os deveres de informação e de esclarecimento, respeitantes, antes de mais, ao clausulado contratual pretendido, e, particularmente, quando estamos perante sujeitos com poder contratual desequilibrado, com conhecimentos e experiências negociais e jurídicas desiguais, revestindo tais deveres, neste caso, maior amplitude, intensidade e extensão para a parte que detém a posição negocial mais forte, que lhe permite impor à contraparte, mais inexperiente ou menos esclarecida, cláusulas de que esta, por força dessa sua debilidade contratual, não logra colher o verdadeiro significado ou de que, pela mesma razão, nem sequer toma conhecimento. Ora, no caso dos autos, é manifesto que a materialidade apurada não ocorreu na fase preparatória de nenhum contrato, mas antes no âmbito de um processo de licenciamento, com vista à prática de um acto administrativo e não de qualquer contrato, pelo que, se mostra desde logo afastada a possibilidade de aplicação do instituto da culpa in contrahendo. DECISÃO Atento o supra exposto, nega-se provimento ao recurso. Custas a cargo da recorrente Lisboa, 25 de Fevereiro de 2016. – Maria do Céu Dias Rosa das Neves (relatora) Jorge Artur Madeira dos Santos – José Augusto Araújo Veloso.

Texto Integral

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

A………., Ldª, com sede na …………, …….., inconformada com a decisão proferida em 27 de Fevereiro de 2014 no TAC de Lisboa, que julgou improcedente a acção ordinária, de responsabilidade civil extra contratual, por si intentada contra a Câmara Municipal de Cascais, interpôs o presente recurso para este Supremo Tribunal Administrativo.

Apresentou, para o efeito, as seguintes conclusões, que aqui se reproduzem:

«a) em face dos depoimentos referidos nas presente alegações e das regras da experiência comum, em especial as inerentes ao processo negocial de aquisição de um terreno para construção por parte de empresas que se dedicam a tal actividade e do normal decurso do processo de licenciamento urbanístico, deve ser alterada a resposta aos arts. 2, 3, e 4 da base instrutória, dando-se os mesmos por provados, ainda que a prova do art. 3º da base instrutória deva ser limitada aos factos constantes do mesmo com excepção do local onde a reunião ocorreu, elemento esse que nem sequer revela interesse para a boa decisão da causa;

b) da mesma forma que, mostrando-se o ponto 40 dos factos provados, resultante da resposta ao art. 23º da base instrutória, em contradição clara com o vertido no ponto 20 dos factos provados, resultante da alínea U dos factos assentes, deve aquele ser eliminado, dando-se prevalência aos factos assentes;

c) determinada a responsabilidade civil do R. Município de natureza extracontratual, derivada da frustração de uma expectativa gerada através das intervenções do mesmo no processo urbanístico de licenciamento, com evidente violação dos princípios da confiança e da boa-fé, deve a recorrente ser ressarcida dos danos sofridos, tendo, nesta parte, a questão do tempo que mediou entre a emissão do parecer em sede de informação prévia e da emissão do despacho de indeferimento baseado na informação da DJA uma essencial relevância;

d) estando perante uma situação de evidente culpa in contrahendo por parte do R. Município, na medida em que esta violou os pressupostos em que constituiu, não pontualmente, mas ao longo do processo de licenciamento urbanístico, a recorrente, quer por via da apresentação de informação prévia, quer por via de aprovação do projecto de arquitectura, quer por via da não consideração da solicitação para eliminar a condicionante por si estabelecida:

e) ao não decidir daquela forma, a sentença recorrida, salvo melhor opinião, violou os arts. 6º do Cod. Proc. Administrativo, 227º, 483º e 563º do Cod. Civil»

A ré/recorrida, notificada para o efeito, não apresentou contra alegações.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. MATÉRIA DE FACTO

A decisão recorrida deu como assentes os seguintes factos, que aqui se reproduzem:

1) «A A. é uma sociedade comercial por quotas que se dedica à construção e comercialização de bens imóveis. (Al. A) dos FA)

2) No exercício da sua actividade a A. adquiriu por escritura pública lavrada em 19 de Fevereiro de 1999, celebrada no Cartório Notarial de Oeiras, o prédio Urbano sito na ……….., ………., lugar e freguesia da ………, concelho de Cascais, inscrito na matriz sob o art. 701º e descrito na Primeira Secção da Conservatória do Registo Predial de Cascais sob o nº 01918 (Al. B) dos FA)

3) Consta de parecer dos serviços da R. - Doc. 3, a fls. 21 - o qual é de 9.02.1999, que:

"Projecto de um edifício de escritórios e comércio para a ….. junto à estação da ……...//Quando das audiências havidas com esta Divisão sobre a capacidade de construção neste terreno foi informado o requerente de que essa capacidade estava registada num estudo urbanístico que deu origem a um protocolo entre a CMC e B………., Lda./ / E esse estudo (aprovado pela DGPU) permitiu a execução do edifício '………..' que confina a poente com o edifício que constitui este projecto, existindo mesmo uma empena para o encosto deste./ / De acordo com aquele estudo ( ... ) o edifício poderia ter 4 pisos com uma dimensão que seria a consequência do tamanho da empena com uma implementação quadrangular." (Al. C) dos FA).

4) Em face da situação concreta existente no local, foi pela A. formulada à R. a proposta de arranjar toda a ......... ocupando todo o terreno que lhe pertence ao nível do rés-do-chão com um espaço comercial (Al. D) dos FA)

5) Tendo a Autora apresentado um plano pelo qual a Autora se obrigava a executar dois pisos de estacionamento a todo o comprimento do terreno e abrangendo a ..........., sendo um para satisfação das necessidades do edifício e outro para estacionamento público, a ceder à CM de Cascais. (Al. E) dos FA)

6) A A. apresentou os projectos de especialidade como constante dos doc.s 4 e 6, a fls. 27 e 28 (Al. F) dos FA)

7) Na aquisição do prédio em questão a A. despendeu a quantia de 100.000.000$00, pagou a inerente sisa no valor de 10.000.000$00, os encargos notariais no valor de 1. 125.110$00 e as despesas de registo no valor de 315.500$00 (Al. G) dos FA)

8) Em 9.10.1997 foi apresentado à Câmara Municipal de Cascais por …………., Advogada, um pedido de informação sobre a viabilidade de construção no dito prédio conforme requerimento constante como Doc. 1 junto com a contestação, a fls. 71 e s. (Al. H) dos FA)

9) Tal pedido foi objecto do parecer desfavorável dos serviços técnicos municipais, de 114.11.1997, como consta do doc. 2 junto a fls. 74 e s., concluindo-se no mesmo que:

“Não obstante considerar-se, em princípio, o terreno susceptível de uma acção de renovação urbana, julga-se a proposta apresentada inconveniente sob o ponto de vista urbanístico por excesso do número de pisos e de área de implantação, não contribuindo (...)” (Al. I) dos FA)

10) O referido parecer mereceu a concordância do Director do Departamento de Urbanismo e do Presidente da Câmara, conforme despachos de 12.1.1998 (Al. J) dos FA)

11) Em 14.05.1998 a A. celebrou com C………… o "Contrato promessa de compra e venda" constante de fls. 77 e s., pelo qual a A. se comprometeu a comprar o prédio urbano descrito em B) supra. (Al. L) dos FA)

12) Do referido "contrato promessa" não consta cláusula em que figure como condição a viabilidade de construção no imóvel em causa. (Al. M) dos FA)

13) Em 20.11.1998 deu entrada nos serviços da R. o pedido da A. relativo à aprovação do projecto de arquitectura da operação urbanística por si pretendida, juntando a memória descritiva constante como doc. 5 da contestação a fls. 84 e s., aqui dado por integralmente reproduzido. (Al. N) dos FA)

14) O projecto referido supra foi apreciado, tendo sido proferidos os pareceres e informações tal como constante do doc. 6, junto a fls. 99 e s, vindo o mesmo a ser deferido por despacho de 11.02.1999, o qual é do seguinte teor: "Deferido, de acordo com a informação dos serviços" (Al. O) dos FA)

15) Do parecer datado de 9.02.1999, consta o seguinte:

“Considerando todos os aspectos aqui referidos propomos o deferimento do projecto ficando o licenciamento condicionado a:

(...)

2. Apresentação e aprovação pelo património da solução de permuta (ou outra) no que se refere ao estacionamento bem como a escritura de cedência do espaço” (Al. P) dos FA)

16) O acto de deferimento do projecto não foi comunicado à A. (Al. Q) dos FA)

17) Em 9.06.1999 a A. dirigiu ao Presidente da Câmara Municipal de Cascais o requerimento constante como doc. 7 a fls. 106 pelo qual solicitou uma audiência com o seguinte motivo:

"Interesse dos Requerentes na concessão da exploração e manutenção do estacionamento a ceder à Câmara Municipal de Cascais, em modalidade e prazo que seja do interesse de ambas as partes, e por forma a atenuar os custos das beneficiações que os requerentes irão executar em espaço público" (Al. R) dos FA)

18) O pedido de audiência foi indeferido por despacho de 14.11.2000 do Presidente da Câmara Municipal, com base no despacho do Director do Departamento de Urbanismo e Infra-Estruturas de 13.11.2000, que por sua vez remete para parecer dos serviços (DJA) de 15.12.1999, como constante do doc. 8 a fls. 107 e s. (Al. S) dos FA)

19) O parecer supra referido é do seguinte teor:

“Assunto: A……... Pedido de parecer sobre a viabilidade legal da concessão de exploração a que se refere o requerimento nº 9321 de 28/6/99.

Face ao parecer solicitado, somos de informar como segue:

I- a) Analisado processo de licenciamento nº 15059/98, verifica-se que o projecto de arquitectura referente à construção do edifício foi deferido, por despacho de 11/2/99, ficando o licenciamento condicionado, entre outros, à "Apresentação e aprovação pelo património da solução de permuta (ou outra) no que se refere ao estacionamento bem como escritura de cedência do espaço".

b) De acordo com a informação do CDGE de 9/2/99, está em causa a execução de dois pisos de estacionamento, sendo metade de cada um deles construído sob o edifício a construir (em terreno do requerente) e as outras metades sob a .......... confinante (terreno do domínio público). Um dos pisos de estacionamento destina-se à satisfação das necessidades do edifício e o outro ao estacionamento do público, a ceder à Câmara Municipal de Cascais.

c) Através do requerimento nº 9321, de 28/6/99, a A………., Lda, solicita uma audiência manifestando o seu interesse na concessão da exploração e manutenção do estacionamento a ceder à Câmara Municipal de Cascais, em modalidade e prazo que seja do interesse de ambas as partes, e por forma a atenuar os custos das beneficiações que os requerentes irão executar em espaço público.

d) De acordo com a informação do DUI de 7/10/99, a proposta apresentada pela Sociedade em causa, foi a seguinte:

“… o piso cedido à Câmara seria explorado pela requerente durante 20 (vinte) anos. Como pagamento dessa concessão a requerente propõe entregar 10% (dez por cento) das receitas brutas à J.F. da ……. ou a qualquer outra entidade que a CMC indique”.

II- a) Tratando-se da construção de estacionamento público a levar a cabo pelo requerente, a ser posteriormente explorado por este durante um certo período de tempo, revertendo para a Câmara ou outra entidade que esta indique, uma percentagem das receitas por aquele auferidas, entendemos que o presente caso consubstancia a concessão de exploração de obra pública e como tal deverá obedecer, entre outra legislação que lhe seja aplicável, ao disposto no Decreto-Lei nº 59/99, de 2 de Março.

b) O DL nº 59/99, de 2 de Março, consagra normas reguladoras específicas para o contrato de concessão de obras públicas, estabelecendo no art. 244º que a respectiva celebração é obrigatoriamente precedida de concurso público.

c) Assim, e relativamente à questão que concretamente nos é colocada, somos de informar que não é legalmente viável a concessão de exploração nos termos pretendidos, uma vez que nos termos da lei a respetiva contratação tem de ser precedida de concurso público.

III- a) Somos ainda de informar que, nos termos do disposto no nº 4 do artigo 63º do DL nº 445/91, de 20/11, o licenciamento de construções só poderá ficar condicionado nos casos previstos nas alíneas a) e b) do nº 2.

b) De acordo com o supra referido regime legal, na ausência de arruamentos ou de infraestruturas de abastecimento de água e saneamento ou quando a obra projectada constituir, comprovadamente, uma sobrecarga incomportável para as infraestruturas existentes, a decisão de indeferimento poderá ser revista e deferido o licenciamento sob condição de execução, por parte do requerente e a cargo deste, das obras cuja necessidade de execução decorra directa e exclusivamente da realização do empreendimento ou que nele se integrem. A realização de obras nestes termos é objecto de acordo escrito nos termos do nº 5 do artigo 63º do DL nº 445/91.

c) Face ao regime jurídico supra referido, importa que os Serviços do Urbanismo competentes enquadrem legalmente a solução a dar ao presente caso. Na verdade, da informação de 9/2/99, na qual se fundamentou o despacho de deferimento de 11/2/99, não resulta claro o fundamento do condicionamento que agora nos ocupa.

d) Note-se que, tratando-se de imposição de obrigações ao interessado, a decisão a proferir no presente processo deverá ser devidamente fundamentada, de facto e de direito, sob pena de invalidade da mesma.

IV- Atendendo ao que ficou referido no presente parecer, somos ainda de informar que, nos termos do disposto nos artigos 141º e ss do CPA, o acto administrativo válido é revogável no prazo máximo de um ano a contar da data da prática do mesmo” (Al. T) dos FA)

20) Por requerimento de 30.11.2000, a A. solicitou ao Presidente da CM. Cascais que:

“(…) se efectue a escritura de cedências de acordo com o parecer de 92.02.09 e a consequente emissão da licença de construção relativa ao Processo nº 15.059/98 aprovado por despacho de 99.02.11 com os projectos de especialidades entregues por requerimento nº 9319/99, de 28 de Junho, considerando que a não efectuação da escritura de cedências conducente à emissão da Licença de construção acarreta graves prejuízos à Empresa” (Al. U) dos FA)

21) A A. nunca requereu o Alvará de licença de construção (Al. V) dos FA)

22) A A. não procedeu ao pagamento ou ao depósito de quaisquer taxas no âmbito do processo de licenciamento nº 15.059/98 (Al. X) dos FA)

23) A Autora não cedeu à autarquia o espaço destinada ao estacionamento público. (Al. Z) dos FA)

(Respostas à matéria da base instrutória)

24) A A. adquiriu exclusivamente o prédio descrito em B) dos factos assentes pela sua aptidão para construção urbana (Q. 1º)

25) Para adquirir o prédio em causa, a Autora contraiu encargos bancários em valor não concretamente apurado, decorrentes de financiamento concedido para o efeito junto da D…………. (Q. 5º)

26) Para adquirir o prédio em causa, a Autora contraiu encargos bancários, em valor não concretamente apurado, decorrentes de financiamento concedido para o efeito junto do Banco E……… (Q. 6º)

27) A A. de forma a instruir o processo camarário em causa contratou prestações de serviços a que se reportam os docs. 15 a 19, constantes de fls. 45 e s. (Q. 7º)

28) Pagando a quantia de 2.219.930$00 (doc. 15, a fls. 45) (Q. 8º)

29) E quantia de 1.455.000$00 (doc. 16 a fls. 46) (Q. 9º)

30) E a quantia de 242.500$00 (doc. 17 a fls. 47) (Q. 10º)

31) E a quantia de 339.500$00 (doc. 18 a fls. 48) (Q. 11º)

32) E a quantia de 4.439.860$00 (doc. 19 a fls. 49) (Q. 12º)

33) E a quantia de 1.170$00 ao Eng. ………… para pagamento dos cálculos de estabilidade (Q. 13º)

34) A A., devido à situação do prédio na ………, vendeu um lote de terreno que havia adquirido para ela mesma construir, sito na Rua …………., no Monte do Estoril, venda essa que teve lugar em 18.01.2002 (Q. 16º)

35) E não tendo adquirido a mais-valia que lhe adviria de ter efectuado a construção, a qual estima em quantia nunca inferior a €600,000.00 (Q. 18º)

36) Caso a construção desse imóvel tivesse sido efetuada a Autora obteria um lucro não inferior a €824.400.00 (Q. 19º)

37) O montante é o resultante do valor normal do imóvel, o qual detém uma área de 1263m2, e um valor estimado de venda de €3.980.400.00 (Q. 20º)

38) O valor e construção seria de €1.820.600.00 (Q. 21º)

39) O terreno foi adquirido por €500.000.00 (Q. 22º)

40) A Autora não apresentou à Réu qualquer solução (permuta de terrenos ou outra) que operasse a referida desafetação dos terrenos, na sequência do deferimento de 11.02.1999 (Q. 23º)».

O Ministério Público junto deste Supremo Tribunal emitiu o parecer que constitui fls. 882 a 888, no sentido da improcedência do recurso.

2.2. O DIREITO

A autora/recorrente intentou a presente acção de responsabilidade civil extra contratual contra o Município de Cascais, alegando para o efeito e em síntese:

«em Fevereiro de 1999, adquiriu o prédio urbano sito no nº 1, da …………., na freguesia da ……….., concelho de Cascais, tendo essa aquisição sido determinada pela “aptidão” do referido prédio para a construção urbana, a qual se encontrava definida em estudo elaborado pelos serviços do Réu, que deu origem a um protocolo, celebrado entre a Câmara Municipal Cascais e o anterior proprietário, B………., Lda., no âmbito do qual foi permitida a execução do edifício “……………”, que confina a poente com o prédio da Autora;

Elaborou uma proposta, nos termos da qual a Autora se obrigava a arranjar toda a ........., ocupando o terreno que lhe pertence ao nível do rés-do-chão com um espaço comercial e ficando a cargo da Autora a execução de dois pisos de estacionamento a todo o comprimento do terreno e abrangendo a ............ sendo um para satisfação das necessidades do edifício projetado construir e outro para estacionamento público a ceder à CMC;

Tal projeto foi aprovado pelo Réu, ficando o seu licenciamento dependente de um conjunto de condições, incluindo a apresentação e aprovação pelo património da solução de permuta (ou outra) referente ao estacionamento, bem como a escritura de cedência do espaço. E que o seu projeto foi aprovado “internamente”, apenas disso tendo conhecimento através da consulta do processo. Posteriormente a Autora foi notificada do indeferimento da sua proposta de concessão da exploração e manutenção do estacionamento a ceder à CMC e foi verbalmente informada de que a licença não ia ser emitida;

Em consequência, a Autora ficou com a sua atividade paralisada e sofreu diversos danos patrimoniais, nomeadamente, com a aquisição do prédio em causa, com encargos bancários, com os serviços de técnicos que teve que contratar para instruir o processo camarário e, além disso, tendo esgotado os seus fundos no projeto em causa, viu-se obrigada a vender um outro lote de terreno que tinha adquirido no Monte Estoril, não tendo obtido a mais valia que lhe adviria caso tivesse construído nesse lote»

Resulta, pois, da alegação da autora que a mesma alicerça o pedido indemnizatório na atuação da CMC, no âmbito do processo de licenciamento nº 15059/98, invocando que ao inviabilizar o projeto, a Câmara contrariou a sua informação anterior (que a autora considera vinculativa), que tinha sido no sentido de ser possível efectuar a construção projetada, com a inerente construção da zona de estacionamento (cfr. artigos 17º a 23º da p.i.). Posteriormente, em sede de alegações, a Autora veio ainda invocar a violação, por parte do Réu, dos princípios da confiança, da boa fé e da segurança jurídica (artigos 227º e 564º do Código Civil e 52º/5 do DL nº 445/91), considerando que tal violação é fundamento bastante para imputar ao Réu a responsabilidade pelos danos sofridos, independentemente de não se vislumbrar ilicitude ou ilegalidade dos actos geradores de tais danos na esfera patrimonial da Autora.

Na verdade e como bem se refere na decisão recorrida, o que a autora verdadeiramente alega, é a violação, pelo Réu, do dever da boa-fé e do princípio da confiança, pelo facto de a actuação deste ter levado a autora a investir confiadamente na informação dos serviços camarários, segundo a qual a construção pretendida seria viável e, posteriormente, a mesma Câmara, ter indeferido a pretensão da autora.

A acção veio a ser julgada improcedente no TAC de Lisboa, por se entender que na data em que a autora adquiriu o prédio, não era certo nem seguro que a autora pudesse desenvolver o projecto pretendido porque, além do mais, este envolvia a cedência do espaço público relativo ao estacionamento e por não haver elementos objectivos que, por um lado revelem uma situação de confiança justificada (pelo contrário tudo apontava para a existência de dificuldades na pretendida aprovação do projecto de construção no terreno em causa) e muito menos se demonstrou que tal confiança, a ter existido, pudesse ser imputada ao réu.

E é dessa decisão que vem interposto o presente recurso, insurgindo-se a recorrente desde logo, com a resposta dada aos artigos 2º, 3 e 4º da Base Instrutória, que após produção de prova, mereceram todos resposta negativa.

Vejamos, em concreto, do alegado erro de julgamento da matéria de facto, esclarecendo, desde já, que como vem sendo decidido neste Supremo Tribunal, e se encontra sumariado no Acórdão proferido em 04/04/2013, in proc. nº 0991/11: «(i) a garantia de duplo grau de jurisdição em matéria de facto (art. 712º CPC) deve harmonizar-se com o princípio da livre apreciação da prova (art. 655º/1 do CPC), (ii) Assim, tendo em conta que o tribunal superior é chamado a pronunciar-se privado da oralidade e da imediação que foram determinantes da decisão em 1ª instância e que a gravação/transcrição da prova, por sua natureza, não pode transmitir todo o conjunto de factores de persuasão que foram directamente percepcionados por quem primeiro julgou, deve aquele tribunal, sob pena de aniquilar a capacidade de livre apreciação do tribunal a quo, ser particularmente cuidadoso no uso dos seus poderes de reapreciação da decisão de facto e reservar a modificação para os casos em que a mesma se apresente como arbitrária, por não estar racionalmente fundada, ou em que for seguro, segundo as regras da ciência, da lógica e/ou da experiência comum que a decisão não é razoável».

Em concreto, perguntava-se nos artigos:

«2º E nunca o teria adquirido se sobre o mesmo não existisse já a perspectiva de que neste poderia ser efectuada a construção projectada, bem como, a inerente construção da zona de estacionamento?

3. A proposta referida em E) dos factos assentes foi aceite numa reunião da DUI pelo Presidente da Câmara e pelo presidente da Junta de Freguesia da ……..?

4º A R. comunicou à A, verbalmente que a licença em causa não seria emitida?

E justificaram-se as respostas negativas, com a seguinte fundamentação:

«Não se formou, contudo, a convicção de que a autora nunca teria adquirido o referido prédio se não existisse já a perspectiva de que neste poderia ser efectuada a construção projectada, bem como a inerente construção da zona de estacionamento [quesito 2º], uma vez que o depoimento das testemunhas se mostrou vago quanto à existência de um parecer da Câmara Municipal de Cascais que “permitia” a mencionada construção, sendo certo que a testemunha F………., referiu que existia um parecer, mas confrontado com os documentos constantes de fls. 21 a 24 e 74 a 76 dos autos, disse não ser nenhum destes.

Acresce que a testemunha G…………., fez apenas referência à existência de um “estudo prévio” por quem efectuou o “………..”.

Assim, considerando que ficou por esclarecer qual o parecer ou estudo em que a autora assentaria a perspectiva de que poderia efectuar a construção projectada, impõe-se responder negativamente ao quesito 2º.

Não se formou, igualmente, a convicção de que a proposta referida em E) dos factos assentes foi aceite numa reunião da DUI pelo Presidente da Câmara de Cascais e pelo presidente da Junta de Freguesia da ……… (quesito 3º), uma vez que a única testemunha que referiu ter falado com ambos os presidentes – a testemunha H……….. – não fez referência a qualquer reunião do Departamento de Urbanismo e Infra-estruturas em que ambos estivessem presentes.

Relativamente à resposta negativa ao quesito 4º, cumpre apenas referir que a testemunha G........ referiu que ninguém lhe disse que não ía ser emitida a licença e a testemunha H………. disse que a “nova Direcção” da Câmara Municipal queria alterações ao projecto, o que é insuficiente para concluirmos que foi comunicado verbalmente à autora que a licença não seria emitida».

Em síntese, a recorrente pretende a alteração da resposta a estes quesitos [exceptuando, no quesito 3º, o lugar da reunião] alegando que a mesma assenta nas regras da experiência comum, designadamente, as relativas ao processo negocial de aquisição de um terreno para construção e às regras relativas ao normal decurso do processo de licenciamento, olvidando, contudo, a prova produzida em audiência de julgamento.

Porém, face ao que supra se referiu quanto aos poderes de cognição do Tribunal Superior e quanto à justificação dada pelo Tribunal a quo às referidas respostas, não cremos que possamos duvidar da apontada falta de segurança dos depoimentos das testemunhas que prestaram o seu depoimento, uma vez que os princípios da oralidade e da imediação nos estão ausentes, sendo que a gravação dos depoimentos não supera esta omissão.

Por outro lado, a própria alegação da autora que sustenta a alteração das respostas dadas aos quesitos 2, 3 e 4 é parca de fundamentação, não podendo o Tribunal Superior alterar respostas aos quesitos apenas com base em “regras da experiência comum e a “normal condução dos negócios imobiliários”, sendo que não corresponde à verdade que os autos contenham documentação que façam inflectir as respostas dadas.

Acresce que, a fundamentação aduzida na acta de resposta aos quesitos é clara e convincente, pois o juiz que presidiu ao julgamento justificou de forma consistente os motivos pelos quais os depoimentos não foram de molde a permitir outra resposta, improcedendo, assim, este segmento recursivo.

Mas, a recorrente, ainda em sede de erro de julgamento de facto, alega igualmente que se verifica contradição entre a resposta dada ao artigo 23º da base instrutória [ponto 40 dos factos provados] e o constante do ponto 20 dos factos provados.

Mas, sem razão.

Com efeito, a necessidade de apresentação por parte da autora/recorrente de uma solução de permuta de terrenos ou outra, com vista ao projecto referente ao estacionamento, a não ser apreciada “pelo património”, na sequência do deferimento sujeito a condições datado de 11/02/1999 [cfr. ponto 40 dos factos provados] não se consubstancia com a mera proposta feita pela recorrente em 30/11/2000 de escritura de cedências [cfr. ponto 20 da matéria de facto].

Na verdade, não resultou provado que a A/recorrente tivesse efectuado junto do réu, as diligências necessárias ao pedido de permuta de terrenos, a qual implicava a desafectação do terreno de domínio público que integrava jardim, integração no domínio privado do réu para subsequente transmissão, que obrigava a que existisse autorização da Assembleia Municipal, de acordo com o procedimento necessário e obrigatório em que fossem ponderados todos os factores relativos à permuta face ao disposto na al. b), do nº 4, do artº 53º da Lei nº 169/99 de 18/09, na versão então em vigor.

Resulta assim que, no período que antecedeu o pedido de realização da escritura de cedências, a recorrente apenas dirigiu ao Presidente da Câmara de Cascais um requerimento através do qual solicitava uma audiência, sendo que o motivo da mesma, foi apenas o interesse da recorrente na concessão da exploração do estacionamento público da Câmara, resultante da construção.

Inexiste, pois, a alegada contradição entre os pontos 20 e 40 da matéria de facto provada.

Quanto ao erro de julgamento, em resultado da frustração de expectativas geradas pela Câmara Municipal de Cascais no que respeita ao licenciamento do projecto apresentado pela A/recorrente, [sendo que esta alicerça toda a causa de pedir e pedido na violação, por parte do réu dos deveres de boa fé e princípio da confiança, na medida em que a actuação deste conduziu a A/recorrente a investir confiadamente na informação dos serviços camarários segundo a qual a construção pretendida seria viável e, posteriormente, a mesma Câmara, veio a indeferir a referida pretensão], cumpre dizer o seguinte:

O princípio da boa fé encontra-se consagrado nos arts 266º da CRP e 06º-A do CPA e mostra-se directamente relacionado com os actos/direitos e obrigações jurídicas passando, fundamentalmente, pela emissão de um juízo de valor aplicado a uma conduta quando confrontada com um determinado comportamento anterior.

Enquanto princípio geral de direito a boa fé significa “… que qualquer pessoa deve ter um comportamento correcto, leal e sem reservas, quando entra em relação com outras pessoas …” [cfr. M. Esteves de Oliveira, Pedro C. Gonçalves e J. Pacheco Amorim in “Código do Procedimento Administrativo”, 2ª edição, pág. 108].

No caso que ora nos interessa, circunscreve-se à vertente do subprincípio da tutela da confiança, pressupondo este cinco circunstâncias jurídicas circunstâncias para a sua verificação:

a) a actuação dum sujeito de direito que crie a confiança;

b) a situação de confiança mostrar-se justificada por elementos objetivos idóneos a produzir uma crença plausível;

c) a existência dum investimento de confiança;

d) o nexo de causalidade/imputação entre a actuação geradora de confiança e a situação de confiança e entre esta e o investimento de confiança;

e) a frustração da confiança por parte do sujeito jurídico que a criou [cfr. Marcelo Rebelo de Sousa in: “Direito Administrativo Geral”, Tomo I, pág. 216; e, também, Diogo Freitas do Amaral in: “Curso de Direito Administrativo”, vol. II, 2ª edição (2012), págs. 149/150].

Numa circunstância de tutela de confiança revela-se como indispensável estarmos em face duma confiança “legítima”, o que passa, em especial, pela sua adequação ao Direito, dado não poder invocar-se a violação do referido princípio quando o mesmo radique num acto anterior claramente ilegal, sendo tal ilegalidade perceptível e não contestada por aquele que pretenda invocar em seu favor o referido princípio [cfr., entre outros, os Ac. deste Supremo de 18/06/2003 - Proc. nº 01188/02, de 21.06.2007 - Proc. nº 0126/07 in: «www.dgsi.pt/jsta»; e Marcelo Rebelo de Sousa in: ob. cit., págs. 217/218].

Por outro lado, para que o mesmo se possa validamente invocar que é necessário que o interessado não o pretenda alicerçar apenas na sua mera convicção psicológica e subjectiva, antes se impondo a enunciação de sinais externos produzidos pela Administração suficientemente concludentes para um destinatário normal e onde se possa razoavelmente ancorar a invocada confiança, ou seja, a necessidade do particular ter razões sérias para crer na validade dos actos ou condutas anteriores da Administração aos quais tenha ajustado a sua actuação.

Temos, por outro lado, que a exigência da protecção da confiança é também uma decorrência do princípio da segurança jurídica, inerente ao Estado de Direito, e consequentemente, da confiança dos cidadãos e da comunidade na tutela jurídica.

O princípio da segurança jurídica, enquanto implicado no princípio do Estado de Direito Democrático, comporta duas ideias basilares. Uma, a de estabilidade, no sentido de que as decisões dos entes públicos “não devem poder ser arbitrariamente modificadas, sendo apenas razoável a alteração das mesmas quando ocorram pressupostos materiais particularmente relevantes”. Outra ideia é a da previsibilidade que, no essencial se “reconduz à exigência de certeza e calculabilidade, por parte dos cidadãos, em relação aos efeitos jurídicos dos actos normativos”.

É, assim, que o princípio da protecção da confiança e segurança jurídica pressupõe um mínimo de previsibilidade em relação aos actos do poder, de molde a que a cada pessoa seja garantida e assegurada a continuidade das relações em que intervém e dos efeitos jurídicos dos actos que pratica.

Assiste às pessoas o direito de poderem confiar que as decisões sobre os seus direitos ou relações/posições jurídicas tenham os efeitos previstos nas normas que os regulam e disciplinam.

A propósito da “segurança jurídica” e da “protecção da confiança” refere J.J. Gomes Canotilho que “… a segurança jurídica está conexionada com elementos objectivos da ordem jurídica - garantia da estabilidade jurídica, segurança de orientação e de realização do direito - enquanto a protecção da confiança se prende mais com as componentes subjectivas da segurança, designadamente a calculabilidade e previsibilidade dos indivíduos em relação aos efeitos jurídicos dos actos dos poderes públicos. A segurança e a protecção da confiança exigem, no fundo: (1) fiabilidade, clareza, racionalidade e transparência dos actos do poder; (2) de forma que em relação a eles o cidadão veja garantida a segurança nas suas disposições pessoais e nos efeitos jurídicos dos seus próprios actos. Deduz-se já que os postulados da segurança jurídica e da protecção da confiança são exigíveis perante qualquer ato de qualquer poder - legislativo, executivo e judicial. O princípio geral da segurança jurídica em sentido amplo (abrangendo, pois, a ideia de protecção da confiança) pode formular-se do seguinte modo: o indivíduo tem do direito poder confiar em que aos seus actos ou às decisões públicas incidentes sobre os seus direitos, posições ou relações jurídicas alicerçados em normas jurídicas vigentes e válidas por esses actos jurídicos deixado pelas autoridades com base nessas normas se ligam os efeitos jurídicos previstos e prescritos no ordenamento jurídico …” [in: “Direito Constitucional e Teoria da Constituição”, 7ª edição, pág. 257].

Finalmente, a jurisprudência deste Supremo Tribunal tem admitido inequivocamente a aplicação quer do princípio da boa fé quer do princípio da protecção da confiança enquanto fonte de ilegalidade e de responsabilidade da Administração [cfr., entre muitos outros, os Acs. deste Supremo de 26.10.1994 in proc. nº 017626, de 28.11.2000 in proc. nº 044846, de 30.04.2003 (Pleno) in proc. nº 047275, de 06.05.2003 in proc. nº 46188, de 18.06.2003 in proc. nº 0653/07, de 11.09.2008 in proc. nº 0112/07, de 09.07.2009 in proc. nº 0203/09, de 30.09.2009 in proc. nº 0662/09, de 31.10.2012 in proc. nº 0553/11].

Revertendo ao caso sub judice, no que a este aspecto concerne, consignou-se na decisão recorrida:

«Como vimos, o presente pedido indemnizatório está alicerçado na alegada violação, da tutela da confiança no âmbito do procedimento de licenciamento acima identificado.

Acontece que a Autora não logrou provar a existência de elementos objetivos capazes de fundamentar uma situação de confiança justificada nem a imputação dessa confiança à atuação do Réu.

Desde logo porque, apesar de se ter provado que a Autora adquiriu o prédio em causa por causa da sua aptidão para a construção urbana, não ficou provado que a Autora não teria adquirido o prédio urbano em causa se não existisse a perspetiva de que neste podia ser efetuada a construção projetada, bem como a inerente construção da zona de estacionamento (cfr. resposta ao Quesito 2º). Acresce que a Autora adquiriu o prédio em causa em 19.02.1999, na sequência de contra-promessa celebrado com o anterior proprietário (C.............), em maio de 1998, não constando, em nenhum dos referidos contratos, qualquer cláusula que condicionasse a sua eficácia à viabilidade de construção no imóvel em causa.

Ou seja, de relevante, apenas se provou que havia um parecer dos serviços da Ré, datado de 09.02.1999 – que é posterior ao contrato-promessa de compra e venda do terreno (celebrada entre a Autora e C………., em 14.05.1998), mas anterior à escritura de compra e venda do prédio (celebrada em 19.02.1999) – que referia um estudo que teria dado origem a um protocolo entre a CMCascais e a anterior proprietária do terreno, B……….., Lda., e no qual se menciona que a proposta de deferimento do projeto de licenciamento ficava condicionada à “apresentação e aprovação pelo património da solução de permuta (ou outra) no que se refere ao estacionamento, bem como a escritura de cedência do espaço”. Este parecer de 09.02.1999 foi deferido por despacho de 11.02.1999.

Mas esse deferimento, atenta a condição nele contida, não revelava que o projeto fosse desde logo viável. Acresce que anteriormente a tais factos, tinha sido apresentado, em 09.10.1997, um pedido de informação sobre a viabilidade de construção no dito prédio, o qual tinha sido objeto de parecer desfavorável dos serviços técnicos municipais, com despachos concordantes, datados de 12.01.1998, do Diretor do Departamento de Urbanismo e do Presidente da Câmara.

Tanto assim que, após ter adquirido o terreno, a Autora apresentou o plano a que se refere a al. E) da Especificação (ponto 5 dos factos supra), plano pelo qual a Autora se obrigava a executar dois pisos de estacionamento a todo o comprimento do terreno e abrangendo a ..........., sendo um para satisfação das necessidades do edifício e outro para estacionamento público, a ceder à CM de Cascais; contudo, a Autora não logrou provar que tal plano tivesse sido aceite numa reunião da DUI, pelo Presidente da Câmara e pelo Presidente da Junta de Freguesia da ……. (cfr. resposta ao Quesito 3º).

Este plano da Autora, nomeadamente, no que respeita à execução dos pisos de estacionamento, veio a merecer parecer desfavorável dos serviços e consequente despacho de indeferimento de um pedido de audiência da Autora para discussão do mesmo. Esse parecer desfavorável fundamentou-se, além do mais, no entendimento de que a cedência do espaço de estacionamento, tal como proposta pela Autora, configurava uma concessão de exploração de obra pública e que esta só podia ser efetuada se precedida de concurso público, nos termos da legislação vigente à data (Decreto-Lei nº 59/99).

De todo o exposto extrai-se que, à data em que a Autora adquiriu o prédio em causa, não era certo nem seguro que no mesmo pudesse ser desenvolvido o projeto edificativo pretendido pela Autora, sendo certo, além do mais, que tal projeto envolvia cedência de espaço no que respeita aos pisos de estacionamento, e que a anterior posição favorável da CMCascais tinha, precisamente, condicionado o deferimento do licenciamento à apresentação e aprovação de uma solução de permuta. Ora, o plano da Autora que visava concretizar essa condição, apresentado posteriormente à aquisição do terreno, foi objeto de parecer desfavorável dos serviços, pelos fundamentos aí constantes, sendo certo que a Autora não reagiu judicialmente contra os atos praticados no procedimento nem apresentou projeto de construção alternativo, que não enfermasse dos obstáculos que foram suscitados.

Forçoso é, por isso, concluir, que não há elementos objetivos que, por um lado revelem uma situação de confiança justificada (pelo contrário, tudo apontava para a existência de dificuldades na pretendida aprovação do projeto de construção no terreno em causa) e muito menos se demonstrou que tal confiança, a ter existido, pudesse ser imputada ao Réu. Com exceção do referido parecer, datado de 09.02.1999 e do despacho de 11.02.1999 – os quais, repete-se, continham uma posição favorável, mas condicionada – todas as atuações camarárias revelaram posições contrárias e obstáculos ao plano edificativo apresentado pela Autora (em conformidade, aliás, com outras informações camarárias, anteriores àquele parecer de 09.02.1999).

Em suma, não ficou demonstrado que a situação de confiança da Autora (traduzida no convencimento de que poderia edificar a construção que projetara para o terreno em causa) fosse justificada, ou seja, que objetivamente tivessem apoio em factos que permitissem tirar tal conclusão (a de que era possível construir nos termos pretendidos); nem resulta adquirido que essa situação de confiança possa ser imputável ao Réu, ou seja, que tenha sido o comportamento do Réu a dar azo a tal situação de confiança. Assim, ainda que a Autora possa ter (subjetivamente) confiado na possibilidade de construir, essa confiança não está alicerçada em elementos objetivos e o investimento que a Autora terá feito, não se mostra minimamente justificado, nem pode ser imputado ao Réu que, pelas razões referidas, não deu azo a tal situação de confiança nem ao dito investimento.

Não estando verificada a violação da tutela da confiança (ou seja, o facto ilícito), decai irremediavelmente o presente pedido indemnizatório, sem necessidade de apreciação dos demais pressupostos da responsabilidade civil»

E o assim decidido é para manter.

Com efeito, não se mostra provado que espécie de estudo urbanístico (estudo prévio?) esteve na origem do protocolo que permitiu a execução do denominado “………………”, nem tão pouco o conteúdo concreto do mesmo, pelo que é impossível tirar qualquer tipo de conclusão quanto ao seu carácter vinculativo.

Apenas resulta provado que:

· Em 09/10/1997 foi apresentado pela mandatária da A/recorrente um pedido de informação sobre a viabilidade de construção no prédio em causa, tendo sido emitido pelos serviços técnicos da edilidade parecer negativo, com fundamento em excesso de número de pisos e de área de implementação, fundamento este que mereceu a concordância do DDU e Presidente da Câmara – cfr. despacho proferido em 12/01/1998 – alíneas H) a J) dos factos assentes;

· A celebração do contrato promessa de compra e venda do prédio em questão ocorreu em 14/05/1998;

· O despacho proferido em 11/02/1999 que recaiu sobre o projecto de arquitectura com a área de construção descrita nos autos, que a A/recorrente decidiu submeter a aprovação da Câmara Municipal – pese embora o parecer negativo ao pedido de informação sobre a viabilidade de construção – e que foi deferido sujeito a condições, não foi notificado à A/recorrente, pelo que, não é eficaz em relação a ela.

Ressuma do exposto que a A/recorrente não pode invocar a seu favor nem a violação dos princípios da confiança, ou da boa fé, nem a existência de qualquer acto ilícito por parte do réu, uma vez que não podia desconhecer o regime jurídico a que estão sujeitos os bens do domínio público, nem invocar a seu favor uma reunião informal em que participaram elementos do DU, o Presidente da Câmara e o Presidente da Junta de Freguesia, cujo resultado dali saído, ou seja cujas opiniões, não vincularam o órgão competente quanto ao acto vinculativo pretendido pela A/recorrente.

Na verdade, não resulta da factualidade aprovada que tenha existido qualquer situação geradora de expectativas tuteláveis pelo direito, pois como supra se referiu, o princípio da confiança pressupõe, efectivamente, uma ideia de protecção da confiança que implique sempre um mínimo de certeza e segurança que não se basta com expectativas meramente psicológicas ou subjectivas, sem suporte factual.

As expectativas para serem tuteláveis terão de ser consistentes e baseadas em elementos objectivos idóneos, o que não sucede no caso em análise.

Por outro lado, não se compreende a argumentação da recorrente em torno da figura da culpa in contrahendo.

Com efeito, a responsabilidade pré-contratual (culpa in contrahendo), prevista no nº 1 do art. 227º do CC, assenta num conceito indeterminado – o conceito de boa fé – e tem lugar quando, na fase preparatória de um contrato, as partes, ou alguma delas, não observam certos deveres de actuação – deveres de protecção, de informação, de lealdade, e outros – que sobre elas impendem.

Em termos gerais, o instituto da culpa in contrahendo significa que a autonomia privada é conferida dentro de certos limites e sob as valorações próprias do Direito, sendo ilegítimos os comportamentos que, desviando-se da procura honesta e correcta de um eventual consenso contratual, venham a causar danos a outrem, bem como os comportamentos pré-contratuais que inculquem, na contraparte, uma ideia distorcida sobre a realidade contratual.

Na culpa in contrahendo assumem primordial relevância os deveres de informação e de esclarecimento, respeitantes, antes de mais, ao clausulado contratual pretendido, e, particularmente, quando estamos perante sujeitos com poder contratual desequilibrado, com conhecimentos e experiências negociais e jurídicas desiguais, revestindo tais deveres, neste caso, maior amplitude, intensidade e extensão para a parte que detém a posição negocial mais forte, que lhe permite impor à contraparte, mais inexperiente ou menos esclarecida, cláusulas de que esta, por força dessa sua debilidade contratual, não logra colher o verdadeiro significado ou de que, pela mesma razão, nem sequer toma conhecimento.

Ora, no caso dos autos, é manifesto que a materialidade apurada não ocorreu na fase preparatória de nenhum contrato, mas antes no âmbito de um processo de licenciamento, com vista à prática de um acto administrativo e não de qualquer contrato, pelo que, se mostra desde logo afastada a possibilidade de aplicação do instituto da culpa in contrahendo.

DECISÃO

Atento o supra exposto, nega-se provimento ao recurso.

Custas a cargo da recorrente

Lisboa, 25 de Fevereiro de 2016. – Maria do Céu Dias Rosa das Neves (relatora) Jorge Artur Madeira dos Santos – José Augusto Araújo Veloso.

Referências Legais

Legislação Nacional

CCIV66 ART227 ART564.
DL 445/91 ART52 N5.
CPC ART655 ART712.
CONST76 ART266.
CPA ART6 A.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC0991/11 DE 2013/04/04.; AC STA PROC01188/02 DE 2003/06/18.; AC STA PROC0126/07 DE 2007/06/21.; AC STA PROC017626 DE 1994/10/26.; AC STA PROC044846 DE 2000/11/28.; AC STAPLENO PROC047275 DE 2003/04/30.; AC STA PROC0653/07 DE 2003/06/18.; AC STA PROC0112/07 DE 2008/09/11.; AC STA PROC0203/09 DE 2009/07/09.; AC STA PROC0662/09 DE 2009/09/30.; AC STA PROC0553/11 DE 2012/10/31.

Doutrina

MÁRIO ESTEVES OLIVEIRA, PEDRO GONÇALVES E J. PACHECO AMORIM - CÓDIGO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO 2ED PAG108.
FREITAS DO AMARAL - CURSO DIREITO ADMINISTRATIVO VOLII 2ED PAG149-150.
MARCELO REBELO SOUSA - DIREITO ADMINISTRATIVO GERAL TOMOI PAG216-218.
J. J. GOMES CANOTILHO - DIREITO CONSTITUCIONAL E TEORIA DA CONSTITUIÇÃO 7ED PAG257.