Acordam, em conferência, na 9ª Secção Criminal do Tribunal da Relação de Lisboa:
I. RELATÓRIO
1. Nos autos em referência, pela Sra. Juíza do Tribunal a quo foi proferido, em 13 de Março de 2026, a seguinte decisão:
«Ao abrigo do disposto da conjugação das normas previstas nos artigos 50.º e 58.º n.º 1 b) e 41.º n.º 1, ambos do RGCOC e 374.º n.º 2, 379.º n.º 1 a) e 380.º, todos do CPP, o Tribunal julga o recurso procedente e, em consequência, declara-se nula a decisão administrativa de fls. 101 a 108 verso, determinando-se, consequentemente, a absolvição da sociedade recorrente Euro S., Unipessoal, Lda. da prática de:
- uma contraordenação ambiental muito grave, p. no artigo 117.º n.º 1 w) do Anexo I do DL n.º 102-D/2020, de 10 de dezembro, na redação que lhe foi dada pelo DL n.º 11/2023, de 10 de fevereiro, p. pelo artigo 22., n.º 4 b), da Lei n.º 50/2006, de 29 de agosto, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 89/2009, de 31 de agosto e pela Lei n.º 114/2015, de 28 de agosto;
- uma contraordenação ambiental grave, p. no artigo 117.º n.º 2 q) do Anexo I do DL n.º 102-D/2020, de 10 de dezembro, na redação que lhe foi dada pelo DL n.º 11/2023, de 10 de fevereiro, p. pelo artigo 22.º n.º 3 b), da Lei n.º 50/2006, de 29 de agosto, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 89/2009, de 31 de agosto e pela Lei n.º 114/2015, de 28 de agosto;
- uma contraordenação ambiental grave, p. no artigo 117.º n.º 2 ttt) do Anexo I do DL n.º 102-D/2020, de 10 de dezembro, na redação que lhe foi dada pelo DL n.º 11/2023, de 10 de fevereiro, punida pelo artigo 22.º n.º 3 b) da Lei n.º 50/2006, de 29 de agosto, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 89/2009, de 31 de agosto e pela Lei n.º 114/2015, de 28 de agosto, que lhe eram imputadas;
- bem como na sanção acessória prevista no artigo 30.º n.º 1 j), da Lei n.º 50/2006, de 29 de agosto, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 89/2009, de 31 de agosto e pela Lei n.º 114/2015, de 28 de agosto, de reposição da situação anterior à prática da infração, a cumprir no prazo de 60 dias, mediante a remoção e encaminhamento de todos os resíduos que se encontram no local para operador devidamente licenciado, procedendo ao envio das respetivas e-GAR à CCDR,I.P., no mesmo prazo, resultando prejudicado o conhecimento do demais impugnado pela recorrente, bem como o mérito do recurso.»
2. Deste despacho foi interposto recurso pela Ex.ma Magistrada do Ministério Público, propugnando pela revogação do decidido. Extrai da motivação as seguintes conclusões:
«1- Quanto à nulidade da decisão administrativa por omissão dos factos descritivos das pessoas que agiram em nome e em representação da recorrente- violação do art. 58.º n.º 1 b) e 41.º n.º 1, ambos do RGCOC e 374.º n.º 2, 379.º n.º 1 a) e 380.º, todos do CPP, entendemos que não assiste qualquer razão à Mmª Juiz;
2- Nos termos do art. 58º, nº1 al. a) do RGCO, apenas se exige a identificação do arguido, sendo que nos termos do art. 7º, nº2 as pessoas colectivas ou equiparadas serão responsáveis pelas contraordenações praticadas pelos seus órgãos no exercício das suas funções;
3- Ao contrário do que se exige no art. 11 do C.P. O art. 7º do Regime Jurídico das contraordenações, não exige um facto individual de conexão entre quem age e a pessoa colectiva (em seu nome e no interesse colectivo por pessoas que nela ocupem uma posição de liderança, ou por quem aja sob a autoridade das pessoas referidas na al. anterior em virtude de uma violação dos deveres de vigilância ou controlo que lhes incumbem), pelo que as pessoas colectivas e as pessoas singulares são colocadas em posição de igualdade e deste modo, ambas são indiferenciadamente destinatárias das normas que tipificam contraordenações e das coimas nelas cominadas. Neste sentido Acórdão do Tribunal da Relação do Porto, de 22/02/2023, Processo 3615/21.0T9AVR.P1.
4- Compreende-se tal diferença de regimes entre o C.P. e o RGCO, na medida em que apesar da responsabilidade contraordenacional não dispensar o pressuposto da culpa, ela é diferente da culpa penal.
5- Na verdade, a culpa jurídico- penal implica um juízo de censura da culpa do agente, enquanto no direito de mera ordenação social, apenas ocorre um mero juízo de advertência social, que é efectuado pelas autoridades administrativas.
6- Uma organização empresarial, pode ser muito complexa podendo assim, tornar-se ineficaz a procura de identificação do agente concreto, pois pode passar por mais de um órgão, tornando difícil identificar a pessoa concreta que agiu.
7- Por conseguinte no regime contraordenacional é admissível a imputação de um facto à pessoa colectiva, sem que seja necessária a ocorrência de uma transferência de culpa e da acção dos agentes individuais para a pessoa jurídica, na medida em que esta possui culpa própria.
8- Assim, a pessoa colectiva responde por facto e culpa própria, sendo desnecessária a identificação concreta do agente infractor.
9- Conforme é defendido no Parecer Consultivo da PGR nº 10/94 a responsabilidade autónoma dos entes colectivos tem como característica, não ser necessária a identificação dos indivíduos que praticaram o facto, sendo suficiente que se saiba que foi efectivamente um agente que actuou em nome e no interesse da pessoa colectiva, em razão do exercício das suas funções, que foi cometida no seio dainstituição da pessoa colectiva, como sucedeu nos presentes autos.
10- As contraordenações foram cometidas nas instalações da sociedade, estando esta em laboração e de acordo com a actividade que exerce, e com as licenças que possui, como resulta dos factos dados como provados e está na decisão administrativa igualmente identificado o gerente da sociedade arguida.
11- Como é igualmente referido no parecer da PGR nº11/2013, no que se refere às contraordenações ambientais tem-se discutido se a tutela sancionatória do ambiente deve ser penal ou contraordenacional e uma das razões pelas quais se tem optado pela tutela contraordenacional é referente precisamente à responsabilização das pessoas colectivas, pois é permitido a responsabilização não apenas dos indivíduos, mas também das pessoas colectivas facilitando-se a imputação objectiva do delito.
12- Note-se que no art. 8º nº3 da LQCO determina que não apenas os titulares de órgãos e todos aqueles que sejam responsáveis pela direcção ou de fiscalização de áreas de actividade da pessoa colectiva onde ocorram infracções, incorrem na sanção prevista para o autor – a pessoa colectiva, mas especialmente atenuada quando conhecendo ou devendo conhecer a prática da infracção não adotem medidas para impedir.
13- Daqui se retira que em primeira linha, para o legislador, o autor da infracção é sem dúvida, a pessoa colectiva, tendo uma culpa autónoma, pelo que é desnecessária a identificação da pessoa singular que actuou.
14- Assim, as pessoas coletivas são responsáveis enquanto tal pelos atos ou omissões praticados em seu nome (e de uma leitura muito simples e básica do artigo 58º nº1 al a) do Regime Geral das Contraordenações e Coimas, apenas se mostra como necessário identificar o arguido (e não quem dentro da organização o representa), concretizando O artigo 7º 2 nº 2 do mesmo diploma que - As pessoas colectivas ou equiparadas serão responsáveis pelas contraordenações praticadas pelos seus órgãos no exercício das suas funções.
15- Assim é facilmente apreensível que é responsável pelos atos e omissões a própria entidade empresarial, bem como pelos atos e omissões dos seus funcionários no exercício de funções ou por causa delas. Como se defendeu no Ac. TRG 510/19.6T8FAF.G1 de 27-01-2020, in www.dgsi.pt
16- As pessoas coletivas, ainda que incapazes de atividade física que as concretize, são dotadas de consciência e vontade próprias, devido à sua estrutura organizativa, sendo, pois, suscetíveis de culpa pela violação das normas que visam proteger os bens jurídicos de que são destinatárias.
17- Quanto à nulidade da decisão administrativa por omissão de pronúncia quanto às diligências de prova requeridas pela defesa, também quanto a esta questão, não assiste qualquer razão, salvo o devido respeito, à Mmª Juiz do Tribunal “a quo”.
18- É certo que quando da apresentação da defesa foi, no final requerido diversas situações, sendo uma delas, a inspecção ao local, mas note-se o seguinte: No final da apresentação da defesa é requerido:
1- Que se aceite a presente defesa e se arquivem os autos;
2- Que caso assim, se não entenda seja aplicado à arguida apenas uma admoestação;
3- E se não for esse o entendimento, que os actos praticados sejam considerados como sendo apenas a título de negligência, sem sanção acessória, e no fim é referido que se digne ordenar nova inspecção ao local.
19- Ora, são assim enunciados três pontos onde é requerido em cada um deles, algo diferente, uma determinada situação e é quando é enunciado o terceiro ponto, que é feito, de seguida a referência à inspecção ao local, pelo que, não temos dúvidas em concluir, que a requerida inspecção ao local é de acordo com o entendimento preconizado nesse terceiro ponto, ou seja, sendo sufragada a posição de que as contra-ordenações foram praticadas a titulo de negligência, e apenas se fosse esse o entendimento.
20- A requerida inspecção ao local, não pode ser algo que é requerido de modo geral, ou seja aplicado a tudo o mais que é referido nos pontos 1, 2 e 3, pois que, nem faria sentido ir ao local se o entendimento fosse o arquivamento dos autos, nem se fosse aplicado apenas uma admoestação, pelo que é apenas aplicável ao ponto 3, ou seja se for considerado a negligência.
21- Acontece que o entendimento manifestado pela autoridade administrativa, não foi esse, ou seja, que as contra- ordenações fossem imputadas a título de negligência, como era requerido, pelo que, sendo a título de dolo, já não havia qualquer inspecção requerida pela defesa e daí não ter a mesma que ser ordenada, nem sequer analisada, ou decidida, uma vez que não se verificavam os pressupostos para os quais foi requerida. E assim, não existiu qualquer omissão de pronúncia.
22- A partir do momento em que o entendimento foi mantido e com ele todos os factos que já constavam da decisão, não haveria motivo, nem fundamento para uma nova ida ao local que já havia sido efectuada e até fotografada. Não teria qualquer efeito útil, seria uma repetição do que já havia sido feito.
23- Também, tal situação não diminuiu ou alterou, ou coartou qualquer direito de defesa do recorrente, que já conhecia os factos que lhe eram imputados e apresentou a sua defesa, mostrando claramente na mesma que tinha perfeito conhecimento destes, não sendo os mesmos alterados por uma nova ida ao local, que nem se pode dizer que sequer tivesse sido requerida pela defesa, a manter-se a imputação a título de dolo, como sucedeu.
24- De qualquer modo, mesmo se entendendo, como o faz a Mmª Juiz, que não concordamos, salvo o devido respeito, que tal diligência teria sido requerida, para toda e qualquer situação, como é referido na sentença, tal importaria a remessa dos autos à autoridade administrativa para que praticasse os actos necessários a dar integral cumprimento ao direito de defesa, que entendemos ter sido cumprido, não tendo sido violada qualquer norma legal ou garantia.
25- Por tudo o exposto, não assiste razão à Mmª Juiz do Tribunal “a quo”, porquanto, a decisão da autoridade administrativa contém todos os elementos a que se reporta o art. 58º, nº1 al. b) do RGCO, não sendo, de modo algum nula.
26- Ao decidir a Mmª Juiz declarar a nulidade da decisão administrativa, determinando a absolvição da sociedade arguida violou o disposto das normas previstas nos artigos 58.º n.º 1 b) e 41.º n.º 1, ambos do RGCOC e 374.º n.º 2, 379.º n.º 1 a) e 380.º, todos do CPP.
27- Assim, deve o presente recurso ser julgado procedente e em consequência ser revogada a decisão recorrida que declarou as nulidades e substituída por outro que designe data para a realização do julgamento, seguindo-se os ulteriores termos do processo até final.»
3. O recurso foi admitido por despacho de 20 de Abril de 2026.
4. A arguida EURO S., UNIPESSOAL, LDA respondeu ao recurso interposto, propugnando pela improcedência. Aparta da resposta as seguintes conclusões:
«1. A Douta Sentença objeto do recurso interposto pelo Digno Ministério Público, é correta e não merece reparo, devendo manter-se, integralmente.
2. Por um lado, a Douta Sentença cumpriu o disposto no art. 58º, n.º 1, al. b) do RGCO, ao julgar nula a decisão contraordenacional por omissão dos factos descritivos das pessoas que agiram em nome e representação da ora recorrida; e
3. Por outro lado, o Douto Tribunal “a quo” também respeitou o disposto das normas previstas nos artigos 50.º, 41º, 47º, Nº 2 E 3, ambos do RGCOC e arts 122ª, nº2, 379.º, n.º 1, a) do CPP, ao declarar a nulidade da decisão contraordenacional por omissão das diligências probatórias requeridas na defesa, pela sociedade comercial arguida.
4. Por conseguinte, a decisão ora em crise não enferma de qualquer um dos vícios (de facto e de Direito) invocados pelo Digno Ministério Público, mantendo-se a decisão nos seus precisos termos, com as demais consequências legais.»
5. Neste tribunal, a Sra. Procuradora-Geral Adjunta, louvada exclusivamente no recurso interposto, é de parecer que o mesmo deve ser julgado procedente.
6. Realizado o exame preliminar e colhidos os vistos foram os autos à conferência, cumprindo, agora, decidir.
II. FUNDAMENTAÇÃO
1. O objecto do recurso, tal como demarcado pelo teor das conclusões da respectiva motivação, reporta ao exame das questões (alinhadas por ordem lógica e cronológica, eventualmente, preclusiva) de saber se a Sra. Juíza do Tribunal a quo incorreu em erro de jure ao declarar a nulidade da decisão administrativa: i. por omissão dos factos descritivos das pessoas que agiram em nome e em representação da sociedade arguida e ii. por omissão de pronúncia quanto às diligências de prova requeridas pela defesa.
2. A decisão revidenda, para o que agora releva, é do seguinte teor:
«Da nulidade da decisão administrativa, por omissão de pronúncia quanto às diligências de prova requeridas pela defesa
Dispõe o artigo 50.º do RGCOC que “Não é permitida a aplicação de uma coima ou de uma sanção acessória sem antes se ter assegurado ao arguido a possibilidade de, num prazo razoável, se pronunciar sobre a contraordenação que lhe é imputada e sobre a sanção ou sanções em que incorre.”
O direito de defesa, além de ser constitucionalmente consagrado, é um princípio basilar de direito, ainda para mais, no direito sancionatório.
Tal como referido por Beça Pereira, “Tem de ser concedida ao arguido uma oportunidade para ele se pronunciar acerca da conduta que lhe é imputada e quanto ao enquadramento jurídico da mesma, o que implica dar-lhe conhecimento da contraordenação que se considera poder ter sido por si cometida e de quais as sanções em que pode vir a ser condenado. O arguido poderá, no âmbito do exercício do seu direito de defesa, requerer a realização de diligências. Nesse caso, cabe à autoridade administrativa, face à relevância ou irrelevância das mesmas, decidir da sua realização.”
Ora, analisados os autos, constata-se que a autoridade administrativa não considerou a defesa apresentada pela recorrente, no que respeita à requerida inspeção ao local a fls. 51, não se tendo pronunciado acerca de pertinência ou impertinência da realização de tal diligência probatória requerida.
Qual a consequência a extrair de tal omissão?
Veja-se o que é referido no douto Ac. da Relação de Coimbra de 14/04/2010 (proc. 275/09.0TBSEL.C1), disponível in www.dgsi.p: “Acontece que o arguido ao ser notificado nos termos do art.50.º do RGCOC para se pronunciar sobre a contra-ordenação imputada e sobre a sanção em que incorre, pode alegar factos que justificam, designadamente, a ilicitude da sua conduta, bem como oferecer provas e requerer diligências probatórias.
Neste caso, se os factos alegados pela defesa são relevantes para a decisão administrativa, o art.58.º, do RGCOC não dá resposta sobre o que fazer aos mesmos nessa decisão, pois limita-se a estabelecer que da decisão administrativa condenatória deve constar a identificação dos “factos imputados”.
A solução é recorrer ao disposto no art.374.º, n.º2 do C.P.P., como direito subsidiário, e exigir que, numa adaptação aos princípios da celeridade e simplicidade do direito de contraordenação, os factos relevantes alegados pela defesa tenham tratamento ainda que breve na decisão administrativa, sob pena de nulidade, por força do disposto no art.379.º, n.º1, alínea a) ou c) do C.P.P.
Deste modo, concluímos que nada obsta à invocação do disposto nos artigos 374.º, n.º 2 e 379.º, n.º 1, do Código de Processo Penal para declarar nula uma decisão administrativa, ou parte dela, por omissão de pronúncia sobre factos relevantes alegados pela defesa.”
Assim, pelos fundamentos expostos, considera o Tribunal que o não cumprimento do artigo 50.º do RGCOC por parte da entidade administrativa conduz a uma nulidade insanável.
A nulidade torna inválido o ato em que se verificar, bem como os que dele dependerem e aquelas puderem afetar (artigo 122.º n.º 1 do CPP, aplicável ex vi artigo 41.º n.º 1 do RGCOC).
Sendo arguida a invalidade na impugnação judicial, o tribunal invalidará a instrução, a partir da omissão da notificação, e também, por dela depender e a afetar, a subsequente decisão administrativa.
No caso dos autos, ao não ter sido atendido o meio de prova requerido pela recorrente, no sentido de ser dada uma justificação de deferimento ou de indeferimento, foi violado o direito de defesa da recorrente em processo contraordenacional, consagrado no artigo 32.º n.º 10 da CRP, o que acarreta a nulidade do ato omissivo, e todos os subsequentes que com ele se mostrem funcionalmente conexos.
Assim, in casu, verifica-se, a violação do disposto nos artigos 50.º e 47.º n.ºs 2 e 3, ambos do RGCOC, impondo-se concluir pela nulidade do ato omissivo e todos os atos praticados no procedimento contraordenacional a partir de tal omissão, e, consequentemente – por terem sido considerados factos na decisão administrativa sem ser atendido o meio de prova requerido pela recorrente – da decisão administrativa, o que importaria a remessa dos autos à autoridade administrativa para que praticasse os atos necessários a dar integral cumprimento ao direito de defesa, nos termos do artigo 122.º n.º 2 do CPP, aplicável ex vi artigo 41.º n.º 1 do RGCOC.
Da nulidade da decisão administrativa, por omissão dos factos descritivos das pessoas que agiram em nome e representação da recorrente
Ainda que não se entendesse nos termos supra efetuados, a decisão administrativa sempre acabaria por sucumbir.
Vejamos.
Segundo o disposto no artigo 58.º n.º 1 do RGCOC, a decisão que aplique a coima e as sanções acessórias deve conter: a) A indicação dos arguidos; b) A descrição dos factos imputados; c) A indicação das normas segundo as quais se pune e a fundamentação da decisão; d) A coima e as sanções acessórias.
Ora, consagra o legislador a estrutura da decisão administrativa, em clara similitude com a decisão judicial, carecendo da aplicação de um silogismo correspondente à subsunção da concreta factualidade imputada nas correspondentes normas jurídicas violadas, de molde a ser inteligível pelos seus destinatários.
Carece ainda a decisão administrativa, em ordem a fundamentar a sua justeza, de especificar os concretos meios de prova que conduziram à factualidade dada como provada.
Com efeito, o exercício de subsunção fáctica na respetiva norma jurídica traduz-se num juízo conclusivo que é o da sua violação ou não violação.
Contudo, em ordem a apurar a matéria factual que servirá de base à sua decisão, a administração deve realizar todas as diligências instrutórias que julgue pertinentes, com respeito pelo princípio do inquisitório, especificando quais os concretos meios de prova em que se baseou.
Apesar de toda a similitude com a decisão judicial, certo é que o RGCOC não comina com qualquer sanção a inobservância dos requisitos legais da decisão administrativa, pelo que tem havido alguma controvérsia nesse sentido.
Se, para uns, a violação do estatuído pelo artigo 58.º do RGCOC implica mera irregularidade (veja-se, nesse sentido, a posição de Beça Pereira), para outros, a tal violação corresponderá a cominação de verdadeira nulidade da decisão assim proferida (neste sentido, veja-se, entre outros, a posição de Oliveira Mendes e Simas Santos.
O Tribunal adere à segunda corrente, entendendo que se trata de vício de conhecimento oficioso e que acarreta a nulidade da decisão administrativa.
Por isso, a decisão que não contenha os elementos nos termos e pelo modo que a lei determina não é prestável para a função processual a que está vinculada - a definição do direito do caso, e consequentemente, é um ato que não suporta todos os elementos necessários à sua validade.
A consequência, no âmbito do processo penal, vem cominada no artigo 379.º n.º 1 a) do CPP: a nulidade da sentença que não contenha a enumeração dos factos provados e não provados, e a exposição dos motivos de facto e de direito que fundamentam a decisão.
Deste modo, a decisão da autoridade administrativa que aplique uma coima (ou outra sanção prevista na lei por uma contraordenação), e que não contenha os elementos que a lei impõe, é nula por aplicação do disposto no artigo 379.º n.º 1 a) do CPP, para as decisões condenatórias.
Com relevância para os presentes autos, dispõe o artigo 7.º n.º 2 do RGCOC que “As pessoas coletivas ou equiparadas serão responsáveis pelas contraordenações praticadas pelos seus órgãos no exercício das suas funções.”
Os titulares dos seus órgãos, sócios, administradores ou gerentes são solidariamente responsáveis com a pessoa coletiva ou equiparada pelo pagamento da coima (cfr. artigo 11.º do LQCOA), além do que são subsidiariamente responsáveis pelo pagamento de coimas aplicadas a infrações por factos praticados no período do exercício do seu cargo (cf. artigo 8.º do LQCOA).
Conforme anota Paulo Pinto de Albuquerque ao artigo 7.º do RGCOC, “O RGCO consagra como regra de responsabilidade das pessoas colectivas o modelo de imputação orgânica: só os actos dos órgãos cometidos no exercício das suas funções responsabilizam a pessoa colectiva. (…). A jurisprudência tem alargado o sentido da expressão “órgão no exercício das funções no RGCO, nela incluindo os trabalhadores ao serviço da pessoa colectiva ou equiparada, desde que actuem no exercício das suas funções ou por causa delas (acórdão do TRC, de 29.11.2000, processo 452/2000). (…). A responsabilidade contra-ordenacional da pessoa colectiva só se verifica quando haja uma conexão de sentido entre o órgão ou agente da pessoa colectiva e as funções por ele exercidas, isto é, não basta que o órgão ou o agente atuem ilicitamente por ocasião das suas funções, sendo necessário que ele actue por causa delas.”
Tal como referido no Ac. da Relação de Évora de 12/07/2016 (proc. 174/15.6T8RMR.E1), disponível in www.dgsi.pt: “Como recordam António de Oliveira Mendes e José dos Santos Cabral, Notas ao regime Geral das Contraordenaçõcs c Coimas, 3' Edição, Almedina, páginas 37 e 38: "E, conquanto as pessoas coletivas sejam incapazes, por si mesmas, da atividade física que concretiza a sua vontade delitiva, a verdade é que são elas as instigadoras dessa atividade material e é a esse titulo que devem ser perseguidas e reprimidas, pelo que lhes são aplicáveis sanções pela prática de contraordenações. Prática que sendo necessariamente realizada por pessoa ou pessoas físicas, conduz a que a responsabilidade contraordenacional de qualquer ente coletivo não seja concebível independentemente da responsabilidade de uma ou mais pessoas físicas que atuem por ela, sendo a responsabilidade do ente coletivo, nesta perspectiva, uma responsabilidade reflexa, supondo um substrato humano. E daí que o ente coletivo só possa ser responsabilizado por atos contraordenacionalmente puníveis praticados pelas pessoas físicas que por ela atuam, pelo que a responsabilidade do ente coletivo está dependente (sempre) da responsabilidade contraordenacional de uma ou mais pessoas físicas.”
Em suma, não há um modelo de responsabilização objetiva das pessoas coletivas, sendo estas responsáveis pelos atos cometidos por pessoas físicas que são titulares dos órgãos que formam e executam a sua vontade e pelos trabalhadores que agem subordinadamente, em seu nome e ao serviço do seu interesse, no exercício de funções profissionais ou por causa delas.
Daí que, no entender do Tribunal, valha o entendimento propugnado no Ac. da Relação de Évora, de 18/06/2013 (proc. 715/12.0TBSALS.EL), disponível in www.dgsi.pt, segundo o qual “ Da omissão de indicação ou descrição e, muito menos, de identificação de quem atuou em representação da pessoa colectiva – não se sabendo se foram os seus “órgãos”, no exercício das suas funções, nestes se integrando os trabalhadores ao seu serviço, desde que atuem no exercício das suas funções ou por causa delas, resulta insuficiência para a decisão da matéria provada, não podendo esta suportar condenação da pessoa colectiva pela contra-ordenação imputada.”
Ora, a decisão administrativa recorrida omite a imputação a pessoas titulares de órgãos da pessoa coletiva recorrente ou a trabalhadores desta a autoria de factos típicos da contraordenação em apreço, responsabilizando objetivamente essa pessoa coletiva sem imputar a qualquer uma dessas pessoas singulares um ato ou omissão que permita sindicar tal responsabilização.
Com efeito, tal decisão apenas compreende os seguintes factos, constando como provados:
1) “Aos vinte e oito (28) dias do mês de fevereiro de 2024, pelas nove (9) horas e quarenta e cinco (45) minutos, na Rua 1, foi verificado por elementos da fiscalização da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo, I.P. na sequência de denúncia relatando a existência de um estaleiro de Resíduos de Construção e demolição (RCD) e após consulta da plataforma SILIAmb, que a empresa Euro S., Unipessoal, Lda., possuidora do n.º APA09488463, não tinha e-GAR como destinatário, só emitia e-GAR como produtor de resíduos, sendo a morada do produtor/detentor a Avenida 2;
2) Em deslocação ao local (coordenadas WGS84 Latitude 38,81620, Longitude -9,14023) correspondente ao prédio com o artigo n.º 39, 1C, do cadastro rústico da União de Freguesias de Santo António de Cavaleiros e Frielas, foi verificada a deposição com mistura de resíduos diversos, maioritariamente, resíduos de construção e demolição, madeiras, plásticos, papel e cartão, tubos de plástico, placas de gesso cartonado, verdes, vidros, baldes de tinta, pneus, ferros cabos elétricos, entre outros.
3) A arguida coloca, e posteriormente recolhe, contentores em obras;
4) A arguida procedia à emissão de e-GAR como produtora de resíduos, quando efetivamente não o é;
5) A arguida mesmo tendo consciência de que não era produtora de resíduos procedia à emissão de e-GAR nessa qualidade;
6) Após recolhidos os contentores, os mesmos são encaminhados para as instalações da arguida, sitas na Rua 1, artigo 39, secção 1C, do cadastro rústico, da união de Freguesias de Santo António de Cavaleiros e Frielas;
7) Os resíduos são depositados/armazenados no local;
8) No local a arguida procede à triagem dos resíduos;
9) Os resíduos encontravam-se depositados sobre solo natural, não impermeabilizado;
10) A área ocupada com resíduos, à data dos factos, era aproximadamente de 1100m2, tendo um volume aproximado de 1650m3; (…)”
Não existe qualquer menção da imputação a algum trabalhador ou a outrem em representação da recorrente de uma ação ou omissão que tivesse provocado o incumprimento das normas em causa, relacionadas com formulação de misturas, ou seja, a prática de factos tipicamente ilícitos.
Veja-se, a propósito, o que é ensinado no Ac. da Relação do Porto de 21/03/2013 (proc. 6334/11.1TBMAI.P1), disponível in www.dgsi.pt: “A responsabilidade contra-ordenacional das pessoas colectivas ou equiparadas não tem carácter objectivo, já que pressupõe a prática do facto típico pelos seus «órgãos» no exercício das suas funções, ou seja, «uma mens rea e esta só tem sentido quando referida a pessoas singulares. Daí que a expressão “órgãos” deva ser identificada com as pessoas físicas que, enquanto tais, actuam em nome do ente colectivo».
No preenchimento do conceito, a generalidade da doutrina aponta para pessoas que estatutariamente ou de facto praticam actos imputáveis à pessoa colectiva ou, por outras palavras, que integrem a vontade da pessoa colectiva.
Ou seja, as pessoas físicas que integram «os centros institucionalizados de poderes funcionais a exercer pelo indivíduo ou colégio de indivíduos que nele estiverem providos com o objectivo de exprimir a vontade juridicamente imputável a essa pessoa colectiva».
(…) É que, a estatuição do art 7-2 do REGECO “As pessoas colectivas ou equiparadas serão responsáveis pelas contra-ordenações praticadas pelos seus órgãos no exercício das suas funções” não é susceptível de analogia (em que se amplia o espírito e a letra da Lei por forma a caberem situações ali não previstas expressamente) proibida pelo art 1-3 do CP conforme o qual “Não é permitida a analogia para qualificar o facto como crime …” aplicável ex vi art 32 do REGECO, nem de interpretação extensiva (em que se faz coincidir a letra com o espírito mais amplo da Lei) porque, apesar de não ser proibida pelo art 1 do Código Penal de 01.01.1983 como não é na generalidade dos Países, “… vem a doutrina recomendando grande prudência no uso de tal interpretação, recomendando como limite entre esta interpretação e a analogia o sentido possível das palavras. Ora este é, segundo a doutrina portuguesa que sobre o ponto se tem debruçado mais atentamente, o limite até ao qual pode ir a interpretação declarativa”.
(…) Cumpre revogar a Sentença recorrida porquanto à Arguida ora Recorrente nunca foi expressamente imputado ter o facto tipicamente ilícito e culpável sido cometido “… pelos seus órgãos no exercício das suas funções”, seja pelo titular do órgão, seja por outrem no estrito cumprimento de instruções ou ordens de serviço por aquele determinadas quer de modo geral e abstracto, quer individual e concretamente, enquanto dos factos provados, como limitadamente acusados, afigurando-se ser caso de considerar que “Uma pessoa colectiva não pode ser responsabilizada pela prática de contra-ordenação que se preenche com a vontade de um seu funcionário, que actua por sua livre e espontânea vontade” por o art 7-2 do REGECO quedar-se pela singela estatuição “As pessoas colectivas ou equiparadas serão responsáveis pelas contra-ordenações praticadas pelos seus órgãos no exercício das suas funções” que não é susceptível de analogia nem de interpretação extensiva sob pena de violação do princípio axiológiconormativo da responsabilidade contra-ordenacional fundada numa culpa concretamente imputável que não uma imputação objectiva de responsabilidade contra-ordenacional.”
No douto Ac. da Relação de Coimbra de 10/05/2023 (proc. 181/22.2T9SCD.C1), igualmente disponível in www.dgsi.pt, foi decidido o seguinte: “I – Para a efectivação do direito de audição estabelecido no artigo 50.º do RGCO, o arguido tem de ter conhecimento da descrição dos factos imputados, o que implica a “descrição sequencial, narrativamente orientada e espácio-temporalmente circunstanciada, dos elementos imprescindíveis à singularização do comportamento contraordenacionalmente relevante e essa descrição deve contemplar a caraterização, objetiva e subjetiva, da ação ou omissão de cuja imputação se trate”.
II- O artigo 8.º do RGCO consagra o princípio da culpa, pelo que o elemento subjetivo do ilícito terá de incluir-se na decisão administrativa, pois só assim resulta assegurado o exercício efetivo do direito de defesa.
III- Nunca a ausência de factos integradores do elemento subjetivo da contraordenação, quer no auto de notícia, quer na decisão administrativa, quer na sentença de 1ª instância, poderá ser suprida, por força do princípio da vinculação temática que também vigora no processo contraordenacional, não sendo pois admitida a integração de novos factos.
IV- Atento o disposto no artigo 7.º, n.º 2, do RGCO, está consagrada no direito contraordenacional português a regra da responsabilidade da pessoa coletiva de acordo com o modelo de imputação orgânica, daqui resultando que a pessoa coletiva só pode ser responsabilizada por uma contraordenação se existir conexão entre a actuação ou omissão geradora da ilicitude por parte do órgão, agente, representante ou trabalhador e as suas funções no âmbito da prossecução do objeto da pessoa colectiva.
(…) Ora, na sentença sob recurso em lado algum se encontra identificado o ou os legais representantes da arguida/recorrente, ignorando-se o responsável legal, ou a cadeia de responsáveis da IP pela gestão de combustíveis, ou seja, quem foi o autor da conduta/omissão contraordenacional em causa nos autos.
Tal identificação e imputação factual mostram-se imprescindíveis à imputação (orgânica) da ação ou omissão à pessoa coletiva, por se não revelar minimamente indiciado o preenchimento do pressuposto exigido pela 2ª parte do n.º 2 do art. 7º do RGCO, transcrito (praticadas pelos seus órgãos no exercício das suas funções).
Na realidade, a pessoa coletiva só poderá ser responsabilizada por uma contraordenação se existir conexão entre a atuação ou omissão geradora da ilicitude por parte do órgão, agente, representante ou trabalhador e as suas funções no âmbito da prossecução do objeto da pessoa coletiva.
É fundamental para a imputação da contraordenação à pessoa coletiva que o representante naquela situação concreta tenha atuado por causa das suas funções.
No caso dos autos, percorrida a matéria de facto provada verifica-se que em lado algum são identificados o ou os representantes legais da arguida, sequer o responsável do departamento da arguida que deveria atuar na gestão dos combustíveis na rede viária concessionada e que omitiu a obrigação, bem como a que representante legal da IP cabia tutelar o cumprimento daquela específica tarefa.
Em suma, nada consta dos factos provados que nos permita ajuizar se podemos imputar a uma pessoa que integre os órgãos da pessoa coletiva a conduta ilícita aqui em causa, bem como que a pessoa que representa a arguida terá atuado no exercício das suas funções.
A responsabilização da pessoa coletiva exige, no domínio do direito penal e do direito contraordenacional, que o facto seja imputável à conduta ou violação de deveres de uma pessoa qualificada, detentora da qualidade de titular de órgão ou de representante da pessoa coletiva.
“O juízo sobre a responsabilidade da pessoa coletiva pressupõe que se atenda ao quadro de competências da pessoa física e ao modo como elas foram concretamente exercidas” (…). Só desta forma se pode aferir da gravidade, objetiva e subjetiva, do facto, realizado em nome e no interessa da pessoa jurídica, por aqueles que têm o poder de a vincular.”
Mais recentemente, no Ac. da Relação de Guimarães de 11/07/2024 (proc. 365/24.9T8BCL.G1), igualmente disponível in www.dgsi.pt, consta o seguinte sumário: “I. A natureza das pessoas coletivas impõe que elas tenham de atuar sempre através dos seus órgãos e representantes, não lhes podendo ser imputado diretamente um ilícito contraordenacional, quer a nível objetivo quer subjetivo.
II. O artigo 7.º, n. 2 do RGCO adota um modelo de imputação funcional, no sentido de que a expressão «órgão no exercício das funções» inclui também os trabalhadores, os meros agentes e auxiliares, desde que ao serviço da pessoa coletiva e no exercício das suas funções ou por causa delas, exceto quando atuem contra ordens expressas ou em seu interesse exclusivo
III. Estando essas pessoas físicas ao serviço da pessoa coletiva, e no exercício das suas funções ou por causa delas, é porque atuam sob instruções de quem integra os órgãos que representam a pessoa coletiva, no exercício das correspondentes funções, ou, pelo menos, com omissão por estes da vigilância que fosse devida.
IV. A imputação de uma contraordenação a uma pessoa coletiva ficará, porém, sempre dependente de uma ação ou omissão livre, para o que se torna indispensável a indicação do órgão, agente, representante, trabalhador ou auxiliar que cometeu os factos (por ação ou omissão) e a concretização da relação destes com a pessoa coletiva.
O que não se confunde com a concreta identificação dessa pessoa singular, que já é irrelevante, pois que apenas importará a sua identificação funcional.”
Atendendo ao que ficou supra dito, conclui-se, pois, que a decisão administrativa recorrida não contém os elementos exigidos na alínea b) do n.º 1 do artigo 58.º do RGCOC [omissão dos factos descritivos das pessoas que agiram em nome e representação da recorrente], pelo que mesma é nula, o que se declara.
Importa, por fim, determinar quais as consequências decorrentes da nulidade declarada.
O Ac. da Relação de Coimbra de 11/11/2020 (proc. 351/19.0T8MBR.C1), disponível in www.dgsi.pt, analisou tal questão: “De um lado os que sustentam que a nulidade resultante da violação da alínea b), do n.º 1 do artigo 58.º do RGCOC, enquanto não contém uma descrição completa dos factos imputados, deve ser suprida pela autoridade administrativa - cf. v.g. os acórdãos do STJ de 06.11.2008 (proc. n.º 08P2804), do TRL de 28.04.2004 (proc. n.º 1947/2004-3), de 19.02.2013 (proc. n.º 854/11.5TAPDL.L1-5), do TRE de 25.09.2012 (proc. n.º 82/10.7TBORQ.E1); do outro a corrente que defende a absolvição do arguido (cf. v.g. os acórdãos do STJ de 29.01.2007 (proc. n.º 06P3202), do TRG de 19.05.2016 (proc. n.º 4302/15.3T8VCT.G1), do TRL de 31.10.2019 (proc. n.º 344/19.8T9MFR.L1-9).
(…) Com todo o respeito pela posição em contrário e sem nos afastarmos da corrente que vê a violação do artigo 58.º, n.º 1 do RGCC (maioritariamente por aplicação do artigo 379.º, n.º 1, alínea a), do CPP, ex. vi do artigo 41.º do RGCO) como originando a nulidade da decisão administrativa, afigura-se-nos que a consequência há-de ser a absolvição.
Assim o entendeu o acórdão do STJ de 29.01.2007 (proc. n.º 06P3202) ao referir: “A indicação precisa e discriminada dos elementos indicados na norma do artigo 58.º, n.º 1 do RGCOC constitui, também, elemento fundamental para garantia do direito de defesa do arguido, que só poderá ser efetivo com o adequado conhecimento dos factos imputados, das normas que integrem e das consequências sancionatórias que determinem.
A consequência da falta dos elementos essenciais que constituem a centralidade da própria decisão – sem o que nem pode ser considerada decisão em sentido processual e material – tem de ser encontrada no sistema de normas aplicável, se não direta quando não exista norma que especificamente se lhe refira, por remissão ou aplicação supletiva; é o que dispõe o artigo 41.º do RGCOC sobre “direito subsidiário”, que manda aplicar, devidamente adaptados, os preceitos reguladores do processo criminal.
Deste modo, a decisão da autoridade administrativa que aplique uma coima (ou outra sanção prevista para uma contra-ordenação), e que não contenha os elementos que a lei impõe, é nula por aplicação do disposto no artigo 374.º, n.º 1, alínea a) do CPP para as decisões condenatórias.
(…) Não estando integrados os elementos da tipicidade da contraordenação referida pela decisão administrativa, a consequência terá de ser a absolvição.”
Se quisermos estabelecer o paralelo com o que sucede ao nível do processo criminal, equivalendo a decisão administrativa, quando judicialmente impugnada, à acusação, então temos de reconhecer que uma acusação manifestamente infundada, por omissa quanto à narração (completa) dos factos e que não obstante ultrapasse o crivo do artigo 311.º do CPP, mais tarde, realizado o julgamento, só pode conduzir à absolvição.
Na verdade, sempre entendemos não ser possível na falta de descrição de todos os elementos do ilícito típico o tribunal socorrer-se dos institutos prevenidos nos artigos 358.º/359.º do CPP para transformar em crime aquilo que, à luz da acusação/pronúncia, o não era; pensamento este que resultou ainda mais fortalecido com a jurisprudência fixada no Acórdão Uniformizador n.º 1/2015.
Dada a natureza sancionatória do processo por contraordenação, não se vislumbra motivo válido para que semelhante orientação não seja seguida no âmbito do mesmo, sendo certo que a questão não pode, ao nível das consequências ser encarada como o que se passa com os vícios, designadamente da insuficiência para a decisão da matéria de facto provada.
Trata-se de problemática que se coloca a montante do vício, produzindo um efeito /consequência) muito mais definitivo, no caso a absolvição. Em boa verdade, a equivalência da decisão administrativa, se judicialmente impugnada, à acusação transporta-nos para a disciplina do artigo 283.º do CPP enquanto comina de nulidade a acusação que não contiver a narração dos factos que fundamentam a aplicação de uma pena ou medida de segurança; patologia esta, que, respeitando à ausência de descrição completa dos elementos constitutivos do crime, não pode vir em momento processual subsequente a ser colmatada, não se vendo razão para que o mesmo não seja aplicável ao ilícito contraordenacional.”
O Ac. da Relação de Lisboa de 16/10/2024 (proc. 248/23.0YUSTR.L1-PICRS), disponível in www.dgsi.pt, sufragou o mesmo entendimento: “Entendemos, por isso, que inexistia qualquer razão para o tribunal a quo não conhecer, em toda a sua extensão, do acontecimento histórico concreto investigado no processo, tomando em conta, inclusive, a prova que já constava dos autos (acrescida da prova produzida em audiência), e, como é óbvio, o que era alegado na impugnação judicial.
E não vislumbramos, assim, qualquer razão para que o tribunal a quo devolvesse os autos à entidade administrativa para reparar os vícios da sua própria decisão, tal como defende a ora Recorrente.”
Por fim, veja-se o muito recente Ac. da Relação de Coimbra de 28/05/2025 (proc. 6/24.4T9NLS.C1), igualmente disponível in www.dgsi.pt, ainda que se pronuncie acerca da ausência do elemento subjetivo: “A questão da consequência da nulidade da decisão administrativa, designadamente por omissão dos factos integradores do ilícito contraordenacional - e no caso concreto está em causa a omissão do elemento subjetivo - não tem sido pacífica, defendendo o recorrente, para a hipótese de se concluir pela nulidade da decisão administrativa que tal não deverá conduzir à absolvição da arguida, mas antes à remessa dos autos à autoridade administrativa com vista à respetiva sanação. Respeitando tal entendimento, seguimos, porém, o perfilhado no acórdão desta Relação de Coimbra, trazido à liça na decisão recorrida (Ac. de 11/11/2020 (e não 19/11/2020), proferido no proc.351/19.0T8MBR.C1) e por esta seguido, acórdão esse no qual, após exposição dos entendimentos que vêm sendo defendidos, se veio a concluir pela absolvição da arguida ( o mesmo entendimento foi seguido no acórdão desta Relação de Coimbra proferido no passado dia 14 de maio, no âmbito do proc.145/24.1T9NLS.C1). Limitamo-nos a trazer à liça o acórdão do STJ de 29/1/2007 (proc.nº06P3202), trazido à liça no citado acórdão de 11/11/2020. “A indicação precisa e discriminada dos elementos indicados na norma do artigo 58.º, n.º 1 do RGCOC constitui, também, elemento fundamental para garantia do direito de defesa do arguido, que só poderá ser efetivo com o adequado conhecimento dos factos imputados, das normas que integrem e das consequências sancionatórias que determinem.
A consequência da falta dos elementos essenciais que constituem a centralidade da própria decisão – sem o que nem pode ser considerada decisão em sentido processual e material – tem de ser encontrada no sistema de normas aplicável, se não direta quando não exista norma que especificamente se lhe refira, por remissão ou aplicação supletiva; é o que dispõe o artigo 41.º do RGCOC sobre “direito subsidiário”, que manda aplicar, devidamente adaptados, os preceitos reguladores do processo criminal. Deste modo, a decisão da autoridade administrativa que aplique uma coima (ou outra sanção prevista para uma contra-ordenação), e que não contenha os elementos que a lei impõe, é nula por aplicação do disposto no artigo 374.º, n.º 1, alínea a) do CPP para as decisões condenatórias.
(…) Não estando integrados os elementos da tipicidade da contraordenação referida pela decisão administrativa, a consequência terá de ser a absolvição.” Se quisermos estabelecer o paralelo com o que sucede ao nível do processo criminal, equivalendo a decisão administrativa, quando judicialmente impugnada, à acusação, então temos de reconhecer que uma acusação manifestamente infundada, por omissa quanto à narração (completa) dos factos e que não obstante ultrapasse o crivo do artigo 311.º do CPP, mais tarde, realizado o julgamento, só pode conduzir à absolvição. Na verdade, sempre entendemos não ser possível na falta de descrição de todos os elementos do ilícito típico o tribunal socorrer-se dos institutos prevenidos nos artigos 358.º/359.º do CPP para transformar em crime aquilo que, à luz da acusação/pronúncia, o não era; pensamento este que resultou ainda mais fortalecido com a jurisprudência fixada no Acórdão Uniformizador n.º 1/2015.
Dada a natureza sancionatória do processo por contraordenação, não se vislumbra motivo válido para que semelhante orientação não seja seguida no âmbito do mesmo, sendo certo que a questão não pode, ao nível das consequências ser encarada como o que se passa com os vícios, designadamente da insuficiência para a decisão da matéria de facto provada. Trata-se de problemática que se coloca a montante do vício, produzindo um efeito /consequência) muito mais definitivo, no caso a absolvição. Em boa verdade, a equivalência da decisão administrativa, se judicialmente impugnada, à acusação transporta-nos para a disciplina do artigo 283.º do CPP enquanto comina de nulidade a acusação que não contiver a narração dos factos que fundamentam a aplicação de uma pena ou medida de segurança; patologia esta, que, respeitando à ausência de descrição completa dos elementos constitutivos do crime, não pode vir em momento processual subsequente a ser colmatada, não se vendo razão para que o mesmo não seja aplicável ao ilícito contraordenacional”. Em suma, sem necessidade de mais considerações, bem andou o tribunal recorrido ao concluir pela absolvição da arguida Câmara Municipal de ..., das contraordenações em que foi condenada pela decisão da autoridade administrativa.”
Sufragando inteiramente tal raciocínio para os presentes autos, impõe-se concluir pela procedência do recurso e determinar a absolvição da recorrente das contraordenações quelhe eram imputadas, resultando prejudicado o conhecimento do demais impugnado pela recorrente, bem como o mérito do recurso».
3. Do recurso
3.1. Da nulidade da decisão administrativa por omissão dos factos descritivos das pessoas que agiram em nome e em representação da sociedade arguida
Conforme resulta da decisão atrás transcrita, a Sra. Juíza do Tribunal a quo declarou a nulidade da decisão administrativa, por omissão dos factos descritivos das pessoas que agiram em nome e em representação da arguida sociedade Euro S., Unipessoal, Lda.. e, em consequência, absolveu-a das contraordenações que lhe foram imputadas.
O recorrente Ministério Público não se conforma com o decidido, aduzindo, em suma e para o que agora importa, que:
«Ao contrário do que se exige no art. 11 do C.P. O art. 7º do Regime Jurídico das contraordenações, não exige um facto individual de conexão entre quem age e a pessoa colectiva (em seu nome e no interesse colectivo por pessoas que nela ocupem uma posição de liderança, ou por quem aja sob a autoridade das pessoas referidas na al. anterior em virtude de uma violação dos deveres de vigilância ou controlo que lhes incumbem), pelo que as pessoas colectivas e as pessoas singulares são colocadas em posição de igualdade e deste modo, ambas são indiferenciadamente destinatárias das normas que tipificam contraordenações e das coimas nelas cominadas.
(…) a pessoa colectiva responde por facto e culpa própria, sendo desnecessária a identificação concreta do agente infractor.
As contraordenações foram cometidas nas instalações da sociedade, estando esta em laboração e de acordo com a actividade que exerce, e com as licenças que possui, como resulta dos factos dados como provados e está na decisão administrativa igualmente identificado o gerente da sociedade arguida.»
Vejamos, então.
O art. 7º, n.º 1, do R.G.C.O. dispõe que «as coimas podem aplicar-se tanto às pessoas singulares como às pessoas coletivas, bem como às associações sem personalidades jurídicas», estabelecendo, assim, o princípio da responsabilidade contraordenacional das pessoas colectivas.
Por seu turno, o n.º 2 do citado normativo determina que «as pessoas coletivas ou equiparadas são responsáveis pelas contraordenações praticadas pelos seus órgãos no exercício das suas funções».
«É sabido que no regime contraordenacional vários são os modelos de imputação de responsabilidade às pessoas coletivas, a saber: o modelo de imputação orgânica, em que o ato ilícito tem de ser decidido e/ou praticado pelos órgãos da pessoa coletiva; o modelo de imputação representativa, em que o ato ilícito tem de ser decidido e/ou praticado por órgão da pessoa coletiva ou por representantes/mandatários dessa mesma pessoa; e o modelo de imputação funcional, em que o ato ilícito tem de ser decidido e/ou praticado por órgão da pessoa coletiva ou por representantes/mandatários ou ainda por funcionários, agindo sempre em nome ou por conta da pessoa coletiva, desde que não se demonstre que o agente atuou contra ordens ou instruções da pessoa coletiva ou que atuou no seu próprio interesse.
A letra da lei, concretamente do artigo 7.º, n.º 2, do Regime Geral das Contraordenações, inculca que o legislador terá pretendido consagrar o modelo de imputação orgânica, a que não será alheio o facto de o referido RGCO ter sido criado em 1982. Citando António Beça Pereira (Regime Geral das Contraordenações e Coimas, Almedina, 13ª edição, pág. 49): A redacção um pouco tímida deste nº 2 (do artigo 7º do RGCCO), ao definir a amplitude da responsabilidade das pessoas colectivas, pode explicar-se pelo momento em que o preceito foi escrito (1982), pois nessa altura ainda não era pacífico o entendimento de que estas eram susceptíveis de ser responsabilizadas pela prática de ilícitos consagrados em direito sancionatório público, como é o caso do direito penal ou do direito contra-ordenacional. Aliás, esta norma, à época, foi até inovadora e abriu um caminho por onde hoje o legislador já se movimenta pacificamente.”
As dificuldades práticas deste regime de imputação orgânica e o facto de geraram significativas lacunas de impunibilidade contraordenacional estão na origem de uma corrente jurisprudencial (aliás hoje maioritária) e doutrinal, na esteira do parecer do ConcC da PGR n.º 11/2013, que advoga uma interpretação extensiva (apelidada por outros de atualista) do segmento normativo “praticadas pelos seus órgãos no exercício das suas funções”, de modo a incluir, para além dos órgãos, também os representantes - administradores, gerentes, mandatários, outros representantes- e ainda os trabalhadores, desde que atuem em nome da pessoa coletiva, interpretação extensiva que consagra o modelo mais amplo de imputação funcional.
(…) tal não significa que a lei imponha a prova da identificação (do nome, biográfica, portanto) da pessoa física que atuou como titular do órgão, bastando a prova de que a decisão e/ou a prática da conduta típica é imputável ao órgão, pois que tal prova já permite a imputação da infração à pessoa coletiva, porque determinada ou praticada por órgão que vincula a vontade coletiva.
Na verdade, a imputação da infração à pessoa coletiva é direta e autónoma, não estando dependente de uma qualquer conexão com uma pessoa física, mas apenas da vontade da pessoa coletiva, que se manifesta através da vontade dos seus órgãos e representantes, e não das pessoas físicas que os compõem, não supondo, por isso, a individualização da pessoa ou das pessoas físicas que representam os órgãos. O que releva é a identificação funcional e não a identificação pessoal ou biográfica da pessoa»1.
Porém, no caso, o dissenso não se respalda nem se reconduz a tais controvérsias.
Na verdade, a decisão recorrida funda-se - e dir-se-á, desde já, assertivamente - na constatação de que a decisão administrativa2, pura e simplesmente, «omite a imputação a pessoas titulares de órgãos da pessoa coletiva recorrente ou a trabalhadores desta a autoria de factos típicos da contraordenação em apreço, responsabilizando objetivamente essa pessoa coletiva sem imputar a qualquer uma dessas pessoas singulares um ato ou omissão que permita sindicar tal responsabilização».
É que, tal como se refere no Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 12 de Dezembro de 2022, processo n.º 11/22.5T8CNF.C1, in www.dgsi.pt., que «(…) o ilícito contraordenacional não pode, pela própria natureza das coisas, ser directamente imputado a uma sociedade, objectiva ou subjectivamente. As sociedades, pessoas jurídicas, não formam por si mesmas conhecimento, vontade, decisão e consciência de ilicitude, nem de resto agem ou omitem acções, sendo sempre através de concretas pessoas físicas que estas e aquelas se projectam no mundo».
Destarte, consabidamente, à pessoa coletiva só poderá ser assacada responsabilidade contraordenacional se e quando se mostre devidamente comprovada a conexão entre a actuação ou omissão geradora da ilicitude por parte do órgão, agente, representante ou trabalhador e as suas funções no âmbito da prossecução do objecto da pessoa colectiva.
Dito de outro modo: «a responsabilidade contra-ordenacional ambiental da pessoa coletiva verifica-se quando haja uma correspondência fáctica e de sentido entre a conduta do agente (seja este titular de um órgão, representante, mandatário ou trabalhador) que atua em nome da pessoa coletiva ou por conta dela e as funções por eles exercidas. Como defende Paulo Pinto de ALBUQUERQUE “não basta que o órgão ou o agente atuem ilicitamente por ocasião das suas funções, sendo necessário que ele atue por causa delas»3.
Vale por dizer que, pese embora não se revele absolutamente necessária a identificação física da pessoa singular, é imprescindível a identificação funcional do agente que em nome e por causa dela actuou.
Ora, da materialidade inserta na decisão administrativa, como concluiu a Sra. Juíza do Tribunal a quo, à mingua de qualquer indicação, constata-se que a imputação foi efectuada directamente à pessoa colectiva, o que constitui violação do disposto no art. 58º, n.º 1 do R.G.C.O., como decidido.
Aqui chegadas, restará aquilatar se a predita violação do disposto no referido art. 58º, n.º 1 impunha a absolvição da sociedade arguida.
Nesta parte, adianta-se, também não se vislumbra que o decidido mereça qualquer reparo ou suprimento.
Com efeito, se é certo que a jurisprudência não é a este respeito unânime4, em consonância com o que se julga ser neste momento a posição maioritária5, afigura-se que a nulidade resultante da violação da al. b) do n.º 1 do art. 58º do R.G.C.O. determinará, inolvidavelmente, a absolvição da arguida.
Como se decidiu no Acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 10/5/2023, proc. nº 3757/22.4T8VFR.P, in www.dgsi.pt. «I - Elementos essenciais da fundamentação de uma decisão sancionatória - a um tempo base e pressuposto de toda a fundamentação e da possibilidade de controlo da própria decisão - são os factos que forem considerados provados e que constituem a base sine qua da aplicação das normas chamadas a intervir.
II- A indicação precisa e discriminada dos elementos indicados na norma do artigo 58.º, n.º 1, do Regime Geral das Contra-Ordenações constitui, também, elemento fundamental para garantia do direito de defesa do arguido, que só poderá ser efetivo com o adequado conhecimento dos factos imputados, das normas que integrem e das consequências sancionatórias que determinem.
III- Entre esses elementos conta-se a identificação do autor da infração.
IV- A consequência da falta dos elementos essenciais que constituem a centralidade da própria decisão - sem o que nem pode ser considerada decisão em sentido processual e material - tem de ser encontrada no sistema de normas aplicável, se não direta quando não exista norma que especificamente se lhe refira, por remissão ou aplicação supletiva; é o que dispõe o artigo 41.º do Regime Geral das Contra-Ordenações sobre "direito subsidiário", que manda aplicar, devidamente adaptados, os preceitos reguladores do processo criminal.
V- Independentemente da qualificação jurídico-processual que se atribua à decisão da autoridade administrativa, quer por referência à acusação (artigo 283.º, n.º 3, do Código de Processo Penal), quer por referência à sentença penal (artigo 379.º, n.º 1, al. a), do mesmo Código), o certo é que a consequência atribuída à omissão de factos nessa decisão (nomeadamente, de factos atinentes à imputação objetiva da conduta) não poderá deixar de se traduzir na nulidade dessa decisão.
VI- Ao nível das consequências da nulidade da decisão, a questão não pode ser encarada como se de um vício da decisão se tratasse, designadamente do vício de insuficiência para a decisão da matéria de facto provada, a determinar o "reenvio" para a entidade que a proferiu; trata-se de problemática que se coloca a montante desse tipo de vício, produzindo um efeito/consequência muito mais definitivo.
VII- Acresce que permitir-se a sanação da nulidade, através do acrescento de elementos constitutivos da infração que inicialmente não constavam da decisão administrativa, corresponderia a uma alteração fundamental da decisão, equivalendo a transformar uma conduta atípica numa conduta típica; e o certo é que os factos constantes da decisão administrativa (aqueles concretos factos) não constituem infração contraordenacional, por não conterem todos os pressupostos essenciais de que depende a aplicação de uma coima - por manifesta ausência de caracterização das circunstâncias que permitem estabelecer um nexo de imputação dos factos objetivos a um qualquer agente.»
Termos em que se conclui que o recurso interposto pelo Ministério Público terá de improceder, ficando naturalmente prejudicada a segunda questão suscitada.
III. DISPOSITIVO
Nestes termos e com tais fundamentos, decide-se:
Julgar improcedente o recurso interposto pelo Ministério Público.
Notifique.
Lisboa, 25 de Junho de 2026
Ana Marisa Arnêdo
Paula Cristina Gonçalves
Marlene Fortuna
1. Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 12/1/2023, processo n.º 741/21.9Y4LSB.L2-9, in www.dgsi.pt.
2. Cuja facticidade se resume ao seguinte: «1) Aos vinte e oito (28) dias do mês de fevereiro de 2024, pelas nove (9) horas e quarenta e cinco (45) minutos, na Rua 1, foi verificado por elementos da fiscalização da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo, I.P. na sequência de denúncia relatando a existência de um estaleiro de Resíduos de Construção e demolição (RCD) e após consulta da plataforma SILIAmb, que a empresa Euro S., Unipessoal, Lda., possuidora do n.º APA09488463, não tinha e-GAR como destinatário, só emitia e-GAR como produtor de resíduos, sendo a morada do produtor/detentor a Avenida 2;
2) Em deslocação ao local (coordenadas WGS84 Latitude 38,81620, Longitude -9,14023) correspondente ao prédio com o artigo n.º 39, 1C, do cadastro rústico da União de Freguesias de Santo António de Cavaleiros e Frielas, foi verificada a deposição com mistura de resíduos diversos, maioritariamente, resíduos de construção e demolição, madeiras, plásticos, papel e cartão, tubos de plástico, placas de gesso cartonado, verdes, vidros, baldes de tinta, pneus, ferros cabos elétricos, entre outros.
3) A arguida coloca, e posteriormente recolhe, contentores em obras;
4) A arguida procedia à emissão de e-GAR como produtora de resíduos, quando efetivamente não o é;
5) A arguida mesmo tendo consciência de que não era produtora de resíduos procedia à emissão de e-GAR nessa qualidade;
6) Após recolhidos os contentores, os mesmos são encaminhados para as instalações da arguida, sitas na Rua 1, artigo 39, secção 1C, do cadastro rústico, da união de Freguesias de Santo António de Cavaleiros e Frielas;
7) Os resíduos são depositados/armazenados no local;
8) No local a arguida procede à triagem dos resíduos;
9) Os resíduos encontravam-se depositados sobre solo natural, não impermeabilizado;
10) A área ocupada com resíduos, à data dos factos, era aproximadamente de 1100m2, tendo um volume aproximado de 1650m3».
3. Edward Aguiar de Andrade, Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente, 1.2014.
4. No sentido de que a nulidade a que alude o art. 58º, n.º 1, al. b) do R.G.C.O. deverá ser suprida pela autoridade administrativa, entre outros, os Acórdãos do S.T.J. de 6/11/2008, proc. n.º 08P2804; do Tribunal da Relação de Lisboa de 28/4/2004, proc. n.º 1947/2004-3, de 19/2/2013, proc. n.º 854/11.5TAPDL.L1-5 e do Tribunal da Relação de Évora de 3/12/2009, proc. n.º 2768/08.7TBSTR.E1 e de 25/9/2012, proc. n.º 82/10.7TBORQ.E1, todos in www.dsi.pt.
5. Neste sentido, os Acórdãos do S.T.J. de 29/1/2007, proc. nº 06P3202); do Tribunal da Relação de Guimarães de 19/5/2016, proc. n.º 4302/15.3T8VCT.G1; do Tribunal da Relação de Lisboa de 31/10/2019, proc. n.º 344/19.8T9MFR.L1-9; do Tribunal da Relação de Évora de 23/4/2024, proc. n.º 1190/23.0T8OLH.E1; do Tribunal da Relação do Porto de 9/11/2022, proc. nº 1004/22.8T9AVR.P1, de 10/5/2023, proc. nº 3757/22.4T8VFR.P1, de 27/11/2024, proc. n.º2659/24.4Y9PRT.P1, de 4/6/2025, proc. n.º 4381/24.2Y9PRT.P1; do Tribunal da Relação de Coimbra de 13.12.2022, proc. 11/22.5T8CNF.C1 e de 12/1/2023, proc. n.º 411/22.0T8CVL.C1, todos in www.dgsi.pt.
