0650/09 - Supremo Tribunal Administrativo

Os serviços de finanças têm competência para a cobrança coerciva de dívidas ao IFADAP, resultantes de incumprimento de contratos de atribuição de ajudas financeiras, mediante processo de execução fiscal.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

I- O Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP (IFADAP, IP), não se conformando com a decisão da Mma. Juíza do TAF de Mirandela que julgou o serviço de finanças incompetente em razão da matéria para a cobrança de uma dívida de A…, com os sinais dos autos, ao IFADAP e, em consequência, absolveu o executado da instância executiva, dela veio interpor recurso para este Tribunal, formulando as seguintes conclusões:

I- Os contratos de atribuição de ajudas celebrados com o IFADAP têm a natureza de contratos administrativos.

II- A convenção de foro estabelecida no contrato de atribuição de ajudas foi julgada inconstitucional, nos termos do Ac. 218/07, proferido no Processo n.º 859/03, da 2.ª Secção do Tribunal Constitucional.

III- Os actos que modificam os contratos de atribuição de ajudas e decidem exigir a restituição de ajudas concedidas têm a natureza de actos administrativos.

IV- Os referidos actos determinam a restituição de quantias certas à pessoa colectiva de direito público ordenante.

V- Para as indicadas restituições rege, pois, o artigo 155.º do CPA, que manda aplicar o processo de execução fiscal regulado no CPPT.

VI- Em suma: são competentes para a instauração dos processos de execução fiscal, visando a recuperação de ajudas concedidas ao abrigo de contratos celebrados com o IFADAP, as repartições de finanças.

VII- No caso dos presentes autos é competente o Serviço de Finanças de Chaves.

Foram, assim, violados os artigos 148.º, n.º 2 do CPPT e n.º 1 do 155.º do CPA.

Não foram apresentadas contra-alegações.

O Exmo. Magistrado do MP junto deste Tribunal emite parecer no sentido de que a decisão impugnada deve ser revogada e substituída por acórdão com o seguinte dispositivo: declaração do processo de execução fiscal como o adequado para a cobrança coerciva da quantia exequenda e devolução do processo ao TAF de Mirandela para apreciação do mérito da oposição à execução fiscal, se não se verificar outra causa obstativa, distinta da ora apreciada.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

II- Mostra-se assente a seguinte factualidade:

1) Com base na certidão de dívida emitida pelo IFADAP, datada de 15-12-2006, foi instaurado no Serviço de Finanças de Chaves o processo de execução fiscal n.º 238020070100620 contra o ora oponente A…, para cobrança coerciva do montante de € 30.455,72, resultante de ajudas comunitárias recebidas ao abrigo do contrato cuja cópia está junta a fls. 28-29 e cujo teor dou aqui por reproduzido – fls. 22 a 26.

III- Vem o presente recurso interposto da decisão da Mma. Juíza do TAF de Mirandela que julgou o serviço de finanças incompetente em razão da matéria para a cobrança da dívida exequenda e, em consequência, absolveu o executado da instância executiva.

Em causa está uma dívida ao IFADAP, resultante de um contrato celebrado com o oponente.

A decisão recorrida funda-se na circunstância de ter considerado que o acto do IFADAP de rescisão do contrato de atribuição de ajudas com exigência de devolução das mesmas não tem a natureza de acto administrativo e, por isso, não ser possível, nos termos do CPPT, a cobrança da dívida com recurso ao processo de execução fiscal.

Entende, pelo contrário, o recorrente que a cobrança do seu crédito se realiza através do recurso ao processo de execução fiscal, porquanto os contratos de atribuição de ajudas celebrados pelo IFADAP têm a natureza de contratos administrativos e o acto de rescisão, com exigência de devolução das ajudas recebidas, constitui um acto administrativo.

Vejamos. O IFADAP é um instituto de direito público, dotado de personalidade jurídica, com autonomia administrativa e financeira e património próprio, que se rege pelo disposto no seu Estatuto e, subsidiariamente, pelas normas aplicáveis às empresas públicas, e que tem como atribuições a promoção do desenvolvimento da agricultura e das pescas, bem como do sector agro-industrial, em especial através de esquemas de financiamento, directo ou indirecto, às referidas actividades, competindo-lhe assegurar o funcionamento dos sistemas de apoio e de ajudas comunitárias e nacionais aos sectores da agricultura e das pescas (artigos 1.º, 3.º e 5.º do DL 414/93, de 23/12).

Sobre os contratos de atribuição de ajudas celebrados pelo IFADAP no âmbito das suas atribuições, se pronunciou já o Tribunal Constitucional, em acórdão de 23/3/2007, no recurso n.º 859/03, onde se afirma, designadamente, que “(…) seja qual for o critério que se adopte para a qualificação dos contratos como administrativos, há que concluir, face ao regime legal aplicável e ao clausulado concretamente estabelecido, que reveste essa natureza o contrato celebrado entre o recorrente e o IFADAP. Trata-se de um acordo de vontades em que uma das partes é uma pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira e património próprio (artigo 1.º dos Estatutos do IFADAP, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 414/93, de 23 de Dezembro), a quem são conferidos poderes de direito administrativo, entre os quais a competência para emitir actos administrativos e celebrar contratos administrativos como meio de prosseguir as suas atribuições, que consistem na promoção do desenvolvimento da agricultura e das pescas, bem como do sector agro-industrial, em especial através de esquemas de financiamento, directo ou indirecto, às referidas actividades (artigo 5.º dos referidos Estatutos). Na situação específica em causa, trata-se de contrato celebrado no âmbito de gestão de fundos públicos, inserida na actividade mais ampla de fomento de determinados interesses públicos, designadamente através da atribuição de ajudas pelo IFADAP aos particulares (no caso, ao ora recorrente), para que estes invistam nessas mesmas estruturas.

Acresce que, no âmbito da regulamentação legal e convencional do contrato, são consagradas cláusulas exorbitantes, inadmissíveis num contrato de direito privado (isto é, de cláusulas apenas concebíveis numa relação jurídica em que pelo menos uma das partes é a Administração intervindo nessa qualidade), como a atribuição ao IFADAP de poderes de acompanhamento, fiscalização e controlo de programas e projectos apoiados por ajudas nacionais ou comunitárias (artigo 5.º, n.º 2, alínea e), dos Estatutos) ou do poder de unilateralmente rescindir ou modificar o contrato no caso de incumprimento pelo beneficiário de qualquer das suas obrigações (…).

(…) deparamos nesta hipótese com a determinação autoritária do pagamento de determinada quantia em consequência do exercício de um poder sancionatório. Na verdade, a atribuição de um poder com tal conteúdo à Administração constitui um factor determinante para a conclusão pela administratividade dos contratos em causa: trata-se manifestamente de um poder outorgado à entidade administrativa, exorbitante do direito privado e que releva da respectiva supremacia jurídico-pública. Na relação constituída, o contraente público detém o poder de praticar actos administrativos no âmbito da execução do contrato que celebrou com o particular, o que não sucederia se estivéssemos no horizonte de um contrato de direito privado.».

O citado acórdão do TC julgou organicamente inconstitucional, por violação do artigo 168.º, n.º 1, alínea q) da CRP [actual alínea p)], a norma constante do artigo 53.º, n.º 2 do DL 81/91, de 19/2, que determina a competência dos tribunais civis para as execuções instauradas pelo IFADAP em virtude do não cumprimento pelos particulares dos respectivos contratos de atribuição de ajudas.

Por outro lado, o acto de rescisão do contrato por incumprimento das obrigações assumidas tem a natureza de acto administrativo, na medida em que traduz uma estatuição autoritária do IFADAP fundada no regime jurídico aplicável (artigos 52.º do DL 81/91, de 19/2, e 120.º do CPA e acórdãos da SCA do STA de 2/5/2000 e de 24/6/2004, nos recursos 45774 e 1229/03, respectivamente).

Acresce que, «nos casos e termos expressamente previstos na lei», podem ser cobradas mediante processo de execução fiscal, as dívidas ao Estado e «a outras pessoas colectivas de direito público que devam ser pagas por força de acto administrativo», de acordo com o que se estabelece na alínea a) do n.º 2 do artigo 148.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário.

Isso significa que a admissibilidade da utilização do processo de execução fiscal depende necessariamente de lei expressa que tal preveja.

E o que é certo é que, relativamente a dívidas que devam ser pagas por força de acto administrativo, como as do IFADAP, o n.º 1 do artigo 155.º do Código do Procedimento Administrativo estabelece que “quando por força de um acto administrativo devam ser pagas a uma pessoa colectiva pública, ou por ordem desta, prestações pecuniárias, seguir-se-á, na falta de pagamento voluntário no prazo fixado, o processo de execução fiscal regulado no Código de Processo Tributário”.

Ora, esta norma de carácter geral satisfaz a referida exigência de lei expressa, e, dessa forma, legitima a cobrança dos créditos do IFADAP, de reposição considerada indevidamente recebida, mediante o processo de execução fiscal – cf., por todos, neste sentido, os acórdãos desta Secção do Supremo Tribunal Administrativo, de 13/5/2009, de 20/5/2009 e de 25/6/2009, proferidos nos recursos n.ºs 187/09, 427/09 e 416/09, onde se cita Jorge Lopes de Sousa, in Código de Procedimento e de Processo Tributário, anotado e comentado, 5:ª edição, a fls. 23, anotação 5.ª ao artigo 148.º.

Daí que os serviços de finanças tenham, pois, competência para instaurar os processos de execução fiscal que visam a restituição de ajudas previamente decidida pelo IFADAP (actual IFAP, IP).

A decisão recorrida que assim não entendeu não pode, por isso, manter-se.

IV- Termos em que, face ao exposto, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Tributário do STA em conceder provimento ao recurso e revogar a decisão recorrida, ordenando-se, em consequência, a baixa dos autos ao tribunal “a quo” para conhecimento dos outros fundamentos da oposição, se a tal nada mais obstar.

Sem custas.

Lisboa, 23 de Setembro de 2009. – António Calhau (relator) – Brandão de Pinho – Miranda de Pacheco.