Quem foi o relator do acórdão 026/13?

O relator foi Isabel Celeste Alves Pais Martins, no Tribunal dos Conflitos.

Quando foi proferido o acórdão 026/13?

O acórdão foi proferido em 26 de setembro de 2013.

Acórdão TCONF — Casas económicas, Contrato de concessão

Texto

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO TRIBUNAL DE CONFLITOS I 1. A…………, devidamente identificada nos autos, autora no processo n.º 228/12.OTVPRT, da 4.ª vara cível do Porto, veio interpor recurso, para o Tribunal dos Conflitos, do acórdão do Tribunal da Relação do Porto, proferido, nesse processo, em 11/12/2012, pelo qual foi julgado improcedente o recurso, por ela interposto, e confirmada a decisão da 1.ª instância que julgara o tribunal cível materialmente incompetente para conhecer e apreciar a acção, por essa competência pertencer aos tribunais administrativos, alegando, em conclusão: «a) - Ao vertente caso não são aplicáveis os arts. 18º no (sic) da LOTJ e artºs lº e 4 al. f) do ETA; «b) - O Douto Acórdão violou entre outras normas, os arts.1278º e 1279º do CC., 211º nº 1, 212º nº 3 da Constituição da República Portuguesa, 66º do CPC; «c) - Ao vertente caso, aplica-se o art.° 66° do CPC que estabelece a competência dos tribunais judiciais às causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional. «d) Deve, assim, ser dado provimento ao presente recurso revogando-se a decisão recorrida, sendo a mesma substituída por outra que julgue competente o Tribunal Comum.» 2. O Ministério Público, ponderando que, “no caso, por detrás de tudo está o alvará nº 33194 da Câmara Municipal do Porto que em 2007.01.09 concedeu à autora licença para habitar a casa que é o motivo da acção”, e acompanhando “toda a argumentação que subjaz à decisão do Tribunal da Relação do Porto e da qual foi interposto o presente recurso”, foi de parecer de que o recurso não merece provimento, devendo declarar-se a competência dos tribunais administrativos. 3. Cumpre decidir, por estarem verificados os necessários pressupostos. II 1. DOS AUTOS EXTRAI-SE O QUE SE PASSA A REFERIR 1.1. A ACÇÃO A recorrente A………… instaurou acção declarativa, sob a forma de regime processual civil experimental, contra B…………, devidamente identificado nos autos, pedindo: - o reconhecimento e declaração do seu direito ao alvará de concessão n.º 33194 da Casa …… ……, entrada …………, do Bairro …………, da freguesia de …………, do Porto; - a condenação do réu a reconhecer esse direito; e - a entregar-lhe o imóvel identificado no respectivo alvará de concessão livre e desocupado de pessoas e bens no prazo tido por razoável, considerando-se, para tal, suficiente 30 dias a contar da data do trânsito em julgado da sentença. Alegou, para tanto: - que, por alvará n.º 33194, a Câmara Municipal do Porto, em 09-01-2007, lhe concedeu licença para habitar a casa n.° ………… com entrada pelo n.° …………, do Bairro …………, da freguesia de …………; - a concessão foi efectuada ao abrigo do Decreto-Lei n.º 35106, Regime Legal de Ocupação e Atribuição de Casas Destinadas a Famílias Pobres; - preenchia os requisitos para os referidos fins e a casa foi-lhe atribuída a título precário e intransmissível; - viveu com o réu em união de facto durante 20 anos, nascendo, em 4-04-1992, uma filha, C…………; - atenta a conflitualidade das relações entre ambos e as agressões físicas e psíquicas que o réu contra ela perpetrava, teve de deixar a casa; - o réu continua a nela habitar e recusa-se a abandoná-la. 1.2. A DECISÃO DA 1.ª INSTÂNCIA Foi proferida decisão que, julgando materialmente incompetente o tribunal cível, por essa competência pertencer aos tribunais administrativos, absolveu o réu da instância. 1.3. O RECURSO PARA A RELAÇÃO Decisão de que recorreu a autora visando a revogação da decisão recorrida e a sua substituição por outra que julgue competente o tribunal a quo. 1.4. O ACORDÃO RECORRIDO O acórdão recorrido julgou improcedente a apelação e confirmou a decisão recorrida, com a seguinte fundamentação de direito: «III. Fundamentação jurídica «Com base nos dados factuais antecedentemente descritos no relatório, temos de aferir qual a ordem jurisdicional competente para conhecer desta acção. E para decidir essa matéria temos de partir da factualidade emergente dos articulados, em especial, da petição inicial, na definição da causa petendi e do pedido. A competência afina-se pelo quid disputatum (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum) «Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, 1976, pág. 91.» . Assim, à semelhança da opção assumida pela decisão impugnada, a primeira aproximação à lide é feita a partir da relação jurídica litigiosa nos termos unilateralmente afirmados pelo demandante na petição inicial. O pedido deduzido pela autora é o de reconhecimento e declaração do seu direito ao alvará de concessão nº 33194 da Casa ………… …………, entrada …………, do Bairro …………, da freguesia de …………, do Porto, com a consequente condenação do réu a reconhecer esse direito e a entregar-lhe o imóvel no prazo de 30 dias a contar da data do trânsito em julgado da decisão a proferir. Funda a sua pretensão na circunstância de lhe ter sido conferida licença para habitar esse imóvel através do alvará n.º 33194, emitido pela Câmara Municipal do Porto, em 09-01-2007, o qual pretende reaver, pois nele se encontra o réu, que se recusa a entregar-lho. «Para caracterização do negócio jurídico celebrado entre a autora e a pessoa de direito público que é a Câmara Municipal do Porto, temos de partir do alvará emitido por essa entidade administrativa em 9 de Janeiro de 2007, a qual concedeu, a título precário, à autora A…………, licença para habitar aquele imóvel, com sujeição às normas do Decreto n.º 35106, de 6 de Novembro de 1945, e demais legislação aplicável, designadamente, no que respeita à fixação da taxa/renda, ao Decreto-Lei 166/1993, de 7 de Maio (doc. fls. 10). Aquele diploma estabeleceu condições especiais respeitantes à atribuição e ocupação de casas construídas por iniciativa da Administração e das Misericórdias - com a colaboração do Governo - e destinadas ao alojamento de famílias pobres, subtraindo-as à legislação geral sobre inquilinato. No prosseguimento da mesma política de protecção habitacional das famílias mais desprotegidas financeiramente, o artigo único do Decreto-Lei nº 41470, de 23 de Dezembro de 1957, constatando a construção de casas, com idêntica finalidade, por iniciativa de associações ou institutos de assistência, torna extensivo aquele regime especial às habitações destinadas a famílias pobres ou indigentes construídas por iniciativa de associações ou institutos de assistência ou a estes pertencentes. Regime especial que se manteve com a vigência do Regime do Arrendamento Urbano (RAU) «Aprovado pelo Decreto-Lei n.º 321-B/90, de 15 de Outubro.», ao prescrever que são excluídos deste regime os arrendamentos sujeitos a legislação especial (artigo 5º, 2, alínea f)). O Novo Regime do Arrendamento Urbano (NRAU) «Aprovado pela Lei n.º 6/2006, de 27 de Fevereiro» não contém norma similar, mas não deixou de seguir a mesma linha do anterior regime, afastando a sua aplicação a regimes especiais, ao estatuir que o Governo deve aprovar iniciativas legislativas relativas, além do mais, aos arrendamentos por entidades públicas e respectivo regime de rendas [artigo 64º, 2, a)]. «De todo o modo, a posição jurídica dos ocupantes das “casas para alojamento de famílias pobres” não se compagina com a relação contratual do arrendamento, antes se rege pelo regime específico da ocupação a título precário previsto nos indicados diplomas «Pareceres do Conselho Consultivo da PGR n.º 68/91, de 20 de Maio de 1991 referenciado em idêntico parecer publicado em www.dgsi.pt, sob o n.º PGRP0002330.» . Com efeito, tem-se entendido que a ocupação das casas para famílias pobres construídas e propriedade das Misericórdias ou das entidades administrativas ao abrigo do Decreto-Lei n.º 34486, de 6 de Abril de 1945, e do Decreto n.º 35106, de 6 de Novembro do mesmo ano, que o regulamentou, é, de harmonia com os seus artigos 3.º e 1.º, respectivamente, concedida a título precário, mediante licença passada pela entidade proprietária, não sendo, em face do regime legal neles definido, qualificável como arrendamento. «Sabemos que uma entidade de utilidade ou direito públicos, como promotora de uma das suas atribuições sociais, o bem-estar social das pessoas carenciadas de habitação, pode outorgar com os seus munícipes contratos de feição administrativa para ocupação de habitação social, podendo exigir a restituição do imóvel se o locatário desrespeitar as obrigações contratuais a que se vinculou. “Confere-se, neste tipo de contratos de feição social e com projecto de sanação de deficitárias condições pessoais e familiares, em áreas de intervenção das autoridades administrativas ou do Estado, uma limitação dos direitos dos contraentes particulares, que providos de uma condição social desprotegida e socialmente precária se obrigam ao cumprimento de deveres que num contrato dotado de autonomia de vontade não o seriam. Há neste tipo de contratos de feição social uma mitigação da vontade do contraente particular que se dilui na necessidade socialmente prevalente da entidade administrativa. A vontade do particular tem de se sujeitar ao fim do contrato, que no caso concreto emerge como promotor de melhoria das condições de habitabilidade dos habitantes de uma determinada circunscrição autárquica. No fim social projectado no contrato radica a limitação dos direitos de uma das partes, precisamente daquela que vê provida a insuficiência que concita a obrigação social da autoridade pública.” « AC. STJ de 17-05-2011, in www.dgsi.pt, processo 9477/08.5TBMAI.P1.S1» «Não cremos que a situação questionada se enquadre sequer no chamado “arrendamento social”. É verdade que, houve nos últimos anos, um incremento de medidas de cariz social por parte de entidades públicas na área da atribuição de habitação a famílias socialmente carenciadas, a ponto de se prever que edifícios do Estado, de organismos autónomos, de autarquias locais ou de IPSS possam ser objecto de contratos de arrendamento habitacional no “regime da renda apoiada”, continuando a aplicar-se à matéria de actualização das rendas os “preceitos legais em vigor até que o Governo fixe o regime de arrendamento da habitação social” (artigos 9.º e 10.º da Lei n.º 46/1985, de 20 de Setembro), mas abandonando a anterior terminologia em benefício de designações como “arrendamento social”, “arrendamento habitacional social” e “arrendamento habitacional do Estado” «“Arrendamentos Sociais”, do C.I.J.E., Centro de Investigação Jurídico da Fac. Direito da Universidade do Porto, 2005, pág. 30.» . Mesmo o RAU (artigo 82.°), substituindo aquele diploma, continuou a prever a categoria de arrendamento habitacional no regime de renda apoiada, acabando a fixação e actualização de rendas por ser efectuada pelo Decreto-Lei n.º 166/1993, de 28 de Outubro. Também o NRAU se limita a reconhecer o arrendamento no “regime de renda apoiada” e a enunciar a manutenção do que se dispunha a tal respeito (artigo 61.º). Assim, “A relação de arrendamento social é encabeçada pelo Estado mas também, e sobretudo, pelos organismos autónomos, pelos institutos públicos, autarquias locais e IPSS, sempre que tenham construído ou adquirido prédios com apoio financeiro do Estado. São estes os arrendamentos sujeitos a renda apoiada, de acordo com o artigo 82.º, n.º 1, do RAU” « “Arrendamentos Sociais”, ibidem, págs. 32 e 33.» . Aquele Decreto-Lei n.º 163/1993 não deixa de assinalar que “A relação de arrendamento social aqui em análise não tem, também ela, origem contratual, mas antes se integra na actividade administrativa do Estado. O Estado ou mais propriamente, neste caso a Autarquia Local, surge nestas relações munidas das suas prerrogativas de ius imperium, numa posição face ao arrendatário social de supra/infra ordenação, especialmente na possibilidade de despejo administrativo e de transferência do agregado familiar em caso de sub-ocupação”. «Se é seguro que a casa questionada não foi dada de arrendamento à autora apelante ao abrigo das leis do mercado habitacional, antes lhe foi concedida a título precário devidos às suas dificuldades financeiras e sociais, no âmbito da política social perseguida pelo Município do Porto, parece-nos que a situação factual delineada pela autora não enquadra uma relação de arrendamento social. Porém, ainda que assim fosse, sempre a competência para a apreciação da pedida desocupação da casa cedida à autora não pertenceria aos tribunais civis; antes exigiria o accionamento dos mecanismos administrativos pertinentes, com eventual impugnação das decisões para os tribunais administrativos «Ac. RL. L. de 30-06-2011, in www.dgsi.pt, processo 7745/085TBCSC.L1-7.». «Continuamos, todavia, a entender que este caso não se reconduz a um arrendamento social, mas a uma ocupação precária concedida pela Câmara Municipal do Porto ao abrigo do predito Decreto 35106. Não ignoramos que, perante a revogação do diploma base (Decreto-Lei n.º 34486) «Que foi objecto de revogação expressa pelo artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 310/1988, de 5 de Setembro.», se questiona a subsistência daqueloutro diploma regulamentador. Contudo, tem sido entendido que o mesmo continua a regular tais ocupações «Pareceres da PGR, in www.dgsi.pt: 68/1991, de 20 de Maio; 2330/2004, de 20 de Maio; Ac. RL. L. de 30-06-2011, in www dgsi.pt, processo 7745/08.5TBCSC.L1.7». Efectivamente, o regulamento caduca se for revogada a lei que ele vinha complementar ou executar, caso esta não seja substituída por outra, a significar que se havia um regulamento de execução ou complementar de uma lei e essa lei foi revogada e não foi substituída por outra, o regulamento caduca. Ao invés, se a tal lei foi substituída por outra, o regulamento manter-se-á em vigor em tudo o que não seja contrário à nova lei «Referido Parecer da PGR 68/1991.» . Nessa base, revogado mas substituído o Decreto-Lei nº 34486 pelo Decreto-Lei nº 310/1988, sem que haja qualquer incompatibilidade entre este e o Decreto nº 35106, mantém este último sua plena vigência. O mesmo é dizer que a revogação expressa do Decreto-Lei nº 34486, de 6 de Abril de 1945, pelo artigo 22º do predito Decreto-Lei nº310/88, de 5 de Setembro, não afectou o regulamento daquele diploma consubstanciado no identificado Decreto nº 35106, de 6 de Novembro de 1945. Por isso, continua a entidade proprietária de uma dessas habitações a poder determinar a respectiva desocupação através dos procedimentos administrativos nele consignados, sujeitos a recurso contencioso junto da jurisdição competente, a administrativa (artigos 1.º e 12.º). «Retornados ao caso concreto, o alvará que concedeu à autora a licença de ocupação data de 9 de Janeiro de 2007, quando ainda se encontrava em vigor o citado normativo Decreto n.º 35106, tal como o expressa o texto do próprio alvará. Diploma este que veio a ser revogado pela Lei nº 21/1009, de 20 de Maio, mas que mantinha plena actualidade à data da sua convocação pela entidade administrativa quando nele fundou a cedência precária da casa à autora. Como antecipámos, “o regime específico da ocupação a título precário, ou seja, o da provisoriedade e transitoriedade da situação que os diplomas em apreço acolhem, embora orientada finalisticamente para uma situação definitiva” não se reconduz a uma situação contratual de arrendamento e nem sequer de arrendamento social «Citado parecer da PGR 2330/2004, de 20 de Maio.». Donde careça de razão a apelante ao defender estar em causa uma restituição provisória de posse, que tutela o locatário; tutela a que não pode recorrer, porque o seu vínculo jurídico com a casa não é de arrendamento. «A Lei Fundamental (artigo 211.º, 1) estabelece que os “tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais”. Por seu turno, o seu artigo 212.º, 3, estatui que a jurisdição administrativa se destina a “dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”. Princípios constitucionais sujeitos a densificação infra-constitucional, prescrevendo o ETAF (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais «Aprovado pela Lei 13/2002, de 19 de Fevereiro, com sucessivas alterações, incluindo a sua versão mais recente, dada pela Lei n.° 20/2012, de 14 de Maio.» 7 ) que os tribunais administrativos têm competência para dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais (artigo 1.º, 1). O artigo 4.º n.º 1, al. f), desse diploma atribui competência aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal para a apreciação de litígios que tenham por objecto, além do mais, questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público. «In casu, a relação jurídica posta à discussão tem uma natureza patentemente administrativa, quer pela sua sujeição a normas de direito público quer pela natureza de entidade pública que cedeu a ocupação da casa à autora. Decerto, se antes de abandonar a casa, a autora tem diligenciado juntos dos serviços sociais da Câmara Municipal do Porto, teria alcançado solução compaginada com os problemas sociais que evoca. Aliás, a Câmara Municipal tem mesmo poderes de execução de despejo administrativo, se for caso disso, mas se houver necessidade de recurso a tribunais, então a jurisdição competente é a administrativa. A ratio da competência em razão da matéria reside no princípio da especialização pelas reconhecidas vantagens de determinados sectores do Direito serem acometidos a órgãos jurisdicionais ajustados à especificidade das matérias e das normas. «A situação colocada à apreciação dos tribunais civis diz respeito a um acto que se insere “na função administrativa” e que, se tiver de ser sujeita a tribunal, terá de ser apreciada pela jurisdição administrativa. Destarte, tal como o definiu a decisão apelada, os tribunais judiciais comuns, em concreto, as Varas Cíveis do Porto, são materialmente incompetentes para conhecer desta acção, o que determina a absolvição do réu da instância, em plena confirmação da decisão impugnada. «Em síntese: «1. O regime específico da ocupação de casa cedida pela Câmara Municipal a título precário, à luz do Decreto n.º 35106, não se reconduz a uma situação contratual de arrendamento e nem sequer de arrendamento social. «2. Por isso, a pedida desocupação da casa constitui um acto que se insere “na função administrativa”, o que defere a sua apreciação jurisdicional à competência da jurisdição administrativa. » 1.5. O RECURSO PARA ESTE TRIBUNAL No recurso interposto para este Tribunal alegou a recorrente: «I- O DIREITO E OS FACTOS. «1- Conforme se constata, estamos perante uma típica questão de determinação de competência material em razão da matéria para a dirimência (sic) de uma questão civil decorrente de uma ocupação ilegal, que teve como causa principal uma conduta ilícita e culposa por parte do Réu. «2- A questão da competência do tribunal em razão da matéria é, em princípio, de aferir pela pretensão ou pedido concretamente formulado pela autora. «3- A petição inicial radica a causa de pedir na ocupação, ilegal, por parte do Réu do imóvel de que a Autora é concessionária e cuja propriedade pertence à Câmara Municipal do Porto. «4- Para efeitos de determinação da competência material dos tribunais administrativos, como se diz no Ac. do STJ de 7/10/2004 in www.dgsi.pt/jstj não reside propriamente na dicotomia “actos de gestão pública” - “actos de gestão privada” mas sim no critério constitucional plasmado no art. 212º nº 3 da Constituição da República Portuguesa, segundo o qual compete aos tribunais dessa jurisdição especial o “julgamento de ações que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas”. «5- Nos termos do nº 1 do art.º 211º da Constituição da República Portuguesa “os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras Ordens Jurídicas. «6- O n.º 3 do art.º 212º da Constituição da República Portuguesa estipula que “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”. «7- E o artº 66 do CPC estabelece que “são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam, atribuídas a outra ordem jurisdicional”. «8- Efetivamente, não está aqui em causa uma atividade disciplinada por normas de direito público administrativo, ainda que a propriedade pertença a um organismo público. «9- O pedido formulado pela autora/recorrente tem por fundamento a ocupação ilegal da habitação que lhe foi atribuída por um organismo público. «10- Assim, a autora/recorrente intentou a presente ação contra o réu, por este a estar ocupar sem qualquer título que o legitime. «11- O réu foi, pois, demandado ao abrigo do disposto nos artºs. 1278º e 1279º do CC. «12- O direito de utilização da referida habitação pertence à Autora por lhe ter sido concedida por um ato de gestão pública, dos agentes da Administração. «13- Só seriam competentes os tribunais administrativos se estivesse em causa um litígio decorrente da atuação do Estado no exercício das suas funções administrativas ou do seu “juris imperi” (sic) (nº 3 do art.º 212 da Constituição da República Portuguesa). «14- Como o que está em causa é a atuação culposa, decorrente da utilização de um imóvel pertencente à Câmara, os tribunais competentes, salvo melhor e mais douta opinião, para conhecer o mérito da presente ação, são os tribunais judiciais comuns. «15- E sendo assim, trata-se de uma questão de direito privado que deve ser aferida por normas e princípios e critérios próprios do direito privado e como tal a respectiva dirimência (sic) encontra-se pela sua própria natureza, arredada da jurisdição especial dos tribunais administrativos. «16- Como é sabido, neste domínio rege o princípio de que os tribunais de jurisdição ordinária, na circunstância os tribunais de comarca, são os tribunais regra, por força da delimitação negativa do nº 1 do art. 18º da LOFTJ aprovado pelo Lei nº 3/99 de 13/1 e do art. 66º do CPC segundo os quais são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”. «17- Os tribunais administrativos de Círculo não são competentes para conhecer de pedidos de restituição de posse resultante da ocupação ilegal imputada ao réu. «18- Assim sendo, e considerando o teor do art.º. 66 do CPC, o art.°. 18 nº 1 da LOTJ e os arts. 1º, 4º nº 1 alínea g) do ETAF, não estando em causa qualquer relação jurídica administrativa ou fiscal, mas um ato em que a Câmara atuou como uma das partes, alvará de concessão, que não faz parte do litígio; O tribunal recorrido, repita-se, salvo melhor e mais douta opinião, tem competência material para conhecer do mérito da presente ação. «19- Conforme tem sido entendido pacificamente na jurisprudência, a atribuição da competência aos tribunais administrativos ou aos tribunais comuns é feita em função da natureza do ato atacado, consoante se trate de ato de gestão pública ou de gestão privada, respetivamente (vide ac. do STJ de 24.01.2002, in CJ/STJ, 2002, I, 57). «20- Nos termos do disposto na(s) alínea(s) f) do art.º. 4 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei nº 13/2002 de 19.02 (disposições essas citadas no despacho para sustentar a competência dos tribunais administrativos), “compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objeto questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objeto passível de ato administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspetos específicos do respetivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que atue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público”; «21- Desde já se nos afigura não ser aplicável ao caso dos autos o disposto nesta alínea f) nº 1 do art.º 4 do ETAF a qual respeita a relações entre pessoas coletivas de direito público - o que não é o caso da requerente que, nos termos em que se identificou, é uma pessoa individual de direito privado. «22- O douto Acórdão recorrido violou, entre outras normas, os arts.1278° e 1279º do CC. 211º nº 1, 212º nº 3 da Constituição da República Portuguesa, 66º do CPC, 18º nº (sic) da LOTJ e art°s. 1º e 4 nº al. f) (sic) do ETAF, «CONTUDO, «a) A questão a resolver no presente conflito é a de saber a que ordem de tribunais está atribuída a competência para conhecer da ação de restituição de posse em causa, tendo em conta que a competência se determina pela natureza da relação jurídica tal como a mesma é apresentada na petição inicial pelo autor, isto é, no confronto entre o respetivo pedido e a causa de pedir; «b) A ação que originou o conflito está proposta com fundamento na ocupação ilícita do réu, regulada pela Lei Civil entre dois sujeitos privados e que produz efeitos estritamente de direito privado. «c) O conflito suscitado é com um tribunal da ordem Civil, veremos em primeiro lugar, qual é o âmbito da respetiva jurisdição. «d) Na verdade, nos termos previstos no artº. 211/1 da Constituição “os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais”. Este principio constitucional está concretizado no art. 18º/1 da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais (Lei nº 3/99, de 13 de Janeiro) que diz que «São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem judicial» e, também ipsis verbis no art. 66º do Código de Processo Civil. «e) E a norma do art. 66º/1 do CPC que dispõe que para a ação de restituição de posse é competente o tribunal da causa onde está situado o prédio não impõe solução diversa, uma vez que não consubstancia uma regra especial de repartição material de competências. «f) A norma, pela sua inserção sistemática (Secção IV do Capítulo III, do Livro II) consagra uma regra de competência territorial, pressupondo a sua aplicação que esteja resolvida previamente a questão da competência em razão da matéria. «g) Os litígios desta natureza não estão incluídos no âmbito da jurisdição administrativa delimitada pelo art. 4º do ETAF, nem se conhece lei especial que lhe confira competência. «h) Deste modo, a competência para conhecer da presente ação pertence aos tribunais da jurisdição comum. «i) Aos tribunais administrativos competem apenas questões administrativas e que estas só a eles estão atribuídas e assenta na ideia de que a finalidade principal que presidiu à inserção da norma constante do nº 3 do art. 214º foi a abolição do carácter facultativo da jurisdição administrativa e não a consagração de uma reserva de competência absoluta dos tribunais administrativos, tem sido acolhida pela jurisprudência do Tribunal Constitucional [vide, entre outros, os acórdãos nº 372/94 (in DR II Série, nº 204, de 3 de Setembro de 1994), 347/97 (in DR II Série, nº 170, de 25 de Julho de 1997) e 284/2003, de 29 de Maio de 2003]. «j) Este entendimento é também o da jurisprudência maioritária do STA (vide, por exemplo, os acórdãos do Pleno de 1998.02.18 – recº nº 40247 e da Secção de 2000.06.14 - rec. n°45633, de 2001.01.24 - rec. nº 45636, de 2001.02.20 - rec. nº 45431 e de 2002.10.31 - rec. nº 1329/02). «k) A definição do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que, como a Constituição determina, faz assentar num critério substantivo, centrado no conceito de “relações jurídicas administrativas e fiscais”. «l) Como já vimos, a presente ação visa dirimir um dissídio emergente de uma relação jurídica de direito privado, a competência para dela conhecer só caberá à jurisdição administrativa se houver lei ordinária que lha atribua. «m) Os litígios desta natureza não estão incluídos no âmbito da jurisdição administrativa delimitada pelo art. 4º do ETAF, nem se conhece lei especial que lhe confira competência. «n) Deste modo, a competência para conhecer da ação pertence aos tribunais da jurisdição comum. «o) A lei constitucional que prescreve (artº. 212º/3 da CRP) o seguinte: “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”. «p) Aos tribunais administrativos competem apenas questões administrativas e que estas só a eles estão atribuídas. «q) O presente recurso vem interposto do Douto Acórdão proferido nestes autos que manteve a decisão recorrida julgando materialmente incompetente aquele Tribunal para conhecer e apreciar a presente ação. «r) A petição inicial radica a causa de pedir na ocupação ilegal por parte do Réu do imóvel de que a autora é concessionária e proprietária a Câmara Municipal. «s) O pedido formulado pela autora/recorrente tem por fundamento a ocupação ilegal da habitação que lhe foi atribuída por organismo público. «t) Assim, a autora/recorrente intentou a presente ação contra o réu, por este a estar ocupar sem qualquer título o que legitime. «u) Estamos perante uma típica questão de determinação de competência material em razão da matéria para a dirimência (sic) de uma questão civil decorrente de um ocupação ilegal, que teve como causa principal uma conduta ilícita e culposa por parte do Réu. «v) A questão da competência do tribunal em razão da matéria é, em princípio, de aferir pela pretensão ou pedido concretamente formulado pela autora. «w) Efetivamente, não está aqui em causa uma atividade disciplinada por normas de direito público administrativo, ainda que a propriedade pertença a um organismo publico. «x) O que está em causa é atuação culposa, decorrente da utilização de um imóvel pertencente à Câmara, os tribunais competentes para conhecer o mérito da presente ação são os tribunais judiciais. «y) Trata-se de uma questão de direito privado que deve ser aferida por normas e princípios e critérios próprios do direito privado e como tal a respetiva dirimência (sic) encontra-se pela sua própria natureza, arredada da jurisdição especial dos tribunais administrativos.» 2. Verificam-se os pressupostos de admissibilidade do presente recurso. Para efeitos de fixação definitiva do tribunal competente, estatui o artigo 107.º, n.º 2, do Código de Processo Civil, que «se a Relação tiver julgado incompetente o tribunal judicial por a causa pertencer ao âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, o recurso destinado a fixar o tribunal competente é interposto para o Tribunal dos Conflitos». Esta regra pressupõe um primeiro recurso da decisão proferida pelo tribunal da 1.ª instância para a Relação e que a Relação declare o tribunal comum incompetente por a causa, pela sua matéria, estar atribuída a um tribunal da ordem da jurisdição administrativa e fiscal. O tribunal de recurso é o Tribunal dos Conflitos tendo, pois, a norma, claramente, uma função preventiva de conflito de jurisdição, ou seja, previne um conflito futuro. Assim, JOSÉ LEBRE DE FREITAS, Código de Processo Civil Anotado, volume 1.°, Coimbra Editora, 1999, anotação 2. ao artigo 107.°, p. 196. 3. A questão que cumpre decidir está em saber se a competência para o conhecimento da acção cabe aos tribunais judiciais ou aos tribunais administrativos. 3.1. A jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais é genericamente definida pelo n.º 3 do artigo 212.º da Constituição da República, com a seguinte redacção: “3. Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas.” No artigo 4.° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (Aprovado pela Lei n.° 13/2002, de 19 de Fevereiro.) (ETAF) encontra-se concretizado o âmbito da jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais, quer pela positiva quer pela negativa. Na verdade, encontram-se exemplificativamente elencados no n.º 1 do artigo 4.º os litígios cuja apreciação, em função do seu objecto, compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal. E, nos n.ºs 2 e 3 do mesmo artigo, consta a enunciação dos litígios cuja apreciação, em função do seu objecto, ficam excluídos do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal. Interessará, ao caso, a alínea f) do n.º 1 do artigo 4.º, segundo a qual: «Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos do respectivo regime substantivo, ou de contratos que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público.» São, assim, várias as hipóteses possíveis configuradas na norma. Como anotam ESTEVES DE OLIVEIRA e OUTRO (Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais e Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais Anotados.) , subsumem-se na justiça administrativa, em primeiro lugar, os contratos expressamente qualificados pela lei como administrativos, ou seja, os enunciados no artigo 178.º, n.º 2, do Código de Procedimento Administrativo (CPA) e outros avulsos da mesma natureza, depois os contratos de objecto passível de acto administrativo, ou seja, aqueles que versam sobre a produção de efeitos jurídicos que a lei previra serem atingidos mediante a prática de um acto administrativo (são os contratos cuja legitimidade se encontra no artigo 179.º do CPA), em seguida, os contratos cujo regime substantivo esteja especificamente sujeito a normas de direito público - mais uma vez os do artigo 178.º, n.º 2, do CPA - e, também, de quaisquer outros contratos regulados, em aspectos substantivos do seu regime, por normas de direito público, finalmente, aqueles contratos que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito administrativo, mesmo que não houvesse lei a prevê-lo. Por seu lado, a jurisdição dos tribunais judiciais é constitucionalmente definida por exclusão. Nos termos do n.º 1 do artigo 211.º da Constituição, “os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais”. A competência residual dos tribunais judiciais no confronto com as restantes ordens de tribunais constitucionalmente consagradas é também afirmada pela lei ordinária; no artigo 66.º do Código de Processo Civil (“são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem judicial”) e, ainda, no artigo 18.º da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais (LOFTJ), aprovada pela Lei n.º 3/99, de 13 de Janeiro (“são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”). 3.2. A competência dos tribunais (a medida da sua jurisdição) afere-se em função dos termos em que a acção é proposta, seja quanto aos seus elementos objectivos (natureza da providência solicitada ou do direito para o qual se pretende a tutela judiciária, facto ou acto donde teria resultado esse direito, bens pleiteados, etc.), seja quanto aos seus elementos subjectivos (Assim, MANUEL DE ANDRADE, Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra Editora Limitada, 1963, p. 89.) . É o que tradicionalmente se costuma exprimir dizendo que a competência se determina pelo pedido do Autor. A competência do tribunal não depende, pois, da legitimidade das partes nem da procedência da acção. É ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do Autor, aí compreendidos os respectivos fundamentos, não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão (Ibidem) Este entendimento tem sido acolhido pela jurisprudência, designadamente a deste Tribunal dos Conflitos, afirmando-se, repetidamente, que o que releva, para o efeito do estabelecimento da competência, é o modo como o Autor estrutura a causa e exprime a sua pretensão em juízo. 3.3. O pedido deduzido pela autora é o de reconhecimento e declaração do seu direito ao alvará de concessão n.º 33194 da Casa ………… …………, entrada …………, do Bairro …………, da freguesia de …………, do Porto, com a consequente condenação do réu a reconhecer esse direito e a entregar-lhe a casa identificada no alvará. Funda a sua pretensão na circunstância de, pelo alvará n.º 33194, emitido pela Câmara Municipal do Porto, em 09/01/2007, lhe ter sido concedida licença para habitar essa casa. 3.3.1. Tal como alegou e se comprova pelo documento n.º 1, junto com a petição, pelo alvará n.º 33194, a Vereadora do Pelouro da Habitação e Acção Social, por delegação do Presidente da Câmara Municipal do Porto «em execução do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 40416, de 28 de Maio de 1956, concedeu a título precário» à Autora alvará de licença «para habitar o Bairro …………, …………, entrada …………, casa …………, da freguesia de …………, deste Concelho, ficando o mesmo sujeito ao Decreto n.º 35106, de 6 de Novembro de 1945, e demais legislação aplicável, designadamente no que respeita à fixação da taxa/renda, ao Decreto-Lei n.º 166/93, de 7 de Maio». Temos, assim, que a Câmara Municipal do Porto concedeu à Autora licença para habitar aquela casa …………, «em execução do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 40416, de 28 de Maio de 1956». Esse Decreto-Lei n.º 40616, sujo objectivo essencial, como consta do respectivo preâmbulo, foi a «resolução do problema específico das “ilhas”», aprovou «o plano de melhoramentos de 1956 para a cidade do Porto» (artigo 1.º), que compreendeu a construção de habitações «de rendas módicas, destinadas exclusivamente a habitação das famílias provenientes das Construções a demolir nos bairros denominados “ilhas” e noutros considerados insalubres ...» (artigo 2.º). E o artigo 7.° desse diploma estabelece que «As habitações serão atribuídas a título precário, mediante licença passada pela Câmara Municipal, no regime estabelecido no Decreto n.º 35106, de 6 de Novembro de 1945, na parte aplicável». Por sua vez, o mencionado Decreto n.º 35106 foi emitido em execução do Decreto-Lei n.º 34486, de 6 de Abril de 1945, cujo artigo 1.º dispõe: «O Governo promoverá no prazo de cinco anos, por intermédio dos corpos administrativos e Misericórdias, a construção de 5.000 casas destinadas ao alojamento de famílias pobres nos centros populacionais do continente e das ilhas adjacentes ... ». Preceituando o corpo do artigo 3.º do mesmo diploma legal: «A ocupação das habitações será concedida a título precário, mediante licença passada pelo corpo administrativo ou Misericórdia, nas condições expressamente consignadas em regulamento a publicar pelo Ministro do Interior». Tal regulamento é, precisamente, o referido Decreto n.º 35106, que dispõe, logo no artigo 1.º, que «A ocupação das habitações a que se refere o Decreto-Lei n.º 34486, de 6 de Abril de 1945, será concedida a título precário, mediante licença da entidade proprietária, sob a forma de alvará». 3.3.2. Não restam, assim, dúvidas de que o regime legal, estabelecido pelos referidos diplomas, e nos termos do qual foi concedida, a título precário, a licença de habitação da casa em questão, é um regime especial de atribuição de habitação social, em razão da especificidade do interesse público que visa prosseguir. A ocupação de casa de habitação à luz do Decreto n.º 35106 insere-se numa política de alojamento de famílias pobres, sendo que os interessados são autorizados a ocupar a casa mediante concessão de licença, pela entidade pública proprietária ao requerente, após uma análise apurada da sua situação (artigos 1.º a 4.º). Tratando-se de um regime especial de ocupação de fogos, também os fundamentos para a desocupação de tais habitações estão, aí, expressamente previstos. Com efeito, não obstante a revogação do Decreto-Lei n.º 34486, o Decreto n.° 35106 Que só veio a ser revogado pela Lei n.° 21/2009, de 20 de Maio. continuou a regular a desocupação das casas concedidas a título precário Sobre a questão de a revogação expressa do Decreto-Lei n.° 34486, de 6 de Abril de 1945, pelo artigo 22.° do Decreto-Lei n.° 310/88, de 5 de Setembro, não afectar o regulamento daquele diploma consubstanciado no Decreto n.° 35106, de 6 de Novembro de 1945, cfr. v.g. Parecer n.° 68/91, de 20 de Maio de 1991, do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República. , prevendo-se, no artigo 12.º, a figura do despejo administrativo, a decretar pela Administração. Decidiu-se, por exemplo, no acórdão de 08/02/2011, da secção do contencioso administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo (recurso n.º 619/10) que: «III - Nos termos dos artigos 1.º e 12.°, deste Decreto n.º 35106, a entidade proprietária de uma dessas habitações [habitações sociais, atribuídas, a título precário, nos termos do artigo 7.º, do Decreto-Lei n.º 40416, de 28 de Maio de 1956] pode determinar a respectiva desocupação, se não concedeu licença de residência a quem nela habita e o beneficiário de tal licença já nela não reside nem tem necessidade de a ocupar. » Do respectivo sumário. 3.3.3. Se compete à câmara municipal ordenar o despejo dos ocupantes a título precário das casas para famílias pobres, pertencentes aos municípios, nos termos dos artigos 12.º e 13.º do Decreto n.º 35106, no caso, não é, evidentemente, a possibilidade de a Câmara Municipal do Porto determinar a desocupação da casa, por parte do Réu, que está, imediatamente, em causa, nem a Autora dirige qualquer pedido à Câmara ou formula qualquer pretensão contra a Câmara. Todavia, é em função de lhe ter sido atribuído o “direito de habitação” da casa, pelo referido alvará, que a Autora pretende, afinal, que o Réu seja condenado a reconhecer esse seu direito e a entregar-lhe a casa por forma a ela continuar a exercê-lo. Por isso, o regime do Decreto n.º 35106 é inquestionavelmente convocado na petição inicial. Na pretensão de «ser reconhecido e declarado o direito da Autora ao alvará de concessão n.º 33194 da Casa ………… …………, entrada …………, do Bairro …………, da freguesia de ………… do Porto» e de condenação do Réu a reconhecer esse direito está pressuposta a aplicação, ao caso, do regime desse diploma o qual, como decorre da análise a que procedemos, é um regime de direito público. Assim, o caso dos autos subsume-se à segunda hipótese da alínea f) do artigo 4.° do ETAF pois o desfecho da acção, tal como a Autora a apresenta, pressupõe a aplicabilidade de normas de direito público reguladoras do regime jurídico da concessão de licença de ocupação da habitação em causa. Donde se conclui que compete à jurisdição administrativa o conhecimento da acção. III Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso e, confirmando, pelas razões expostas, o acórdão recorrido, em atribuir a competência para conhecimento da acção dos autos à jurisdição administrativa. Sem custas. Lisboa, 26 de Setembro de 2013. – Isabel Celeste Alves Pais Martins (relatora) – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – Álvaro da Cunha Gomes Rodrigues – Carlos Francisco de Oliveira Lopes do Rego – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (vencido, Acompanho as razões expostas no voto vencido do Consº. Madeira dos Santos) – Jorge Artur Madeira dos Santos (vencido, nos termos da declaração que junto). VOTO DE VENCIDO A meu ver, o acórdão recorrido e a posição vencedora, que o confirma, interpretaram mal a petição dos autos. O único pedido autêntico que a autora formula é o de restituição de posse, o qual é tipicamente civilístico. Nas acções desse género, a «causa petendi» consiste na posse («lato sensu») do autor e na detenção ilegítima por parte do réu; e o presente pleito enquadra-se perfeitamente aí, pois a autora diz-se beneficiária de tutela possessória relativamente a uma casa de que o réu a esbulhou e que pretende recuperar - o que mantém o problema no estrito plano do direito civil. Sendo assim, o primeiro pedido da autora, relativo ao «reconhecimento e declaração do seu direito ao alvará de concessão n.º 33194», é, no fundo, um falso pedido; pois não é mais do que um passo lógico - relacionado com o título jurídico onde radicaria a tutela possessória - tendente à única providência judiciária pretendida pela autora, que consiste na condenação do réu a restituir-lhe o imóvel. Aliás, não vejo como se poderia enquadrar no direito administrativo a relação jurídica discutida na acção, já que esta exclusivamente se articula entre a autora e o réu. Com efeito, essa relação que os une na lide põe-se e resolve-se num plano diferente, que é o de saber quem tem melhor posse para ocupar a casa. É verdade que a autora filia a sua posse num título de índole administrativa; mas, mau grado as aparências, o que a autora opõe ao réu não é esse título, mas a tutela possessória que, segundo crê, dele decorre. E isto não envolve qualquer estranheza. Assim como qualquer acção de restituição de posse não se descaracteriza, convertendo-se em «reivindicatio», por o «dominus» extrair a sua posse da propriedade, também a acção dos autos não se converte em administrativa pelo mero facto da autora extrair a posse e a tutela possessória de um acto licenciador. Questão diversa é saber-se se o acto administrativo que deferiu à autora a ocupação da casa lhe confere a invocada tutela possessória - efeito que o acórdão recorrido recusou. Mas essa questão é já de fundo, sendo evidente que, ao abordá-la, a Relação do Porto misturou o mérito da pretensão da autora com a competência «ratione materiae» dos tribunais. Assim, afigura-se-me que a posição vencedora captou deficientemente a petição inicial, invertendo a tutela judiciária pretendida pela autora - como mostra o pormenor de haver dado primazia ao pedido declarativo, de que o condenatório seria mera consequência. Ademais, é claríssimo que o caso não se inclui na hipótese do art. 4º, n.º 1, al. f), do ETAF - dispositivo que a tese triunfante tomou como regente do assunto. É que a activação desta norma pressuporia a existência de um contrato. Ora, a posição vencedora reconhece que a autora beneficiou de uma «licença para habitar aquela casa …………», ou seja, e como já resultava da presença do alvará, invocou uma posição vantajosa advinda de um acto administrativo - e não de um contrato celebrado com o Município do Porto. E é ocioso lembrar que, se contrato houvesse, ele só operaria «inter partes», não servindo de «causa petendi» contra o réu. Portanto, considero que a competência material para processar e julgar a presente acção de restituição de posse incumbe aos tribunais comuns, pelo que daria provimento ao recurso e revogaria o acórdão «sub specie». Lisboa, 26/09/2013. Jorge Artur Madeira dos Santos.

Referências Legais

Legislação Nacional

D 35106 DE 1945/11/06 ART1 ART2 ART3 ART4 ART12.
DL 40416/56 DE 1956/05/28.
ETAF02 ART4 F.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC0619/10 DE 2011/02/08

Texto Integral

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO TRIBUNAL DE CONFLITOS

1. A…………, devidamente identificada nos autos, autora no processo n.º 228/12.OTVPRT, da 4.ª vara cível do Porto, veio interpor recurso, para o Tribunal dos Conflitos, do acórdão do Tribunal da Relação do Porto, proferido, nesse processo, em 11/12/2012, pelo qual foi julgado improcedente o recurso, por ela interposto, e confirmada a decisão da 1.ª instância que julgara o tribunal cível materialmente incompetente para conhecer e apreciar a acção, por essa competência pertencer aos tribunais administrativos, alegando, em conclusão:

«a) - Ao vertente caso não são aplicáveis os arts. 18º no (sic) da LOTJ e artºs lº e 4 al. f) do ETA;

«b) - O Douto Acórdão violou entre outras normas, os arts.1278º e 1279º do CC., 211º nº 1, 212º nº 3 da Constituição da República Portuguesa, 66º do CPC;

«c) - Ao vertente caso, aplica-se o art.° 66° do CPC que estabelece a competência dos tribunais judiciais às causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional.

«d) Deve, assim, ser dado provimento ao presente recurso revogando-se a decisão recorrida, sendo a mesma substituída por outra que julgue competente o Tribunal Comum.»

2. O Ministério Público, ponderando que, “no caso, por detrás de tudo está o alvará nº 33194 da Câmara Municipal do Porto que em 2007.01.09 concedeu à autora licença para habitar a casa que é o motivo da acção”, e acompanhando “toda a argumentação que subjaz à decisão do Tribunal da Relação do Porto e da qual foi interposto o presente recurso”, foi de parecer de que o recurso não merece provimento, devendo declarar-se a competência dos tribunais administrativos.

3. Cumpre decidir, por estarem verificados os necessários pressupostos.

1. DOS AUTOS EXTRAI-SE O QUE SE PASSA A REFERIR

1.1. A ACÇÃO

A recorrente A………… instaurou acção declarativa, sob a forma de regime processual civil experimental, contra B…………, devidamente identificado nos autos, pedindo:

- o reconhecimento e declaração do seu direito ao alvará de concessão n.º 33194 da Casa …… ……, entrada …………, do Bairro …………, da freguesia de …………, do Porto;

- a condenação do réu a reconhecer esse direito; e

- a entregar-lhe o imóvel identificado no respectivo alvará de concessão livre e desocupado de pessoas e bens no prazo tido por razoável, considerando-se, para tal, suficiente 30 dias a contar da data do trânsito em julgado da sentença.

Alegou, para tanto:

- que, por alvará n.º 33194, a Câmara Municipal do Porto, em 09-01-2007, lhe concedeu licença para habitar a casa n.° ………… com entrada pelo n.° …………, do Bairro …………, da freguesia de …………;

- a concessão foi efectuada ao abrigo do Decreto-Lei n.º 35106, Regime Legal de Ocupação e Atribuição de Casas Destinadas a Famílias Pobres;

- preenchia os requisitos para os referidos fins e a casa foi-lhe atribuída a título precário e intransmissível;

- viveu com o réu em união de facto durante 20 anos, nascendo, em 4-04-1992, uma filha, C…………;

- atenta a conflitualidade das relações entre ambos e as agressões físicas e psíquicas que o réu contra ela perpetrava, teve de deixar a casa;

- o réu continua a nela habitar e recusa-se a abandoná-la.

1.2. A DECISÃO DA 1.ª INSTÂNCIA

Foi proferida decisão que, julgando materialmente incompetente o tribunal cível, por essa competência pertencer aos tribunais administrativos, absolveu o réu da instância.

1.3. O RECURSO PARA A RELAÇÃO

Decisão de que recorreu a autora visando a revogação da decisão recorrida e a sua substituição por outra que julgue competente o tribunal a quo.

1.4. O ACORDÃO RECORRIDO

O acórdão recorrido julgou improcedente a apelação e confirmou a decisão recorrida, com a seguinte fundamentação de direito:

«III. Fundamentação jurídica

«Com base nos dados factuais antecedentemente descritos no relatório, temos de aferir qual a ordem jurisdicional competente para conhecer desta acção. E para decidir essa matéria temos de partir da factualidade emergente dos articulados, em especial, da petição inicial, na definição da causa petendi e do pedido. A competência afina-se pelo quid disputatum (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum) «Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, 1976, pág. 91.» . Assim, à semelhança da opção assumida pela decisão impugnada, a primeira aproximação à lide é feita a partir da relação jurídica litigiosa nos termos unilateralmente afirmados pelo demandante na petição inicial. O pedido deduzido pela autora é o de reconhecimento e declaração do seu direito ao alvará de concessão nº 33194 da Casa ………… …………, entrada …………, do Bairro …………, da freguesia de …………, do Porto, com a consequente condenação do réu a reconhecer esse direito e a entregar-lhe o imóvel no prazo de 30 dias a contar da data do trânsito em julgado da decisão a proferir. Funda a sua pretensão na circunstância de lhe ter sido conferida licença para habitar esse imóvel através do alvará n.º 33194, emitido pela Câmara Municipal do Porto, em 09-01-2007, o qual pretende reaver, pois nele se encontra o réu, que se recusa a entregar-lho.

«Para caracterização do negócio jurídico celebrado entre a autora e a pessoa de direito público que é a Câmara Municipal do Porto, temos de partir do alvará emitido por essa entidade administrativa em 9 de Janeiro de 2007, a qual concedeu, a título precário, à autora A…………, licença para habitar aquele imóvel, com sujeição às normas do Decreto n.º 35106, de 6 de Novembro de 1945, e demais legislação aplicável, designadamente, no que respeita à fixação da taxa/renda, ao Decreto-Lei 166/1993, de 7 de Maio (doc. fls. 10). Aquele diploma estabeleceu condições especiais respeitantes à atribuição e ocupação de casas construídas por iniciativa da Administração e das Misericórdias - com a colaboração do Governo - e destinadas ao alojamento de famílias pobres, subtraindo-as à legislação geral sobre inquilinato. No prosseguimento da mesma política de protecção habitacional das famílias mais desprotegidas financeiramente, o artigo único do Decreto-Lei nº 41470, de 23 de Dezembro de 1957, constatando a construção de casas, com idêntica finalidade, por iniciativa de associações ou institutos de assistência, torna extensivo aquele regime especial às habitações destinadas a famílias pobres ou indigentes construídas por iniciativa de associações ou institutos de assistência ou a estes pertencentes. Regime especial que se manteve com a vigência do Regime do Arrendamento Urbano (RAU) «Aprovado pelo Decreto-Lei n.º 321-B/90, de 15 de Outubro.», ao prescrever que são excluídos deste regime os arrendamentos sujeitos a legislação especial (artigo 5º, 2, alínea f)). O Novo Regime do Arrendamento Urbano (NRAU) «Aprovado pela Lei n.º 6/2006, de 27 de Fevereiro» não contém norma similar, mas não deixou de seguir a mesma linha do anterior regime, afastando a sua aplicação a regimes especiais, ao estatuir que o Governo deve aprovar iniciativas legislativas relativas, além do mais, aos arrendamentos por entidades públicas e respectivo regime de rendas [artigo 64º, 2, a)].

«De todo o modo, a posição jurídica dos ocupantes das “casas para alojamento de famílias pobres” não se compagina com a relação contratual do arrendamento, antes se rege pelo regime específico da ocupação a título precário previsto nos indicados diplomas «Pareceres do Conselho Consultivo da PGR n.º 68/91, de 20 de Maio de 1991 referenciado em idêntico parecer publicado em www.dgsi.pt, sob o n.º PGRP0002330.»

. Com efeito, tem-se entendido que a ocupação das casas para famílias pobres construídas e propriedade das Misericórdias ou das entidades administrativas ao abrigo do Decreto-Lei n.º 34486, de 6 de Abril de 1945, e do Decreto n.º 35106, de 6 de Novembro do mesmo ano, que o regulamentou, é, de harmonia com os seus artigos 3.º e 1.º, respectivamente, concedida a título precário, mediante licença passada pela entidade proprietária, não sendo, em face do regime legal neles definido, qualificável como arrendamento.

«Sabemos que uma entidade de utilidade ou direito públicos, como promotora de uma das suas atribuições sociais, o bem-estar social das pessoas carenciadas de habitação, pode outorgar com os seus munícipes contratos de feição administrativa para ocupação de habitação social, podendo exigir a restituição do imóvel se o locatário desrespeitar as obrigações contratuais a que se vinculou. “Confere-se, neste tipo de contratos de feição social e com projecto de sanação de deficitárias condições pessoais e familiares, em áreas de intervenção das autoridades administrativas ou do Estado, uma limitação dos direitos dos contraentes particulares, que providos de uma condição social desprotegida e socialmente precária se obrigam ao cumprimento de deveres que num contrato dotado de autonomia de vontade não o seriam. Há neste tipo de contratos de feição social uma mitigação da vontade do contraente particular que se dilui na necessidade socialmente prevalente da entidade administrativa. A vontade do particular tem de se sujeitar ao fim do contrato, que no caso concreto emerge como promotor de melhoria das condições de habitabilidade dos habitantes de uma determinada circunscrição autárquica. No fim social projectado no contrato radica a limitação dos direitos de uma das partes, precisamente daquela que vê provida a insuficiência que concita a obrigação social da autoridade pública.” « AC. STJ de 17-05-2011, in www.dgsi.pt, processo 9477/08.5TBMAI.P1.S1»

«Não cremos que a situação questionada se enquadre sequer no chamado “arrendamento social”. É verdade que, houve nos últimos anos, um incremento de medidas de cariz social por parte de entidades públicas na área da atribuição de habitação a famílias socialmente carenciadas, a ponto de se prever que edifícios do Estado, de organismos autónomos, de autarquias locais ou de IPSS possam ser objecto de contratos de arrendamento habitacional no “regime da renda apoiada”, continuando a aplicar-se à matéria de actualização das rendas os “preceitos legais em vigor até que o Governo fixe o regime de arrendamento da habitação social” (artigos 9.º e 10.º da Lei n.º 46/1985, de 20 de Setembro), mas abandonando a anterior terminologia em benefício de designações como “arrendamento social”, “arrendamento habitacional social” e “arrendamento habitacional do Estado” «“Arrendamentos Sociais”, do C.I.J.E., Centro de Investigação Jurídico da Fac. Direito da Universidade do Porto, 2005, pág. 30.» . Mesmo o RAU (artigo 82.°), substituindo aquele diploma, continuou a prever a categoria de arrendamento habitacional no regime de renda apoiada, acabando a fixação e actualização de rendas por ser efectuada pelo Decreto-Lei n.º 166/1993, de 28 de Outubro. Também o NRAU se limita a reconhecer o arrendamento no “regime de renda apoiada” e a enunciar a manutenção do que se dispunha a tal respeito (artigo 61.º). Assim, “A relação de arrendamento social é encabeçada pelo Estado mas também, e sobretudo, pelos organismos autónomos, pelos institutos públicos, autarquias locais e IPSS, sempre que tenham construído ou adquirido prédios com apoio financeiro do Estado. São estes os arrendamentos sujeitos a renda apoiada, de acordo com o artigo 82.º, n.º 1, do RAU” « “Arrendamentos Sociais”, ibidem, págs. 32 e 33.»

. Aquele Decreto-Lei n.º 163/1993 não deixa de assinalar que “A relação de arrendamento social aqui em análise não tem, também ela, origem contratual, mas antes se integra na actividade administrativa do Estado. O Estado ou mais propriamente, neste caso a Autarquia Local, surge nestas relações munidas das suas prerrogativas de ius imperium, numa posição face ao arrendatário social de supra/infra ordenação, especialmente na possibilidade de despejo administrativo e de transferência do agregado familiar em caso de sub-ocupação”.

«Se é seguro que a casa questionada não foi dada de arrendamento à autora apelante ao abrigo das leis do mercado habitacional, antes lhe foi concedida a título precário devidos às suas dificuldades financeiras e sociais, no âmbito da política social perseguida pelo Município do Porto, parece-nos que a situação factual delineada pela autora não enquadra uma relação de arrendamento social. Porém, ainda que assim fosse, sempre a competência para a apreciação da pedida desocupação da casa cedida à autora não pertenceria aos tribunais civis; antes exigiria o accionamento dos mecanismos administrativos pertinentes, com eventual impugnação das decisões para os tribunais administrativos «Ac. RL. L. de 30-06-2011, in www.dgsi.pt, processo 7745/085TBCSC.L1-7.».

«Continuamos, todavia, a entender que este caso não se reconduz a um arrendamento social, mas a uma ocupação precária concedida pela Câmara Municipal do Porto ao abrigo do predito Decreto 35106. Não ignoramos que, perante a revogação do diploma base (Decreto-Lei n.º 34486) «Que foi objecto de revogação expressa pelo artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 310/1988, de 5 de Setembro.», se questiona a subsistência daqueloutro diploma regulamentador. Contudo, tem sido entendido que o mesmo continua a regular tais ocupações «Pareceres da PGR, in www.dgsi.pt: 68/1991, de 20 de Maio; 2330/2004, de 20 de Maio; Ac. RL. L. de 30-06-2011, in www dgsi.pt, processo 7745/08.5TBCSC.L1.7». Efectivamente, o regulamento caduca se for revogada a lei que ele vinha complementar ou executar, caso esta não seja substituída por outra, a significar que se havia um regulamento de execução ou complementar de uma lei e essa lei foi revogada e não foi substituída por outra, o regulamento caduca. Ao invés, se a tal lei foi substituída por outra, o regulamento manter-se-á em vigor em tudo o que não seja contrário à nova lei «Referido Parecer da PGR 68/1991.»

. Nessa base, revogado mas substituído o Decreto-Lei nº 34486 pelo Decreto-Lei nº 310/1988, sem que haja qualquer incompatibilidade entre este e o Decreto nº 35106, mantém este último sua plena vigência.

O mesmo é dizer que a revogação expressa do Decreto-Lei nº 34486, de 6 de Abril de 1945, pelo artigo 22º do predito Decreto-Lei nº310/88, de 5 de Setembro, não afectou o regulamento daquele diploma consubstanciado no identificado Decreto nº 35106, de 6 de Novembro de 1945. Por isso, continua a entidade proprietária de uma dessas habitações a poder determinar a respectiva desocupação através dos procedimentos administrativos nele consignados, sujeitos a recurso contencioso junto da jurisdição competente, a administrativa (artigos 1.º e 12.º).

«Retornados ao caso concreto, o alvará que concedeu à autora a licença de ocupação data de 9 de Janeiro de 2007, quando ainda se encontrava em vigor o citado normativo Decreto n.º 35106, tal como o expressa o texto do próprio alvará. Diploma este que veio a ser revogado pela Lei nº 21/1009, de 20 de Maio, mas que mantinha plena actualidade à data da sua convocação pela entidade administrativa quando nele fundou a cedência precária da casa à autora. Como antecipámos, “o regime específico da ocupação a título precário, ou seja, o da provisoriedade e transitoriedade da situação que os diplomas em apreço acolhem, embora orientada finalisticamente para uma situação definitiva” não se reconduz a uma situação contratual de arrendamento e nem sequer de arrendamento social «Citado parecer da PGR 2330/2004, de 20 de Maio.». Donde careça de razão a apelante ao defender estar em causa uma restituição provisória de posse, que tutela o locatário; tutela a que não pode recorrer, porque o seu vínculo jurídico com a casa não é de arrendamento.

«A Lei Fundamental (artigo 211.º, 1) estabelece que os “tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais”. Por seu turno, o seu artigo 212.º, 3, estatui que a jurisdição administrativa se destina a “dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”. Princípios constitucionais sujeitos a densificação infra-constitucional, prescrevendo o ETAF (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais «Aprovado pela Lei 13/2002, de 19 de Fevereiro, com sucessivas alterações, incluindo a sua versão mais recente, dada pela Lei n.° 20/2012, de 14 de Maio.»

) que os tribunais administrativos têm competência para dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais (artigo 1.º, 1). O artigo 4.º n.º 1, al. f), desse diploma atribui competência aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal para a apreciação de litígios que tenham por objecto, além do mais, questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público.

«In casu, a relação jurídica posta à discussão tem uma natureza patentemente administrativa, quer pela sua sujeição a normas de direito público quer pela natureza de entidade pública que cedeu a ocupação da casa à autora. Decerto, se antes de abandonar a casa, a autora tem diligenciado juntos dos serviços sociais da Câmara Municipal do Porto, teria alcançado solução compaginada com os problemas sociais que evoca. Aliás, a Câmara Municipal tem mesmo poderes de execução de despejo administrativo, se for caso disso, mas se houver necessidade de recurso a tribunais, então a jurisdição competente é a administrativa. A ratio da competência em razão da matéria reside no princípio da especialização pelas reconhecidas vantagens de determinados sectores do Direito serem acometidos a órgãos jurisdicionais ajustados à especificidade das matérias e das normas.

«A situação colocada à apreciação dos tribunais civis diz respeito a um acto que se insere “na função administrativa” e que, se tiver de ser sujeita a tribunal, terá de ser apreciada pela jurisdição administrativa. Destarte, tal como o definiu a decisão apelada, os tribunais judiciais comuns, em concreto, as Varas Cíveis do Porto, são materialmente incompetentes para conhecer desta acção, o que determina a absolvição do réu da instância, em plena confirmação da decisão impugnada.

«Em síntese:

«1. O regime específico da ocupação de casa cedida pela Câmara Municipal a título precário, à luz do Decreto n.º 35106, não se reconduz a uma situação contratual de arrendamento e nem sequer de arrendamento social.

«2. Por isso, a pedida desocupação da casa constitui um acto que se insere “na função administrativa”, o que defere a sua apreciação jurisdicional à competência da jurisdição administrativa. »

1.5. O RECURSO PARA ESTE TRIBUNAL

No recurso interposto para este Tribunal alegou a recorrente:

«I- O DIREITO E OS FACTOS.

«1- Conforme se constata, estamos perante uma típica questão de determinação de competência material em razão da matéria para a dirimência (sic) de uma questão civil decorrente de uma ocupação ilegal, que teve como causa principal uma conduta ilícita e culposa por parte do Réu.

«2- A questão da competência do tribunal em razão da matéria é, em princípio, de aferir pela pretensão ou pedido concretamente formulado pela autora.

«3- A petição inicial radica a causa de pedir na ocupação, ilegal, por parte do Réu do imóvel de que a Autora é concessionária e cuja propriedade pertence à Câmara Municipal do Porto.

«4- Para efeitos de determinação da competência material dos tribunais administrativos, como se diz no Ac. do STJ de 7/10/2004 in www.dgsi.pt/jstj não reside propriamente na dicotomia “actos de gestão pública” - “actos de gestão privada” mas sim no critério constitucional plasmado no art. 212º nº 3 da Constituição da República Portuguesa, segundo o qual compete aos tribunais dessa jurisdição especial o “julgamento de ações que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas”.

«5- Nos termos do nº 1 do art.º 211º da Constituição da República Portuguesa “os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras Ordens Jurídicas.

«6- O n.º 3 do art.º 212º da Constituição da República Portuguesa estipula que “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.

«7- E o artº 66 do CPC estabelece que “são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam, atribuídas a outra ordem jurisdicional”.

«8- Efetivamente, não está aqui em causa uma atividade disciplinada por normas de direito público administrativo, ainda que a propriedade pertença a um organismo público.

«9- O pedido formulado pela autora/recorrente tem por fundamento a ocupação ilegal da habitação que lhe foi atribuída por um organismo público.

«10- Assim, a autora/recorrente intentou a presente ação contra o réu, por este a estar ocupar sem qualquer título que o legitime.

«11- O réu foi, pois, demandado ao abrigo do disposto nos artºs. 1278º e 1279º do CC.

«12- O direito de utilização da referida habitação pertence à Autora por lhe ter sido concedida por um ato de gestão pública, dos agentes da Administração.

«13- Só seriam competentes os tribunais administrativos se estivesse em causa um litígio decorrente da atuação do Estado no exercício das suas funções administrativas ou do seu “juris imperi” (sic) (nº 3 do art.º 212 da Constituição da República Portuguesa).

«14- Como o que está em causa é a atuação culposa, decorrente da utilização de um imóvel pertencente à Câmara, os tribunais competentes, salvo melhor e mais douta opinião, para conhecer o mérito da presente ação, são os tribunais judiciais comuns.

«15- E sendo assim, trata-se de uma questão de direito privado que deve ser aferida por normas e princípios e critérios próprios do direito privado e como tal a respectiva dirimência (sic) encontra-se pela sua própria natureza, arredada da jurisdição especial dos tribunais administrativos.

«16- Como é sabido, neste domínio rege o princípio de que os tribunais de jurisdição ordinária, na circunstância os tribunais de comarca, são os tribunais regra, por força da delimitação negativa do nº 1 do art. 18º da LOFTJ aprovado pelo Lei nº 3/99 de 13/1 e do art. 66º do CPC segundo os quais são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”.

«17- Os tribunais administrativos de Círculo não são competentes para conhecer de pedidos de restituição de posse resultante da ocupação ilegal imputada ao réu.

«18- Assim sendo, e considerando o teor do art.º. 66 do CPC, o art.°. 18 nº 1 da LOTJ e os arts. 1º, 4º nº 1 alínea g) do ETAF, não estando em causa qualquer relação jurídica administrativa ou fiscal, mas um ato em que a Câmara atuou como uma das partes, alvará de concessão, que não faz parte do litígio; O tribunal recorrido, repita-se, salvo melhor e mais douta opinião, tem competência material para conhecer do mérito da presente ação.

«19- Conforme tem sido entendido pacificamente na jurisprudência, a atribuição da competência aos tribunais administrativos ou aos tribunais comuns é feita em função da natureza do ato atacado, consoante se trate de ato de gestão pública ou de gestão privada, respetivamente (vide ac. do STJ de 24.01.2002, in CJ/STJ, 2002, I, 57).

«20- Nos termos do disposto na(s) alínea(s) f) do art.º. 4 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei nº 13/2002 de 19.02 (disposições essas citadas no despacho para sustentar a competência dos tribunais administrativos), “compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objeto questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objeto passível de ato administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspetos específicos do respetivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que atue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público”;

«21- Desde já se nos afigura não ser aplicável ao caso dos autos o disposto nesta alínea f) nº 1 do art.º 4 do ETAF a qual respeita a relações entre pessoas coletivas de direito público - o que não é o caso da requerente que, nos termos em que se identificou, é uma pessoa individual de direito privado.

«22- O douto Acórdão recorrido violou, entre outras normas, os arts.1278° e 1279º do CC. 211º nº 1, 212º nº 3 da Constituição da República Portuguesa, 66º do CPC, 18º nº (sic) da LOTJ e art°s. 1º e 4 nº al. f) (sic) do ETAF,

«CONTUDO,

«a) A questão a resolver no presente conflito é a de saber a que ordem de tribunais está atribuída a competência para conhecer da ação de restituição de posse em causa, tendo em conta que a competência se determina pela natureza da relação jurídica tal como a mesma é apresentada na petição inicial pelo autor, isto é, no confronto entre o respetivo pedido e a causa de pedir;

«b) A ação que originou o conflito está proposta com fundamento na ocupação ilícita do réu, regulada pela Lei Civil entre dois sujeitos privados e que produz efeitos estritamente de direito privado.

«c) O conflito suscitado é com um tribunal da ordem Civil, veremos em primeiro lugar, qual é o âmbito da respetiva jurisdição.

«d) Na verdade, nos termos previstos no artº. 211/1 da Constituição “os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais”. Este principio constitucional está concretizado no art. 18º/1 da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais (Lei nº 3/99, de 13 de Janeiro) que diz que «São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem judicial» e, também ipsis verbis no art. 66º do Código de Processo Civil.

«e) E a norma do art. 66º/1 do CPC que dispõe que para a ação de restituição de posse é competente o tribunal da causa onde está situado o prédio não impõe solução diversa, uma vez que não consubstancia uma regra especial de repartição material de competências.

«f) A norma, pela sua inserção sistemática (Secção IV do Capítulo III, do Livro II) consagra uma regra de competência territorial, pressupondo a sua aplicação que esteja resolvida previamente a questão da competência em razão da matéria.

«g) Os litígios desta natureza não estão incluídos no âmbito da jurisdição administrativa delimitada pelo art. 4º do ETAF, nem se conhece lei especial que lhe confira competência.

«h) Deste modo, a competência para conhecer da presente ação pertence aos tribunais da jurisdição comum.

«i) Aos tribunais administrativos competem apenas questões administrativas e que estas só a eles estão atribuídas e assenta na ideia de que a finalidade principal que presidiu à inserção da norma constante do nº 3 do art. 214º foi a abolição do carácter facultativo da jurisdição administrativa e não a consagração de uma reserva de competência absoluta dos tribunais administrativos, tem sido acolhida pela jurisprudência do Tribunal Constitucional [vide, entre outros, os acórdãos nº 372/94 (in DR II Série, nº 204, de 3 de Setembro de 1994), 347/97 (in DR II Série, nº 170, de 25 de Julho de 1997) e 284/2003, de 29 de Maio de 2003].

«j) Este entendimento é também o da jurisprudência maioritária do STA (vide, por exemplo, os acórdãos do Pleno de 1998.02.18 – recº nº 40247 e da Secção de 2000.06.14 - rec. n°45633, de 2001.01.24 - rec. nº 45636, de 2001.02.20 - rec. nº 45431 e de 2002.10.31 - rec. nº 1329/02).

«k) A definição do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que, como a Constituição determina, faz assentar num critério substantivo, centrado no conceito de “relações jurídicas administrativas e fiscais”.

«l) Como já vimos, a presente ação visa dirimir um dissídio emergente de uma relação jurídica de direito privado, a competência para dela conhecer só caberá à jurisdição administrativa se houver lei ordinária que lha atribua.

«m) Os litígios desta natureza não estão incluídos no âmbito da jurisdição administrativa delimitada pelo art. 4º do ETAF, nem se conhece lei especial que lhe confira competência.

«n) Deste modo, a competência para conhecer da ação pertence aos tribunais da jurisdição comum.

«o) A lei constitucional que prescreve (artº. 212º/3 da CRP) o seguinte: “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.

«p) Aos tribunais administrativos competem apenas questões administrativas e que estas só a eles estão atribuídas.

«q) O presente recurso vem interposto do Douto Acórdão proferido nestes autos que manteve a decisão recorrida julgando materialmente incompetente aquele Tribunal para conhecer e apreciar a presente ação.

«r) A petição inicial radica a causa de pedir na ocupação ilegal por parte do Réu do imóvel de que a autora é concessionária e proprietária a Câmara Municipal.

«s) O pedido formulado pela autora/recorrente tem por fundamento a ocupação ilegal da habitação que lhe foi atribuída por organismo público.

«t) Assim, a autora/recorrente intentou a presente ação contra o réu, por este a estar ocupar sem qualquer título o que legitime.

«u) Estamos perante uma típica questão de determinação de competência material em razão da matéria para a dirimência (sic) de uma questão civil decorrente de um ocupação ilegal, que teve como causa principal uma conduta ilícita e culposa por parte do Réu.

«v) A questão da competência do tribunal em razão da matéria é, em princípio, de aferir pela pretensão ou pedido concretamente formulado pela autora.

«w) Efetivamente, não está aqui em causa uma atividade disciplinada por normas de direito público administrativo, ainda que a propriedade pertença a um organismo publico.

«x) O que está em causa é atuação culposa, decorrente da utilização de um imóvel pertencente à Câmara, os tribunais competentes para conhecer o mérito da presente ação são os tribunais judiciais.

«y) Trata-se de uma questão de direito privado que deve ser aferida por normas e princípios e critérios próprios do direito privado e como tal a respetiva dirimência (sic) encontra-se pela sua própria natureza, arredada da jurisdição especial dos tribunais administrativos.»

2. Verificam-se os pressupostos de admissibilidade do presente recurso.

Para efeitos de fixação definitiva do tribunal competente, estatui o artigo 107.º, n.º 2, do Código de Processo Civil, que «se a Relação tiver julgado incompetente o tribunal judicial por a causa pertencer ao âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, o recurso destinado a fixar o tribunal competente é interposto para o Tribunal dos Conflitos».

Esta regra pressupõe um primeiro recurso da decisão proferida pelo tribunal da 1.ª instância para a Relação e que a Relação declare o tribunal comum incompetente por a causa, pela sua matéria, estar atribuída a um tribunal da ordem da jurisdição administrativa e fiscal.

O tribunal de recurso é o Tribunal dos Conflitos tendo, pois, a norma, claramente, uma função preventiva de conflito de jurisdição, ou seja, previne um conflito futuro. Assim, JOSÉ LEBRE DE FREITAS, Código de Processo Civil Anotado, volume 1.°, Coimbra Editora, 1999, anotação 2. ao artigo 107.°, p. 196.

3. A questão que cumpre decidir está em saber se a competência para o conhecimento da acção cabe aos tribunais judiciais ou aos tribunais administrativos.

3.1. A jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais é genericamente definida pelo n.º 3 do artigo 212.º da Constituição da República, com a seguinte redacção:

“3. Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas.”

No artigo 4.° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (Aprovado pela Lei n.° 13/2002, de 19 de Fevereiro.) (ETAF) encontra-se concretizado o âmbito da jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais, quer pela positiva quer pela negativa. Na verdade, encontram-se exemplificativamente elencados no n.º 1 do artigo 4.º os litígios cuja apreciação, em função do seu objecto, compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal. E, nos n.ºs 2 e 3 do mesmo artigo, consta a enunciação dos litígios cuja apreciação, em função do seu objecto, ficam excluídos do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal.

Interessará, ao caso, a alínea f) do n.º 1 do artigo 4.º, segundo a qual:

«Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos do respectivo regime substantivo, ou de contratos que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público.»

São, assim, várias as hipóteses possíveis configuradas na norma. Como anotam ESTEVES DE OLIVEIRA e OUTRO (Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais e Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais Anotados.)

, subsumem-se na justiça administrativa, em primeiro lugar, os contratos expressamente qualificados pela lei como administrativos, ou seja, os enunciados no artigo 178.º, n.º 2, do Código de Procedimento Administrativo (CPA) e outros avulsos da mesma natureza, depois os contratos de objecto passível de acto administrativo, ou seja, aqueles que versam sobre a produção de efeitos jurídicos que a lei previra serem atingidos mediante a prática de um acto administrativo (são os contratos cuja legitimidade se encontra no artigo 179.º do CPA), em seguida, os contratos cujo regime substantivo esteja especificamente sujeito a normas de direito público - mais uma vez os do artigo 178.º, n.º 2, do CPA - e, também, de quaisquer outros contratos regulados, em aspectos substantivos do seu regime, por normas de direito público, finalmente, aqueles contratos que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito administrativo, mesmo que não houvesse lei a prevê-lo.

Por seu lado, a jurisdição dos tribunais judiciais é constitucionalmente definida por exclusão.

Nos termos do n.º 1 do artigo 211.º da Constituição, “os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais”.

A competência residual dos tribunais judiciais no confronto com as restantes ordens de tribunais constitucionalmente consagradas é também afirmada pela lei ordinária; no artigo 66.º do Código de Processo Civil (“são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem judicial”) e, ainda, no artigo 18.º da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais (LOFTJ), aprovada pela Lei n.º 3/99, de 13 de Janeiro (“são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”).

3.2. A competência dos tribunais (a medida da sua jurisdição) afere-se em função dos termos em que a acção é proposta, seja quanto aos seus elementos objectivos (natureza da providência solicitada ou do direito para o qual se pretende a tutela judiciária, facto ou acto donde teria resultado esse direito, bens pleiteados, etc.), seja quanto aos seus elementos subjectivos (Assim, MANUEL DE ANDRADE, Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra Editora Limitada, 1963, p. 89.)

É o que tradicionalmente se costuma exprimir dizendo que a competência se determina pelo pedido do Autor. A competência do tribunal não depende, pois, da legitimidade das partes nem da procedência da acção. É ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do Autor, aí compreendidos os respectivos fundamentos, não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão (Ibidem)

Este entendimento tem sido acolhido pela jurisprudência, designadamente a deste Tribunal dos Conflitos, afirmando-se, repetidamente, que o que releva, para o efeito do estabelecimento da competência, é o modo como o Autor estrutura a causa e exprime a sua pretensão em juízo.

3.3. O pedido deduzido pela autora é o de reconhecimento e declaração do seu direito ao alvará de concessão n.º 33194 da Casa ………… …………, entrada …………, do Bairro …………, da freguesia de …………, do Porto, com a consequente condenação do réu a reconhecer esse direito e a entregar-lhe a casa identificada no alvará.

Funda a sua pretensão na circunstância de, pelo alvará n.º 33194, emitido pela Câmara Municipal do Porto, em 09/01/2007, lhe ter sido concedida licença para habitar essa casa.

3.3.1. Tal como alegou e se comprova pelo documento n.º 1, junto com a petição, pelo alvará n.º 33194, a Vereadora do Pelouro da Habitação e Acção Social, por delegação do Presidente da Câmara Municipal do Porto «em execução do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 40416, de 28 de Maio de 1956, concedeu a título precário» à Autora alvará de licença «para habitar o Bairro …………, …………, entrada …………, casa …………, da freguesia de …………, deste Concelho, ficando o mesmo sujeito ao Decreto n.º 35106, de 6 de Novembro de 1945, e demais legislação aplicável, designadamente no que respeita à fixação da taxa/renda, ao Decreto-Lei n.º 166/93, de 7 de Maio».

Temos, assim, que a Câmara Municipal do Porto concedeu à Autora licença para habitar aquela casa …………, «em execução do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 40416, de 28 de Maio de 1956».

Esse Decreto-Lei n.º 40616, sujo objectivo essencial, como consta do respectivo preâmbulo, foi a «resolução do problema específico das “ilhas”», aprovou «o plano de melhoramentos de 1956 para a cidade do Porto» (artigo 1.º), que compreendeu a construção de habitações «de rendas módicas, destinadas exclusivamente a habitação das famílias provenientes das Construções a demolir nos bairros denominados “ilhas” e noutros considerados insalubres ...» (artigo 2.º).

E o artigo 7.° desse diploma estabelece que «As habitações serão atribuídas a título precário, mediante licença passada pela Câmara Municipal, no regime estabelecido no Decreto n.º 35106, de 6 de Novembro de 1945, na parte aplicável».

Por sua vez, o mencionado Decreto n.º 35106 foi emitido em execução do Decreto-Lei n.º 34486, de 6 de Abril de 1945, cujo artigo 1.º dispõe: «O Governo promoverá no prazo de cinco anos, por intermédio dos corpos administrativos e Misericórdias, a construção de 5.000 casas destinadas ao alojamento de famílias pobres nos centros populacionais do continente e das ilhas adjacentes ... ». Preceituando o corpo do artigo 3.º do mesmo diploma legal: «A ocupação das habitações será concedida a título precário, mediante licença passada pelo corpo administrativo ou Misericórdia, nas condições expressamente consignadas em regulamento a publicar pelo Ministro do Interior».

Tal regulamento é, precisamente, o referido Decreto n.º 35106, que dispõe, logo no artigo 1.º, que «A ocupação das habitações a que se refere o Decreto-Lei n.º 34486, de 6 de Abril de 1945, será concedida a título precário, mediante licença da entidade proprietária, sob a forma de alvará».

3.3.2. Não restam, assim, dúvidas de que o regime legal, estabelecido pelos referidos diplomas, e nos termos do qual foi concedida, a título precário, a licença de habitação da casa em questão, é um regime especial de atribuição de habitação social, em razão da especificidade do interesse público que visa prosseguir.

A ocupação de casa de habitação à luz do Decreto n.º 35106 insere-se numa política de alojamento de famílias pobres, sendo que os interessados são autorizados a ocupar a casa mediante concessão de licença, pela entidade pública proprietária ao requerente, após uma análise apurada da sua situação (artigos 1.º a 4.º).

Tratando-se de um regime especial de ocupação de fogos, também os fundamentos para a desocupação de tais habitações estão, aí, expressamente previstos.

Com efeito, não obstante a revogação do Decreto-Lei n.º 34486, o Decreto n.° 35106 Que só veio a ser revogado pela Lei n.° 21/2009, de 20 de Maio. continuou a regular a desocupação das casas concedidas a título precário Sobre a questão de a revogação expressa do Decreto-Lei n.° 34486, de 6 de Abril de 1945, pelo artigo 22.° do Decreto-Lei n.° 310/88, de 5 de Setembro, não afectar o regulamento daquele diploma consubstanciado no Decreto n.° 35106, de 6 de Novembro de 1945, cfr. v.g. Parecer n.° 68/91, de 20 de Maio de 1991, do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República.

, prevendo-se, no artigo 12.º, a figura do despejo administrativo, a decretar pela Administração.

Decidiu-se, por exemplo, no acórdão de 08/02/2011, da secção do contencioso administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo (recurso n.º 619/10) que: «III - Nos termos dos artigos 1.º e 12.°, deste Decreto n.º 35106, a entidade proprietária de uma dessas habitações [habitações sociais, atribuídas, a título precário, nos termos do artigo 7.º, do Decreto-Lei n.º 40416, de 28 de Maio de 1956] pode determinar a respectiva desocupação, se não concedeu licença de residência a quem nela habita e o beneficiário de tal licença já nela não reside nem tem necessidade de a ocupar. » Do respectivo sumário.

3.3.3. Se compete à câmara municipal ordenar o despejo dos ocupantes a título precário das casas para famílias pobres, pertencentes aos municípios, nos termos dos artigos 12.º e 13.º do Decreto n.º 35106, no caso, não é, evidentemente, a possibilidade de a Câmara Municipal do Porto determinar a desocupação da casa, por parte do Réu, que está, imediatamente, em causa, nem a Autora dirige qualquer pedido à Câmara ou formula qualquer pretensão contra a Câmara.

Todavia, é em função de lhe ter sido atribuído o “direito de habitação” da casa, pelo referido alvará, que a Autora pretende, afinal, que o Réu seja condenado a reconhecer esse seu direito e a entregar-lhe a casa por forma a ela continuar a exercê-lo.

Por isso, o regime do Decreto n.º 35106 é inquestionavelmente convocado na petição inicial. Na pretensão de «ser reconhecido e declarado o direito da Autora ao alvará de concessão n.º 33194 da Casa ………… …………, entrada …………, do Bairro …………, da freguesia de ………… do Porto» e de condenação do Réu a reconhecer esse direito está pressuposta a aplicação, ao caso, do regime desse diploma o qual, como decorre da análise a que procedemos, é um regime de direito público.

Assim, o caso dos autos subsume-se à segunda hipótese da alínea f) do artigo 4.° do ETAF pois o desfecho da acção, tal como a Autora a apresenta, pressupõe a aplicabilidade de normas de direito público reguladoras do regime jurídico da concessão de licença de ocupação da habitação em causa. Donde se conclui que compete à jurisdição administrativa o conhecimento da acção.

III

Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso e, confirmando, pelas razões expostas, o acórdão recorrido, em atribuir a competência para conhecimento da acção dos autos à jurisdição administrativa.

Sem custas.

Lisboa, 26 de Setembro de 2013. – Isabel Celeste Alves Pais Martins (relatora) – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – Álvaro da Cunha Gomes Rodrigues – Carlos Francisco de Oliveira Lopes do Rego – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (vencido, Acompanho as razões expostas no voto vencido do Consº. Madeira dos Santos) – Jorge Artur Madeira dos Santos (vencido, nos termos da declaração que junto).

VOTO DE VENCIDO

A meu ver, o acórdão recorrido e a posição vencedora, que o confirma, interpretaram mal a petição dos autos.

O único pedido autêntico que a autora formula é o de restituição de posse, o qual é tipicamente civilístico. Nas acções desse género, a «causa petendi» consiste na posse («lato sensu») do autor e na detenção ilegítima por parte do réu; e o presente pleito enquadra-se perfeitamente aí, pois a autora diz-se beneficiária de tutela possessória relativamente a uma casa de que o réu a esbulhou e que pretende recuperar - o que mantém o problema no estrito plano do direito civil.

Sendo assim, o primeiro pedido da autora, relativo ao «reconhecimento e declaração do seu direito ao alvará de concessão n.º 33194», é, no fundo, um falso pedido; pois não é mais do que um passo lógico - relacionado com o título jurídico onde radicaria a tutela possessória - tendente à única providência judiciária pretendida pela autora, que consiste na condenação do réu a restituir-lhe o imóvel.

Aliás, não vejo como se poderia enquadrar no direito administrativo a relação jurídica discutida na acção, já que esta exclusivamente se articula entre a autora e o réu. Com efeito, essa relação que os une na lide põe-se e resolve-se num plano diferente, que é o de saber quem tem melhor posse para ocupar a casa. É verdade que a autora filia a sua posse num título de índole administrativa; mas, mau grado as aparências, o que a autora opõe ao réu não é esse título, mas a tutela possessória que, segundo crê, dele decorre.

E isto não envolve qualquer estranheza. Assim como qualquer acção de restituição de posse não se descaracteriza, convertendo-se em «reivindicatio», por o «dominus» extrair a sua posse da propriedade, também a acção dos autos não se converte em administrativa pelo mero facto da autora extrair a posse e a tutela possessória de um acto licenciador.

Questão diversa é saber-se se o acto administrativo que deferiu à autora a ocupação da casa lhe confere a invocada tutela possessória - efeito que o acórdão recorrido recusou. Mas essa questão é já de fundo, sendo evidente que, ao abordá-la, a Relação do Porto misturou o mérito da pretensão da autora com a competência «ratione materiae» dos tribunais.

Assim, afigura-se-me que a posição vencedora captou deficientemente a petição inicial, invertendo a tutela judiciária pretendida pela autora - como mostra o pormenor de haver dado primazia ao pedido declarativo, de que o condenatório seria mera consequência.

Ademais, é claríssimo que o caso não se inclui na hipótese do art. 4º, n.º 1, al. f), do ETAF - dispositivo que a tese triunfante tomou como regente do assunto. É que a activação desta norma pressuporia a existência de um contrato. Ora, a posição vencedora reconhece que a autora beneficiou de uma «licença para habitar aquela casa …………», ou seja, e como já resultava da presença do alvará, invocou uma posição vantajosa advinda de um acto administrativo - e não de um contrato celebrado com o Município do Porto. E é ocioso lembrar que, se contrato houvesse, ele só operaria «inter partes», não servindo de «causa petendi» contra o réu.

Portanto, considero que a competência material para processar e julgar a presente acção de restituição de posse incumbe aos tribunais comuns, pelo que daria provimento ao recurso e revogaria o acórdão «sub specie».

Lisboa, 26/09/2013.

Jorge Artur Madeira dos Santos.