0113/09 - Supremo Tribunal Administrativo

I- No regime anterior à reforma do contencioso administrativo de 2002/2004, a competência dos tribunais administrativos relativamente a acções de responsabilidade civil extracontratual emergente de actos do Estado, demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos ou agentes restringe-se aos casos em que esta deriva de actos de gestão pública, como decorre do preceituado nos arts. 4.º, n.º 1, alínea f), e 51.º, n.º 1, alínea h), do ETAF de 1984.

II- Actos de gestão pública são os praticados pelos órgãos ou agentes da Administração no exercício de um poder público, isto é, no exercício de uma função pública, sob o domínio de normas de direito público, ainda que não envolvam ou representem o exercício de meios de coerção.

III- Insere-se na actividade de gestão pública de um município, por força do disposto no art. 26º, nº 1, alínea b), da Lei n.º 159/99, de 14 de Setembro, a relacionada com a construção e funcionamento de uma estação de tratamento de águas residuais urbanas.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A… e B… instauraram no Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada acção declarativa de condenação contra o MUNICÍPIO DE ANGRA DE HEROÍSMO, pedindo a condenação deste no pagamento da indemnização no valor global de 208.757,14 euros, acrescida de juros, derivada de prejuízos sofrido num seu prédio urbano, derivados da construção e funcionamento de uma ETAR para tratamento de águas residuais, danos morais e despesas geradas pela realização de um estudo.

Aquele Município requereu a intervenção principal do consórcio C… - … - … e da empresa D…., o que foi deferido.

Aquele Tribunal julgou-se materialmente incompetente para o conhecimento da acção, questão que foi suscitada por aquele consórcio e pela referida empresa.

Inconformados, os Autores interpuseram o presente recurso, dirigido o Tribunal Central Administrativo Sul, que veio a julgar-se hierarquicamente incompetente para o seu conhecimento, na sequência do que para processo foi enviado a este Supremo Tribunal Administrativo.

Os Recorrentes apresentaram alegações com as seguintes conclusões:

1- Nos autos está em causa a responsabilização de um ente público por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, daí a competência do Tribunal Administrativo de Ponta Delgada.

2- Actos de gestão pública são os praticados pêlos órgãos ou agentes da administração no exercício de um poder público, ou seja, no exercício de uma função pública, sob domínio de normas de direito Público, ainda que não envolvam o exercício de meios de coerção.

3- Em causa está a competência atribuída aos municípios pela Lei Nº 159/99, de 14 de Setembro, nos artigos 13º e 26º, nomeadamente em matéria de ambiente e saneamento básico e gestão de equipamentos e realização de investimentos em matéria de sistemas municipais de abastecimento de água, de drenagem e tratamento de águas residuais urbanas e limpeza pública e de recolha e tratamento de resíduos sólidos urbanos.

4- Quer a doutrina, quer a jurisprudência são unânimes quanto à competência material dos Tribunais Administrativos para apreciarem a questão em causa.

5- A decisão recorrida violou as disposições conjugadas dos artigos 3º, 4º e 51º do Decreto-Lei Nº 129/84, de 27 de Abril; 13º e 26º da Lei Nº 159/99, de 14 de Setembro; 211º e 212º da Constituição.

6- Deve assim julgar-se procedente o presente recurso, devendo considerar-se o Tribunal Administrativo de Ponta Delgada competente para apreciar e decidir a questão dos presentes autos.

Não foram apresentadas contra-alegações.

A Excelentíssima Procuradora-Geral Adjunta emitiu douto parecer nos seguintes termos:

Parece-nos, salvo melhor opinião, que os recorrentes, na alegação e respectivas conclusões, procederam tacitamente à delimitação do objecto do recurso, acabando por aí incluir apenas a parte da sentença que decidiu julgar incompetentes os tribunais administrativos para decidir o pedido formulado contra o Réu Município.

Com efeito, apenas se insurgem contra essa parte da sentença, não chegando a ser atacada a parte em que se decidiu pela incompetência dos tribunais administrativos quanto ao pedido dirigido contra as sociedades chamadas "C…" e D…".

É a partir deste entendimento que emitimos parecer.

Em nossa opinião o presente recurso jurisdicional merece ser provido.

Conforme tem vindo a ser reiteradamente afirmado por este STA e pelo Tribunal dos Conflitos, a competência em razão da matéria afere-se em função dos termos em que a acção é proposta – cfr, a título de exemplo, os acórdãos do STA de 93.05.13 (proc. nº 31478), de 96.05.28 (proc. nº 39911), de 99.03.03 (proc. nº 40222), de 99.03.23 (proc. nº 43973), de 99.10.13 (proc. nº 44068) e de 2000.09.26 (proc. nº 46024), e, o acórdão do T. Conflitos de 91.01.31 (AD 361).

Neste caso, o pedido indemnizatório dirigido contra o Réu Município funda-se, conforme consta da petição, nos prejuízos aí descritos, causados pela construção, levada a cabo por esse Réu, de uma estação de tratamento de águas residuais (ETAR), no âmbito de empreitada precedida de concurso público cujo objecto era "Destino Final das Águas Residuais da cidade de Angra do Heroísmo, incluindo Remodelação de Rede de Águas" no lugar da Grota do Vale, freguesia da Ribeirinha, concelho de Angra do Heroísmo, local onde os autores já tinham e continuam a ter a sua casa de residência.

Nos termos do artº 51º, nº 1, alínea h), do ETAF de 1984, compete aos tribunais administrativos de círculo conhecer: das acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo acções de regresso.

O que importa analisar é a questão de saber se a construção da ETAR se inclui no exercício de actividades de gestão privada, cabendo na previsão do artº 501º do CC, donde se concluirá pela competência dos tribunais judiciais, ou, se se integra em actividades de gestão pública e então a conclusão é a de que a jurisdição administrativa é a competente para conhecer da acção, nos termos do citado artº 51º, nº 1, alínea h).

Não é difícil, quanto a nós, assentarmos nesta última hipótese.

Como se escreveu no acórdão do Tribunal dos Conflitos de 2006.04.04, processo nº 8/03:

"Actos de gestão pública são os praticados pêlos órgãos ou agentes da Administração no exercício de um poder público, isto é, no exercício de uma função pública, sob o domínio de normas de direito público, ainda que não envolvam ou representem o exercício de meios de coerção; actos de gestão privada são os praticados pêlos órgãos ou agentes da Administração em que esta aparece despida de poder e, portanto, numa posição de paridade com o particular ou os particulares a que os actos respeitam, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular com inteira subordinação às normas de direito privado. (Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos: – do Tribunal dos Conflitos de 5-11-1981, processo n.º 124, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 311, página 195; – do Tribunal dos Conflitos de 20-10-1983, processo n.º 153, publicado em Apêndice ao Diário da República de 3-4-1986, página 18; – do Tribunal dos Conflitos de 12-1-1989, processo n.º 198, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, nº 330, página 845; – do Tribunal dos Conflitos de 12-5-1999, processo n.º 338, publicado em Apêndice ao Diário da República de 31-7-2000, página 19; – do Supremo Tribunal Administrativo de 22-11-1994, recurso n.º 33332, publicado em Apêndice ao Diário da República de 18-4-1997, página 8256; – de 29-6-2004, do Tribunal dos Conflitos, recurso n.º 1/04)".

Por outro lado, conforme escreve Freitas do Amaral (Direito Administrativo, volume III, 1989, página 493.) : uma operação material ou uma actividade não jurídica deverão qualificar-se como de gestão pública se na sua prática ou no seu exercício forem de algum modo influenciadas pela prossecução do interesse colectivo – ou porque o agente esteja a exercer poderes de autoridade, ou porque se encontre a cumprir deveres ou sujeito a restrições especificamente administrativas, isto é, próprios dos agentes administrativos; e será gestão privada no caso contrário.

No caso que se analisa não há dúvida de que o investimento consubstanciado na construção da ETAR, para tratamento das águas residuais da cidade de Angra do Heroísmo, se integra nas atribuições do município, sob a égide de normas de direito público.

Com efeito, de harmonia com o artº 13º, nº 1, alínea l), da Lei nº 159/99, de 14.09 – que estabelece o quadro de transferência de atribuições e competências para as autarquias locais – os municípios dispõem de atribuições nos seguintes domínios: ambiente e saneamento básico.

E, nos termos do artº 26º, nº 1, alínea b), do mesmo diploma -subordinado à epígrafe "ambiente e saneamento básico" – é da competência dos órgãos municipais o planeamento, a gestão de equipamentos e a realização de investimentos nos seguintes domínios: sistemas municipais de drenagem e tratamento de águas residuais urbanas.

Sendo assim e partindo do critério acima exposto, há que concluir ser a jurisdição administrativa a competente para conhecer da acção em causa, contra o Município de Angra do Heroísmo, em conformidade com o artº 51º, nº 1, alínea h), do ETAF de 1984.

Nestes termos, emitimos parecer no sentido do provimento do presente recurso jurisdicional.

As partes foram notificadas deste douto parecer e nada vieram dizer.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- A questão que é objecto do presente recurso jurisdicional é a de saber se cabe aos tribunais administrativos a competência para apreciação da acção.

Como bem refere a Excelentíssima Procuradora-Geral Adjunta no seu douto parecer, os Recorrentes apenas impugnam o decidido na decisão recorrida quanto à parte em que declarou a incompetência material para apreciação do pedido formulado contra o Município de Angra do Heroísmo, já que, nas conclusões das suas alegações, que delimitam o objecto do recurso (art. 684.º, n.º 3, do CPC), não fazem qualquer alusão à parte daquela decisão em que declarou a incompetência para apreciação da acção relativamente ao consórcio e empresa referidas.

A questão da competência que é objecto deste recurso está perfeitamente apreciada no bem elaborado parecer da Excelentíssima Procuradora-Geral Adjunta.

Na verdade, é jurisprudência assente que a competência em razão da matéria se afere em função dos termos em que a acção é proposta.

Ao presente processo, instaurado antes de 1-1-2004, é aplicável o regime do ETAF de 1984, por força do disposto nos arts. 2.º da Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro. e 4.º, n.º 2, da Lei n.º 107-D/2003, de 31 de Dezembro.

A repartição da competência dos tribunais administrativos e dos tribunais judiciais em matéria de acções de responsabilidade civil extracontratual, no âmbito deste regime do contencioso administrativo, assenta na distinção entre actos de gestão pública e gestão privada.

A competência dos tribunais administrativos relativamente a acções de responsabilidade civil extracontratual emergente de actos do Estado, demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos ou agentes restringe-se aos casos em que esta deriva de actos de gestão pública, como decorre do preceituado nos arts. 4.º, n.º 1, alínea f), e 51.º, n.º 1, alínea h), do ETAF de 1984.

A questão da qualificação dos actos de Administração como actos de gestão pública ou de gestão privada foi tratada em vários acórdãos do Tribunal de Conflitos.

Actos de gestão pública são os praticados pelos órgãos ou agentes da Administração no exercício de um poder público, isto é, no exercício de uma função pública, sob o domínio de normas de direito público, ainda que não envolvam ou representem o exercício de meios de coerção; actos de gestão privada são os praticados pelos órgãos ou agentes da Administração em que esta aparece despida de poder e, portanto, numa posição de paridade com o particular ou os particulares a que os actos respeitam, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular com inteira subordinação às normas de direito privado.(Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos:

- do Tribunal de Conflitos de 5-11-1981, proferido no processo n.º 124, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.° 311, página 195;

- do Tribunal de Conflitos de 20-10-1983, proferido no processo n.º 153, publicado em Apêndice ao Diário da República de 3-4-1986, página 18;

- do Tribunal de Conflitos de 12-1-1989, proferido no processo n.º 198, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, nº 330, página 845;

- do Tribunal de Conflitos de 12-5-1999, proferido no processo n.º 338, publicado em Apêndice ao Diário da República de 31-7-2000, página 19;

- do Supremo Tribunal Administrativo de 22-11-1994, proferido no recurso n.º 33332, publicado em Apêndice ao Diário da República de 18-4-1997, página 8256. )

«A solução do problema da qualificação, como de gestão pública ou de gestão privada, dos actos praticados pelos titulares de órgãos ou por agentes de uma pessoa colectiva pública, incluindo o Estado, reside em apurar:

- Se tais actos se compreendem numa actividade da pessoa colectiva em que esta, despida do poder público, se encontra e actua numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam, e, portanto, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submissão às normas do direito privado;

- Ou se, contrariamente, esses actos se compreendem no exercício de um poder público, na realização de uma função pública, independentemente de envolverem ou não o exercício de meios de coerção e independentemente, ainda, das regras, técnicas ou de outra natureza, que na prática dos actos devem ser observadas.» (Acórdão do Tribunal de Conflitos proferido no processo n.º 124, citado. )

No caso em apreço, o pedido de indemnização formulado contra o Município de Angra do Heroísmo baseia-se em prejuízos derivados causados pela construção e funcionamento, de uma estação de tratamento de águas residuais (ETAR), promovida pelo Réu, no âmbito de empreitada precedida de concurso público.

A construção e funcionamento da ETAR, destinada ao tratamento das águas residuais da cidade de Angra do Heroísmo, inserem-se na actividade que ao Réu MUNICÍPIO DE ANGRA DE HEROÍSMO incumbe levar a cabo na sua qualidade de entidade pública, por força do disposto no art. 26º, nº 1, alínea b), da Lei n.º 159/99, de 14 de Setembro, em que se atribui aos órgãos municipais competência para o planeamento, a gestão de equipamentos e a realização de investimentos nos sistemas municipais de drenagem e tratamento de águas residuais urbanas.

Assim, o pedido é formulado com fundamento em actividade do Réu caracterizada como sendo de gestão pública, pelo que cabe à jurisdição administrativa apreciar a acção.

Termos em que acordam em conceder provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida, julgar improcedente a questão prévia da incompetência suscitada e declarar que cabe à jurisdição administrativa apreciar a presente acção, na parte dirigida contra o Município de Angra do Heroísmo.

Sem custas.

Lisboa, 22 de Abril de 2009. - Jorge Manuel Lopes de Sousa (relator) – António Políbio Ferreira Henriques – Rosendo Dias José.