026337 - Supremo Tribunal Administrativo

I- É pressuposto da norma interpretativa uma incerteza sobre o significado normativo do preceito interpretado, ou a possibilidade de interpretação plúrimas que se pretendem uniformizar ou o emprego de conceitos indeterminados que cumpre concretizar.

II- Se no texto que serve de suporte à alteração de uma norma se diz expressamente que "há necessidade de clarificar o texto normativo por forma a suprir as insuficiências, tendo em conta a experiência da sua aplicação", quer-se dizer que o legislador quer apenas alterar o preceito em causa e não interpretar a norma anterior.

III- Tal norma deve então ter-se por inovadora e não interpretativa.

IV- A lei fiscal (com excepção da lei sancionatória), à míngua de disposição em contrário, aplica-se apenas para o futuro.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A..., identificados nos autos, interpuseram recurso contencioso do acto tácito de indeferimento da reclamação respeitante à liquidação da tarifa anual de conservação de esgotos do ano de 1994.

O Mm. Juiz do Tribunal Tributário de 1ª Instância de Setúbal julgou o recurso improcedente.

Inconformados, os recorrentes interpuseram recurso desta decisão para este Supremo Tribunal, formulando as seguintes conclusões nas respectivas alegações de recurso:

I. A questão a resolver nos presentes autos é a de saber se os ora recorrentes estavam obrigados ao pagamento da tarifa anual de conservação de esgotos relativa ao ano de 1993.

II. Para responder a esta questão, a douta sentença recorrida teria de se ter pronunciado não apenas sobre a aplicação no tempo da redacção do art. 22º-A do Regulamento deliberada pela Assembleia Municipal do Seixal em 30/6/94 (nova redacção), mas também sobre o momento a partir do qual ocorreu a possibilidade de utilização da rede geral de esgotos pelos ora recorrentes.

III. A tarifa anual de conservação de esgotos é uma taxa com carácter bilateral ou sinalagmático, pelo que conhecer do momento a partir do qual os ora recorrentes puderam utilizar a rede geral de esgotos era importante para saber se os factos eram, ou não, subsumíveis à nova redacção do art. 22º-A do Regulamento.

IV. Os recorrentes só puderam utilizar a rede geral de esgotos a partir do momento em que o prédio ficou ligado a esta rede, o que ocorreu com o pagamento da taxa de ligação em 14 de Outubro de 1993.

V. Ou seja, os recorrentes só puderam utilizar a rede geral de esgotos depois de 30 de Junho de 1993. Pelo exposto,

VI. E de acordo com a nova redacção do art. 22º-A do Regulamento, em vigor na data em que a liquidação da tarifa anual de esgotos relativa ao ano de 1993 lhes foi notificada, os ora recorrentes não estavam obrigados ao pagamento daquela tarifa anual.

VII. Não se tendo pronunciado sobre o momento a partir do qual os recorrentes puderam utilizar a rede geral de esgotos, e sendo esta matéria fundamental para responder à questão enunciada na conclusão I), conclui-se que a douta sentença recorrida enferma da nulidade prevista na al. d) do n. 1 do art. 668º do CPC.

VIII. Na data em que a liquidação da tarifa anual de esgotos relativa ao ano de 1993 foi notificada aos ora recorrentes (Março de 1995), estava em vigor a redacção do art. 22º-A do Regulamento que foi deliberada pela Assembleia Municipal do Seixal em 30/6/94.

IX. Nos termos desta redacção da referida disposição regulamentar, a tarifa anual de conservação de esgotos é devida a partir do ano em que se efectuar a ligação do prédio à rede geral de esgotos, salvo se esta ligação ocorrer a partir de 30 de Junho.

X. A alteração da redacção do art. 22º-A do Regulamento, deliberada pela Assembleia Municipal do Seixal, tem natureza interpretativa, como se pode apurar da respectiva acta, transcrita em alegações.

XI. Integra-se, por isso, na disposição regulamentar interpretada com eficácia retroactiva, nos termos do disposto no art. 13º do CC, conjugado com o disposto no art. 11º da LGT. Por outro lado,

XII. A tarifa anual de conservação de esgotos é uma taxa, não um imposto, e a alteração da norma regulamentar em causa não implica a determinação do pagamento de qualquer tributo ou taxa, podendo antes determinar uma isenção do pagamento desse tributo ou taxa, como sucede no caso dos autos. Assim sendo,

XIII. Não se pode considerar abrangida pela norma constitucional que proíbe a retroactividade das leis fiscais, nada havendo que obste à sua aplicação retroactiva.

XIV. A norma do art. 22º-A do Regulamento, na versão que estava em vigor antes da alteração, e que a douta sentença recorrida pretende ser a aplicável, enfermava de uma lacuna de previsão, dado não se referir ao momento a partir do qual os particulares estariam sujeitos ao pagamento da tarifa anual de conservação de esgotos. Deste modo,

XV. A alteração do art. 22º-A do Regulamento, deliberada pela Assembleia Municipal do Seixal em 30/6/94, serviu igualmente para eliminar esta lacuna do Regulamento, conferindo-lhe assim uma redacção tecnicamente mais correcta e garantística para os contribuintes residentes no território do Município do Seixal. Acresce que,

XVI. A deliberação da Assembleia Municipal do Seixal de 30/6/94, que deu nova redacção ao art. 22º-A do Regulamento, traduz-se numa auto-vinculação do Município do Seixal no que respeita à interpretação e aplicação do referido preceito regulamentar, deliberada pelo órgão para o efeito competente, nos termos da lei.

XVII. Significa isto que o Município do Seixal, a partir do momento em que adoptou essa deliberação através do competente órgão, deixou de poder aplicar anteriores redacções do preceito regulamentar em causa a uma liquidação de tarifa anual de conservação de esgotos notificada após a entrada em vigor da nova redacção, sob pena de violação do princípio da legalidade e do princípio da boa-fé, previstos nos artºs. 3º e 6º-A do CPA, respectivamente. Pelo exposto,

XVIII. É de concluir que a douta sentença recorrida fez incorrecta interpretação e aplicação do Direito, ao considerar que a liquidação da tarifa anual de conservação de esgotos de 1993 se deveria reger pela redacção do art. 22º-A do Regulamento em vigor em 31/12/93, e não pela redacção que estava em vigor à data em que a dita liquidação foi notificada aos ora recorrentes. Em suma,

XIX. Entendem os recorrentes que o acto objecto de recurso contencioso se encontra viciado pela violação do disposto no art. 22º-A do Regulamento, com a redacção que lhe foi dada pela deliberação da Assembleia Municipal do Seixal de 30/6/94, bem como violação dos princípios da legalidade e da boa-fé, previstos nos artºs. 3º e 6º-A do CPA, o que determina a respectiva anulabilidade. Quanto à douta sentença recorrida, enferma a mesma de nulidade, nos termos do disposto na al. d) do n. 1 do art. 668º do CPC, padecendo igualmente dos vícios imputados ao acto objecto de recurso contencioso, que confirmou.

Contra-alegou a recorrida, defendendo que o recurso deve improceder.

A EPGA defende que se deve negar provimento ao recurso.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. É a seguinte a matéria de facto fixada na instância:

2.1. Os impugnantes são respectivamente proprietários das fracções L, correspondente ao 3º andar esquerdo e garagem nº. 5, J, correspondente ao 3º andar direito e garagem n. 4, H, correspondente ao 2º andar esquerdo e arrecadação nº. 4, I, correspondente ao 2º andar frente e arrecadação n. 2 e G, correspondente ao 2º andar esquerdo e garagem n. 3 do prédio inscrito na matriz predial urbana da freguesia de Corroios, concelho do Seixal, sob o art. 8335.

2.2. Esses prédios foram ligados à rede de esgotos em 14/10/93.

2.3. Em Março de 1995, foram notificados para proceder ao pagamento da tarifa anual de conservação de esgotos, referente ao ano de 1994.

2.4. Os impugnantes, em 31/5/95, reclamaram para o Presidente da Câmara do Seixal da liquidação dessas tarifas, não tendo sido proferida qualquer decisão.

2.5. Em 11/12/95 os impugnantes A... tinham pago as tarifas e a impugnante .... estava a pagar em prestações.

2.6. A impugnação foi deduzida em 27/11/95.

3. São duas as questões colocadas à consideração do Tribunal.

A primeira tem a ver com a alegada omissão de pronúncia.

A segunda tem a ver com o diploma aplicável.

Vejamos cada uma de per si.

3.1. A primeira questão tem a ver, como se disse, com a alegada omissão de pronúncia.

Mas antes disso importa dar resposta a uma outra questão.

Defende a recorrida que os recorrentes se limitam a atacar o acto de liquidação, que não a sentença.

Mas não tem razão.

Na verdade, os recorrentes questionam, para além da omissão de pronúncia, a interpretação que o Mm. Juiz dá a uma determinada norma.

Ou seja, os recorrentes questionam no recurso a sentença proferida pelo Mm. Juiz.

Vejamos então aquela primeira questão.

Os recorrentes formulam tal questão do seguinte modo: o Mm. Juiz não se pronunciou sobre o momento a partir do qual ocorreu a possibilidade de utilização da rede geral de esgotos pelos ora recorrentes.

Não têm patentemente qualquer razão os recorrentes.

Basta atentar no probatório (ponto 2.2.).

Aí se diz:

"Esses prédios foram ligados à rede de esgotos em 14/10/93".

Quer isto significar (de acordo aliás com o que defendem os recorrentes)

que tendo os prédios sido ligados à rede de esgotos em 14/10/93, é a partir dessa data que houve a possibilidade de utilização da rede geral de esgotos por parte dos recorrentes.

Assim, e sem necessidade de outras quaisquer considerações, cai por terra esta pretensão dos recorrentes, centrada na alegada omissão de pronúncia.

3.2. E que dizer da 2ª questão?

Aqui está em discussão saber qual a norma aplicável.

Vejamos então.

À data do facto constitutivo tributário vigorava a seguinte redacção do art. 22º-A do Regulamento do Serviço de Saneamento para os concelhos de Almada, Alcácer do Sal, Grândola, Palmela, Santiago do Cacém, Seixal, Sesimbra e Sines:

"1. - A tarifa de conservação é devida por aquele que for proprietário do prédio em 31 de Dezembro do ano a que respeitar.

"2º - A tarifa de conservação é paga em Março e respeita ao ano anterior".

Em 30/06/94 a Assembleia Municipal do Seixal aprovou uma nova redacção para a norma em causa, que é do seguinte teor:

"1. - O sujeito passivo da tarifa de conservação é o usufrutuário ou o proprietário pleno em 31 de Dezembro do ano a que respeitar.

"2. - A tarifa de conservação é devida a partir do ano em que se efectuar a ligação do prédio à rede de esgotos, salvo se esta ligação ocorrer a partir de Junho.

"3. - A tarifa de conservação é paga em Março e respeita ao ano anterior".

Como bem refere o Mm. Juiz "a tarifa foi liquidada após tal deliberação", ou seja, quando já estava em vigor, a norma aprovada em 30/06/94.

Quer isto dizer que, à data do facto constitutivo tributário - ligação à rede de esgotos (14/10/93) - estava em vigor a norma primitiva. Mas, aquando da liquidação, já estava em vigor a norma subsequente.

O Mm. Juiz resolveu a questão, referindo que, nos termos do art. 12º do, CC a lei só rege para o futuro, pelo que considerou ser aplicável a primeira norma.

Ou seja, o Mm. Juiz entendeu que se estava perante um conflito de aplicação de leis no tempo, sendo aplicável a norma em vigor à data do facto constitutivo tributário.

E que dizem a isto os recorrentes?

Pois bem.

Os recorrentes defendem que não está em causa a aplicação das leis no tempo, mas tão somente que a nova redacção da norma aprovada em 30/06/94 é meramente interpretativa, pelo que, nos termos do art. 13º do CC, tal norma é aplicável à hipótese dos autos.

Para fundamentarem a sua tese, os recorrentes juntaram aos autos cópia da proposta com base na qual foi alterada a redacção da norma em causa.

O documento em causa está junto a fls. 65, sendo que não foi contraditado.

Consta do mesmo o seguinte:

"- Pelouro de Infra-estruturas e Trânsito -

"Pelo Vereador do Pelouro de Infra - Estruturas e Trânsito ... foi apresentada à consideração da Câmara a seguinte proposta:

"- Alteração ao Regulamento de Saneamento Básico -

"Com a implementação das alterações introduzidas ao Regulamento de Saneamento Básico, detectou-se que há necessidade de clarificar o texto normativo por forma a suprir as insuficiências, tendo em conta a experiência da sua aplicação.

"Nestes termos proponho:

"a) que seja dada nova redacção ao art. 22º-A, por forma a contemplar que as situações de ligação posteriores a 30 de Junho não pagarão tarifa de conservação referente a esse ano..."

Que dizer?

Será que o novo texto é interpretativo do texto anterior?

Se for, é óbvio que a liquidação aqui em causa é ilegal.

Ou seja: se a nova redacção for interpretativa, "a lei interpretativa integra-se na lei interpretada", nos termos do art. 13º do CC, pelo que, sendo a ligação à rede de saneamento posterior a 30 de Junho, não é devida a taxa referente ao ano de 1993.

Pelo contrário, se não estivermos perante lei interpretativa, então é aplicável a primitiva redacção do Art. 22º - A do Regulamento de Saneamento Básico, tendo em conta o disposto no art. 12º do CC e o ensinamento dos fiscalistas, segundo os quais a lei fiscal, no geral, não é retroactiva Ou seja, a lei fiscal (com excepção da lei sancionatória), à míngua de disposição em contrário, aplica-se apenas para o futuro.

Vide, a propósito, Soares Martinez ( Direito Fiscal - 8ª Edição, pág. 156) e Nuno Sá Gomes ( Manual de Direito Fiscal - Volume II, ano de 1999, pág. 334).

Que dizer então?

Será que a norma é interpretativa?

Se o for, é óbvio que tem efeitos retroactivos, por se integrar na lei interpretada.

Pois bem.

Como refere Nuno Sá Gomes ( Manual de Direito Fiscal - Volume II, ano de 1999, pág. 334), "se a lei nova nada disser, estamos perante leis inovadoras".

E acrescenta:

"É pois pressuposto da lei interpretativa por natureza ou material uma incerteza sobre o significado normativo do preceito interpretado traduzido, ou na possibilidade de interpretação plúrimas que se pretendem uniformizar ou no emprego de conceitos indeterminados que cumpre concretizar".

Pois bem.

É inequívoco que à norma em causa não foi atribuído expressamente o qualificativo de norma interpretativa.

Mas também é certo que os termos em que está formulada a proposta poderia eventualmente suscitar algumas dúvidas.

Na verdade, ao falar-se em clarificar o texto normativo pode pensar-se numa interpretação autêntica desse texto.

Mas não é assim. Ao acrescentar destinar-se o novo normativo a "suprir as insuficiências, tendo em conta a experiência da sua aplicação", parece antes querer estatuir-se para o futuro, por ser mais justo que só as ligações posteriores a 30 de Junho devam ser sujeitas ao tributo em causa.

Isto porque se nos afigura, à semelhança aliás do que diz o Mm. Juiz, que o texto da primitiva redacção é perfeitamente claro.

Na verdade, e do seu âmbito lato e abrangente, é possível concluir que as ligações à rede efectuadas num dado ano são susceptíveis de tal tributo, qualquer que seja o mês dessa ligação.

Ora, foi talvez para obviar a uma situação que o legislador achou injusta que decidiu procedeu à referida alteração.

Não porque a norma primitiva contivesse qualquer incerteza sobre o significado normativo do preceito em causa, porque houvesse a possibilidade de interpretação plúrimas que se pretendem uniformizar ou se tivessem empregue conceitos indeterminados que cumpra concretizar

Cremos assim que não estamos perante uma norma interpretativa, mas sim perante uma norma inovadora.

Daí que, como atrás referimos, seja aplicável, à hipótese dos autos, aquela primitiva norma, face aos princípios de aplicação das leis no tempo.

Norma que tem o significado que o Mm. Juiz lhe atribuiu, ou seja, que é devida a taxa em causa, relativa ao ano de 1994, qualquer que tenha sido o momento em que foi feita a ligação dos prédios à rede de esgotos.

A pretensão do recorrente não pode assim proceder.

4. Face ao exposto, acorda-se em negar provimento ao recurso.

Custas pelos recorrentes, fixando-se a procuradoria em 40%.

Lisboa, 17 de Abril de 2002

Lúcio Barbosa (relator) - Fonseca Limão - Benjamim Rodrigues.