0823/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A consolidação de actos administrativos constitutivos de direitos, que decorre do regime da sua irrevogabilidade, definido pelos arts. 140,º, n.ºs 1, alínea b), e 2, e 141.º, n.º 1, do CPA, limita-se ao que foi efectivamente decidido, pois só relativamente aos direitos que por eles foram reconhecidos e na medida em que do acto decorre um dever de execução que concretize o decidido se coloca a questão de eles terem sido adquiridos.

II- Assim, de actos que, por lapso, colocaram uma professora não possuidora de licenciatura nos 8.º e 9.º escalões, não deriva o direito de passar a ser tratada como professora possuidora de licenciatura, para efeitos de aceder ao 10.º escalão da carreira docente.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A... interpôs no Tribunal Central Administrativo recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito imputado ao SENHOR MINISTRO DA EDUCAÇÃO que indeferiu uma exposição/requerimento que a Recorrente apresentou no sentido de lhe ser concedido o acesso ao 10.º escalão da carreira docente.

O Tribunal Central Administrativo negou provimento ao recurso.

Inconformada, a Recorrente interpôs o presente recurso para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

A) Em 01/01/93, a ora recorrente foi, pelo Conservatória de Música do Porto, integrada no 8º escalão, como se de um licenciado se tratasse, sem que para isso tenha contribuído através de qualquer elemento falso ou qualquer informação que fosse menos verídica;

B) Decorridos que estavam 3 (três) anos sobre essa integração a ora recorrente solicitou, em devido tempo, e como qualquer licenciado, a passagem ao 9º escalão;

C} O Conservatório começou a ter dúvidas se a ora recorrente estaria a fazer a progressão certa, uma vez que, de facto, não era licenciada, já que o Curso Superior de Música, não era, até então, conferente de grau académico;

D) E foi então que os serviços administrativos daquela instituição resolveram avisar a ora recorrente que a iriam fazer retroceder na carreira para o 7º escalão, patamar de onde, na sua opinião, não poderia mais sair, segundo o Despacho nº 152/MF/91, de 11 de Setembro;

E) Não se conformando com isso, a ora recorrente de tudo fez para ver satisfeita a sua pretensão, acabando por receber, do Gabinete do Secretário de Estado da Administração Educativa, o ofício nº 003694, a dar-lhe, finalmente, razão,

F) É que, ainda que com base num acto que se dizia ser inválido, a recorrente sempre fez a carreira dos licenciados e, por isso, tem a sua situação consolidada na ordem jurídica por força do artigo 141º do Código de Procedimento Administrativo CONVALIDAÇÃO DOS ACTOS INVÁLIDOS PELO DECURSO DO TEMPO (1 ano);

G) Esta é, aliás, também a opinião já demonstrada e verdadeiramente assumida pelo próprio Ministério da Educação (veja-se a propósito que até na própria resposta a entidade recorrida assume, no ponto 2 da mesma, a integração da recorrente na carreira dos licenciados), sendo que é essa a situação que se encontra consolidada na ordem jurídica, e donde decorre a passagem ao 8º e ao 9º escalão);

H) Com efeito, está há muito esgotado o tempo em que poderia ter havido lugar a revogação ou alteração do acto que integrou a recorrente na carreira dos licenciados, acto esse que é suporte daquele que a integra no 8º escalão, em 1 de Janeiro de 1993, que lhe dá acesso ao 9º escalão, como aconteceu em 1 de Janeiro de 1996, e ao 10º escalão como é pretensão da ora recorrente, já que o mesmo se tem de convalidar em toda a sua plenitude;

I) Estava assim o Senhor Ministro da Educação vinculado a deferir o pedido formulado pela ora recorrente, pelo que, ao indeferi-la, feriu o acto de que ora se recorre de vício de violação de lei e, ao não fundamentar esse mesmo indeferimento, de vício forma;

J) Sucede que, não é este o entendimento perfilhado pelos os Meritíssimos Juízes do Tribunal “a quo” que consideram que... a Recorrente pressupõe neste raciocínio que o indeferimento da sua pretensão de acesso ao 10º escalão corresponde à revogação dos actos que determinaram a sua integração nos 8º e 9º escalão,” e que “... a Recorrente pretende adquirir um direito novo (“novo” por não existir qualquer acto administrativo que tivesse projectado na sua esfera jurídica os efeitos correspondentes ao 10.º escalão)...”;

K) Ora salvo o devido respeito, que é muito, considera a ora recorrente que não é esta a situação não se verifica “in casu”, já que, em seu entender, não é verdade que não exista qualquer acto administrativo que tivesse projectado na esfera jurídica da Recorrente os efeitos correspondentes ao 10º;

L) Pelo contrário esse acto existe e é a integração da Recorrente na carreira dos licenciados, uma carreira que tem 10 (dez) escalões e não 9 (nove);

M) Quanto ao vicio de forma por falta de fundamentação invocado, também, salvo o devido respeito, não pode a Recorrente estar de acordo com o teor do Acórdão recorrido já que, se é verdade que se trata de um silêncio” a que a lei atribui, em certo contexto, um sentido jurídico, como, "in casu’, o sentido é de negar a pretensão formulada por um particular, a entidade Recorrida estava, no seu modesto entendimento, ainda assim, debaixo da alçada da alínea c) do nº 1 do art. 124º do CPA;

N) É assim que, salvo o devido respeito, ao decidir como decidiram, os Meritíssimos Juízes do Tribunal “a quo” não fizeram, no modesto entendimento da ora Recorrente, a mais adequada ponderação e aplicação do direito.

Termos em que deve ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se o Acórdão recorrido e substituindo-se o mesmo por um acórdão que consagre o entendimento da ora Recorrente, como é de Justiça.

Não foram apresentadas contra-alegações.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:

O acórdão recorrido negou provimento ao recurso contencioso interposto do indeferimento tácito formado na sequência de requerimento que a recorrente, Professora do Conservatório de Música do Porto, dirigiu ao Ministro da Educação em que solicitava o acesso ao 10.º escalão da carreira docente.

Alicerçando o decidido, ponderou-se no acórdão, em síntese, que esse indeferimento do acesso ao 10.º escalão não corresponderia á revogação dos actos que erradamente, por não ser possuidora do grau de licenciada, integraram a recorrente nos escalões 8.º e 9.º, um vez que através do aludido requerimento se pretendia adquirir um direito novo que não destruiria os actos anteriores que determinaram a sua transição para estes últimos escalões, sendo ainda certo que o indeferimento tácito impugnado tão pouco seria passível, por natureza, do vício de forma por falta de fundamentação que lhe vinha assacado.

Traduzindo correcta interpretação e aplicação do direito, a meu ver, o acórdão não merece censura.

Vejamos.

Com efeito, ao invés do que defende a recorrente, inexiste qualquer acto administrativo que, ainda que erradamente, tenha inscrito na sua esfera jurídica o direito a integrar a carreira de licenciados, apenas acontecendo que no pressuposto errado de possuir licenciatura foi sendo integrada nos escalões 8.º e 9.º, privativos de quem possua esse grau académico.

Neste contexto, através do requerimento aludido a recorrente “pretende adquirir um direito novo”, como se afirma no acórdão sob recurso, daí resultando que o indeferimento tácito formado não colida, eliminando-os da ordem jurídica, com os efeitos produzidos pelos anteriores actos que a integraram nos escalões 8.º e 9.º não se configurando, por isso, um vício decorrente de ilegal revogação de acto administrativo constitutivo de direitos (artigo 141.º do CPA).

De igual modo, bem se andou no acórdão ao entender-se que o indeferimento tácito não contem, nem pode conter fundamentação, já que é, por natureza, infundamentável a não ser por reporte a acto expresso anterior, hipótese esta última que é afastada no caso em apreço dado tratar-se de um procedimento administrativo de 1.º grau – cfr. acórdão do Pleno da secção de 21-02-02, no recurso n.º 44.483.

Termos em que se é de parecer que o recurso deverá ser improvido, confirmando-se, em consequência, o acórdão recorrido.

As partes foram notificadas deste douto parecer, apenas se tendo pronunciado a Autoridade Recorrida, manifestando concordância.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- No acórdão recorrido deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

1- A ora recorrente tem o Curso Geral dos Liceus.

2- Diplomou-se, posteriormente, com o Curso Superior de Canto no Conservatório de Música do Porto.

3- Em 1965 foi nomeada professora do Curso Superior de Canto, através de concurso de Provas Públicas e aprovada por unanimidade.

4- Após a publicação do Decreto-Lei nº 310/83, de 1 de Julho, ingressou nos Quadros Transitórios por ele criados.

5- Em 01/01/93, a ora recorrente foi, pelo Conservatória de Música do Porto, integrada no 8º escalão, como se de um licenciado se tratasse.

6- Decorridos que estavam 3 (três) anos sobre essa integração a ora recorrente solicitou, em devido tempo, e como qualquer licenciado, a passagem ao 9.º escalão.

7- E foi então que os serviços administrativos daquela instituição resolveram avisar a ora recorrente que a iriam fazer retroceder na carreira para o 7º escalão, patamar de onde, na sua opinião, não poderia mais sair, segundo o Despacho nº 152/ME/91, de 11 de Setembro.

8- Não se conformando com isso, a ora recorrente de tudo fez para ver satisfeita a sua pretensão, acabando por receber, do Gabinete do Secretário de Estado da Administração Educativa, o ofício nº 003694, a dar-lhe razão – cfr. documento de fls. 36.

9- Em 08-02-2001 a Recorrente dirigiu ao Ministro da Educação um requerimento em que pedia o 10º escalão da carreira docente – cfr. documento de fls. 11/14.

10- Sobre tal requerimento não incidiu decisão expressa.

3- A primeira questão colocada pela Recorrente é a de ter direito ao acesso ao 10.º escalão da carreira docente.

A Recorrente baseia a sua pretensão, em suma, no facto de, embora não seja possuidora de licenciatura, ter sido tratada como se licenciada fosse ao ser colocada nos 8.º e 9.º escalões, por actos administrativos consolidados e entender que desses actos decorre a sua colocação na «carreira dos licenciados».

A questão, assim, reconduz-se a saber qual o alcance dos actos que colocaram a Recorrente no 8.º escalão, em 1993, e no 9.º escalão, em 1996.

A consolidação de actos administrativos que se refere é a que deriva da sua natureza de actos constitutivos de direitos e do regime da sua revogabilidade, definido pelos arts. 140,º, n.ºs 1, alínea b), e 2, e 141.º, n.º 1, do CPA, de que resulta que, sem a concordância dos interessados actos que lhes sejam favoráveis apenas podem «ser revogados com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida».

É uma norma que tem em vista proteger os direitos adquiridos, protecção essa que é reclamada pelo princípio da confiança, ínsito no princípio do Estado de Direito democrático, constitucionalmente consagrado (art. 2.º da CRP).

No entanto, essa irrevogabilidade limita-se ao que foi efectivamente decidido pelos actos administrativos consolidados, pois só relativamente aos direitos que por eles foram reconhecidos e na medida em que do acto decorre um dever de execução que concretize o decidido se coloca a questão de eles terem sido adquiridos pela Recorrente.

Por outro lado, embora as expectativas dos cidadãos possam ser dignas de protecção jurídica, elas só a merecem quando são legítimas, isto é, quando têm um fundamento jurídico válido.

No caso em apreço, o que foi decidido pelos actos que colocaram indevidamente a Recorrente no 8.º e no 9.º escalões foi apenas a colocação nesses concretos escalões, não se demonstrando que foi praticado qualquer acto pela Administração que, genericamente, tivesse reconhecido à Recorrente o direito a ser integrada na «carreira dos licenciados».

Na verdade, em nenhum dos actos referidos pela Recorrente se detecta uma decisão sobre a sua integração na «carreira de licenciados», isto é, uma decisão com conteúdo de atribuir à Recorrente o estatuto dos licenciados, em geral, com todos os direitos que lhe são inerentes.

Por isso, o que decorre dos actos referidos e da sua consolidação é que não podia ser retirado à Recorrente o direito à integração nesses escalões, mas não se pode concluir que deles decorra o direito a aceder ao 10.º escalão, matéria relativamente à qual nenhum dos actos alude.

Por outro lado, também não se pode falar de expectativas legítimas da Recorrente em aceder ao 10.º escalão, por não haver base legal para tal progressão, à face do preceituado no art. 11.º do Decreto-Lei n.º 312/99, de 10 de Agosto.

Nestes termos, não se pode imputar ao indeferimento tácito a ilegalidade invocada pela Recorrente.

4- A Recorrente suscita também a questão da falta de fundamentação do indeferimento tácito impugnado, que entende violar o art. 124,º do CPA.

O regime da formação de indeferimento tácito de pretensões dirigidas à Administração consta do art. 109.º do CPA, em que se estabelece que «a falta, no prazo fixado para a sua emissão, de decisão final sobre pretensão dirigida a órgão administrativo competente confere ao interessado, salvo disposição em contrário, a faculdade de presumir indeferida essa pretensão, para poder exercer o respectivo meio legal de impugnação».

Como decorre do próprio texto desta disposição, no que concerne a actos de primeiro grau o indeferimento tácito não é um acto administrativo, mas sim uma ficção de um acto administrativo de indeferimento.

O dever de fundamentação dos actos administrativos, previsto no art. 124.º do CPA reporta-se, naturalmente, a actos administrativos, e não a ficções de actos que, não tendo existência real nem suporte físico, não podem, por sua própria natureza, ser fundamentadas. ( ( ) Por outro lado, tratando-se de um acto de primeiro grau, não pode também aplicar-se o entendimento que tem sido adoptado relativamente a actos de segundo grau, de considerar transferida para ele a fundamentação do acto primário, se este for expresso. )

Por isso, o indeferimento tácito impugnado não enferma de vício de forma por falta de fundamentação.

Termos em que acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida.

Custas pelo recorrente, com taxa de justiça de 200 euros e procuradoria de 100 euros.

Lisboa, 19 de Dezembro de 2006. – Jorge de Sousa (relator) – Políbio Henriques – Rosendo José.