I Relatório
A..., B..., C..., D..., E... e F..., com melhor identificação nos autos, vêm interpor recurso contencioso do despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas, de 23.6.02, que declarou a utilidade pública urgente dos terrenos destinados à construção da obra designada "Concessão Norte (AENOR) A7 - IC5 - Lanço Guimarães - Fafe - Sublanço Calvos - Fafe, a favor do ICOR - Instituto para a Conservação Rodoviária.
Alegaram, resumidamente, serem proprietários das parcelas designadas pelos n.ºs 152, 153, 155 e 156 abrangidas pelo despacho impugnado, publicado na 2.ª Série do DR, de 9.8.02, que tal despacho padecia de várias ilegalidades geradoras de nulidade (violação do art.º 4, n.º 1, e 15 do DL93/90, de 19.3, art.º 103 do DL 380/89, de 22.9, e art.º 10, n.º1, d), 12, n.º 1, a) e 13, n.º 1, do Código das Expropriações, violação do seu direito de propriedade e a violação dos princípios da proporcionalidade, da boa-fé e da igualdade e, ainda, vício de forma).
Respondeu a autoridade recorrida defendendo a legalidade do acto por entender que nenhum dos vícios apontados se verificava.
A recorrida particular, na sua resposta, invocou a extemporaneidade do recurso contencioso, sustentando, igualmente, a legalidade do acto impugnado.
A questão da tempestividade do recurso foi relegada para final, ordenando-se a notificação das partes para alegações.
Os recorrentes concluíram a sua alegação formulando as seguintes conclusões:
- 1.O acto impugnado está ferido de nulidade;
- 2.Por violação do disposto nos artigos 4°, n° 1 e 103, respectivamente dos DL 93/90 e 380/99);
- 3.Existia um traçado no PDM que foi desrespeitado, não constando do acto qualquer fundamentação para tal;
- 4.Não houve qualquer despacho proferido pelas autoridades competentes a permitir a construção da via na REN, sendo inclusive, certo que o DL 213/92 não é aplicável ao despacho impugnado;
- 5.Há violação do disposto no DL 256-A/77 (falta de fundamentação) e do Código das Expropriações que exige a adequação da obra ao PDM - artigos 10° n° 1, d), 12° n° 1, a) e 13° n° 1);
- 6.Enferma do vício de violação da lei e ofende os princípios constitucionais, da igualdade, da legalidade, da proporcionalidade. É nulo;
- 7.Permite o enriquecimento sem causa da Administração - se o terreno estivesse previsto no PDM para a obra seria avaliado como de construção ao abrigo do disposto no artigo 26° n° 12 do CE/99. Assim, viola a lei, obtém a mesma finalidade e paga de indemnização o solo como apto para outros fins.
- 8.Traduz, o acto administrativo posto em causa um claro benefício do infractor.
A autoridade recorrida, contra-alegando, renovou a sua convicção na improcedência do recurso.
A recorrida particular concluiu assim a sua contra-alegação:
- A)o presente recurso é extemporâneo já que o prazo de dois meses para a interposição dos recursos contenciosos, previsto no art.° 28° , n° 1, a) do Decreto-Lei n° 267/85, de 16 de Julho (LEPTA) precludiu entre a notificação do acto recorrido e a apresentação do recurso nesse Tribunal.
- B)O facto dos terrenos integrarem a REN não determina uma proibição incondicional de construção nos terrenos deste modo classificados, porquanto uma vez verificados determinados requisitos pode ser autorizada a sua utilização.
- C)Com efeito, o regime da REN, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 93/90, de 19 de Março, não previa a desanexação de terrenos para efeitos de construção rodoviária, contendo o n.º 1, do artigo 4°, uma regra de proibição na qual se incluem as actividades de iniciativa pública ou privada designadamente vias de comunicação
- C)No entanto, o mesmo artigo, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 213/92, de 12 de Outubro, prevê no seu n.º 2, situações de excepção entre as quais se encontram realizações de interesse público.
- E)Tendo presente que o acto ora posto em crise refere expressamente o interesse público da obra, este integra-se nas situações de excepção.
- F)Por outro lado, dispondo o mencionado diploma que o reconhecimento do interesse público necessita de despacho conjunto do Ministro do Ambiente e do Ministro das Obras Públicas, poder-se-á afirmar que o legislador pretenderia a existência da manifestação da vontade dos referidos titulares.
- G)Ora, no caso sub judice esta manifestação surge com a intervenção dos dois membros intervenientes nos procedimentos que conduzem à expropriação.
- H)Por outro lado, a opção da construção da infraestrutura rodoviária em área incluída na REN decorre da avaliação ambiental efectuada, constando desta as razões da escolha do corredor aprovado.
- I)Relativamente à questão da violação do PDM, não se pode aceitar o entendimento que esta situação fere de nulidade o acto ora impugnado.
- J)Este entendimento assenta antes de mais no principio da hierarquia das normas, já que quando não é possível a sua compatibilização terá de prevalecer a de maior valor.
- K)Assim, existindo uma incompatibilidade entre um PDM e um Plano de Ordenamento do Território, o primeiro terá de ceder perante o segundo, atenta a maior importância deste.
- L)Desta forma, in casu, há uma relação hierárquica entre o PDM e o Plano Rodoviário Nacional, sendo que o segundo, atenta a sua natureza, está num plano superior, não podendo aceitar-se outra interpretação.
- M)Acresce que, as disposições do PDM não poderão ser interpretadas de forma isolada, mas tendo em conta outras normas que com elas interferem ou mesmo colidem.
- N)Neste sentido pronunciou-se a 2.ª Subsecção desse douto Tribunal no processo n.º 046819, de 12/12/2002: ("o plano director municipal (PDM) é um plano de ordenamento do território de âmbito municipal o qual, podendo embora integrar as opções de âmbito nacional e regional com incidência na respectiva área de intervenção, designadamente a relativas ao traçado de auto-estradas, as suas disposições terão de ser interpretadas de acordo com as normas que regem a competência de outras autoridades administrativas designada mente da Administração Central, em assuntos específicos da sua competência como são aquelas grandes vias de comunicação") - In www.dgsi.pt.
- O)Não têm os Recorrentes razão ao alegarem a violação do princípio da proporcionalidade pela Administração, já que não lhe poderá se assacado qualquer comportamento excessivo, que ocorreria se por exemplo procedesse à expropriação dos seus terrenos sem que esta fosse necessária.
- P)Ora, sendo a presente expropriação fundamental à execução da obra e verificando-se que do ponto de vista ambiental esta é a melhor opção, não podem colher os argumentos dos Recorrentes.
- O)Por outro lado, a argumentação de que o acto recorrido permitira o enriquecimento sem causa da Administração não tem qualquer fundamento legal,
- R)Tanto mais que, quando os Recorrentes pretendem enquadrar a sua situação no n.º 12, do artigo 26°, do Código das expropriações, aprovado pela Lei n.º 168/99, DE 18 de Setembro; procedem a uma errada interpretação do preceito legal.
- S)A mencionada disposição legal fixa o principio de que o valor dos terrenos aptos para construção, classificados como zona verde, de lazer ou destinados a equipamentos públicos é determinado com base no aproveitamento existente e possível na "área envolvente cujo perímetro exterior se situe a 30 m do limite da parcela expropriada."
- T)Com esta norma o legislador pretendeu colocar em igualdade os cidadãos que, por força dos Instrumentos de gestão territorial, tenham sido sujeitos a sacrifícios relativamente aos quais não hajam sido ressarcidos.
- U)Ora, no presente caso os terrenos dos Recorrentes não se encontram classificados como aptos para a construção mas para outros fins não sendo, por isso, possível proceder ao seu enquadramento na mencionada disposição legal.
O Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu o parecer seguinte:
"O recurso vem interposto do despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas, datado de 23 de Julho de 2.002, nos termos do qual foi declarada a utilidade pública, com carácter de urgência, de parcelas de terrenos pertencentes aos ora recorrentes e destinados à construção da obra "Concessão Norte (AENOR) A7-IC5- Lanço Guimarães-Fafe-Sublanço Calvos".
Ao despacho impugnado vêm atribuídos vícios de violação de lei decorrentes de violação dos artigos 4.º, n.º1 e 103.º, respectivamente, dos decretos-lei n.ºs 93/90 e 390/99, bem como dos princípios da proporcionalidade, da igualdade e legalidade e de forma, por falta de fundamentação.
Vindo questionada a tempestividade do recurso e sendo certo que a regra constante do n.º1 do artigo 57.º da LPT A determina o conhecimento prioritário dos vícios que conduzam à declaração de invalidade do acto recorrido, importa começar por abordar os vícios decorrentes da violação dos supra citados normativos e que são geradores de nulidade.
1- Alegam os recorrentes, localização que é confirmada pelos recorridos, que as parcelas de terreno expropriadas se inserem em área da REN (Reserva Ecológica Nacional) e, por via disso, aí se encontram proibidas acções de iniciativa privada ou pública que visem a construção de vias de comunicação - artigo 4.º, n.º1 do DL n.º 93/90, de 19/3 (redacção do DL n.º 213/092, de 12 de Outubro), o que geraria a nulidade do acto administrativo recorrido - artigo 15.º do mesmo diploma.
A esse respeito, defendem as recorridas que as parcelas de terreno em causa estariam a ser objecto de um processo de desanexação da REN e que muito embora não tivesse sido proferido o despacho conjunto previsto na alínea c), do n.º 2 do artigo 4.º do mencionado DL n.º 93/90, em razão do qual a construção pretendida seria permitida na área da REN, "a verdade é que o assentimento dos responsáveis pelo reconhecimento do interesse público foi obtido, pelo que, alcançado o objectivo final da norma, tal formalidade se degradará em mera irregularidade"- cfr. fls. 62.
Não cremos que a razão esteja do lado das recorridas em tal argumentação.
De facto, sendo inquestionável que as parcelas de terreno expropriadas se inserem em área da REN, uma vez inconcretizada a sua desanexação, a proibição de construção de uma via de comunicação só seria afastada mediante a efectiva prolação do despacho conjunto em questão, para tanto não bastando um hipotético, vago e indefinido "assentimento dos responsáveis pelo reconhecimento do interesse público".
Em face do exposto, afigura-se-me que o acto recorrido enferma, na verdade, da nulidade que lhe vem apontada pelo recorrentes.
2- Relativamente a uma pretensa violação das disposições do PDM, convirá assinalar que sendo este um instrumento de ordenamento do território de âmbito meramente local, terá de se subordinar a Planos de âmbito nacional que definam políticas de ordenamento do território, como será o caso do Plano Rodoviário Nacional, uma vez que traduzem a afirmação do interesse do todo colectivo nacional.
Em consequência disso, devem ter-se por revogadas as disposições dos PDMs que contrariem esses Planos nacionais de ordenamento do território- cfr. acórdão de 29-4-03, no recurso n.º 47.545.
Daí que deva improceder a arguição de nulidade do acto recorrido assente na invocada violação do PDM.
Por último, tendo os recorrentes interposto o recurso contencioso para além do prazo de dois meses previsto na alínea a) do n.º1 do artigo 28.° da LPTA, como vem alegado pela recorrida particular, afigura-se-me que não deverão ser objecto de conhecimento os restantes vícios arguidos por serem geradores de mera anulabilidade .
Termos em que se é de parecer que o recurso, pela procedência do vício decorrente de violação do n.º 1 do artigo 4.º do DL n.º 93/90, deverá obter provimento."
Colhidos os vistos cumpre decidir.
II Factos
Matéria de facto relevante que importa fixar:
- a)Pelo despacho n.º 17.818-G/2002, do Secretário de Estado das Obras Públicas - o acto recorrido - de 23 de Julho de 2002, publicado no DR, II Série, de 9.8.02, foi declarada a utilidade pública urgente dos terrenos destinados à construção da obra designada "Concessão Norte (AENOR) A7 - IC5 - Lanço Guimarães - Fafe - Sublanço Calvos - Fafe";
- b)Esse despacho foi notificado aos recorrentes em 19 de Setembro de 2002 e reza assim: "Nos termos do disposto na alínea a), do n.º 1, do artigo 14° e do n.º 2, do artigo 15°, do Código da Expropriações, aprovado pela Lei 168/99, de 18 de Setembro, atenta a resolução do Conselho de Administração do Instituto das Estradas de Portugal, de 30 de Abril de 2002, que aprovou a planta parcelar e o mapa de expropriações das parcelas necessárias à construção da obra da A 7/IC5 - Lanço Guimarães/Fafe - Sublanço Calvos/Fafe, com início previsto no prazo de 6 meses, ao abrigo do artigo 161° do Estatuto das Estradas Nacionais, aprovado pela Lei n.º 2037, de 19 de Agosto de 1949, atendendo ao interesse público subjacente rápida e eficaz execução da obra projectada, declaro a utilidade pública com carácter de urgência, das expropriação das parcelas de terreno necessárias à execução da obra A 7/IC25 - Lanço Guimarães/Fafe - Sublanço Calvos/Fafe, identificada no mapa e na planta em anexo, com os elementos constante da descrição predial e da inscrição matricial e dos direitos e ónus que sobre elas incidem e os nomes dos respectivos titulares.
Os encargos com as expropriações em causa serão suportados pelo o Instituto das Estradas de Portugal.";
c) Teve como suporte a proposta apresentada pelo Presidente do Conselho de Administração do ICOR, de 18.7.02:
"SENHOR MINISTRO DAS OBRAS PÚBLICAS, TRANSPORTES E HABITAÇÃO
EXCELÊNCIA
Considerando que, por resolução do Conselho de Administração do Instituto das Estradas de Portugal de 30 de Abril de 2002 foram aprovadas a planta parcelar e os respectivos mapas de áreas relativos ás parcelas de terreno necessárias à execução da obra da A7/1C25 -Lanço Guimarães/Fafe- Sublanço Calvos/Fafe com inicio previsto no prazo de 6 meses.
Considerando, ainda, que o relevante interesse público da obra projectada Justifica a urgência da expropriação dos prédios necessários á sua execução o Instituto das Estradas de Portugal, vem ao abrigo do disposto no artigo 12.º do Código de Expropriações aprovado pela Lei 168/99 de 18 de Setembro requerer a V Ex .se digne:
1- Declarar a utilidade pública nos termos do artigo 14.º do Código de Expropriações das expropriações necessárias á execução da obra acima referida, cumpridas que foram todas as formalidades exigidas no artigo 10.º do mesmo Código;
2- Declarar a urgência das mesmas expropriações ao abrigo do disposto no artigo 161.º do Estatuto das Estradas Nacionais aprovado pela Lei 2037 de 19 de Agosto de 1949, atendendo ao interesse público subjacente á rápida e eficaz execução da obra projectada no intuito de melhor servir os cidadãos a quem este investimento público se destina para efeitos do disposto nos n.ºs 1 e 2 do artigo 15.º, do Código de Expropriações;
3- Declarar que os encargos com as expropriações em causa, são da responsabilidade do Instituto das Estradas de Portugal.
Junta, em anexo nos termos do disposto no artigo 12.º do Código de Expropriações os seguintes documentos:
- a)Cópia da resolução a que se refere o n.º 1, do artigo 10.º do Código de Expropriações, e da respectiva documentação;
- b)Planta parcelar e mapa de expropriações, com a identificação dos bens a expropriar.
Almada, 18 de Julho, de 2002
O Presidente do Conselho de Administração"
- d)Tal despacho envolveu diversas parcelas de terreno identificadas no mapa nele referido, entre as quais as designadas pelos n.º s 152, 153, 155 e 156 pertencentes aos recorrentes;
- e)Essas parcelas encontravam-se integradas na Reserva Agrícola Nacional (REN);
- f)O recurso entrou no tribunal em 2 de Dezembro de 2002.
II Direito
- 1.A recorrida particular invocou a extemporaneidade do recurso contencioso sustentando que a sua entrada neste tribunal, em 2.12.02, ocorrera para lá dos dois meses a que alude o art.º 28, n.º 1, alínea a), da LPTA, já que os interessados haviam sido notificados do acto recorrido em 19.9.02 e a sua publicação tivera lugar a 9.8.02. A apresentação do recurso contencioso fora do tempo é inquestionável em relação aos vícios invocados e geradores de mera anulabilidade, face ao que dispõe o corpo do preceito, designadamente ao suscitado vício de forma e à violação dos princípios jurídicos invocados. Contudo, e para além desses, os recorrentes invocam vícios que acarretam nulidade, invocável a todo o tempo (art.º 134, n.º 2, do CPA), pelo que apenas desses se passará a conhecer.
- 2.Sustentam os recorrentes, em primeiro lugar, que as parcelas que lhes pertencem (alínea c) da matéria de facto) estão integradas na REN, circunstância que impediria que nelas fossem construídas vias de comunicação, nos termos do art.º 4, n.º 1, do DL 93/90, de 19.3, sob pena de nulidade por força do seu art.º 15.
Vejamos. Dispõe o referido n.º 1 do art.º 4 que "Nas áreas incluídas na REN são proibidas as acções de iniciativa pública ou privada que se traduzam em operações de loteamento, obras de urbanização, construção de edifícios, obras hidráulicas, vias de comunicação, aterros, escavações e destruição do coberto vegetal" e o art.º 15 que "São nulos e de nenhum efeito os actos administrativos que violem os artigos 4.º e 17.º"
Portanto, com base nestes preceitos, e a certeza de que as parcelas em causa incorporavam a REN, o acto recorrido é nulo já que se integrava numa acção que se traduzia numa operação de construção de uma via de comunicação (Acórdão STA de 18.12.02, no recurso 1884/02).
Ora, como se assinala no acórdão STA de 4.7.02, proferido no recurso 852/02, "É pacífica a jurisprudência deste Tribunal que afirma, no âmbito do contencioso administrativo, a vigência do princípio “tempus regit actum”, segundo o qual, a apreciação da legalidade dos actos administrativos deve ter em conta, apenas, a realidade fáctica existente no momento da sua prática e o quadro normativo então em vigor (Acórdãos STA de 6.2.02, no recurso 37633, Pleno, e de 7.2.02, no recurso 48295).
Por outro lado, de acordo com o disposto no art.º 137, n.º 1, do CPA "Não são susceptíveis de ratificação, reforma e conversão os actos nulos ou inexistentes", de modo que, qualquer alteração daqueles quadros, ocorrida posteriormente, é inteiramente irrelevante para aferir da legalidade desses actos (acórdão STA de 4.10.00, no recurso 41528), não sendo também figurável em relação a eles, por essas mesmas razões, o aproveitamento do acto, só admitido, dentro de apertados parâmetros, em relação aos actos administrativos anuláveis (acórdãos STA, de 17.1.02, no recurso 46482 e de 27.4.99, no recurso 35821). Do mesmo modo, não é admissível a sua revogação (art.º 139, n.º 1, alínea a), do mesmo código). Acresce que o acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, sendo a nulidade invocável a todo o tempo por qualquer interessado, podendo igualmente ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer tribunal ou órgão administrativo (art.º 134, n.ºs 1 e 2, do CPA).
Sendo esta a doutrina que envolve o acto administrativo nulo, que se caracteriza essencialmente pela impossibilidade de produção de quaisquer efeitos jurídicos (Marcelo Caetano, "Manual", 9.ª edição, 491, "Nenhuma relação jurídica se constitui, modifica ou extingue por virtude do acto nulo, pois estando privado totalmente de eficácia, dele não resultam quaisquer poderes ou deveres, não devendo respeitar-se os efeitos que de facto haja produzido à data da declaração de nulidade".), também resulta evidente ser de todo impossível que, a falta, no momento da prática do acto recorrido, do "despacho conjunto do Ministro do Planeamento e da Administração do Território, do Ministro do Ambiente e Recursos Naturais e do ministro competente em razão da matéria" a considerar a obra em causa como a realização de uma acção de interesse público (art.º 4, n.º 2, alínea a) do DL 93/90, na redacção do DL 213/92, de 12.10) possa, de alguma forma, ser sanada (Não é aceitável o que a recorrida particular defende na alínea (G) das conclusões da sua alegação "Ora, no caso sub judice esta manifestação surge com a intervenção dos dois membros intervenientes nos procedimentos que conduzem à expropriação."), já que só a existência efectiva e formal de tal acto impediria a consumação da nulidade, e não é possível sanarem-se efeitos de acto que os não produz. Por outro lado, e pelas mesmas razões, no âmbito do regime jurídico da nulidade do acto administrativo, não é possível falar-se em degradação de formalidades que se transformem em simples irregularidades sem relevância jurídica. Neste campo quaisquer formalidades são sempre essenciais.
Por isso, como salienta o Magistrado do Ministério Público "... sendo inquestionável que as parcelas de terreno expropriadas se inserem em área da REN, uma vez inconcretizada a sua desanexação, a proibição de construção de uma via de comunicação só seria afastada mediante a efectiva prolação do despacho conjunto em questão, para tanto não bastando um hipotético, vago e indefinido "assentimento dos responsáveis pelo reconhecimento do interesse público."
O acto recorrido é patentemente nulo. Procedem, assim, as conclusões 1 e 2 da alegação dos recorrentes, tornando-se desnecessária a apreciação da restante matéria.
