023/09 - Tribunal dos Conflitos

A jurisdição competente para conhecer de uma acção popular intentada por uma Junta de Freguesia para defesa de um bem do domínio público local da respectiva circunscrição territorial é a jurisdição administrativa.

Acordam os juízes do Tribunal de Conflitos:

I- RELATÓRIO

1. A FREGUESIA DE CAFEDE, pessoa colectiva nº 507081927, com sede na Rua da Bela Vista, em Cafede, Castelo Branco, instaurou, junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco, contra A… e mulher B…, residentes na Rua … na freguesia de Cafede, Castelo Branco, a presente acção popular, sob a forma declarativa, com processo comum ordinário, pedindo, a final, que a acção fosse declarada procedente, por provada e, em consequência,

«I- Deve ser declarada a nulidade da escritura pública lavrada a fls. 38 do livro 282-F do Primeiro Cartório Notarial de Castelo Branco e, consequentemente, serem os Réus condenados, à sua custa, a procederem à correcção da descrição do prédio descrito sob o nº368 da freguesia de Cafede, concelho de Castelo Branco, dela retirando a parcela de terreno referida nos artº3º a 7º da petição inicial, sito na freguesia de Cafede, com cerca de 36 metros de comprimento e cerca de 5 metros de largura no ponto mais largo.

II- Ordenado o cancelamento de qualquer registo a favor dos Réus sobre a parcela referida anteriormente.

III- Deve ser julgado que a rua (…) referida nos artigos 3º a 7º da petição inicial, sito na freguesia de Cafede, com cerca de 36 metros de comprimento e 5 metros de largura no ponto mais largo, pertence ao domínio público e os Réus condenados a reconhecer isso mesmo.

IV- Devem os Réus ser condenados a absterem-se de, por qualquer forma realizar construções ou obras na referida rua, designadamente aquelas que se destinam à apropriação da mesma.

V- Devem os Réus ser condenados a absterem-se de, por qualquer meio, obstar ou dificultar o uso público da referida rua, bem como a demolir quaisquer obras que entretanto tenham ou venham a fazer.»

2. Por despacho liminar de 09.10.2007, o Mmo juiz do TAF de Castelo Branco, decidiu «declinar jurisdição sobre a causa», por, em síntese, não se tratar de um litígio emergente de relações jurídicas administrativas.

A autora interpôs recurso dessa decisão para o Tribunal Central Administrativo Sul, sustentando a competência do TAF de Castelo Branco.

Por acórdão desse Tribunal, proferido em 25.06.09, foi negado provimento ao recurso e confirmada a decisão do TAF de Castelo Branco.

3. A autora vem agora interpor recurso, para este Tribunal de Conflitos, do referido acórdão do TCAS, ao abrigo dos artº42º, nº1 do CPTA e 107º, nº2 do CPC ex vi artº 1º do CPTA.

Termina as alegações de recurso, formulando as seguintes CONCLUSÕES:

1. Em 01 de Junho de 2007, a ora recorrente intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco, uma Acção Popular na qual, entre outros pedidos requeria que a Rua denominada “…”, sita na freguesia de Cafede, fosse declarada pertença do domínio público.

2. Por sentença de 9 de Outubro de 2007, o TAF de Castelo Branco “declinou jurisdição sobre a causa”, por se considerar incompetente para conhecer da mencionada acção.

3. Inconformada com esta decisão, a ora Recorrente interpôs recurso da mesma para o Tribunal Central Administrativo Sul.

4. Tendo esse Venerando Tribunal proferido douto acórdão, no qual se negou provimento ao recurso e se confirmou a sentença recorrida, sendo tal douto acórdão insusceptível de recurso ordinário, nos termos do artº150º, a contrario, do Código de Processo dos Tribunais Administrativos.

5. Sucede que, anteriormente, a ora recorrente havia já intentado uma acção popular no Tribunal Judicial da comarca de Castelo Branco, com o mesmo pedido e causa de pedir da acção de que posteriormente deu entrada no TAF de Castelo Branco.

6. No entanto, por douta sentença de 26.03.2007, aquele Tribunal julgou procedente a excepção de incompetência em razão da matéria dos Tribunais Comuns para decidir daquela acção e, em consequência, absolveu os Réus da instância.

7. Está-se, assim, perante um conflito negativo de jurisdição, de acordo com o disposto no artº115º, nº1 do CPC, o qual nos termos do artº42º, nº1 do CPA e do artº107º, nº2 do CPC ex vi artº 1º do CPTA e do artº59º, nº1 do Decreto nº 19243 de 16.01.1931, deve ser decidido pelo Tribunal de Conflitos.

8. A questão que a Recorrente pretende ver dirimida consiste em saber se, para apreciação da acção de onde o presente conflito emana, é competente a jurisdição comum ou a jurisdição administrativa.

9. Tal como defende Manuel de Andrade, a competência material afere-se pelo pedido do Autor e pelos fundamentos que invoca (causa de pedir), pelo que a questão da competência material e logo da jurisdição competente apenas terá que ser analisada à luz da pretensão dos AA.

10. O artº213º, nº3 da CRP estatui “Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas ou fiscais.

11. A qualificação das relações jurídicas como administrativas comporta duas dimensões caracterizadoras: o facto de se tratar de relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público e o facto de se tratar de relações reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo.

12. Ora, in casu, a Recorrente é uma pessoa colectiva de direito público, pertencente à organização democrática do Estado, cujas atribuições, organização, bem como a competência dos seus órgãos, são reguladas por normas de direito administrativo, conforme o disposto nos artº235º e segs. da CRP.

13. Por outro lado, o que se discute na acção popular sub judice é a pertença ou não de determinado bem ao domínio público, sendo certo que a definição de quais os bens que integram o domínio público das autarquias locais, bem como o seu regime, condições de utilização e limites, provém de normas de direito administrativo.

14. Acresce que a pretensão da Recorrente visa a defesa de um interesse autárquico, mediante o exercício do direito de acção popular, a qual está conexionada com a defesa dos interesses públicos e difusos.

15. Está-se, assim, perante uma relação jurídica substancialmente administrativa, quer quanto aos sujeitos, quer quanto ao objecto, e ainda atenta a conexão que existe com o interesse público e a defesa de interesses que a acção postula.

16. Do ponto de vista processual, o estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais estabelece no artº1º, nº1, que: “Os tribunais de jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações administrativas e fiscais.”

17. Com a entrada em vigor do ETAF, as questões relativas à delimitação do domínio público passaram a ser da competência dos Tribunais Administrativos.

18. Isto porque deixaram de estar excluídos da jurisdição administrativa os litígios referentes à “qualificação dos bens como pertencentes ao domínio público e actos de delimitação destes com bens de outra natureza” (artº4º, nº1 e) do ETAF).

19. Assim, a acção popular em causa nos autos, na medida em que visa a defesa de direitos difusos relacionados com o domínio público, confere, a par com a qualificação da Recorrente como pessoa colectiva de direito público, natureza administrativa à relação jurídica em litígio.

20. Pelo que, face à causa de pedir e ao pedido formulado pela ora Recorrente, se deve concluir, salvo melhor entendimento, que compete à jurisdição administrativa conhecer da acção sub Judice.

21. Só assim se dando cumprimento ao princípio de acesso ao direito e à tutela jurisdicional efectiva da Recorrente, tal como previstos no artº20º da CRP e no artº2º do CPTA.

Não houve contra-alegações.

4. A Digna PGA emitiu o seguinte parecer:

«1. O artº107º, nº2 do CPC não é, em nosso entender, aplicável in casu.

O acórdão recorrido foi proferido não pelo Tribunal da Relação e sim pelo Tribunal Central Administrativo, sendo que de tal decisão não cabia, em princípio, recurso.

Nestes termos parece-nos que o presente recurso não deverá ser conhecido.

Contudo, estando-se perante um conflito negativo de jurisdição que a ora recorrente pretende ver resolvido, não vemos obstáculo a que, transitado o acórdão do Tribunal Central Administrativo e provado o trânsito da sentença do Tribunal Judicial de Castelo Branco, possa ser proferida decisão destinada a resolver o conflito.

Prevenindo a hipótese de assim se entender, emitiremos parecer sobre a questão da competência que aqui se discute.

2. A nosso ver, a competência para conhecer da acção em causa pertence aos Tribunais Administrativos.

A definição da competência dos tribunais administrativos tem a sua sede no artº212º, nº3 da CRP, e também, no artº1º, nº1 do actual Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF).

Nos termos daquele preceito da Lei Fundamental “compete aos tribunais administrativos o julgamentos das acções (…) que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas”, sendo que corresponde a este dispositivo o referido artº1º, nº1 do ETAF.

Por esta via, para aferir da competência do foro administrativo, importará, antes de mais, verificar se o direito que o autor invoca e os factos que alega para o fundamentar, tal como os configura na petição, emergem de uma relação jurídica administrativa.

A propósito da noção de “relação jurídica administrativa”, escreve Vieira de Andrade que na falta de uma clarificação legislativa será mais prudente partir-se do entendimento do conceito constitucional de “relação jurídica administrativa” no sentido estrito tradicional de “relação jurídica de direito administrativo”, acrescentando depois que se têm de considerar relações jurídicas públicas (seguindo um critério estatutário, que combina sujeitos, fins e meios) aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido In A justiça Administrativa, (Lições), 5ª ed., p.59 e 60.

Em nosso entender, assume estas características a relação jurídica que está na base do litígio, no caso em análise.

A Autora – freguesia de Cafede – é uma pessoa colectiva de direito público, cujas atribuições e competência dos seus órgãos se encontram definidas em normas de direito administrativo Cfr. artº 14º e 15º da Lei nº159/99, de 14.09 e artº2º a 38º da Lei nº 169/99, de 18.09, alterada pela Lei nº5-A/2002, de 11.01., sendo que o litígio emerge da qualificação de “bem de domínio público” que ela própria, na qualidade de ente público, no exercício de poderes de autoridade, atribui a determinado bem (uma rua da freguesia), perante certos particulares – os Réus – na prossecução dos interesses públicos que constitucionalmente lhe incumbe (artº235º, nº2 da Lei Fundamental).

O direito que a Autora pretendeu fazer valer emerge, assim, de uma relação jurídica pública e, se é certo que litígios como este estavam excluídos da jurisdição administrativa no domínio do anterior ETAF (artº4º, nº1 alínea e) ), por razões de política legislativa, tal não ocorre no actual diploma, o que só pode significar que os tribunais administrativos detêm, actualmente, competência para conhecer das respectivas acções Neste sentido, Vieira de Andrade, in ob. cit., p.130.

Os tribunais competentes para conhecer da acção instaurada são, assim, os tribunais administrativos.

Nestes termos, deverá o conflito negativo de jurisdição ser resolvido no sentido da competência para julgar a acção ser atribuída aos tribunais administrativos.»

A recorrente pronunciou-se no sentido de que o artº107º, nº2 do CPC é aqui aplicável, como já entendeu este Tribunal de Conflitos nos P.15/06 e 22/07 e que mesmo que se entenda não o ser, sempre o conflito em causa teria de ser resolvido pelo Tribunal de Conflitos, face aos artº115º, nº1 e 3 e 116, nº1 do CPC e do artº42º, nº1 do CPA.

Vêm agora os autos à conferência, para decisão.

II- FUNDAMENTAÇÃO

1. Entende a Digna PGA, no seu douto parecer, que não se verificam os pressupostos do artº107º, nº2 do CPC, uma vez que não estamos perante recurso de uma decisão da Relação, mas sim do Tribunal Central Administrativo Sul, mas que estando em causa um conflito negativo de jurisdição, este Tribunal poderá conhecer do mesmo logo que se prove o trânsito em julgado das decisões em conflito.

E, na verdade, não existe ainda um verdadeiro conflito de jurisdição, que como refere a Digna PGA, supõe o trânsito em julgado de duas decisões judiciais de jurisdições diferentes a declinarem ou a arrogarem-se competência para conhecer da mesma questão (cf. artº115º do CPC).

Ora, desde logo, o acórdão sub judicio não transitou em julgado, uma vez que dele foi, tempestivamente, interposto o presente recurso.

No entanto, o recurso vem interposto, ao abrigo do referido artº107º, nº2 do CPC que dispõe que «Se a Relação tiver julgado incompetente o tribunal judicial por a causa pertencer ao âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, o recurso destinado a fixar o tribunal competente é interposto para o Tribunal de Conflitos.»

Na situação prevista neste preceito legal, não estamos perante um verdadeiro conflito de jurisdição, mas perante um pré-conflito.

Do que se trata aqui é de fixar logo, em definitivo, a competência do tribunal para a acção, através de recurso do acórdão da Relação directamente para o Tribunal de Conflitos, sem necessidade de suscitar o conflito de jurisdição, nos termos atrás referidos.

A questão é se o referido preceito é aplicável na jurisdição administrativa e fiscal. A Digna PGA entende que não.

Na verdade, refere-se ali o Tribunal da Relação, o que não é de estranhar porque se trata de um preceito do processo civil, mas isso não significa, a nosso ver, que o preceito não seja aplicável no contencioso administrativo ex vi artº1º do CPTA, uma vez que na jurisdição administrativa e fiscal também existem tribunais de 2ª Instância, os Tribunais Centrais Administrativos.

Aliás, este Tribunal de Conflitos, embora sem se pronunciar expressamente sobre esta questão, já aceitou conhecer de recursos de decisões dos Tribunais Centrais Administrativos, ao abrigo do artº107º, nº2 do CPC. Isso aconteceu, por exemplo, nos P. nº15/06, 22/07 e 25/08.

E afigura-se-nos que bem.

Com efeito, sendo os TCAs tribunais de 2ª Instância da jurisdição administrativa e fiscal e, portanto, correspondendo, nesta jurisdição, aos Tribunais da Relação, na jurisdição comum, não se vê razão para não lhes aplicar o citado artº107º, nº2 do CPC ex vi artº1º do CPTA, já que as razões que justificam a sua aplicação nos tribunais comuns, ou seja, razões de economia e celeridade processuais, impõem-se, do mesmo modo, na jurisdição administrativa e fiscal.

Aliás, o artº107º nº2 do CPC, ao impor que do acórdão da Relação cabe recurso directo para o Tribunal de Conflitos, parece mesmo pretender excluir qualquer outra via para definir a jurisdição competente, quando obtida uma decisão de um tribunal superior, prevenindo, desse modo, que o conflito de jurisdição se suscite, não só entre tribunais de jurisdições diferentes, mas também de hierarquias diferentes e, simultaneamente, garantindo a intervenção do Tribunal de Conflitos.

De qualquer modo, a admitir-se que o interessado, obtida uma decisão de um tribunal superior poderia ainda suscitar o conflito de jurisdição entre essa decisão e uma decisão de 1ª Instância doutra jurisdição, sempre essa via seria, a nosso ver, meramente opcional.

E, mesmo nesse entendimento, pelas mesmas razões de economia e celeridade processuais, não se justificaria, neste momento, rejeitar o presente recurso, para depois do trânsito em julgado do acórdão recorrido, ser então suscitado um conflito de jurisdição para decidir a jurisdição competente para a acção, quando tal pode ser já resolvido no presente recurso.

E porque assim se entende, passamos já a conhecer do mesmo:

2. Como tem sido reafirmado por este Tribunal e é pacífico na doutrina e na jurisprudência, a competência «afere-se face ao pedido e à causa de pedir formulados pela Autora, ou seja, pelo quid disputatum e não pelo quid decisum.(…) A competência do tribunal não depende, pois, da legitimidade das partes, nem da procedência da acção. É ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do Autor compreendidos aí os respectivos fundamentos, não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos da pretensão» Cf. Prof. A. Reis, Comentário ao CPC, 2º vol.375, Prof. Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, 1º, p. 88 e, por todos, o acórdão deste Tribunal de Conflitos proferidos no P. nº 11/06. de 04.07.2006

Logo, a questão da competência material para conhecer da presente acção e, consequentemente, a definição da jurisdição competente para a mesma, apenas terá que ser analisada à luz da pretensão da Autora, aqui recorrente.

Ora, a recorrente, pessoa colectiva de direito público, pretende com a presente acção popular que intentou junto do TAF de Braga em 01.06.2007, a salvaguarda de um bem alegadamente do domínio público, no caso uma rua denominada …, existente na área da sua circunscrição territorial, que, segundo refere, sempre foi desde tempos imemoriais uma rua usada por todos, sendo, aliás, como rua/travessa mencionada nas confrontações com os terrenos limítrofes na respectiva inscrição matricial, rua de que os RR, abusivamente, se arrogam agora proprietários, para o que celebraram em 15.03.2005 uma escritura de justificação e pretendem ocupar, tendo-a vedado em Fevereiro de 2006, assim, impedindo os restantes munícipes de fruir esse bem, o que provocou a indignação da população de Cafede, que já derrubou essa vedação por forma a terem acesso à referida rua.

Por isso pretende que a referida escritura de justificação seja declarada nula e seja reconhecida, à referida rua, a qualidade de bem do domínio público, condenando-se os RR a abster-se de, por qualquer meio obstar a seu uso público, bem como demolir quaisquer obras que entretanto tenham feito ou venham a fazer.

O acórdão recorrido, subscrevendo a decisão de 1ª instância, considerou que a jurisdição competente para apreciar a presente acção é a jurisdição comum, porque, e em síntese, «…não estamos perante qualquer relação jurídica administrativa, disciplinada por normas de direito administrativo, mas sim perante um litígio de natureza privada, ou jurídico-civil. Na verdade, e como bem entendeu a sentença recorrida, no presente litígio não existe uma situação regulada por normas de direito administrativo, mas sim por normas de direito privado, como emerge da análise da petição inicial e da natureza dos pedidos formulados».

Já segundo a recorrente e contrariamente ao decidido pelo acórdão sob recurso, a jurisdição competente para conhecer da presente acção popular é a jurisdição administrativa e não a jurisdição comum.

Da mesma opinião é a Digna PGA.

Ambas fundamentam esta posição precisamente na natureza administrativa da relação jurídica em litígio, pelo que a competência para dele conhecer seria dos tribunais administrativos, por imperativo do artº212, nº3 da CRP e do artº1º, nº1º do actual ETAF.

Apreciemos então:

3. O acórdão sob recurso atribuiu a competência para a presente acção aos tribunais judiciais.

“Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais” ( artº211º, nº1 da CRP e artº66º do CPC).

Portanto, tendo os tribunais comuns uma competência residual, a presente acção só cairá na competência dos tribunais judiciais, se não for da competência de uma outra ordem jurisdicional, no caso, se não couber na jurisdição administrativa e fiscal.

Ora, como regra, “Compete aos tribunais administrativos e fiscais o conhecimento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas” (artº212º, nº3 da CRP e artº1º, nº1 do CPTA).

No entanto, o legislador não definiu, pelo menos de modo expresso, o conceito de «relação jurídica administrativa», apenas delimitou, no artº4º do ETAF, pela positiva (nº1) e pela negativa (nº2 e 3), o âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, mas fê-lo, exemplificativamente, ou seja, não está excluída a possibilidade de o legislador poder atribuir à jurisdição administrativa ou excluir do seu âmbito o conhecimento de outros litígios.

De qualquer modo, resulta das diferentes alíneas que no artº4º do ETAF densificam o conceito, designadamente as alíneas a) e b), que na relação jurídica administrativa há-se existir, pelo menos, um ente público ou um ente privado no exercício de poderes públicos e que a mesma há-de ser regulada por normas de direito administrativo.

Ou seja, o legislador adoptou, para o efeito, o conceito de relação jurídica administrativa já anteriormente construído pela maioria da doutrina e da jurisprudência e que assentava, essencialmente, nessas duas características.

Na verdade, embora não exista total uniformidade sobre o conceito de relação jurídica administrativa, pode considerar-se maioritariamente aceite, pela doutrina e pela jurisprudência, que para que exista uma tal relação é necessário que, pelo menos, um dos sujeitos da mesma seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido, segundo normas do direito administrativo” Cf. por exemplo, Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa, Lições, 4ª edição, pág. 55/56, Carlos Fernandes Cadilha, in Dicionário de Contencioso Administrativo”, 2007, págs. 117/118, Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, p. 17, Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, CPTA e ETAF, anotados, p.25 a 27 e, por todos, o acórdão do Pleno do STA de rec. e o ac. Tribunal Constitucional nº746/96, de 29.05 .

Por outro lado, não restam dúvidas que com a última reforma da jurisdição administrativa de 2002, entrada em vigor em 01.01.2004, a jurisdição administrativa viu substancialmente alargado o seu âmbito, passando os tribunais administrativos a ser referidos como os tribunais comuns desta jurisdição, o que significa que todos os litígios que versem sobre uma relação jurídica administrativa, que não estejam expressamente atribuídos por lei a outra jurisdição, caem no seu âmbito Cf. neste sentido, vide Vieira de Andrade, obra citada, p. 112 e 113 e Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, obra citada, p. 34.

4- Ora, é, a nosso ver, o que acontece com os litígios que envolvam, pelo menos, uma entidade pública ou uma entidade privada no exercício de poderes públicos e que versem sobre a qualificação de bens como pertencentes ao domínio público e actos de delimitação destes com bens de outra natureza, que antes da reforma do contencioso administrativo de 2004, se encontravam expressamente excluídos do âmbito da jurisdição administrativa (cf. artº4º, nº1 e) do ETAF/84), mas que depois daquela reforma passaram a integrar o âmbito da jurisdição.

Aliás, diríamos que é esse o seu campo próprio, atento a natureza pública do bem objecto dessa relação jurídica e o consequente estatuto de direito público (administrativo) desse bem, também denominado «estatuto de dominialidade».

Portanto, se bem que tais questões não estejam expressamente referidas no nº1 do artº4º do ETAF, o certo é que deixaram de integrar as alíneas deste preceito que respeitam à delimitação negativa da jurisdição e que integram os seus nº2 e 3.

E não existindo, hoje, qualquer outra norma que as exclua do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, elas cairão, necessariamente, no âmbito da cláusula geral do artº1º nº1 do ETAF, verificados os demais pressupostos da relação jurídica administrativa.

Neste sentido se tem pronunciado a melhor doutrina, que aqui acompanhamos.

Assim e por exemplo, diz a este propósito Vieira de Andrade: «Julgamos que o desaparecimento desta exclusão ao implicar a aplicação da cláusula geral, vai trazer para os tribunais administrativos a competência para conhecer da impugnação dos actos de qualificação dominial, que são actos administrativos, quer se trate de actos de classificação, quer de afectação (vide M. Caetano, Manual II, 8ª ed., p. 850 e segs)., bem como as acções relativas a questões de delimitação do domínio público com outros domínios que são questões de direito administrativo. Na realidade sempre se entendeu que um dos privilégios inerentes à propriedade pública, em comparação com a propriedade privada, é o poder da Administração de delimitar unilateralmente o domínio público (cf. M. Caetano, obra citada, p. 856).

As razões de exclusão, no anterior ETAF, estavam ligadas à ideia de que tudo o que respeitava à propriedade devia ser julgado perante os tribunais judiciais, por desconfiança relativamente aos tribunais administrativos e pela pressuposição da limitação dos seus poderes – são por isso razões que deixaram de justificar o desvio relativamente ao critério substancial de definição do âmbito da jurisdição administrativa.» Vide, obra citada, p. 150. No mesmo sentido, Ana Raquel Gonçalves Moniz, in O domínio Público: o critério e o regime jurídico da dominialidade. Almedina, 2006, p.531 e segs

No mesmo sentido, se pronunciam Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, ao referirem que «De um modo geral pertence hoje ao âmbito da jurisdição administrativa a apreciação de todos os litígios que versem sobre matéria jurídico administrativa e cuja apreciação não seja expressamente atribuída, por norma especial, à competência dos tribunais judiciais (artº1º, nº1 do ETAF e artº213, nº3 da CRP). (…) Isto inclui, por exemplo, (…) as questões de delimitação de bens do domínio público, que até aqui eram excluídas pelo artº4º anterior. «Tal matéria, que estava expressamente excluída da justiça administrativa no anterior ETAF (cf. alínea e) do nº1 do artº4º), não é agora objecto de qualquer “desaforamento” legislativo, devendo entender-se que os litígios emergentes de actos de qualificação dominial e de delimitação do domínio público, sendo administrativos, reingressam por força da cláusula geral do seu artº1º, nº1, no âmbito da competência dos tribunais administrativos» Vide, obra citada, in “Introdução”, a p.18. .

Também Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira são da mesma opinião in CPTA e ETAF anotados, vol. I, Almedina, reimpressão da edição de Nov. de 2004, p.35/36.

Ora, no presente caso, está em causa uma relação jurídica que, tal como a Autora, a Junta de Freguesia de Cafede a configura, tem por objecto uma rua/travessa que se situa na área da sua circunscrição territorial e, portanto, um bem do domínio público local, que se encontra, como tal, submetido a um estatuto especial de direito público, caracterizado pela inalienabilidade, imprescritibilidade e impenhorabilidade e que, nessa medida, goza de um regime de Direito Administrativo que outorga especiais poderes e deveres à Administração, no caso à administração local, dirigidos à prossecução da função pública servida por esse bem.

Trata-se, pois, de apreciar uma relação jurídica em que um dos sujeitos é uma pessoa colectiva pública e o respectivo objecto, de acordo com a causa petendi, está sujeito a um estatuto especial de direito público administrativo, pelo que, quer do ponto de vista da tutela jurídica subjectiva, quer do ponto de vista da tutela jurídica objectiva, de que se falará a seguir, tem, sem dúvida, natureza administrativa.

5. Finalmente dir-se-á que o facto, salientado na decisão recorrida em concordância com a 1ª Instância, de a Autora ter usado uma acção popular para defesa de um bem do domínio público e ter referido intentá-la ao abrigo do artº12º, nº2 da Lei nº 83/95, de 31.08, em nada altera a conclusão a que se chegou no ponto 4 supra, quanto à competência dos tribunais administrativos para dela conhecer.

Obviamente não é pela Autora ter referido, na petição inicial, instaurar a acção ao abrigo do citado preceito legal que, efectivamente, se refere à acção popular cível, que a acção passa a ter essa natureza, não estando o tribunal sujeito à qualificação jurídica referida pelas partes.

Por outro lado, e contrariamente ao que parecem sustentar as instâncias, a acção popular é e sempre foi, essencialmente, um meio processual do contencioso objectivo administrativo.

Na verdade, se bem que possa também ser utilizada numa dimensão cível (cf. artº12º, nº2 e 22 e segs. da citada Lei 83/95) e até numa dimensão penal (cf. o seu artº25º), é na dimensão administrativa que a acção popular tem o seu campo principal de intervenção, pois é no âmbito das relações entre a Administração e os administrados que a acção popular faz mais sentido, desde logo, pelos valores constitucionalmente protegidos que se visam defender através dessa acção, vg, a saúde pública, a qualidade de vida, a preservação do ambiente e do património cultural, os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais (cf. artº52, nº3 da CRP/97 e artº1º, nº1 e 2 da Lei nº83/95, de 31.08). Aliás, a dimensão administrativa é aquela que está mais presente na Lei 83/95, que inclui designadamente a respectiva tutela procedimental (artº4º a 11º e o artº12º, nº1 da citada Lei nº83/95). Cf. a este propósito, José Figueiredo Dias, in Tutela Ambiental e Contencioso Administrativo, p. 213

A confirmar essa natureza essencialmente administrativa da acção popular está ainda o artº9º, nº2 do CPTA, preceito que respeita à legitimidade activa para acções populares administrativas para defesa dos valores referidos no artº52º, nº3 da CRP/97 e nos artº2º e 12º, nº1 da Lei nº 83/95, o qual veio ainda alargar o campo de incidência da acção popular ao incluir, no elenco de interesses difusos, os valores ou bens relativos ao urbanismo e ao ordenamento do território e conferir uma genérica capacidade de iniciativa processual ao MP neste domínio, que a referida lei não previa.

Segundo Mário Aroso, «A recepção desta peculiar forma de legitimidade na parte geral do CPTA, torna claro que a acção popular administrativa se aplica a todas as espécies processuais que integram o contencioso administrativo e pode ser utilizada para a obtenção de quaisquer das providências judiciárias legalmente admissíveis.» Cf. neste sentido, Mário Aroso de Almeida, in “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, 2ª edição, p. 30-32 e in Comentário ao CPTA, 2ª edição p. 68 -73 e também Ana Raquel Moniz, in O Domínio Público: O critério e o Regime Jurídico da dominialidade, p. 531 e segs, especialmente, p.541.

Aliás, o principal contributo da acção popular foi ultrapassar as deficiências de uma tutela jurisdicional dos valores referidos no artº52º, nº3 da CRP e alargar a legitimidade para defesa desses valores, servindo-se da noção de interesse difuso.

A novidade que a figura do interesse difuso traz à tutela jurisdicional é proporcionar uma tutela numa perspectiva supra-individual e não apenas baseada na defesa de posições jurídicas subjectivas, daí que, como se fez constar do citado nº2 do artº9º do CPTA, tal acção possa ser intentada «independentemente de (o autor) ter interesse pessoal na demanda».

Também, por isso, não faz sentido, recusar a competência dos tribunais administrativos para uma acção popular, com fundamento em que não está em causa um acto de autoridade, como parece ser entendimento do tribunal a quo, embora não claramente explicitado, ao salientar a fls. 345, que «Na presente acção não há qualquer acto administrativo subjacente».

O que releva hoje na delimitação do âmbito material da jurisdição administrativa é, como referimos, a relação jurídica administrativa e ela não é necessariamente bilateral, assumindo hoje dimensões multipolares.

Por outro lado, as múltiplas faces da relação jurídica administrativa não se fazem só sentir no aspecto subjectivo, mas também no aspecto objectivo, pelo que se bem que o contencioso administrativo vise, primacialmente, a tutela de posições jurídicas individuais (contencioso administrativo subjectivo), não deixa de assegurar também a tutela da legalidade, do interesse público e dos interesses difusos (contencioso administrativo objectivo), e, não raro, os interesses assegurados por uma e outra tutela são convergentes.

Assim sendo e visando a presente acção a defesa de um bem, alegadamente, do domínio público local, que se integra na área de circunscrição territorial da Junta de Freguesia, aqui Autora, a competência para a presente acção é dos tribunais administrativos, quer do ponto de vista da tutela subjectiva, quer do ponto de vista da tutela objectiva (artº1º do ETAF e artº9º, nº2 do CPTA conjugado com o artº2º, nº1 e 12º, nº1 da Lei 82/85).

Conclui-se, pois, face a tudo o anteriormente exposto, que a jurisdição competente para conhecer da presente acção é a jurisdição administrativa, pelo que o acórdão recorrido não se pode manter.

IV- DECISÃO

Termos em que acordam os juízes deste Tribunal em conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido e declarar a competência da jurisdição administrativa para conhecer da presente acção.

Sem custas, por os recorridos não terem contra-alegado.

Lisboa, 28 de Setembro de 2010. - Fernanda Martins Xavier e Nunes (relatora) - José Joaquim de Sousa Leite - Jorge Manuel Lopes de Sousa - António Pires Henriques da Graça - Fernando Manuel Azevedo Moreira - Maria dos Prazeres Couceiro Pizarro Beleza.