01260/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- À luz do EMP, a formação especializada dos Procuradores-Adjuntos não constitui critério ou factor atendível no concurso de promoção à categoria de Procurador da República.

II- Por isso, o acto que decidiu um concurso desse género também não pode sofrer da ilegalidade que supostamente adviria de aí se ter aplicado uma norma regulamentar que desprezava aquela formação.

III- Sendo de cumprir o estatuído no art. 100º do CPA no sobredito concurso, a inobservância da formalidade não podia ter efeitos invalidantes em face da certeza de que o cumprimento dela era insusceptível de alterar a decisão que fora tomada «secundum legis», caso em que era de concluir pelo aproveitamento do acto administrativo.

Acordam no Pleno da 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

O Dr. A…, identificado nos autos, interpôs recurso jurisdicional do acórdão da Subsecção, constante de fls. 180 e ss., que julgou improcedente a acção administrativa especial que o ora recorrente movera contra o Conselho Superior do Ministério Público e na qual pedira que fosse anulado «o movimento de magistrados do Ministério Público deliberado em 11 de Julho de 2005» e que a entidade demandada fosse «condenada a praticar o acto que deveria ter praticado se tivesse aplicado correctamente os critérios legais de colocação do autor».

O recorrente terminou a sua alegação de recurso, formulando as conclusões seguintes:

I- O acto impugnado é inválido por dois motivos:

a) Por vício de violação da lei, pelo que deve ser anulado nos termos do previsto no artigo 135° do Código de Procedimento Administrativo;

b) Por preterição de formalidade essencial de audiência dos interessados, pelo que deve ser anulado, nos termos do previsto no artigo 135° do Código de Procedimento Administrativo.

II. O Estatuto do Ministério Público prevê um conjunto de critérios de acesso à categoria de Procurador da República. A saber:

a) O artigo 116° prevê que os magistrados do Ministério Público são promovidos por mérito ou por antiguidade, sendo certo que a promoção por mérito depende da obtenção de classificação de Muito Bom ou Bom com Distinção (cfr. artigo 117°).

b) Paralelamente, o artigo 121° prevê que a promoção para a categoria de procurador da República se faz, ou por concurso, ou segundo a lista de antiguidade, sendo que as vagas serão preenchidas sucessivamente na proporção de três por via do concurso e duas segundo a ordem da lista de antiguidade.

c) Assim, só podem ser promovidos os Procuradores-adjuntos que exerçam funções há mais de dez anos, sendo provido o magistrado com melhor classificação ou, em caso de igualdade, o mais antigo.

d) Cumulativamente com os critérios previstos no artigo 121°, no qual se encontra previsto o regime genérico dos provimentos à categoria de Procurador da República, o artigo 136° prevê que, no caso de se tratar de provimentos para tribunais de competência especializada, a competência específica nesse ramo de direito será também atendível.

III. Entende o acórdão recorrido que os critérios a atender na promoção à categoria de Procurador da República são apenas os previstos nos artigos 116°, 117° e 121° do Estatuto do Ministério Público. Decisão com a qual o recorrente não se pode conformar.

IV. Os artigos «supra» mencionados contêm um conjunto de regras genéricas aplicáveis em abstracto a todas as situações de promoção.

V. Contudo, não são os únicos preceitos que se debruçam sobre a situação: o artigo 136°, sob a epígrafe “Regras de colocação e preferência”, considera que nos provimentos para tribunais de competência especializada, é também critério atendível a formação específica que o candidato possua naquele concreto ramo de direito.

VI. Ao contrário do que seria de esperar, de acordo com o acórdão agora recorrido, a questão da preferência na colocação em função da formação especializada só pode ser equacionada nas situações em que esteja em causa o movimento de magistrados que já tenham a categoria ou que pelo menos sejam a ela promovidos, o que é o mesmo que dizer que a formação específica dos candidatos só será ponderada quanto às transferências.

VII. Salvo melhor entendimento, esta não é a interpretação mais correcta da lei.

a) Os artigos 116°, 117° e 121° criam o regime geral aplicável às promoções, definindo quem e como pode ser promovido, mas o artigo 136° cria um regime especial para os provimentos para tribunais de competência especializada.

b) Uma vez que o artigo 136° se refere a provimentos, não entende o recorrente por que motivo no douto acórdão recorrido se há-de optar por uma interpretação mais restritiva e considerar que a preferência será concedida tão-só nas situações de transferência.

c) Por outro lado, o artigo 135° do Estatuto do Ministério Público prevê as regras exclusivas das transferências. Assim, se fosse intenção do legislador privilegiar a formação específica dos magistrados apenas na sua transferência, tê-la-ia consagrado neste preceito.

d) Por outro lado, uma vez que o artigo 136° consagra um regime especial para os provimentos para tribunais de competência especializada deve ser aplicado cumulativamente com os artigos que consagram as regras gerais da promoção.

e) Por último resta acrescentar que o artigo 20° n.º 3 do Regulamento Interno da Procuradoria-Geral da República, remete precisamente para os factores que, nos termos do artigo 136° do Estatuto do Ministério Público, são atendíveis, nos movimentos dos magistrados do Ministério Público.

VIII, À data do concurso impugnado, o recorrente exercia funções há 17 anos, 9 meses e 18 com classificação de Muito Bom e possuía formação específica nas áreas de Direito Administrativo e Direito do Trabalho, por ter frequentado duas pós-graduações e por ter exercido funções no Tribunal de … durante quatro anos, detendo as condições exigidas para a promoção

IX. Acontece que o Conselho Superior do Ministério Público aprovou um conjunto de critérios relativos aos movimentos dos magistrados, para o qual remete o artigo 20° n.º 4.

X. No ponto 5.7. deste conjunto de critério, a ponderação da formação específica é expressamente excluída, quando se trate da promoção de Procuradores-adjuntos à categoria de Procuradores da República.

XI. Ora, o regime jurídico criado por acto legislativo, no caso pelo Estatuto do Ministério Público, aprovado pela Lei n.º 60/98, de 27 de Agosto, não pode ser alterado por acto regulamentar, em violação do artigo 112° da Constituição.

XII O Estatuto do Ministério Público constitui a norma de habilitação relevante. O Estatuto do Ministério Público é o critério, o fundamento e o limite do regulamento interno, que apenas pode desenvolver ou concretizar o regime criado pelo primeiro.

XIII. Desta forma, uma vez que o Conselho Superior do Ministério Público fundou a decisão de não promover o recorrente no conjunto de critérios acima mencionados, o recorrente considera que o acto é inválido, pelo que deve ser anulado, por padecer de vício de violação de lei, segundo o preceituado no artigo 135.º do Código de Procedimento Administrativo. E assim também o acórdão recorrido é inválido e deve ser revogado.

XIV. Por último, o recorrente invocou ainda como causa de invalidade do acto impugnado, a preterição de formalidade essencial de audiência prévia dos interessados, prevista nos artigos 100.º e seguintes do Código de Procedimento Administrativo.

XV. O douto acórdão reconheceu-o mas não lhe atribuiu efeitos invalidantes. Com o devido respeito, não se pode transformar um requisito formal em material. Preterido o requisito formal o acto é inválido por razões formais, com consequências diferentes da invalidade por razões materiais. Trata-se de requisitos distintos cuja preterição segue regimes distintos.

XVI. Face ao exposto, deve o acto ser anulado, nos termos do artigo 135º do Código de Procedimento Administrativo, por preterição de formalidade essencial de audiência dos interessados.

O CSMP contra-alegou, defendendo a bondade do acórdão recorrido e o consequente não provimento do presente recurso jurisdicional.

A matéria de facto pertinente é aquela que o acórdão recorrido considerou provada, pelo que procedemos aqui, com as necessárias adaptações, à remissão genericamente permitida pelo art. 713º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

Na sequência da publicação do aviso de que, no dia 5/7/2005, se procederia a um movimento de magistrados do MºP que incluiria «transferências e promoções a Procuradores da República», o aqui recorrente, que era Procurador-adjunto, candidatou-se à promoção a Procurador da República – promoção essa «por via de concurso», como nos diz o acórdão recorrido. Contudo, o acto do CSMP impugnado na acção dos autos absteve-se de promover o recorrente, tendo antes promovido à categoria imediata os cinco magistrados que na lide figuram como interessados particulares. Daí que ele tenha proposto a acção administrativa especial dos autos, em que cumulativamente pediu a anulação do referido acto e a condenação do CSMP a emitir uma nova pronúncia que, na vez da anulada, o promova àquela categoria de Procurador da República.

A petição inicial evidencia as razões por que o recorrente se não conforma com o acto impugnado. Ele partiu de dois fundamentais pressupostos: o de que o EMP («maxime», o seu art. 136º) impunha que o CSMP, ao decidir o concurso de promoção a Procurador da República, atendesse à «formação especializada dos concorrentes»; e o de que a sua promoção seria certa se o CSMP tivesse respeitado aquela imposição legal. Todavia, o acto «sub censura» não ponderou a tal «formação especializada»; e, na óptica do recorrente, isso deveu-se ao facto de o CSMP ter aplicado normas regulamentares que olvidavam «in toto» o peso que essa mesma «formação» devia ter para efeito de promoções – pelo que, nessa exacta medida, tais normas contrariavam a lei habilitante que deveriam observar e servir. Foi nesta linha de raciocínio que o recorrente imputou ao acto um vício de violação de lei; e, a esse ataque, fez acrescer a denúncia de um vício de forma derivado do não cumprimento do dever de audiência prévia.

O aresto recorrido julgou a acção improcedente por duas fundamentais razões: quanto à violação de lei, entendeu que o próprio EMP excluía que a dita «formação especializada» operasse no concurso de promoção em causa – o que afastava, «de plano», a denunciada dissenção entre preceitos regulamentares aplicados e as normas superiores do EMP; quanto ao vício de forma, a Subsecção entendeu que ele ocorrera, mas que se mostrava impotente para anular o acto em virtude de a respectiva formalidade se haver degradado em não essencial.

As conclusões do presente recurso jurisdicional mostram que são essencialmente três os ataques dirigidos – directamente ou de viés – ao acórdão «sub censura»: nas conclusões II a VII, o recorrente clama que o EMP impõe que se dê relevância à «formação especializada» dos magistrados que se apresentem a concursos de promoção; nas conclusões IX a XIII, regressa ao tema da infidelidade das normas regulamentares relativamente àquela solução, supostamente consagrada no EMP – questão que, como vimos, o aresto recorrido não tratou, por ela estar logicamente prejudicada pela solução dada ao problema anterior; nas conclusões XIV e XV, o recorrente insiste na aptidão invalidante do vício de forma.

Comecemos pelas conclusões II a VII. O art. 116º do EMP estabelece que o acesso aos lugares superiores do MºPº se faz por promoção, a qual, no que concerne à categoria de Procurador da República, ocorre por mérito e por antiguidade. As condições gerais de acesso constam do art. 117º, aí não figurando a necessidade de se atender à eventual formação especializada dos concorrentes. O art. 121º dispõe que o provimento das vagas de Procurador faz-se, «primo», por transferência e, «secundo», pela promoção de Procuradores-adjuntos; e acrescenta que esta promoção se efectua mediante o preenchimento de três vagas por concurso e de duas por antiguidade, sendo que, na promoção por concurso – a que só podem ser opositores os Procuradores-adjuntos com mais de dez anos de serviço – será provido o magistrado com melhor classificação e, em caso de igualdade, o mais antigo. Portanto, também aqui nada se diz quanto à «formação especializada» dos concorrentes.

Essa «formação» aparece finalmente referida no art. 136º, cuja epígrafe é «regras de colocação e preferência» e que está incluído numa secção relativa a «movimentos» e distinta daquela a que respeitam os artigos atrás citados. Esse art. 136º preconiza que a colocação de magistrados do MºPº se faça «com prevalência das necessidades de serviço e de modo a conciliar a vida pessoal e familiar dos interessados com a sua vida profissional»; e prevê ainda que, «no provimento de lugares em tribunais de competência especializada», se deva ponderar «a formação especializada dos concorrentes» – embora sem prejuízo de os «factores atendíveis nas colocações» serem, «por ordem decrescente de preferência, a classificação de serviço e a antiguidade».

A mera inserção sistemática do art. 136º evidencia a sua inaplicabilidade aos concursos de promoção a Procurador da República. E facilmente se compreende que assim seja. Com efeito, ainda que um movimento de magistrados do MºPº concentre, num mesmo resultado, a promoção de alguns deles à categoria superior e a respectiva colocação num lugar vago da nova categoria, não deixam tais operações de ser lógica e ontologicamente diversas; pois uma coisa é a promoção de alguém a uma categoria profissional e outra, subsequente, é o provimento dele num dos lugares dessa categoria.

Ora, e desde logo, detecta-se uma razão visível para que a «formação especializada» possuída por um qualquer magistrado não possa operar no momento da sua promoção: é que esta, tomada «a se», nunca garante que imediatamente haja, nessa categoria superior, um lugar vago e adequado à «formação» por ele detida. Portanto, o acórdão «sub judicio» andou bem ao deixar claro que a «formação especializada» dos concorrentes, referida no art. 136º do EMP, só é «ponderada» nos movimentos de magistrados, ou seja, nas suas colocações por transferência. E isto é obviamente assim por um segundo motivo: é que a solução inversa traria o inconveniente de propiciar ultrapassagens na ordem normal de promoção, as quais se deveriam a um factor puramente acidental – o de, aquando do concurso, haver, ou não, vagas da categoria de acesso «em tribunais de competência especializada».

Nesta conformidade, o acórdão recorrido está a coberto da censura que o presente recurso lhe dirige, pois o acto, ao não atender à «formação especializada dos concorrentes», decidiu «secundum legem» – e, simultaneamente, subtraiu o concurso de promoção a um inadmissível factor de contingência. No fundo, a tese do recorrente radica numa confusão manifesta entre os conceitos de promoção (a uma categoria) e de provimento (num lugar); mas o que «supra» dissemos torna inquestionável que o EMP não considerou as formações especializadas para efeitos de promoção e esclarece a «ratio» dessa escolha legislativa. Assim, não se verifica o vício de violação de lei denunciado nas conclusões que estiveram em apreço.

E tal vício também não decorre, nem pode decorrer, do invocado nas conclusões IX a XIII. Com efeito, assente que a lei excluiu a atendibilidade da «formação especializada» em sede de promoções, suprimida fica a hipótese de o acto ser ilegal por ter aplicado normas regulamentares cuja repugnância à lei só adviria do pormenor de não atenderem a essa «formação» para aquele efeito. Ou seja: segundo a economia da acção, a ilegalidade das normas regulamentares, causal de uma censura ao acto, dependia exclusivamente de a lei atender à «formação especializada»; portanto, e até por um imperativo lógico, o facto de a lei dispor o contrário torna impossível que exista aquela precisa ilegalidade.

Estando adquirido que a Subsecção decidiu com acerto ao julgar improcedente, em toda a linha, o vício de violação de lei, resta-nos enfrentar as conclusões XIV e XV, em que o recorrente almeja a revogação do acórdão e a anulação do acto, por vício de forma resultante da ofensa do estatuído no art. 100º do CPA. Relembremos que a Subsecção concedeu que tal vício existira; mas concluiu que a omissão da formalidade era irrelevante, já que a questão sobre que o recorrente queria ser ouvido – relativa à atendibilidade da formação especializada – não podia ser decidida num sentido diferente do adoptado no acto.

Contra o assim decidido, o recorrente apenas esgrime o argumento de que a Subsecção transformou «um requisito formal em material». Mas este argumento raia a ininteligibilidade; é que o aresto não se limitou a predicar diferentemente um «requisito», mantendo-o como tal – e antes excluiu decididamente o suposto «requisito» ao afirmar que, à luz das circunstâncias concretas do caso, a validade do acto não requeria o cumprimento da formalidade prevista no art. 100º do CPA.

No entanto, a inoperância do argumento usado não elimina a necessidade de vermos se o acórdão decidiu bem a «quaestio juris» relacionada com o vício de forma – pois é flagrante que o recorrente manifestou a vontade de sindicar a solução dada ao assunto. Como dissemos já, a Subsecção assumiu que o acto impugnado deveria ter sido precedido da audiência dos interessados; mas, depois de ponderar que o recorrente se tinha efectivamente pronunciado, «motu proprio», que a pronúncia que emitisse após convite exclusivamente se relacionaria com o problema da «formação especializada» e, por último, que o CSMP não tinha, nessa matéria, qualquer margem de liberdade, o acórdão concluiu que a formalidade se degradara em não essencial e, nessa medida, carecia de aptidão invalidante.

Ora, esta pronúncia decisória está correcta. Constatámos «supra» que o CSMP estava vinculado «ex lege» a não considerar, para efeitos do concurso de promoção, a «formação especializada» que os concorrentes acaso detivessem. E, tanto a matéria de facto provada, como a «causa petendi» e o pedido enunciados pelo recorrente na acção asseguram que, se o art. 100º do CPA tivesse sido cumprido, ele exerceria o seu direito de audiência com o exclusivo fito de persuadir o CSMP a considerar a sua «formação especializada» no acto final do procedimento. Sendo assim, é agora apodíctico que a eventual audiência do aqui recorrente não lhe traria os frutos que ele almejava obter com a realização da formalidade; pois, e como já acima dissemos e demonstrámos, era legalmente impossível que o CSMP atendesse àquela «formação» e viesse, por isso, a decidir de modo diferente do anteriormente adoptado.

Portanto, a exigibilidade abstracta de a Administração ouvir o recorrente, afirmada no aresto recorrido, nunca poderia acarretar, «in concreto», a anulação do acto impugnado – já que entretanto se obteve a certeza inabalável de que o cumprimento de tal formalidade seria insusceptível de influir minimamente no sentido da decisão administrativa. É que as formalidades procedimentais são meios ao serviço de fins; mas, sempre que o único resultado prático que deva seguir-se-lhes venha a ser obtido a despeito delas, tais formalidades têm de ser havidas por desnecessárias – isto de acordo com o lugar argumentativo comum de que, atingidos os fins, tornam-se prescindíveis os meios que a eles exclusivamente se ordenem.

Ora, daqui resulta o imediato afastamento dos efeitos invalidantes que o recorrente invoca. Mesmo que adoptássemos parcialmente o seu raciocínio e entendêssemos que a dita formalidade era exigível, designadamente por nunca ter perdido a sua essencialidade, sempre teríamos de concluir, ao menos, pelo aproveitamento do acto administrativo; pois nenhum sentido faria que, após sindicarmos plenamente o acto e concluirmos que ele não poderia ser outro à luz da lei substantiva aplicável, viéssemos a anulá-lo – já que daí resultaria o surgimento, na posterior execução do julgado, de um exacto «alter ego»» do acto suprimido.

Aliás, uma tal solução não seria sequer harmonizável com o «petitum» globalmente formulado na acção. De facto, o aqui recorrente cumulou o pedido de anulação do acto com o de condenação da entidade demandada a praticar um outro que, reconstituindo a situação actual hipotética (cfr. o art. 47º, n.º 2, al. b), do CPTA), considerasse a sua «formação especializada» e o promovesse à categoria imediata. Todavia, nós já constatámos a fatal improcedência deste segundo pedido. Assim, a almejada anulação do acto, que o recorrente toma como antecedente de um determinado modo de reintegrar a ordem jurídica violada, não acarreta essa pretendida consequência. E esta outra perspectiva do assunto mostra bem a vanidade da anulação que agora porventura se decretasse; pois o efeito anulatório seria, afinal, inapto para dar à relação jurídico-administrativa sobre que versa o litígio a configuração que o autor da acção preconiza e que é a própria causa final, ou razão última, da existência da lide.

Torna-se agora claro que a decisão, constante do aresto «sub judicio», de não anular o acto impugnado por ocorrência do arguido vício de forma é absolutamente certa – sendo até despiciendo analisar a maior ou menor bondade dos seus fundamentos. É que, no limite, sempre se imporia que o tribunal, na linha de uma jurisprudência estabilizada neste STA, procedesse ao aproveitamento do acto administrativo – como «supra» se deixou referido.

Soçobram, assim, as duas conclusões que estiveram ultimamente em apreço. Resta assinalar a improcedência das conclusões I e XVI, que sintetizam as demais, e a irrelevância da conclusão VIII que se mostra, «per se», destituída de potencialidade invalidante.

Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e em confirmar, pelas razões expostas, o acórdão recorrido.

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 8 U:C

Lisboa, 6 de Fevereiro de 2007. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – Fernando Manuel Azevedo Moreira – José Manuel da Silva Santos Botelho – Rosendo Dias José – Maria Angelina Domingues – Luís Pais Borges – João Manuel Belchior – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Alberto Acácio de Sá da Costa Reis – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – José Cândido de Pinho – António Bento São Pedro – António Políbio Ferreira Henriques – Fernanda Martins Xavier e Nunes – José António de Freitas Carvalho – Edmundo António Vasco Moscoso.