Acordam no Pleno da 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
O Dr. A…, identificado nos autos, interpôs recurso jurisdicional do acórdão da Subsecção, constante de fls. 180 e ss., que julgou improcedente a acção administrativa especial que o ora recorrente movera contra o Conselho Superior do Ministério Público e na qual pedira que fosse anulado «o movimento de magistrados do Ministério Público deliberado em 11 de Julho de 2005» e que a entidade demandada fosse «condenada a praticar o acto que deveria ter praticado se tivesse aplicado correctamente os critérios legais de colocação do autor».
O recorrente terminou a sua alegação de recurso, formulando as conclusões seguintes:
IO acto impugnado é inválido por dois motivos:
- a)Por vício de violação da lei, pelo que deve ser anulado nos termos do previsto no artigo 135° do Código de Procedimento Administrativo;
- b)Por preterição de formalidade essencial de audiência dos interessados, pelo que deve ser anulado, nos termos do previsto no artigo 135° do Código de Procedimento Administrativo.
II. O Estatuto do Ministério Público prevê um conjunto de critérios de acesso à categoria de Procurador da República. A saber:
- a)O artigo 116° prevê que os magistrados do Ministério Público são promovidos por mérito ou por antiguidade, sendo certo que a promoção por mérito depende da obtenção de classificação de Muito Bom ou Bom com Distinção (cfr. artigo 117°).
- b)Paralelamente, o artigo 121° prevê que a promoção para a categoria de procurador da República se faz, ou por concurso, ou segundo a lista de antiguidade, sendo que as vagas serão preenchidas sucessivamente na proporção de três por via do concurso e duas segundo a ordem da lista de antiguidade.
- c)Assim, só podem ser promovidos os Procuradores-adjuntos que exerçam funções há mais de dez anos, sendo provido o magistrado com melhor classificação ou, em caso de igualdade, o mais antigo.
- d)Cumulativamente com os critérios previstos no artigo 121°, no qual se encontra previsto o regime genérico dos provimentos à categoria de Procurador da República, o artigo 136° prevê que, no caso de se tratar de provimentos para tribunais de competência especializada, a competência específica nesse ramo de direito será também atendível.
III. Entende o acórdão recorrido que os critérios a atender na promoção à categoria de Procurador da República são apenas os previstos nos artigos 116°, 117° e 121° do Estatuto do Ministério Público. Decisão com a qual o recorrente não se pode conformar.
- IV.Os artigos «supra» mencionados contêm um conjunto de regras genéricas aplicáveis em abstracto a todas as situações de promoção.
- V.Contudo, não são os únicos preceitos que se debruçam sobre a situação: o artigo 136°, sob a epígrafe “Regras de colocação e preferência”, considera que nos provimentos para tribunais de competência especializada, é também critério atendível a formação específica que o candidato possua naquele concreto ramo de direito.
VI. Ao contrário do que seria de esperar, de acordo com o acórdão agora recorrido, a questão da preferência na colocação em função da formação especializada só pode ser equacionada nas situações em que esteja em causa o movimento de magistrados que já tenham a categoria ou que pelo menos sejam a ela promovidos, o que é o mesmo que dizer que a formação específica dos candidatos só será ponderada quanto às transferências.
VII. Salvo melhor entendimento, esta não é a interpretação mais correcta da lei.
- a)Os artigos 116°, 117° e 121° criam o regime geral aplicável às promoções, definindo quem e como pode ser promovido, mas o artigo 136° cria um regime especial para os provimentos para tribunais de competência especializada.
- b)Uma vez que o artigo 136° se refere a provimentos, não entende o recorrente por que motivo no douto acórdão recorrido se há-de optar por uma interpretação mais restritiva e considerar que a preferência será concedida tão-só nas situações de transferência.
- c)Por outro lado, o artigo 135° do Estatuto do Ministério Público prevê as regras exclusivas das transferências. Assim, se fosse intenção do legislador privilegiar a formação específica dos magistrados apenas na sua transferência, tê-la-ia consagrado neste preceito.
- d)Por outro lado, uma vez que o artigo 136° consagra um regime especial para os provimentos para tribunais de competência especializada deve ser aplicado cumulativamente com os artigos que consagram as regras gerais da promoção.
- e)Por último resta acrescentar que o artigo 20° n.º 3 do Regulamento Interno da Procuradoria-Geral da República, remete precisamente para os factores que, nos termos do artigo 136° do Estatuto do Ministério Público, são atendíveis, nos movimentos dos magistrados do Ministério Público.
VIII, À data do concurso impugnado, o recorrente exercia funções há 17 anos, 9 meses e 18 com classificação de Muito Bom e possuía formação específica nas áreas de Direito Administrativo e Direito do Trabalho, por ter frequentado duas pós-graduações e por ter exercido funções no Tribunal de … durante quatro anos, detendo as condições exigidas para a promoção
- IX.Acontece que o Conselho Superior do Ministério Público aprovou um conjunto de critérios relativos aos movimentos dos magistrados, para o qual remete o artigo 20° n.º 4.
- X.No ponto 5.7. deste conjunto de critério, a ponderação da formação específica é expressamente excluída, quando se trate da promoção de Procuradores-adjuntos à categoria de Procuradores da República.
XI. Ora, o regime jurídico criado por acto legislativo, no caso pelo Estatuto do Ministério Público, aprovado pela Lei n.º 60/98, de 27 de Agosto, não pode ser alterado por acto regulamentar, em violação do artigo 112° da Constituição.
XII O Estatuto do Ministério Público constitui a norma de habilitação relevante. O Estatuto do Ministério Público é o critério, o fundamento e o limite do regulamento interno, que apenas pode desenvolver ou concretizar o regime criado pelo primeiro.
XIII. Desta forma, uma vez que o Conselho Superior do Ministério Público fundou a decisão de não promover o recorrente no conjunto de critérios acima mencionados, o recorrente considera que o acto é inválido, pelo que deve ser anulado, por padecer de vício de violação de lei, segundo o preceituado no artigo 135.º do Código de Procedimento Administrativo. E assim também o acórdão recorrido é inválido e deve ser revogado.
XIV. Por último, o recorrente invocou ainda como causa de invalidade do acto impugnado, a preterição de formalidade essencial de audiência prévia dos interessados, prevista nos artigos 100.º e seguintes do Código de Procedimento Administrativo.
XV. O douto acórdão reconheceu-o mas não lhe atribuiu efeitos invalidantes. Com o devido respeito, não se pode transformar um requisito formal em material. Preterido o requisito formal o acto é inválido por razões formais, com consequências diferentes da invalidade por razões materiais. Trata-se de requisitos distintos cuja preterição segue regimes distintos.
XVI. Face ao exposto, deve o acto ser anulado, nos termos do artigo 135º do Código de Procedimento Administrativo, por preterição de formalidade essencial de audiência dos interessados.
O CSMP contra-alegou, defendendo a bondade do acórdão recorrido e o consequente não provimento do presente recurso jurisdicional.
A matéria de facto pertinente é aquela que o acórdão recorrido considerou provada, pelo que procedemos aqui, com as necessárias adaptações, à remissão genericamente permitida pelo art. 713º, n.º 6, do CPC.
Passemos ao direito.
Na sequência da publicação do aviso de que, no dia 5/7/2005, se procederia a um movimento de magistrados do MºP que incluiria «transferências e promoções a Procuradores da República», o aqui recorrente, que era Procurador-adjunto, candidatou-se à promoção a Procurador da República – promoção essa «por via de concurso», como nos diz o acórdão recorrido. Contudo, o acto do CSMP impugnado na acção dos autos absteve-se de promover o recorrente, tendo antes promovido à categoria imediata os cinco magistrados que na lide figuram como interessados particulares. Daí que ele tenha proposto a acção administrativa especial dos autos, em que cumulativamente pediu a anulação do referido acto e a condenação do CSMP a emitir uma nova pronúncia que, na vez da anulada, o promova àquela categoria de Procurador da República.
A petição inicial evidencia as razões por que o recorrente se não conforma com o acto impugnado. Ele partiu de dois fundamentais pressupostos: o de que o EMP («maxime», o seu art. 136º) impunha que o CSMP, ao decidir o concurso de promoção a Procurador da República, atendesse à «formação especializada dos concorrentes»; e o de que a sua promoção seria certa se o CSMP tivesse respeitado aquela imposição legal. Todavia, o acto «sub censura» não ponderou a tal «formação especializada»; e, na óptica do recorrente, isso deveu-se ao facto de o CSMP ter aplicado normas regulamentares que olvidavam «in toto» o peso que essa mesma «formação» devia ter para efeito de promoções – pelo que, nessa exacta medida, tais normas contrariavam a lei habilitante que deveriam observar e servir. Foi nesta linha de raciocínio que o recorrente imputou ao acto um vício de violação de lei; e, a esse ataque, fez acrescer a denúncia de um vício de forma derivado do não cumprimento do dever de audiência prévia.
O aresto recorrido julgou a acção improcedente por duas fundamentais razões: quanto à violação de lei, entendeu que o próprio EMP excluía que a dita «formação especializada» operasse no concurso de promoção em causa – o que afastava, «de plano», a denunciada dissenção entre preceitos regulamentares aplicados e as normas superiores do EMP; quanto ao vício de forma, a Subsecção entendeu que ele ocorrera, mas que se mostrava impotente para anular o acto em virtude de a respectiva formalidade se haver degradado em não essencial.
As conclusões do presente recurso jurisdicional mostram que são essencialmente três os ataques dirigidos – directamente ou de viés – ao acórdão «sub censura»: nas conclusões II a VII, o recorrente clama que o EMP impõe que se dê relevância à «formação especializada» dos magistrados que se apresentem a concursos de promoção; nas conclusões IX a XIII, regressa ao tema da infidelidade das normas regulamentares relativamente àquela solução, supostamente consagrada no EMP – questão que, como vimos, o aresto recorrido não tratou, por ela estar logicamente prejudicada pela solução dada ao problema anterior; nas conclusões XIV e XV, o recorrente insiste na aptidão invalidante do vício de forma.
Comecemos pelas conclusões II a VII. O art. 116º do EMP estabelece que o acesso aos lugares superiores do MºPº se faz por promoção, a qual, no que concerne à categoria de Procurador da República, ocorre por mérito e por antiguidade. As condições gerais de acesso constam do art. 117º, aí não figurando a necessidade de se atender à eventual formação especializada dos concorrentes. O art. 121º dispõe que o provimento das vagas de Procurador faz-se, «primo», por transferência e, «secundo», pela promoção de Procuradores-adjuntos; e acrescenta que esta promoção se efectua mediante o preenchimento de três vagas por concurso e de duas por antiguidade, sendo que, na promoção por concurso – a que só podem ser opositores os Procuradores-adjuntos com mais de dez anos de serviço – será provido o magistrado com melhor classificação e, em caso de igualdade, o mais antigo. Portanto, também aqui nada se diz quanto à «formação especializada» dos concorrentes.
Essa «formação» aparece finalmente referida no art. 136º, cuja epígrafe é «regras de colocação e preferência» e que está incluído numa secção relativa a «movimentos» e distinta daquela a que respeitam os artigos atrás citados. Esse art. 136º preconiza que a colocação de magistrados do MºPº se faça «com prevalência das necessidades de serviço e de modo a conciliar a vida pessoal e familiar dos interessados com a sua vida profissional»; e prevê ainda que, «no provimento de lugares em tribunais de competência especializada», se deva ponderar «a formação especializada dos concorrentes» – embora sem prejuízo de os «factores atendíveis nas colocações» serem, «por ordem decrescente de preferência, a classificação de serviço e a antiguidade».
A mera inserção sistemática do art. 136º evidencia a sua inaplicabilidade aos concursos de promoção a Procurador da República. E facilmente se compreende que assim seja. Com efeito, ainda que um movimento de magistrados do MºPº concentre, num mesmo resultado, a promoção de alguns deles à categoria superior e a respectiva colocação num lugar vago da nova categoria, não deixam tais operações de ser lógica e ontologicamente diversas; pois uma coisa é a promoção de alguém a uma categoria profissional e outra, subsequente, é o provimento dele num dos lugares dessa categoria.
Ora, e desde logo, detecta-se uma razão visível para que a «formação especializada» possuída por um qualquer magistrado não possa operar no momento da sua promoção: é que esta, tomada «a se», nunca garante que imediatamente haja, nessa categoria superior, um lugar vago e adequado à «formação» por ele detida. Portanto, o acórdão «sub judicio» andou bem ao deixar claro que a «formação especializada» dos concorrentes, referida no art. 136º do EMP, só é «ponderada» nos movimentos de magistrados, ou seja, nas suas colocações por transferência. E isto é obviamente assim por um segundo motivo: é que a solução inversa traria o inconveniente de propiciar ultrapassagens na ordem normal de promoção, as quais se deveriam a um factor puramente acidental – o de, aquando do concurso, haver, ou não, vagas da categoria de acesso «em tribunais de competência especializada».
Nesta conformidade, o acórdão recorrido está a coberto da censura que o presente recurso lhe dirige, pois o acto, ao não atender à «formação especializada dos concorrentes», decidiu «secundum legem» – e, simultaneamente, subtraiu o concurso de promoção a um inadmissível factor de contingência. No fundo, a tese do recorrente radica numa confusão manifesta entre os conceitos de promoção (a uma categoria) e de provimento (num lugar); mas o que «supra» dissemos torna inquestionável que o EMP não considerou as formações especializadas para efeitos de promoção e esclarece a «ratio» dessa escolha legislativa. Assim, não se verifica o vício de violação de lei denunciado nas conclusões que estiveram em apreço.
E tal vício também não decorre, nem pode decorrer, do invocado nas conclusões IX a XIII. Com efeito, assente que a lei excluiu a atendibilidade da «formação especializada» em sede de promoções, suprimida fica a hipótese de o acto ser ilegal por ter aplicado normas regulamentares cuja repugnância à lei só adviria do pormenor de não atenderem a essa «formação» para aquele efeito. Ou seja: segundo a economia da acção, a ilegalidade das normas regulamentares, causal de uma censura ao acto, dependia exclusivamente de a lei atender à «formação especializada»; portanto, e até por um imperativo lógico, o facto de a lei dispor o contrário torna impossível que exista aquela precisa ilegalidade.
Estando adquirido que a Subsecção decidiu com acerto ao julgar improcedente, em toda a linha, o vício de violação de lei, resta-nos enfrentar as conclusões XIV e XV, em que o recorrente almeja a revogação do acórdão e a anulação do acto, por vício de forma resultante da ofensa do estatuído no art. 100º do CPA. Relembremos que a Subsecção concedeu que tal vício existira; mas concluiu que a omissão da formalidade era irrelevante, já que a questão sobre que o recorrente queria ser ouvido – relativa à atendibilidade da formação especializada – não podia ser decidida num sentido diferente do adoptado no acto.
Contra o assim decidido, o recorrente apenas esgrime o argumento de que a Subsecção transformou «um requisito formal em material». Mas este argumento raia a ininteligibilidade; é que o aresto não se limitou a predicar diferentemente um «requisito», mantendo-o como tal – e antes excluiu decididamente o suposto «requisito» ao afirmar que, à luz das circunstâncias concretas do caso, a validade do acto não requeria o cumprimento da formalidade prevista no art. 100º do CPA.
No entanto, a inoperância do argumento usado não elimina a necessidade de vermos se o acórdão decidiu bem a «quaestio juris» relacionada com o vício de forma – pois é flagrante que o recorrente manifestou a vontade de sindicar a solução dada ao assunto. Como dissemos já, a Subsecção assumiu que o acto impugnado deveria ter sido precedido da audiência dos interessados; mas, depois de ponderar que o recorrente se tinha efectivamente pronunciado, «motu proprio», que a pronúncia que emitisse após convite exclusivamente se relacionaria com o problema da «formação especializada» e, por último, que o CSMP não tinha, nessa matéria, qualquer margem de liberdade, o acórdão concluiu que a formalidade se degradara em não essencial e, nessa medida, carecia de aptidão invalidante.
Ora, esta pronúncia decisória está correcta. Constatámos «supra» que o CSMP estava vinculado «ex lege» a não considerar, para efeitos do concurso de promoção, a «formação especializada» que os concorrentes acaso detivessem. E, tanto a matéria de facto provada, como a «causa petendi» e o pedido enunciados pelo recorrente na acção asseguram que, se o art. 100º do CPA tivesse sido cumprido, ele exerceria o seu direito de audiência com o exclusivo fito de persuadir o CSMP a considerar a sua «formação especializada» no acto final do procedimento. Sendo assim, é agora apodíctico que a eventual audiência do aqui recorrente não lhe traria os frutos que ele almejava obter com a realização da formalidade; pois, e como já acima dissemos e demonstrámos, era legalmente impossível que o CSMP atendesse àquela «formação» e viesse, por isso, a decidir de modo diferente do anteriormente adoptado.
Portanto, a exigibilidade abstracta de a Administração ouvir o recorrente, afirmada no aresto recorrido, nunca poderia acarretar, «in concreto», a anulação do acto impugnado – já que entretanto se obteve a certeza inabalável de que o cumprimento de tal formalidade seria insusceptível de influir minimamente no sentido da decisão administrativa. É que as formalidades procedimentais são meios ao serviço de fins; mas, sempre que o único resultado prático que deva seguir-se-lhes venha a ser obtido a despeito delas, tais formalidades têm de ser havidas por desnecessárias – isto de acordo com o lugar argumentativo comum de que, atingidos os fins, tornam-se prescindíveis os meios que a eles exclusivamente se ordenem.
Ora, daqui resulta o imediato afastamento dos efeitos invalidantes que o recorrente invoca. Mesmo que adoptássemos parcialmente o seu raciocínio e entendêssemos que a dita formalidade era exigível, designadamente por nunca ter perdido a sua essencialidade, sempre teríamos de concluir, ao menos, pelo aproveitamento do acto administrativo; pois nenhum sentido faria que, após sindicarmos plenamente o acto e concluirmos que ele não poderia ser outro à luz da lei substantiva aplicável, viéssemos a anulá-lo – já que daí resultaria o surgimento, na posterior execução do julgado, de um exacto «alter ego»» do acto suprimido.
Aliás, uma tal solução não seria sequer harmonizável com o «petitum» globalmente formulado na acção. De facto, o aqui recorrente cumulou o pedido de anulação do acto com o de condenação da entidade demandada a praticar um outro que, reconstituindo a situação actual hipotética (cfr. o art. 47º, n.º 2, al. b), do CPTA), considerasse a sua «formação especializada» e o promovesse à categoria imediata. Todavia, nós já constatámos a fatal improcedência deste segundo pedido. Assim, a almejada anulação do acto, que o recorrente toma como antecedente de um determinado modo de reintegrar a ordem jurídica violada, não acarreta essa pretendida consequência. E esta outra perspectiva do assunto mostra bem a vanidade da anulação que agora porventura se decretasse; pois o efeito anulatório seria, afinal, inapto para dar à relação jurídico-administrativa sobre que versa o litígio a configuração que o autor da acção preconiza e que é a própria causa final, ou razão última, da existência da lide.
Torna-se agora claro que a decisão, constante do aresto «sub judicio», de não anular o acto impugnado por ocorrência do arguido vício de forma é absolutamente certa – sendo até despiciendo analisar a maior ou menor bondade dos seus fundamentos. É que, no limite, sempre se imporia que o tribunal, na linha de uma jurisprudência estabilizada neste STA, procedesse ao aproveitamento do acto administrativo – como «supra» se deixou referido.
Soçobram, assim, as duas conclusões que estiveram ultimamente em apreço. Resta assinalar a improcedência das conclusões I e XVI, que sintetizam as demais, e a irrelevância da conclusão VIII que se mostra, «per se», destituída de potencialidade invalidante.
Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e em confirmar, pelas razões expostas, o acórdão recorrido.
Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 8 U:C..
Lisboa, 6 de Fevereiro de 2007. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – Fernando Manuel Azevedo Moreira – José Manuel da Silva Santos Botelho – Rosendo Dias José – Maria Angelina Domingues – Luís Pais Borges – João Manuel Belchior – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Alberto Acácio de Sá da Costa Reis – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – José Cândido de Pinho – António Bento São Pedro – António Políbio Ferreira Henriques – Fernanda Martins Xavier e Nunes – José António de Freitas Carvalho – Edmundo António Vasco Moscoso.
