042068 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Um docente bacharel, com qualificação profissional, em regime de contrato administrativo de provimento, não está integrado na carreira docente para efeitos remuneratórios, porque não é titular de qualquer lugar nos respectivos quadros.

II- A sua remuneração será, no entanto, por força do nº3 do artº12º do DL 409/89, a correspondente ao "escalão equiparável" de um docente bacharel, com qualificação profissional, integrado na carreira.

III- Por "escalão equiparável" deverá entender-se o escalão de ingresso, já que o docente contratado, não estando integrado na carreira, não pode progredir nela.

IV- No caso referido em I, esse escalão é o 1º do mapa constante do anexo I ao citado DL 408/89, a que corresponde o índice 80, durante o período probatório e o índice 100, após esse período.

Acordam, em conferência, os juízes da 2ª Subsecção da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

A. ..., casada, professora do 1º ciclo do ensino básico, residente na rua ..., GUARDA, interpôs em 03-04-1997, recurso contencioso de anulação do acto tácito de indeferimento do recurso hierárquico imputável ao Senhor Ministro da Educação, que manteve o despacho de 01-03-96, do Departamento de Gestão de Recursos Educativos, que indeferiu a sua reclamação contra ao processamento do seu vencimento no ano lectivo de 1995/96, pelo índice 100, quando, entende, devia ter sido processado pelo índice 145, imputando ao acto recorrido vício de violação de lei, por contrariar o disposto nos artº 5º, 7º, 12º e 14º do DL nº409/89 e se encontrar ferido de inconstitucionalidade material, por violar o artº 115º, nº 5 da CR.

Foi cumprido o artº 43º da LPTA.

A autoridade recorrida na sua resposta concluiu que o acto recorrido não é inconstitucional e não padece do invocado vício de violação da lei.

Foi cumprido o artº 67º do RSTA.

Ambas as partes apresentaram as suas alegações.

As alegações da recorrente terminam com as seguintes conclusões:

I. O objecto do presente recurso contencioso de anulação é o acto tácito de indeferimento imputável ao Sr. Ministro da Educação, formado em sede de impugnação graciosa, para o mesmo interposta, do despacho do DEGRE que indeferiu a sua reclamação com referência ao processamento do respectivo índice de vencimento pelo índice 145.

II. O acto recorrido enferma de vício de violação de lei, designadamente do disposto nos artigos 5º, 7º, nº1, 8º e 12º do Dec. Lei nº409/89, de 18 de Novembro, porquanto a Recorrente ingressou na carreira docente após a obtenção da qualificação profissional para o exercício da função docente ( e não apenas quando vem a ocupar um lugar no quadro), devendo, em consequência ser remunerada de acordo com a escala indiciária constante do Anexo I ao Dec. Lei nº409/89, pelo índice 145, correspondente ao 3º escalão.

III. Toda a tradição legislativa, entre 1975 e 1989 (designadamente os Dec. Leis nº 290/75, 74/78 e 100/86), respeitante ao ingresso na 1ª fase da carreira docente da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário, aponta no sentido expendido na anterior conclusão.

IV. Mesmo que se admita que a recorrente, portadora de qualificação profissional, se encontrava contratada, em regime de contrato administrativo de provimento, e, por isso, não podia ingressar na carreira, ainda assim o índice do vencimento a processar à recorrente é o 145, com efeitos desde o ano lectivo de 1995/1996, ao abrigo do disposto no artº 12º, nº3 do citado Dec. Lei nº409/89, o qual, por isso, se encontra igualmente violado pelo acto recorrido.

V. É este, aliás, o douto entendimento deste Supremo Tribunal, no Acórdão proferido no Processo nº37178, que correu termos pela 1ª Secção, 1ª Subsecção.

VI. É que, de acordo com a citada norma do nº3 do artº 12º, ao exercício de funções docentes em regime de contrato administrativo de provimento corresponde remuneração que não poderá ser inferior ao vencimento dos docentes integrados na carreira em escalão equiparável.

VII. O acto recorrido enferma igualmente de inconstitucionalidade material, por violar o disposto no artº 115º, nº5 da CRP, ao pretender impor uma determinada interpretação do Dec. Lei nº409/89, vertida para a Circular nº16/91/DGAE, de acordo com a qual o índice de vencimento da recorrente seria o 100 e não o 145.

VIII A recorrente tem direito a auferir o vencimento, com efeitos desde o ano lectivo de 1995/1996, correspondente ao índice 145, 3º escalão, anulando-se o acto recorrido, com as legais consequências, como é de manifesta Justiça.

A autoridade recorrida, por sua vez, concluiu as suas alegações, do seguinte modo:

A) Com a Circular nº16/91/DGAE, a Administração limitou-se a transmitir aos serviços da Direcção Geral da Administração Escolar orientações com eficácia externa, como aliás doutamente foi entendido no Acórdão proferido pela 1ª secção do STA em 8.10.96, nº34.688.

B) Assim, não se verifica a invocada inconstitucionalidade material por violação do disposto no artº 115º, nº5 da CRP.

C) As disposições invocadas pela recorrente foram correctamente aplicadas, não padecendo o acto em crise de qualquer vício de violação de lei. Na verdade,

D) Da conjugação do artº 5º do DL nº409/89, de 18-11, com o artº 31º do ECD, aprovado pelo DL nº139-A/89, de 28 de Abril, resulta que o ingresso nesta carreira depende sempre do requisito da qualificação profissional, mas não só: é ainda necessário que haja provimento num lugar de quadro.

E) Ao concluir a profissionalização a recorrente passou a ser uma professora de acordo com a definição da alínea e) do artº 2º do DL nº139-A/89, mas não uma professora na carreira.

F) Os artº 6º e 5º do DL nº409/89, de 18 de Nov., estabelecem regras especiais cumulativas para o ingresso na carreira docente.

G) Não se encontrando a recorrente integrada em lugar de quadro, tem direito à remuneração correspondente ao escalão de ingresso na carreira (1º escalão), que por razões de legalidade, justiça e equidade, deverá ser o índice 100, tal como lhe foi processado.

O Digno Magistrado do MP junto deste STA emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso, que se transcreve:

«Salvo melhor opinião, a recorrente incorre num erro de perspectiva que vicia a sua posição desde início, e que é o de considerar que a simples detenção de qualificação profissional a faz considerar como integrada na carreira docente.

Efectivamente, o artº 5º do DL nº409/89, de 18 de Novembro, preceitua que “o ingresso na carreira docente é condicionada à posse de qualificação profissional para a docência, nos termos previstos no artº 31º da Lei de Base do Sistema Educativo” (Lei nº46/86, de 14 de Outubro). Só que tal não pode senão significar que a posse da referida qualificação ou habilitação profissional constitui requisito indispensável ao ingresso na carreira docente, exigindo-se ainda para que tal desiderato se efective a obtenção de um lugar no quadro, tendo em vista, designadamente, o disposto nos artº 31º e 32º do ECD aprovado pelo DL nº139-A/90, de 28 de Abril e no artº 25º e 51º do DL nº35/88, de 4 de Fevereiro. A propósito parece-nos com interesse o que se expende v.g. nos acórdãos deste STA de 8.10.96 (Rec.34.688) e 30.Abr.97(Rec.39.166). A tal conclusão não parece obstar o que se preceitua nos artº 6º e 7º, nº4 do ECD que não vai além, para o que interessa, do sublinhar da exigência da referida qualificação profissional ( artº 6º) a qual, uma vez obtida, “determina o ingresso na carreira docente, no escalão correspondente ao tempo de serviço prestado em funções docentes, de acordo com os critérios...”.

Ora, a situação da recorrente é a de docente ( do 1º ciclo do ensino básico) com habilitação profissional não licenciada( bacharel) provida em regime de contrato administrativo de provimento.

Tendo em vista o exposto, e dado que os docentes profissionalizados com bacharelato ingressam no 1º escalão da carreira docente (cf. artº 7º, nº1 do DL nº409/89 e a escala indiciária aplicável. Veja-se o artº 12º, nº1 do citado DL nº409/89 e seu anexoI) e dado que a recorrente já completou o período probatório, afigura-se-nos correcta a sua remuneração com base no índice 100 da referida escala indiciária, referenciada ao escalão 1.

Sendo, pois, aquele o “escalão equiparável” (cf. nº1 do já citado artº 7º) não pode a recorrente, com base no artº 12º, nº3 do citado DL nº409/89, ver a sua pretensão remuneratória ir além do referido índice 100, sendo certo que deste modo a sua remuneração não será “ inferior ao vencimento dos docentes integrados na carreira, em escalão equiparável.

Em resumo, pois, dada a natureza ( provisória) do vínculo da recorrente (cf, nº2 do artº 33º do ECD), não nos parece que possa ser-lhe aplicável o regime de progressão, por natureza associada a quem está integrada em carreira, e explicitado no artº 9º do citado DL nº409/89, que preceitua que tal progressão se faz “ por decurso de tempo de serviço efectivo prestado em funções docentes “, pelo que, e tendo presente, nomeadamente, o que decorre, do enunciado nos artº 7º, nº1, 12º, nº1 e 12º, nº3 daquele DL 409/89, e como já referido, afigura-se-nos correcta a integração da recorrente no índice 100 da escala indiciária respectiva.

Não vemos, também que para o enquadramento da situação remuneratória da recorrente se haja feito apelo a qualquer norma ( no caso a circular nº10/91/DGAE) que constitua infracção ao princípio da hierarquia das leis estabelecido no nº5 do artº 115º da CRP, pois que em tal circular, e concretamente quanto ao conceito de carreira não se vê afrontado o quadro legal ( acima referido) a que deve obediência.».

Colhidos os vistos legais, cabe decidir.

II- OS FACTOS

Consideram-se provados os seguintes factos e ocorrências, com interesse para a decisão do presente recurso contencioso:

a) A recorrente concluiu o curso do Magistério Primário, na Escola de Magistério Primário da Guarda, em 03-07-1987 (cf. doc. fls.30).

b) A recorrente foi contratada para o desempenho de funções docentes do 1º Ciclo do Ensino Básico, em regime de contrato administrativo de provimento, nos anos lectivos de 1989/90, 90/91, 91/92, 93/94, 94/95, 95/96 e 96/97, pelos seguintes períodos e nas escolas das seguintes localidades:

Ano lectivo de 1988/89 – de 19-05-89 a 17-06-89 (VELA);

Ano lectivo de 1989/90 – de 13-10-89 a 31-08-90 (CAS.V.F.NAVES);

Ano lectivo de 1990/91 - de 06-12-90 a 31-08-91(CUJÓ);

Ano lectivo de 1991/92 - de 04-09-91 a 21-08-91(GonçaloBocas);

Ano lectivo de 1992/93 – de 01-09-92 a 29-10-92, de 30-10-92 a 23-12-92, de 08-01-93 a 06-02-93, de 12-02-93 a 07-03-93, de 08-03-93 a 31-08-93(Ozendo, Águas Belas, Sertelha e Fornos de Algodres).

Ano lectivo de 1993/94 – de 01-09-93 a 30-09-93 e de 01-10-93 a 31-08-94(Manteigas).

Ano lectivo de 1994/95 – de 01-09-94 a 01-12-94, de 02-12-94 a 31-08-95(Vila Chã).

Ano lectivo de 1995/96 – de 01-09-95 a 28-09-95 e de 29-09-95 a 31-08-96(Valbom).

Ano lectivo de 1996/97 – de 01-09-96 a 19-09-96, de 20-09-96 a 31-08-97(Pinhel).

(cf. doc. de fls.30)

c) Até 31-08-91 foi-lhe atribuída a menção de “satisfaz”. (doc.fls.30).

d) No ano lectivo de 1995/1996, foi processado o seu vencimento pelo índice 100.

e) A recorrente apresentou reclamação, em 07-02-1996, para a Senhora Directora do Departamento de Gestão de Recursos Educativos (DEGRE), pretendendo o processamento do seu vencimento pelo índice 145 (Doc. nº1 junto com a petição, cujo teor aqui se dá por reproduzido)

f) Em resposta a esse pedido, foi a recorrente informada pelo ofício nº1553, de 01-03-1996, da Senhora Directora do DEGRE, de que: « os docentes do 1º ciclo do ensino básico e da educação pré-escolar, a exercer funções em regime de contrato administrativo de provimento, não têm direito a progredir nos escalões da carreira docente, de acordo com os seguintes fundamentos:

- Os professores do ensino primário não pertencentes aos quadros são contratados nos termos do DL nº95/89, de 13.10.89, para ocorrer a necessidades transitórias de preenchimento de lugares, a integração na respectiva carreira só acontece nos termos do artº 25º do DL nº35/88 de 04.02, com o provimento no quadro geral do ensino primário ou nos quadros distritais de vinculação (artº 51º) que possibilitam também neste último caso, que os docentes possam progredir na carreira.

- Nada no DL nº409/89 ( que estabeleceu as normas a que deve obedecer a transição para o MRS) equipara os docentes contratados do ensino primário, para ocorrer como se disse, a necessidades transitórias de preenchimento de lugares aos professores do quadro, no que diz respeito à progressão, por estes, na carreira.». (doc. nº2, junto com a petição)

g) A recorrente interpôs recurso hierárquico para o Senhor Ministro da Educação do despacho notificado pelo ofício referido em e), em 04-04-1996, não tendo obtido resposta (cf. processo instrutor em apenso).

h) E interpôs o presente recurso contencioso, em 03-04-97, do acto tácito de indeferimento imputável ao Sr. Ministro da Educação (cf. fls.2).

III- O DIREITO

Quanto à alegada inconstitucionalidade material do acto recorrido, por violação do artº 115º, nº5 da CRP - conclusão VII:

Pretende a recorrente que o acto recorrido, ao impor uma determinada interpretação do DL 409/98, vertida na Circular nº16/91/DGAE, de acordo com a qual o índice de vencimento da recorrente seria de 100 e não de 145, enferma de inconstitucionalidade material.

Dispõe o nº5 do artº 115º da CRP na versão de 1989 (actual artº 112º, nº5) que “ Nenhuma lei pode criar outras categorias de actos legislativos ou conferir a actos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos.”

Basta a simples leitura do citado preceito constitucional para logo concluirmos que o acto recorrido, não o poderia ter violado.

Aquele preceito consagra o princípio da tipicidade das leis e dirige-se aos órgãos legiferantes e não à Administração.

O que ali se proíbe é que, por lei, se criem actos normativos para além dos que estão expressamente previstos na lei constitucional.

Ora, desde logo, o acto recorrido é um acto administrativo e não um acto legislativo.

Por sua vez, uma circular dos serviços, também não é lei, como, de resto, a própria recorrente reconhece, mas apenas um instrumento administrativo de que se servem os órgãos superiores da hierarquia para dar ordens ou instruções aos órgãos ou aos titulares desses órgãos na sua dependência, sobre a forma como devem actuar em determinadas situações, portanto, trata-se de um acto interno, para exclusiva orientação dos serviços, só a estes vinculando.

Assim, se a interpretação que os serviços dão, numa circular, de determinada lei não é a correcta, o acto administrativo que a adopta, será ilegal e não inconstitucional.

Improcede, pois, a arguida inconstitucionalidade do acto recorrido.

Quanto ao vício de violação de lei:- conclusão II a VI e VIII

Entende a recorrente que o seu vencimento, no ano lectivo de 1995/96, devia ter sido processado pelo índice 145, correspondente ao 3º escalão do mapa que constitui o anexo I ao DL 409/89 e não pelo índice 100 como foi processado, dado que era professora profissionalizada do 1º Ciclo do Ensino Básico, tendo qualificação profissional (bacharelato) para o exercício das funções que exercia e já possuía um ano de serviço em que foi pedagogicamente apoiada (período probatório), tendo cumprido os módulos do tempo de serviço dos 1º e 2º escalões (cf. artº 8º do DL 409/89), portanto, encontrando-se, à luz dos artº 5º, 7º e 12º do DL 409/89, integrada na carreira. Acrescenta ainda que, mesmo que se considere que não ingressou na carreira docente, porque é professora contratada e não professora do quadro, a sua remuneração nunca poderia ser inferior ao vencimento dos docentes integrados na carreira, num escalão equiparável, por força do nº3 do artº 12º do citado DL 409/89, escalão que entende ser o por si pretendido.

Diferente é o entendimento da autoridade recorrida e do Digno Magistrado do MP, que consideram, em síntese, que não basta a qualificação ou habilitação profissional para o ingresso na carreira de docência, sendo ainda necessário que o docente obtenha um lugar no quadro e que, por outro lado, os docentes profissionalizados, contratados, com bacharelato, que já não se encontrem no período probatório, ingressam no 1º escalão da carreira docente ( artº 7º, nº1 do DL 409/89 e anexo I), pelo que encontrando-se a recorrente nessa situação, a sua remuneração é igual ao vencimento dos docentes integrados na carreira, em escalão equiparável, ou seja, no 1º escalão, a que corresponde o índice 100.

Vejamos:

Quanto aos requisitos para ingresso na carreira docente:

Defende a recorrente que o ingresso na carreira docente ocorre após a obtenção da qualificação profissional para o exercício da função docente e não apenas quando se vem a ocupar um lugar no quadro, fundamentando este seu entendimento nas disposições conjugadas dos artº 5º, 7º, nº1, 8º e 12º do DL nº409/89.

Mas não tem razão.

O citado DL 409/89 aprovou a estrutura da carreira de pessoal docente da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário e estabeleceu as normas relativas ao seu estatuto remuneratório (cf. artº 1º).

É certo que no seu artº 5º dispõe que «o ingresso na carreira é condicionado à posse de qualificação profissional para a docência, nos termos previstos no artº 31º da Lei de Bases do Sistema Educativo» ( Lei nº46/96 de 14-10).

Mas, como tem entendido a jurisprudência deste Tribunal, designadamente do Pleno da Secção (cf. Ac. Pleno da 1ª Secção de 09-12-98, rec.39166 e da 1ª secção de 14-06-2000, rec.45.978), a posse de qualificação profissional para a docência é condição necessária, mas não suficiente para o ingresso na carreira docente, pelo menos para efeitos remuneratórios.

Isto porque a carreira de docente, não se inicia com a obtenção dessa qualificação profissional, nem com a primeira colocação em funções de docência. É ainda necessário que se obtenha um lugar do quadro da escola ou de zona pedagógica.

Com efeito, a lei distingue, para efeitos remuneratórios, entre “os docentes integrados na carreira” e “os docentes em regime de contrato administrativo de provimento”, como se vê do nº3 do artº 12º do citado DL 409/89 e também do DL nº139-A/90, Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário, também conhecido por ECD (cf. seu artº 31º e 33º). E quanto aos professores do ensino primário, os artº 25º e 51º do DL 35/88 de 04-02 e DL 95/89 de 13-10.

Aliás, « as funções públicas podem ser asseguradas em regime de carreira ou em regime de emprego»- integrando o contrato administrativo de provimento o regime de emprego (cf. artº 3º, n.º 1 e 3 do DL 248/85 de 15-07, que estabeleceu o regime geral da estruturação das carreiras da função pública).

Ora, à luz destas disposições gerais, tem entendido a citada jurisprudência, que vimos seguindo, que o docente contratado em regime de contrato administrativo de provimento, como é o caso da recorrente, ainda que tenha qualificação profissional para as funções de docência que exerce, não está integrado na carreira docente, precisamente porque é contratado, ou seja, não foi provido ainda em lugar do quadro. E sendo assim, não se posiciona para efeitos remuneratórios, em qualquer dos escalões da escala indiciária da carreira docente constantes do Anexo I ao citado DL 409/89, nem pela mesma razão lhes assiste o direito de progredir na carreira( artº 9º do citado DL), pelo decurso do tempo efectivo de serviço nesses escalões, cujos módulos de tempo estão previstos no artº 8º do mesmo DL.

Improcede, pois, nesta parte, a pretensão da recorrente.

Quanto à pretendida equiparação, para efeitos remuneratórios, com base no nº 3 do artº 12º do DL 409/89:

Também, neste campo, a pretensão da recorrente não merece acolhimento.

Dispõe o citado artº 12º, que:

1- Aos docentes abrangidos pelo presente Estatuto é aplicável a escala indiciária constante do Anexo I a este Diploma, que dele faz parte integrante.

2- O valor a que corresponde o índice 100 da escala indiciária referida no número anterior é fixado por portaria conjunta do Primeiro Ministro e do Ministério das Finanças.

3- Ao exercício de funções docentes em regime de contrato administrativo de provimento corresponderá remuneração a fixar no respectivo contrato, a qual não poderá ser inferior ao vencimento dos docentes integrados na carreira, em escalão equiparável.”

A escala indiciária remuneratória a que se alude no nº1 do citado preceito legal, distingue entre docentes bacharéis e docentes licenciados, ambos profissionalizados.

Aliás essa distinção é feita também no artº 7º do DL 409/89, ao dispor que:

1- Os docentes profissionalizados com bacharelato ingressam no 1º escalão da carreira docente.

2- Os docentes profissionalizados com licenciatura ingressam no 3º escalão da carreira docente»

A recorrente tem o curso do Magistério Primário e, portanto, qualificação profissional para as funções de docência que exerce, equivalente ao bacharelato.

No Anexo I, o 1º escalão engloba dois índices: o índice 80, para os docentes bacharéis em período probatório e o índice 100, para os docentes bacharéis que já cumpriram nesse período.

A questão que se coloca a respeito do citado nº3 do artº 12º do DL 409/89 prende-se sobretudo com a expressão “escalão equiparável”.

Ora, e de acordo com a referida jurisprudência deste Tribunal, tal expressão é reportada ao vencimento dos docentes integrados na carreira, para efeitos de estabelecer o limite mínimo legal da remuneração mensal dos docentes em regime de contrato administrativo, ou seja, o escalão equiparável é o escalão de ingresso. Quer dizer, para efeitos dessa equiparação é irrelevante o tempo de serviço do docente contratado, que só conta para efeitos da conclusão do período probatório, desde que classificado com menção de “satisfaz”, como decorre do art.º 144º do ECD. E compreende-se que assim seja, porque passar de um escalão remuneratório para o seguinte, significa progredir na carreira e isso só pode quem já ingressou nela, o que não é, como vimos, o caso dos professores contratados.

Assim, o que resulta do exposto é que, contrariamente ao que parece pretender a recorrente, a equiparação a que alude o citado preceito legal não é plena, confinando-se apenas ao correspondente escalão de ingresso e às posições remuneratórias situadas no âmbito desse escalão.

Ora, como se referiu supra, a um docente profissionalizado, com bacharelato e integrado na carreira, corresponde, no período probatório, o índice 80 e, depois desse período probatório, o índice 100 até progredir a outro escalão da carreira docente, ambos os índices integrando o escalão 1 e não o escalão 3, pretendido pela recorrente, que se refere a docentes licenciados (cf. artº 7º, nº1 e 2 do DL 409/89).

E, assim sendo, o escalão equiparável da carreira para o docente na situação da recorrente, bacharel, com qualificação profissional para as funções de docência que exerceu no ano lectivo de 1995/96, em regime já pós probatório, era o escalão 1, índice 100.

Sendo essa a remuneração que cabia à recorrente e a que lhe foi processada, o acto recorrido não padece também do vício de violação de lei que lhe é imputado.

IV- DECISÃO

Termos em que, acordam os juízes deste Tribunal, em negar provimento ao recurso contencioso.

Custas pela recorrente, fixando a taxa de justiça em 300 euros e a procuradoria em 150 euros.

Lisboa, 28 de Janeiro de 2003

Fernanda Xavier – Relatora – Rosendo José – Alberto Augusto Oliveira