01771/13 - Supremo Tribunal Administrativo

ACORDAM NO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO: 1. A…….., S.A. intentou, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (doravante TAC), contra o Estado Português, acção administrativa comum, sob forma ordinária , pedindo a condenação do Réu no pagamento da quantia de 506.759,90€ a título de indemnização por danos sofridos em resultado da actuação ilícita e culposa do Réu , consubstanciada no facto deste ter praticado ilegalmente um acto de liquidação adicional de IRC, relativo ao exercício de 1999, e na sua consequente anulação judicial. O TAC julgou-se materialmente incompetente para conhecer da acção, declarando que essa competência cabia ao Tribunal Tributário de Lisboa decisão que, no essencial, foi fundamentada da forma que se segue: “Ora, atenta a causa de pedir, alicerçada na ilicitude adveniente de um acto de liquidação, acto tributário por excelência, constata-se que nos encontramos perante um litigio emergente de uma relação jurídico-tributária, para cuja solução forçosamente se tem de apelar à interpretação e aplicação de normas de direito tributário, designadamente normas de natureza substantiva, mas também normas de natureza adjectiva. O facto de existirem duas decisões que anularam a liquidação de IRC, actuação que a Autora reputa de ilícita, em nada altera o que se disse. Por um lado, porque a ilegalidade da liquidação, que levou à respectiva anulação pelo TT, não se confunde, sem mais, com o preenchimento do conceito de ilicitude, pelo que a existência de tais decisões não isenta o Tribunal da necessidade de interpretar e aplicar, ou desaplicar, como realça a Sr.ª Conselheira Dulce Neto, normas de direito substantivo, como seja o já referido artigo 62.° do CIRC. Por outro lado, porque ainda que não houvesse no caso que aplicar as referidas normas de direito substantivo, havia que recorrer à interpretação e aplicar normas de direito adjectivo, nomeadamente para conhecer da excepção de inidoneidade do meio, alegada pela Digníssima MMP. Assim, respeitando o litígio em causa a uma questão fiscal, os Tribunais Administrativos são incompetentes para conhecer da presente acção, em razão da matéria, cabendo a competência para o efeito aos Tribunais Tributários.” Remetidos os autos ao Tribunal Tributário de Lisboa este também se julgou incompetente, em razão da matéria , pelas razões que a seguir se transcrevem: “Sublinhando-se que a acção se reporta a indemnização por danos resultantes de uma acção inspectiva que culminou na prática de um acto tributário de liquidação cuja legalidade já foi sindicada, em processo de impugnação judicial, por decisão transitada em julgado, a verdade é que os preceitos em causa do ETAF - atributivos de competência genérica aos tribunais administrativos de círculo - não deixam dúvida quanto à competência dos tribunais administrativos para o conhecimento de acções de responsabilidade civil extra contratual do Estado por actos ilícitos da Administração Pública, ainda que praticados em processo tributário, afastada que esteja a necessidade de entrar na interpretação e aplicação de normas fiscais, o que já foi feito na sobredita decisão da impugnação judicial. Isso mesmo, julgamos poder retirar-se da doutrina do Acórdão do STA, de 09/05/2012, proc. 0862/11 (Rel. Exmo. Conselheiro Ascensão Lopes). Assim, é competente para conhecer da presente acção o tribunal administrativo de círculo e não o tribunal tributário .” Estamos , pois, perante um conflito negativo de competência entre Tribunais da mesma jurisdição – o Tribunal Administrativo de Círculo e o Tribunal Tributário, ambos da comarca de Lisboa – e a decisão que se nos pede é que identifiquemos qual desses Tribunais é competente para julgar a presente acção. 2. É sabido que, nos termos constitucionais, compete aos tribunais administrativos e fiscais “ o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais " (seu art.º 212.º/3), normativo que foi vertido para a legislação ordinária pelo ETAF onde se dispôs que “ os Tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais .” (seu art.º 1.º/1). O que quer dizer que, nesta jurisdição, o que determina a competência material do Tribunal é a circunstância do conflito cuja resolução se pretende ter emergido de uma relação jurídica administrativa ou de uma relação jurídica fiscal. No primeiro caso será competente o Tribunal Administrativo, no segundo essa competência caberá ao Tribunal Tributário. A natureza da relação jurídica que está na origem do dissídio é , assim, o elemento chave na tarefa de identificação do Tribunal competente para o julgamento. O que nos força a definir o que se deve entender por relação jurídica administrativa e por relação jurídica tributária por tais definições serem essenciais na economia da decisão que temos de tomar. 2. 1. O conceito de relação jurídica administrativa não tem assento legal o que não impede que possamos, para o presente efeito, considerá-la como uma relação que se estabelece entre dois ou mais sujeitos regulada por normas de direito administrativo, em que desses sujeitos é uma entidade ou um órgão da Administração Pública que actua no exercício de poderes de autoridade que lhe são próprios com vista à satisfação do interesse público. Já o mesmo não acontece com a noção de relação jurídica tributária visto estas não só têm definição legal – são as “ estabelecidas entre a administração tributária, agindo como tal, e as pessoas singulares e colectivas e outras entidades legalmente equiparadas a estas ” (art.º 1.º/2 da Lei Geral Tributária) - como têm o seu objecto normativamente especificado (Prescreve o art.º 30.º da LGT : Artigo 30.º Objecto da relação jurídica tributária 1 - Integram a relação jurídica tributária: O crédito e a dívida tributários; O direito a prestações acessórias de qualquer natureza e o correspondente dever ou sujeição; O direito à dedução, reembolso ou restituição do imposto; O direito a juros compensatórios; O direito a juros indemnizatórios. (...).”. ) e têm indicadas as entidades da Administração Tributária que podem figurar como sujeitos dessa relação ( N.º 3 do art.º 1.º da LGT . “ 3 - Integram a administração tributária, para efeitos do número anterior, a Direcção-Geral dos Impostos, a Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo, a Direcção-Geral de Informática e Apoio aos Serviços Tributários e Aduaneiros, as demais entidades públicas legalmente incumbidas da liquidação e cobrança dos tributos, o Ministro das Finanças ou outro membro do Governo competente, quando exerçam competências administrativas no domínio tributário, e os órgãos igualmente competentes dos Governos Regionais e autarquias locais.” ). Não se pense, porém, que as relações jurídicas administrativas e as relações jurídicas fiscais se repelem mutuamente ou que é possível traçar entre elas uma clara e inultrapassável linha divisória pois o facto de um dos seus sujeitos ser, forçosamente, uma entidade ou órgão da Administração não só destrói essa ideia como nos leva a concluir que, na sua essência, a relação jurídica tributária é uma espécie de um género mais abrangente, a relação jurídica administrativa. Conclusão que resulta do facto de um dos sujeitos daquela relação estar integrado na Administração e de, por isso, ao menos mediatamente, a mesma ter natureza administrativa e ser, subsidiariamente, regulada por normas de direito administrativo ( art.º 2.º /c) da LGT ). Por ser assim é que, por um lado, a lei fala em competências administrativas no domínio tributário (n.º 3 do art.º 1.º da LGT ) e, por outro, o legislador teve grande preocupação em definir com rigor o conceito de relação jurídica tributária e de identificar as entidades que, em nome da Administração, nelas podiam intervir. Preocupação resultante da necessidade de a autonomizar, teórica e praticamente, perante a relação jurídica administrativa e de, nessa medida, se evitarem os problemas que poderiam advir de uma eventual confusão de conceitos. Podemos, assim, dar por adquiridas duas importantes certezas; a primeira, é a de que a identificação do Tribunal competente para o julgamento da causa se afere em função da natureza administrativa ou tributária da relação donde emerge o litígio e, por conseguinte, não é a função – administrativa ou tributária – em que a Administração exerce o seu poder que a determina; a segunda, é a de que só se pode falar em relação jurídica tributária quando um dos seus sujeitos for uma das entidades legalmente identificadas ( art.º 1.º /3 da LGT ) e o seu objecto for a liquidação e cobrança de tributos ou a resolução dos conflitos daí decorrentes (art.º 30.º do mesmo diploma) e de que estaremos perante uma relação jurídica administrativa se, por um lado, o sujeito público que nela intervém não for nenhuma das citadas entidades e, por outro, essa intervenção não se destinar a prosseguir as finalidades cometidas à Administração Tributária. 2. 2. O que fica dito elucida-nos das razões que levaram o legislador a definir a competência dos Tribunais Administrativos de uma forma muito ampla e genérica e do mesmo não ter sucedido quando se tratou de definir a competência dos Tribunais Tributários. Com efeito, enquanto o art.º 44.º/1 (" 1 - Compete aos tribunais administrativos de círculo conhecer, em 1.ª instância, de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa, com excepção daqueles cuja competência, em 1.º grau de jurisdição, esteja reservada aos tribunais superiores e da apreciação dos pedidos que nestes processos sejam cumulados.”) do ETAF estatuiu que cabe aos Tribunais Administrativos conhecer “ de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa ”, o seu art.º 49.º ( “Artigo 49.º Competência dos tribunais tributários 1 - Compete aos tribunais tributários conhecer Das acções de impugnação: Dos actos de liquidação de receitas fiscais estaduais, regionais ou locais, e parafiscais, incluindo o indeferimento total ou parcial de reclamações desses actos; Dos actos de fixação dos valores patrimoniais e dos actos de determinação de matéria tributável susceptíveis de impugnação judicial autónoma; Dos actos praticados pela entidade competente nos processos de execução fiscal; iv) Dos actos administrativos respeitantes a questões fiscais que não sejam da competência do Supremo Tribunal Administrativo ou do Tribunal Central Administrativo; Da impugnação de decisões de aplicação de coimas e sanções acessórias em matéria fiscal; Das acções destinadas a obter o reconhecimento de direitos ou interesses legalmente protegidos em matéria fiscal; Dos incidentes, embargos de terceiro, verificação e graduação de créditos, anulação da venda, oposições e impugnação de actos lesivos, bem como de todas as questões relativas à legitimidade dos responsáveis subsidiários, levantadas nos processos de execução fiscal; Dos seguintes pedidos: De declaração da ilegalidade de normas administrativas de âmbito regional ou local, emitidas em matéria fiscal; De produção antecipada de prova, formulados em processo neles pendente ou a instaurar em qualquer tribunal tributário; De providências cautelares para garantia de créditos fiscais; iv) De providências cautelares relativas aos actos administrativos recorridos ou recorríveis e às normas referidas na subalínea i) desta alínea; v) De execução das suas decisões; vi) De intimação de qualquer autoridade fiscal para facultar a consulta de documentos ou processos, passar certidões e prestar informações; f) Das demais matérias que lhes sejam deferidas por lei.” ) indicou com rigor as matérias cujo julgamento era da competência dos Tribunais Tributários - as acções onde se impugnem os actos de fixação dos valores patrimoniais ou de fixação da matéria colectável, bem como os actos liquidação dos tributos, de aplicação de coimas e dos incidentes relacionados com esses actos e, além destas, das “demais matérias que lhes sejam deferidas por lei ” [al.ª f)]. O que quer dizer que, se bem virmos, o legislador configurou os Tribunais Administrativos como uma espécie de Tribunal comum da jurisdição administrativa - vocacionados para julgar todos os conflitos que lei não comete especificamente aos Tribunais Tributários – e que a competência atribuída aos Tribunais Tributários foi definida em termos bem precisos e rigorosos – cabe-lhe julgar os conflitos emergentes das relações jurídicas tributárias elencadas na lei – o que tem por consequência que estes não podem ser chamados a intervir se inexistir disposição legal a atribuir-lhes a competência para o julgamento do conflito em questão. Por ser assim não é lícito afirmar que o facto de inexistir no elenco do art.º 49.º do ETAF uma referência aos litígios decorrentes de responsabilidade civil emergente de questões fiscais é insuficiente para declarar que os Tribunais Tributários são incompetentes para o julgamento das acções fundadas naquela responsabilidade e não é lícito porque essa omissão quer, justamente, significar que o legislador não quis que essa matéria integrasse a competência dos Tribunais Tributários. E de nada vale convocar o que se dispõe no art.º 4.º/1, al.ªs g) e h) do ETAF ( “ Art.º 4.º, n.º 1, do ETAF 1 - Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são competentes para litígios que tenham por objecto: ……… Questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa; Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos;…….” ) para contrariar o que fica dito, uma vez que estatuir que os Tribunais Administrativos e os Tribunais Tributários são competentes para julgar questões em que haja lugar a responsabilidade civil extracontratual de pessoas colectivas de direito público, sem especificar a quem cabe esse julgamento em cada caso, remete-nos para as normas gerais de atribuição de competência contidas nos art.ºs 44.º e 49.º do ETAF. E, como já sabemos, destas resulta que a competência para julgar acções fundadas naquela responsabilidade não está cometida aos Tribunais Tributários. De resto, é muito significativo que o processo tributário não inclua as acções destinadas a efectivar a responsabilidade civil extracontratual como uma das formas dos contribuintes poderem defender os seus direitos. 3. No caso, a Autora instaurou, contra o Estado, uma acção administrativa comum para efectivação de responsabilidade civil extracontratual, com vista à sua condenação no pagamento de uma quantia que a indemnizasse dos danos sofridos em resultado da sua actuação ilícita e culposa, consubstanciada na ilegal liquidação de um imposto e na sequente anulação judicial da mesma. O que significa que o que está em causa não é um conflito emergente de uma relação jurídica tributária tout court – a liquidação do imposto judicialmente anulado - mas um conflito que, apesar de ter a sua génese nesse acto tributário, lhe é posterior, que nasce por diferentes razões, ainda que complementares, e que, por isso e em certa medida, lhe é autónomo. Dito de forma diferente, o que está em causa já não é a legalidade daquela liquidação – matéria eminentemente tributária já resolvida pelos Tribunais Tributários – mas a eventualidade da mesma ter provocado os prejuízos de que a Autora se queixa e que o Estado não reconhece e, por isso, se recusar a pagar. Por essa razão, e na medida em que a causa de pedir radica em dois eventos distintos, ainda que interligados – por um lado, na ilegalidade do acto de liquidação e, por outro, os prejuízos que dela decorreram cujo ressarcimento aqui se pede - podemos afirmar que a mesma é complexa. Sendo assim, e sendo que, neste momento, já não cabe analisar a ilegalidade daquela liquidação – essa já está adquirida - mas, apenas e tão só, a eventualidade dela ter provocado danos à Autora e deles serem ressarcíveis podemos concluir que não só o conflito que se nos apresenta não emerge, única e directamente, de uma relação jurídica tributária como também de que as normas que o há-de resolver não serão de direito tributário. Estamos, pois, perante uma típica acção de responsabilidade civil extracontratual do Estado que se rege pelas normas de direito civil (arts. 483.º e segs. Cod. Civil) e de direito administrativo ( Lei 67/2007 , de 31/12), o que, associado ao facto do conflito já não estar focalizado na legalidade do mencionado acto tributário, desde logo, determina a incompetência dos Tribunais Tributários para o conhecimento desta acção. Neste sentido – vd. Ac. Do Plenário de 09/05/2012 – Procº nº 0862/11. Termos em que se julgam os Tribunais Administrativos os competentes para julgar a presente acção. Sem custas. Lisboa, 29 de Janeiro de 2014. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – Jorge Artur Madeira dos Santos – José da Ascensão Nunes Lopes – Joaquim Casimiro Gonçalves (vencido, de acordo com o Voto de vencido da Exmª Sra. Conselheira Dulce Neto no processo 862/11, acima indicado) – Isabel Cristina Mota Marques da Silva (vencida nos termos da Declaração de voto da Senhora Conselheira Dulce Neto aposto no ac. N:862/11, 9 de Maio de 2012).