01231/06 - Supremo Tribunal Administrativo

O acto votado a pôr em prática a estatuição contida em acto anterior mas que introduz novidade na ordem jurídica é, nos termos previstos no art. 151º/3 do CPA, contenciosamente recorrível, na medida da inovação, isto é, para impugnação dos efeitos jurídicos que excedam os limites do acto exequendo.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

A…, devidamente identificado nos autos, intentou, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso de anulação do despacho do Secretário de Estado da Administração Educativa, de 10 de Maio de 1999, que considerou que a pena de proibição do exercício de ensino, graduada em um ano, que lhe havia sido aplicada por um outro despacho de 12 de Fevereiro de 1999, deve ser executada na Escola Secundária …, em Braga.

Por acórdão de 29 de Junho de 2006 o Tribunal Central Administrativo Sul rejeitou o recurso contencioso por ilegal interposição.

1.1. Inconformado, o impugnante recorre para este Supremo Tribunal apresentando alegação com as seguintes conclusões:

A) Consideram os Meritíssimos Juízes do Tribunal “a quo”, na sequência de um parecer do Digníssimo Magistrado do Ministério Público no mesmo sentido, que o acto impugnado é irrecorrível por se traduzir num “mero parecer dirigido aos serviços, na sequência de pedido de informação destes relativamente à execução de um despacho anteriormente proferido” e ser “meramente executório do despacho que se aplicou ao recorrente a pena disciplinar de proibição do exercício do ensino graduada em um ano, prevista na alínea e) do art. 74º do DL nº 553/80 de 21-11 (Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo)”;

B) Isto porque, na sua douta opinião, tal decisão contém em si a própria decisão de execução da pena aplicada, uma vez que era, necessariamente, do conhecimento da entidade que a emitiu, que o Recorrente exercia, à data da sua prolação, funções docentes exclusivamente no ensino público;

C) Sucede que contra o Recorrente foram instaurados dois processos disciplinares, um enquanto docente do ensino particular e ao abrigo do estatuto do Ensino Particular e Cooperativo (Decreto–Lei nº 553/80, de 21 de Novembro), outro enquanto docente do ensino oficial e ao abrigo do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local (Decreto– Lei nº 24/84, de 16 de Janeiro), tendo sido proposta a aplicação das penas de proibição do exercício de ensino e a de multa, respectivamente;

D) O Exmº Senhor Secretário de Estado da Administração Educativa, ao invés de manter a autonomia dos processos e aplicar as duas penas correspondentes a cada um deles, já que se trata de dois regimes absolutamente distintos, entendeu, sob a égide do princípio da unidade punitiva (e esse é que foi, no entender do Recorrente, o seu erro), aplicar uma só pena – proibição do exercício do ensino graduada em 1(um) ano, que, no entender do Recorrente, não tem nem pode ter aplicação no âmbito da função pública, pois aos funcionários públicos não podem ser aplicadas penas que não estejam previstas no respectivo Estatuto Disciplinar;

E) Assim, embora o acto recorrido seja, pretensamente, um acto interpretativo do anterior, ele é, sem dúvida, inovador na medida em que estabelece novos contornos para a sanção, contornos esses, no entender do Recorrente, ilegais e como tal, ele é autónomo e, por isso, susceptível de recurso contencioso;

F) Também não é, nem nunca poderia ser considerado um acto de natureza meramente interna na medida em que, como já se disse, os seus efeitos se projectam na esfera jurídica do Recorrente;

G) Por isso, ainda que se possa entender, como entenderam os Meritíssimos Juízes do Tribunal “a quo”, que o acto recorrido é meramente executório do despacho que aplicou ao recorrente pena disciplinar, sempre o mesmo deixaria de ser inimpugnável na medida em que se vem a revelar, no entender do Recorrente, ferido de uma ilegalidade própria (não do acto executado), podendo por isso, quanto a esta, ser objecto de recurso contencioso autónomo;

H) Considera, pois, o Recorrente que, salvo o devido respeito, ao decidir como decidiram, os Meritíssimos Juízes do Tribunal “a quo” não fizeram adequada ponderação e aplicação do direito.

1.2. A autoridade recorrida não alegou.

1.3. O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer nos seguintes termos:

“Em nosso parecer, o recurso merecerá provimento.

O acto punitivo, de 12/2/99, que sancionou o recorrente com a pena disciplinar de proibição de exercício do ensino graduada em 1 ano, nos termos do art. 74º, nº 3, al. e) do DL nº 553/80, de 21 de Novembro (Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo) nada estatui relativamente à sua concreta execução, perante o facto de o arguido exercer, então, exclusivamente, funções no sector público.

Por isso, tendo considerado não haver regulamentação legal expressa de execução das penas disciplinares aplicadas a professores, quando haja mudança de situação entre função pública e privada (cfr. fls. 36, nº 6 e 35 dos autos), a autoridade recorrida, através do acto contenciosamente impugnado, de 10/05/99, determinou a sua execução no estabelecimento público de ensino secundário onde o recorrente exercia funções, por entender que “ o docente punido se encontra incapacitado para o exercício do ensino em geral, pelo menos o que é tutelado pelo Ministério da Educação”.

Assim, o acto impugnado não se limitou a produzir efeitos nas relações inter-orgânicas da Administração – esclarecendo as dúvidas suscitadas por aquele estabelecimento de ensino – mas apresenta-se como um acto que projecta os seus efeitos na esfera jurídica do recorrente e, portanto, como um acto de natureza lesiva.

Por outro lado, embora visando dar execução ao acto punitivo, os efeitos dele decorrentes não se apresentam como mera concretização ou desenvolvimento da estatuição jurídica contida no acto exequendo, mas revestem natureza inovatória.

Consequentemente, o acto recorrido apresenta-se como acto susceptível de impugnação contenciosa, nos termos dos arts. 155º, nº 4 do CPA e art. 268º, nº 4 da CRP.

Deverá, pelo exposto, ser concedido provimento ao recurso.”

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1 OS FACTOS

No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos:

1- Ao recorrente foi instaurado o processo disciplinar nº …, no Externato …, em …, estabelecimento de ensino particular.

2- Pela prática dos factos objecto da acusação, no termo desse processo, foi proposta, em 7 de Outubro de 1998, a aplicação de uma pena prevista no Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo (EEPC) – proibição do exercício de ensino por um ano.

3- Entretanto o recorrente voltou ao ensino oficial, tendo-lhe sido instaurado novo processo disciplinar pelo Presidente do Conselho Directivo da Escola … – Proc. ….

4- Os factos apurados neste processo em 3) foram enquadrados no relatório final de 29 de Setembro de 1998, em multa, pena prevista no Estatuto Disciplinar, aprovado pelo Dec. Lei nº 24/84, de 16.1.

5- Os dois processos foram apensos, vindo no final o instrutor que instruiu ambos, a propor a aplicação da pena única de proibição do exercício de ensino por um ano.

6- Sob informação/proposta da Inspecção-Geral da Educação – Parecer nº … – foi proposta a aplicação ao arguido da pena mais grave, proibição do exercício do ensino pelo período de um ano, pena que corresponde aos factos praticados no ensino particular, desistindo-se da punição com fundamento nos factos praticados no ensino oficial, por menos graves.

7- Por despacho datado de 12 de Fevereiro de 1999, a autoridade recorrida proferiu o seguinte:

“Com base nos fundamentos de facto e de direito constantes nos relatórios dos processos … e …, aplico ao arguido a pena de proibição de exercício pelo período de um ano nos termos do art. 74º do DL nº 553/80”

8- Sob informação IGE nº … – Parecer nº … – foi proposta a aplicação ao arguido da pena de proibição de exercício de ensino graduada em um ano determinada por despacho de 12 de Fevereiro de 1999, na Escola Secundária …, em Braga.

9- Por despacho datado de 10 de Maio de 1999, a autoridade recorrida proferiu o seguinte:

“Concordo.

À IGE para informar a escola e o interessado”

10- À data dos despachos referidos nos itens 7) e 9) o ora recorrente exercia as suas funções docentes exclusivamente no ensino público (cfr. fls. 135 do Proc. disciplinar apenso).

2.2. O DIREITO

O acórdão recorrido, louvando-se no parecer do Ministério Público junto do tribunal a quo rejeitou o recurso contencioso “por ilegal interposição (artigo 57º § 4º do RSTA).

Para melhor compreensão, passamos a transcrever a argumentação que suportou a decisão:

“(…) Tal acto traduz-se em mero acto interno dirigido aos serviços na sequência de pedido de informação destes relativamente à execução de um despacho anteriormente proferido (o de 12 de Fevereiro de 1999).

Por outro lado, é meramente executório do despacho que aplicou ao recorrente a pena disciplinar de proibição do exercício graduada em um ano, prevista no artigo 74º, alínea e) do Dec-Lei nº 553/80, de 21-11 (Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo).

Com efeito, tal decisão (de 12 de Fevereiro de 1999) contém em si própria decisão de execução da pena aplicada, uma vez que era, necessariamente, do conhecimento da entidade que a emitiu, que o recorrente exercia, à data da sua prolação, funções docentes exclusivamente no ensino público (cfr. Fls. 135 do Proc. Instrutor).

Nestes termos, afigura-se-nos que foi a decisão punitiva que definiu a situação do recorrente, não só quanto à questão da execução da pena disciplinar aplicada, mas também quanto à invocada questão da ilegalidade da sua aplicação, por ao tempo da acusação, bem como do despacho punitivo o recorrente exercer funções, exclusivamente, no ensino público, como parece deduzir-se do único fundamento que invoca neste recurso que é a violação do princípio da legalidade das penas.”

O recorrente discorda da decisão alegando em síntese que: (i) o acto não pode ser considerado meramente interno, na medida em que projecta efeitos na sua esfera jurídica e (ii) a despeito de ser de execução, a decisão administrativa impugnada é inovadora e revela-se ferida de uma ilegalidade própria que a torna passível de recurso contencioso autónomo.

O Exmº Procurador Geral Adjunto junto deste Supremo Tribunal, revendo a posição do Ministério Público no tribunal a quo, acompanha a argumentação do recorrente.

Este é o dissídio a resolver. E, adiantando, a razão está com o recorrente

Decorre do probatório que ao recorrente foram instaurados dois processos disciplinares, um enquanto docente do ensino particular e outro na qualidade de professor do ensino oficial, nos quais foram propostas as penas de proibição do exercício do ensino por um ano e de multa, respectivamente. Os processos foram apensados e, por despacho de 12 de Fevereiro de 1999, da autoridade recorrida, Secretário de Estado da Administração Educativa, foi aplicada ao arguido a pena única de proibição do exercício do ensino por um ano, prevista na alínea e) do art. 74º do DL nº 553/80, de 21 de Novembro (Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo).

Neste acto punitivo nada se disse quanto aos termos do ulterior cumprimento da pena.

Estando o arguido, ao tempo, a prestar serviço no ensino oficial, suscitaram-se dúvidas, no seio da Administração, quanto a saber se a pena produzia, ou não, efeitos na função pública e, por causa disso, a Inspecção Geral da Educação elaborou a Informação IGE nº … na qual se emitiu parecer no sentido que a referida pena deveria ser executada na escola onde o professor se encontrava a exercer funções, ou seja na Escola Secundária …, em Braga.

A autoridade recorrida, mediante despacho de concordância, de 10 de Maio de 1999 – acto contenciosamente impugnado - absorveu os fundamentos da citada Informação da IGE e mandou informar a escola e o interessado.

Ora, neste contexto, o acto de 10 de Maio de 1999, contra o qual foi dirigido o recurso contencioso, cuidou de uma questão que não havia ficado definida no acto punitivo de 12 de Fevereiro de 1999 e, pela primeira vez, decidiu que não obstante a sanção disciplinar aplicada ao arguido repousar em factos praticados enquanto docente do ensino particular, a pena produziria efeitos e deveria ser cumprida na função pública, vedando ao arguido, o exercício do ensino público, por um ano.

E dizendo pela primeira vez, vincamos a discordância em relação à interpretação feita pelo acórdão recorrido de que o acto sancionatório continha em si próprio a decisão de execução da pena na função pública. O despacho punitivo limitou-se a fixar a sanção, sem dizer uma única palavra quanto ao cumprimento da pena. E nada autoriza a sua interpretação com o sentido de que comportava já a decisão implícita dos concretos termos da sua efectivação. O enunciado linguístico, ponto de partida e limite da interpretação do acto administrativo, não consente que da decisão explícita se retire, como decorrência necessária e inequívoca dessa declaração de vontade, aquele outro efeito não declarado. Não se conhece circunstância envolvente da sua prática que aponte nesse sentido e o comportamento ulterior da Administração é um facto – índice em sentido contrário, isto é, de que a respeito, não havia ainda qualquer decisão administrativa [cfr, a propósito: (i) quanto à noção de acto implícito, o acórdão STA de 2005. 01.19 e jurisprudência nele citada, Sérvulo Correia, “Noções de Direito Administrativo, I, 292 e Esteves de Oliveira, “Direito Administrativo”, 498-501; (ii) em relação à interpretação do acto administrativo, o acórdão STA de 2007.01.09 e jurisprudência nele referida e Marcelo Rebelo de Sousa, “Direito Administrativo”, III, 137-140)

O acto contenciosamente impugnado não se limitou, pois, a pôr em prática a estatuição contida no acto punitivo. Votado, embora, a dar concretização àquele acto, introduziu na ordem jurídica, como novidade que vai para além do conteúdo do acto exequendo, que o cumprimento da pena teria lugar na escola pública onde o professor se encontrava a leccionar ao abrigo de uma relação jurídica de emprego público. Ora, sob pena de violação do direito ao recurso contencioso (art. 268º/4 da CRP), apesar da consolidação do despacho de 12 de Fevereiro de 1999, não pode retirar-se ao interessado a possibilidade de discutir em juízo a validade desta outra decisão. Possibilidade essa que a lei ordinária lhe confere, nos termos previstos no art. 151º/3 do CPA, permitindo-lhe a impugnação contenciosa autónoma, na medida da inovação, dos efeitos jurídicos que excedam os limites do acto exequendo (cf. Esteves de Oliveira, “Código do Procedimento Administrativo”, Comentado, 2ª ed., p. 724)

Ora, de acordo com a petição inicial e as alegações finais do recurso contencioso é inequívoco que a impugnação contenciosa tem por objecto o efeito jurídico novo do acto, isto é, a determinação do cumprimento da pena na função pública. Não havia razão para rejeitar o recurso com fundamento em que era de mera execução o acto impugnado.

E é manifesto que os efeitos deste não se confinaram ao interior da Administração e se projectaram na esfera jurídica do interessado, a quem foi mandado comunicar.

Assim, procedem as conclusões da alegação do recorrente.

3. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, ordenando a baixa dos autos ao TCA para que aí prossigam os seus termos se outra causa não houver que a tal obste.

Sem custas.

Lisboa, 17 de Abril de 2007. - Políbio Henriques (relator) - Edmundo Moscoso – João Belchior.