Acordam na 1ª Secção do STA:
No TCA, A..., interpôs recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito imputável ao Senhor SECRETÁRIO DE ESTADO DOS ASSUNTOS FISCAIS, na sequência do recurso hierárquico que lhe dirigiu, em 9-4-98, interposto sobre a decisão do Director Geral dos Impostos que lhe negou o pagamento de juros de mora respeitantes aos quantitativos de subsídios de férias e de Natal, respeitantes ao período de tempo em que permaneceu ao serviço da DGCI na situação de “falso tarefeiro”, imputando ao acto vícios de violação de lei.
A autoridade recorrida suscitou as questões prévias da carência de objecto do recurso contencioso, por extemporaneidade do recurso hierárquico necessário, a mera confirmatividade do acto do DGCI e por erro na forma de processo, pedindo, subsidiariamente, o improvimento do recurso. Invocou, ainda a prescrição do direito invocado.
Por acórdão de 18-10-01, a fls. 65-70, indeferiu as questões prévias suscitadas, concedendo, ainda, provimento ao recurso, anulando o acto recorrido.
Foi interposto recurso jurisdicional pela autoridade contenciosamente recorrida que, no termos das suas alegações formula as seguintes conclusões:
1 - A Administração pagou à ora recorrida, em 4 de Abril de 1995, as importâncias correspondentes a férias e subsidio de férias e de Natal;
2 - Praticou esse acto, no uso de poder discricionário, e não na decorrência de qualquer imperativo legal que a tal a obrigasse;
3 - E fê-lo porque entendeu ser de uniformizar, a situação dos funcionários “ex-tarefeiros” que não lançaram oportunamente mão dos meios contenciosos para que lhes fosse reconhecido o direito ao recebimento daqueles quantitativos com a dos que, oportunamente, o fizeram e, por isso viram jurisdicionalmente reconhecido o seu direito;
4 - Assim sendo, não havendo “prestação legalmente devida” não se pode considerar a existência de juros por atraso no seu pagamento;
5 - Uma vez que tendo a Autoridade Recorrida agido não em função de uma obrigação legal estrita mas fundada unicamente em razões de justiça e equidade, nada do ponto de vista estritamente legal a obrigava a proceder como procedeu;
6 - O acórdão recorrido está, pois, em desconformidade com a lei civil (artigos 805º e 806º do Código Civil);
7 - Acresce que o acto que processou as importâncias correspondentes a férias e subsídio de férias e de Natal firmou-se na ordem jurídica como caso decidido;
8 - Do que decorre a ilegalidade da interposição de recurso contencioso pela ora recorrida, por carência de objecto, dado que não existia, na circunstância, dever legal de decidir;
9 - Do mesmo modo, não pode entender-se que o pedido efectuado na petição de recurso, pelo ora recorrido, seja outro que não o pagamento de juros de mora;
10 - Ora, o recurso contencioso não constitui o meio processual adequado para peticionar o pagamento dessa indemnização;
11 - Pelo que, existindo erro na forma de processo, devia o recurso contencioso ter sido rejeitado;
- 12.Por outro lado, e de acordo com o estabelecido nos artigos 310º, al. d) e 306º do Código Civil, mesmo que a ora recorrida tivesse tido direito a juros de mora, o que nem por mera hipótese académica se admite, sempre esse direito estaria prescrito, como aliás, o admitiu, em parte, o acórdão recorrido;
- 13.No entanto, ao considerar que a interrupção da prescrição ocorreu com a notificação judicial da entidade recorrida fez o presente acórdão e, salvo o devido respeito, uma incorrecta interpretação e aplicação do art. 323º do CC;
- 14.Desde logo, não conseguimos descobrir onde – sobre matéria de juros com natureza civil por virtude de incumprimento quanto ao vencimento a pagar aos seus funcionários - nos normativos existentes, se imponha à Administração meios diferentes de defesa dos que estão regulamentados no Direito Civil.
- 15.Depois, porque a Administração Fiscal não tem que, expressamente, se pronunciar, sobre juros de mora peticionados extemporaneamente, pela recorrente, no processo gracioso em conjunto com a obrigação principal;
- 16.O facto de não se pronunciar ao mesmo tempo que paga a obrigação principal e não paga tais juros de mora, não pode ser entendido como uma “mera questão não operativa”, no dizer de alguma jurisprudência, dado que o beneficiário dessa faculdade (de invocar a prescrição) tem o direito de recusar o cumprimento dessa prestação ou de se opor, por qualquer modo, ao exercício do direito prescrito.
- 17.Ora, contrariamente à “jurisprudência do não operativo”, um dos modos de se opor ao exercício do direito prescrito (n.º 1 do art.º 304º do C.C.) mas invocado, não pode deixar de ser, indubitavelmente, o de, aquando do pagamento da obrigação principal peticionada, não ter a Administração, deliberadamente, paga, os pretendidos juros de mora ali também pedidos, invocando logo que chamada ao processo contencioso, que aquele seu silêncio quis dizer precisamente isso mesmo – que os juros estavam prescritos.
- 18.Ora, seja qual for o regime legal aplicável aos juros de mora – ou o constante do Código Civil com a prescrição de 5 anos ou o do DL 155/92, de 28 de Julho em que a prescrição tem o prazo mais curto de 3 anos - , o que é certo é que tendo em conta ambos os regimes e, contrariamente ao decidido não houve interrupção do prazo pela recorrente, que não interpôs recurso ou acção ou qualquer processo judicial que exprimisse directa ou indirectamente a intenção de exercer o direito aos juros tendo, inclusivamente, o pedido administrativo dos juros sido introduzido depois de decorrido todo o prazo de prescrição.
- 19.Pelo que, contrariamente ao decidido pelo, aliás, douto acórdão recorrido, não houve sequer qualquer interrupção do prazo de prescrição, sendo o momento relevante para determinar se decorreu ou não o prazo de prescrição a data de interposição do recurso contencioso. Ora, quando o pedido administrativo de juros foi efectuado já tinha decorrido todo o prazo de prescrição, logo, o mesmo nem sequer foi interrompido nos termos do art.º 323.º do C.C.
Foi apresentada contraminuta, pugnando-se pela confirmação do julgado.
Neste STA, o EMMP emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso jurisdicional.
O processo, neste STA, correu os vistos legais, cumprindo-nos, agora a decisão:
Com interesse para a decisão foi apurada a seguinte matéria de facto:
1- À recorrente foram pagas, em 4-4-95, as quantias referentes aos meses de férias não gozadas, subsídios de férias e de Natal, pelo período em que permaneceu como “falso tarefeiro”, de 1-3-85 a 28-2-90.
B- Invocando o atraso do pagamento e depois do mesmo efectuado, a requerente requereu ao DGCI o pagamento de juros de mora, com fundamento nos arts. 804º e 806º do CCivil..
C - Sobre o seu requerimento foi dado pela técnica jurista o parecer junto de fls.12 a 15 e aqui rep., donde se extrai o seguinte:
“(...) Ora, só os funcionários que tiveram intervenção, como parte, nos processos de recurso contencioso de anulação podem, como se verifica que têm vindo a fazer, e com êxito, recorrer, dentro dos prazos para o efeito estabelecidos na lei...no sentido de que o pagamento de juros de mora integra o dever de executar as sentenças proferidas em sede de recurso contencioso de anulação.
(...) Os demais – os que não tiveram intervenção, comparte, em processos de recurso contencioso de anulação - terão que lançar mão de outro procedimento judicial, eventualmente a acção sobre a responsabilidade civil.(...).
D - Em 16/1/98 o Director – Geral proferiu o seguinte despacho : “Concordo. Indefiro.”
E - A recorrente foi notificada desta decisão em 6/3/98 (fls. 11 aqui rep.).
F - Em 9-4-98, a recorrente interpôs recurso hierárquico deste despacho para o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, pedindo a revogação do acto recorrido e a sua substituição por outro que determinasse o abono das quantias que lhe eram devidas a título de juros moratórios, calculados à taxa legal, desde a data de vencimento de cada uma das prestações respeitantes a férias não gozadas, subsídios de férias e de Natal, pelo período em que permaneceu como “ falso tarefeiro”.
G - Pelo SEAF não foi proferida qualquer decisão a este recurso hierárquico.
Entrando, desde já, na análise dos fundamentos dos recursos, diremos que o tribunal a quo, julgou improcedentes as questões prévias de carência de objecto do recurso, por extemporaneidade na interposição do recurso hierárquico, de caso decidido e de erro na forma de processo e, conhecendo de fundo, declarando a procedência parcial da excepção de prescrição no que se refere aos juros moratórios para além do horizonte de 5 anos antes da notificação judicial a autoridade recorrida decretou a anulação do acto tácito recorrido, por verificação do vício de violação do art. 804º do Cód. Civil.
A autoridade recorrida, vem reiterar a sua tese da extemporaneidade do recurso hierárquico, uma vez os pagamentos mencionados relativos ao direito a férias, subsídios de férias e de Natal, foram efectuados em 10-5-95, ficando, desde então, a ora recorrida a conhecer como a Administração definira o seu direito.
Sendo o acto de processamento de vencimentos ou abonos um acto administrativo, quando a interessada requereu o pagamento de juros de mora, já, de há muito, estava esgotado o prazo de 30 dias para a interposição do recurso hierárquico que, aliás, só é interposto em 20-4-98.
Outra é a interpretação da situação feita na decisão recorrida, para quem a omissão de pronúncia e decisão quanto a juros moratórios, nada significa, aplicando-se o regime de recorribilidade dos actos de processamento de vencimentos, tão só, às situações aí, concretamente, definidas, pois “definindo o acto de processamento de vencimento quanto a quantias relativas a subsídios em atraso, apenas o montante desses subsídios foi definido, não se podendo tirar ilações sobre a eventual negação do direito à percepção de juros de mora.
Mesmo sem discutir o âmbito e condicionalismo de vincularidade dos actos de processamento de vencimentos e a sua inoponibilidade ao destinatários se deles não completamente notificado, certo é que o acto administrativo vincula, em princípio pelo que concreta e expressamente é definido inovadoramente na situação individual e concreta considerada. (art. 120º do CPA).
A pura omissão ou inércia, fora do condicionalismo do acto tácito, se não contemplar algo que não tivesse que ser considerado, não tem por significado nenhuma decisão, não representa nenhum acto administrativo.
No acto de processamento, a autoridade competente que ordenou os pagamentos dos abonos não tomou qualquer posição sobre juros de mora, prestação, aliás de natureza jurídica (indemnizatória), diferente das ali ordenadas.
O significado de tal silêncio pode ser múltiplo:
Ou a entidade referida nada disse por entender tais juros não serem devidos, por qualquer um dos fundamentos aliás adiantados nos diversos considerandos, ou seja, quer por não serem legalmente devidos pelo Estado, quer por inexistir a obrigação de serem pagos, quer por já estarem prescritos.
Ou tal entidade entendeu preferível definir tal situação em momento ulterior; ou, pura e simplesmente, não considerou a questão, pelo que sobre ela não decidiu.
Ora, não se pondo em dúvida a admissibilidade, na esteira, aliás, do preceituado no art. 217º do Cód. Civil do acto administrativo implícito dedutível dos factos que com toda a probabilidade o revelem, a verdade é também que toda a Jurisprudência deste STA1(Cf., i.a., acs. de 6-3-80 –rec. 13.259 , de 2-4-81 – rec. 13.541, relatados pelo Cons. Dr. Rui Pestana; de 12-3-91 – rec. 23.701, relatado pelo Cons. Dr. Dimas de Lacerda e a que poderemos fazer acrescer os acs. de 17-3-88 – rec. 19.900; de 28-2-89 – rec. 25392; de 22-11-94 – rec. 33.494; de 20-10-99 – rec.36.357.) proclama que o acto implícito terá que assentar na univocidade de uma conduta parta a produção de efeitos jurídicos, não expressamente declarados, porque ligados de forma necessária aos expressamente enunciados e, portanto, no nexo incindível entre uns e outros desses efeitos.
Na situação em exame, a conduta da Administração quanto à obrigação de juros é, no mínimo equívoca, susceptível, como referimos, de mais de um sentido ou significado.
Por outro lado, entre a decisão de pagamento de abonos devidos e os respectivos juros de mora não há, atenta até a diferente natureza e pressupostos de facto e de direito o nexo incindível exigidos para que se pudesse considerar decisão implícita referida.
Desta forma, assiste razão à ora recorrida quando defende que o acto de processamento de 1995 é alheio à questão ora discutida.
Assim acontecendo e porque não tinha havido decisão sobre tal matéria, um dos possíveis meios pertinentes á defesa dos direitos da ora recorrente, poderia ser a de requerer a pronúncia e decisão sobre tal questão à autoridade competente.
Da decisão tomada sobre o seu requerimento, que definiu inovadoramente a situação e que lhe foi notificada em 6-3-98, interpôs, a ora recorrida, nos 30 dias úteis seguintes, ou seja, em 9-4-98, recurso hierárquico necessário à abertura da via contenciosa, recurso que a entidade ora recorrida, nos termos do art. 9º, nº 1 do CPA tinha obrigação legal de decidir.
Ocorrendo ausência de decisão, sobre a questão ocorreu indeferimento tácito, nos termos do disposto no art. 109º do CPA, sendo facultado ao administrado a sua impugnação contenciosa, nos termos e no prazo p. na al. d) do n.º 1 do art. 28º da LPTA
No que concerne à questão da propriedade do meio de peticionar o pagamento dos juros, ou seja, a excepção de erro na forma de processo:
Contrariamente ao que é defendido, o pagamento das quantias relativas aos subsídios de Natal e Férias decorre, não do exercício de poderes discricionários, mas sim de obrigação legal, nomeadamente do preceituado, em tal matéria, no DL 496/80 de 20-10.
A circunstância de o pagamento de tais abonos se haver efectuado muito tempo para além do tempo legalmente prescrito para o seu pagamento; o facto de tal tardio pagamento não ter sido imposto judicialmente nada altera a natureza da obrigação que incumbia à Administração, ou a qualificação dos seus poderes.
A Administração pagou tais abonos porque a lei lhe impunha o pagamento e não porque estivesse na sua disponibilidade efectuar ou não o pagamento, conforme o que entendesse por mais conveniente.
Mas e como, em processo onde se discutia também esta questão, se decidiu no acórdão deste STA de 26-4-01 – rec.47.255, se a Administração reconheceu, “mesmo que por puros critérios de justiça, que não de legalidade, como parece depreender-se das suas afirmações prestadas nos autos, que eram devidas as quantias referentes a férias não gozadas, subsídios de férias e Natal, pelo período de tempo em que a recorrente permaneceu como “ falsa tarefeira”, não pode agora fugir ao regime legal aplicável à falta de pagamento atempado de tais quantias que reconheceu serem devidas, pelo que existe vinculação a tal regime.
Assim e como se refere nesse aresto, “a competência atribuída à autoridade recorrida que lhe permite reconhecer a existência da dívida e o seu pagamento como válidos, há-de igualmente permitir-lhe que, através de uma conduta voluntária, realizada, assim, por entidade que tem a seu cargo a realização de interesses administrativos, que produza unilateralmente e por si só efeitos jurídicos, a coberto de poderes conferidos por lei para a realização de tais interesses, regule a situação individual e concreta de juros moratórios devidos pela falta de cumprimento atempado de tais dívidas.
E, assim, contrariamente ao pretendido, a autoridade recorrida decidiu, no caso concreto, não serem devidos juros moratórios, por entender que tais prestações que pagou não serem prestações legalmente devidas e fê-lo através de um verdadeiro acto administrativo, que deverá ser atacado, para que se não forme caso resolvido ou decidido, através dos necessários meios do recurso administrativo e contencioso que ao caso couberem.
Não se vislumbra, deste modo, na lei qualquer obstáculo à formação, in casu, de um verdadeiro acto administrativo que este não possa ser atacado através dos meios de tutela jurisdicional efectiva postos por lei à disposição do respectivo interessado (arts. 20º, n.º 1 e 268º, n.º 4 da CRP).
Também se não vislumbra, do disposto no DL 48.051 de 21-11-67, qualquer argumento em contrário e de que o pedido de pagamento de juros moratórios só possa ser decidido por via de acção de indemnização contra o Estado, nos termos naquele diploma legal e não por via de acto administrativo, afigurando-se, até, que o disposto no art. 7º do referido diploma legal incentiva a interpretação contrária ao ora pretendido pelos agravantes.”
A estas considerações e sobre esta temática poderíamos fazer acrescer a consideração de, dada a natureza acessória da obrigação de pagamento de juros, na determinação da competência e o regime jurídico da sua apreciação seguem o regime da obrigação principal.
Improcedem, deste modo, as questões ora suscitada nas conclusões 7ª a 11ª.
Antes de se passar à análise das questões pertinentes ao mérito da causa e, em especial das conclusões 1ª a 6ª será altura de lembrar que o objecto do recurso jurisdicional é a decisão judicial de um tribunal inferior que julgou as questões que lhe foram colocadas pelas partes.
Desta forma, é constante a jurisprudência de todos os tribunais superiores, no entendimento de os recursos serem meios de obter a reforma de decisões judiciais e não vias jurisdicionais para se alcançarem decisões novas, com ressalva do julgamento de nulidades, excepções ou questões prévias de conhecimento oficioso, não podendo o tribunal de recurso ocupar-se de questões que as partes não hajam suscitado perante o tribunal recorrido. (Estas conclusões extraem-se, para além do mais, do disposto na conjugação das normas dos arts. 676º/1, 680º e 690º do CPC).
Porém, na situação em exame, não obstante tal matéria só ter sido agora suscitada, não concordamos com a solução proposta pelo EMMP, pois, verdadeiramente não estamos em face de uma questão nova suscitada pela autoridade jurisdicionalmente recorrente, mas sim de uma alegação sobre aspecto jurídicos da causa, a indicação do regime normativo que se entende aplicável.
A apreciação desta matéria não estará, assim, impedida, pois no que toca à indagação, interpretação e aplicação das normas jurídicas existe a total liberdade do julgador (Jus novit curia).
No que tange a esta questão, para além de se reiterarem, aqui, as considerações tecidas supra quanto à natureza da obrigação do pagamento dos subsídios devidos e ainda não pagos, complementando, seguiremos de perto, a exposição feita no acórdão 47.255 já citado e que, nessa parte nos merece a nossa concordância, sendo a respectiva doutrina, aqui aplicável, com as devidas adaptações.
O Acórdão recorrido entendeu que, reconhecendo a Administração que a recorrente tinha direito aos quantitativos relativos a férias não gozadas e subsídio de férias e de Natal e, por isso, lhos pagou, mas como não lhe foram pagos na devida altura mas só posteriormente, sendo certo que havia prazo determinado para o seu pagamento, nos termos do disposto nos arts 804º e 805º, n.º 2, al. a) e 806º, todos do Código Civil, eram devidos juros de mora à recorrente e, consequentemente, anulou o acto impugnado pelo invocado vicio de violação de lei'- violação dos normativos acima indicados.
Entende a autoridade recorrida, ora agravante, que não sendo “prestação legalmente devida” relativamente aos montantes pagos a titulo de férias não gozadas, subsídio de férias e de Natal, não são devidos os juros de mora.
Já atrás se disse e resulta da matéria de facto ter sido a própria Administração quem reconheceu ter a recorrente, ora agravada, direito a tais quantitativos e por isso lhos pagou, mas apenas em 30.03.95.
Não pode agora, arbitrariamente, fugir ao regime legal que no conjunto é aplicável à matéria, reconhecendo, por um lado, ser aplicável uma parte desse regime - o da obrigação principal -, mas afastando, por outro, a restante, a aplicável aos juros moratórios.
Ora, os quantitativos referentes a férias não gozadas, subsídio de férias e de Natal são obrigações de natureza pecuniária, a prazo certo, que nas situações de cessação definitiva de funções, como era o caso da recorrente, deverão se pagos na data da cessação dessas funções, no lugar do domicílio do credor (art.º 7º e 16º do DL n.º 496/80, de 20 de Outubro, e 794º do CC), pelo que, para que haja mora do devedor, não é necessária a interpelação (art.º 805º, n.º 2, al. a) do CC).
Quer dizer, a mora verifica-se, logo que vencida a obrigação, o devedor não cumpre.
"Esta mora ex re, desencadeada pelo mero vencimento da obrigação, dá-se quando, atingido o prazo certo, nenhuma actividade mais do credor ou de terceiro se torna, em princípio, necessária (além da mera aceitação) para que o obrigado possa e deva efectuar a prestação.
E assim sucede nas obrigações (a que os autores franceses chamam dettes portables e os alemães Bringschulden) em que o devedor, obrigado a realizar a prestação no domicilio do credor ou de terceiros, omite o comportamento a que se encontra adstrito" (Prof. A. Varela, in " Das Obrigações em Geral", vol. II, págs. 116 e 117).
E o devedor incorre em mora, quando, por causa que lhe seja imputável, não realiza a prestação no tempo devido, continuando a prestação a ser ainda possível (art.º 804º, n.º 2).
A responsabilidade do devedor só é excluída se este provar que a violação lhe não é imputável, por ter sido devida a causa estranha à sua vontade, como se houve causa de força maior, ou culpa de terceiro ou do credor (arts 798º e 799º) (Ac. deste STA de 01.06.00, Rec. 45 881).
- Acresce a tudo o exposto, conforme foi decidido no Ac. do T. Pleno de 16.05.00, Rec. 45 041, que o DL n.º 49 168, de 05 de Agosto de 1969, apenas isenta o Estado e qualquer dos seus serviços do pagamento de juros de mora por dividas ao Estado, aos seus serviços e organismos autónomos e às autarquias locais.
No caso em apreço está justamente uma dívida do Estado a terceiros e não havendo neste campo, “lei ou regime especial que isente o Estado da sujeição do pagamento de juros de mora pelo retardamento no cumprimento das suas prestações debitórias de conteúdo pecuniário (a possível isenção pelas multas referidas no art.º 145º do CPC não importa aqui), havemos de concluir que os mesmos são devidos no caso sub judice de acordo com os princípios e regras gerais” (c&. Ac. do T. Pleno de 16.05.00 e Parecer da PGR n.º 27/84, de 10.05.84, in DR, II Série, de 20.09.84).
Assim sendo, a obrigação que impende sobre a Administração de pagar juros de mora aos seus funcionários por retardamento das prestações de vencimentos e abonos devidos, está portanto sujeita ao regime geral do C. Civil, que é, aliás, o diploma que vem invocado pela recorrente para sustentar o seu direito.
Deste modo, nos termos do art.º 806º do CC, incorreu a autoridade recorrida, ora agravante, em mora a partir da data em que deveria ter pago o último vencimento da recorrente, ora agravada (...)
No que tange ao regime de prescrição que se pretende discutir nas conclusões 12º e ss.
Aqui, o tribunal não poderá ocupar-se de tais questões, pois, nos termos do disposto no art. 678º/1 do CPC, o direito ao recurso está, como é natural, restringido às decisões desfavoráveis.
O tribunal recorrido não aplicou aquela que a recorrente apelida de “jurisprudência do não operativo”.
Pelo contrário, o próprio tribunal, arredando a aplicação de tal jurisprudência, conheceu da excepção de prescrição, julgando-a, parcialmente procedente, aliás e em conformidade com o que a ora recorrente, expressamente admitiu na al. q) das conclusões das suas alegações de fls. 43 a 52.
O ganho de causa, aqui, foi da ora recorrente, pelo que só a recorrente contenciosa e aqui ora recorrida, no que tange à procedência parcial da excepção de prescrição, poderia interpor recurso jurisdicional.
Nem sequer na determinação do momento da interrupção da prescrição pela notificação da Administração para a resposta ao recurso contencioso é questão em que esta tenha ficado vencida, não obstante a divergência de soluções defendidas.
Na verdade, ao defender que a interrupção da prescrição deva ocorrer por força da interposição do recurso contencioso, não poderá usar o recurso jurisdicional para contrariar uma decisão que lhe é mais favorável, na medida em que a determinação do momento da interrupção da prescrição, no caso concreto, é fixado em momento posterior (notificação da autoridade recorrida para a resposta em tal recurso).
Pelo exposto, improcedendo todas as conclusões da recorrente, acorda-se em negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando-se a decisão recorrida.
Sem custas.
Lisboa, 23 de Maio de 2002.
João Cordeiro – Relator – Santos Botelho – Rui Botelho (voto vencido de acordo com o anexo).
Voto de Vencido
Pelas razões adiantadas no voto de vencido emitido pelo Exmo. Senhor Conselheiro Pais Borges no Recurso 48136 (16.5.02), que a seguir se transcreve, e que no essencial se acompanham, não posso aceitar a solução que fez vencimento.
« 4. Por fim, alega o agravante que a Administração pagou ao ora recorrido as importâncias correspondentes a férias e subsídio de férias e de Natal no uso de um poder discricionário, e não na decorrência de qualquer imperativo legal que a tal a obrigasse, apenas com o objectivo de uniformizar a situação dos funcionários "ex-tarefeiros" que não recorreram, oportunamente, aos meios contenciosos para que lhes fosse reconhecido o direito ao recebimento daqueles quantitativos com a dos que, oportunamente, o fizeram e, por isso, viram, jurisdicionalmente, reconhecido o seu direito. Sustenta que, assim sendo, não havendo "prestação legalmente devida", não se pode considerar a existência de juros por atraso no seu pagamento, pelo que o acórdão recorrido viola os arts. 805° e 806° do Código Civil.
Assiste-lhe, nesta parte, inteira razão.
A orientação jurisprudencial atrás referida, segundo a qual inexiste norma especial que isente de juros de mora as dívidas do Estado, significa que o Estado não está isento do pagamento de juros moratórios, desde que, como é óbvio, exista mora, ou seja, cumprimento tardio de uma prestação legalmente devida, o que, in casu, se não verifica.
Pese embora a divergência que neste STA se tem verificado a tal propósito, temos por mais correcta a posição que sustenta não serem devidos juros de mora em situações como a dos autos, por inexistência de obrigação legal de pagamento dos referidos abonos por parte da Administração (neste sentido decidiram os Acs. de 25.09.2001, tirados nos Recs. 47.271 e 47.439).
A mora é o atraso ou retardamento no cumprimento de uma obrigação, constituindo-se o devedor em mora quando, por causa que lhe seja imputável, a prestação não foi efectuada no tempo devido, tendo de satisfazer juros moratórios ao credor, a título de indemnização (arts. 804° e 805° do C.Civil).
Ou seja, sem obrigação não há mora.
Ora, na situação sub judice, não ocorria a aludida obrigação de pagamento dos referidos abonos, pelo que não poderá considerar-se a existência de mora.
Como decorre dos autos, na origem do despacho do Director-geral da Contabilidade Pública, de 30.12.94, que determinou o pagamento dos quantitativos correspondentes a férias e subsídios de férias e de Natal a todos os "ex-tarefeiros" da DGCI, estiveram decisões judiciais que reconheceram a alguns desses "ex-tarefeiros", em recursos por eles interpostos, a qualidade de agentes administrativos, e que, em processo de execução de sentença, determinaram os efeitos daí decorrentes, designadamente, o pagamento pela Administração de juros moratórios.
Entendeu a Administração, naquele despacho, por razões de mera oportunidade e equilíbrio laboral, uniformizar a situação dos "ex-tarefeiros" que, como o ora recorrido, em devido tempo, não pugnaram contenciosamente pelo reconhecimento ao direito de receber os apontados abonos, e aos quais se não estendia, pois, o efeito de caso julgado das referidas decisões judiciais, abonando-lhes os subsídios em causa.
Assim, o referido pagamento foi efectuado, não por ser entendido pela Administração como uma obrigação legal, que, como vimos, não existia, mas por meras razões de oportunidade e de gestão de recursos humanos, pelo que, representando um pagamento de favor e não de obrigação, não pode originar uma situação de mora, não envolvendo, por conseguinte, o reconhecimento do dever de pagar juros moratórios.
A Administração (como vimos, não obrigada ao pagamento daqueles abonos) poderia não os ter pago, sendo de todo incongruente e perverso o entendimento de que, ao fazê-lo por livre iniciativa, na procura de uma solução de equilíbrio, incorra no pagamento de juros moratórios devidos pelo retardamento de uma obrigação que, reconhecidamente, não existia.
Como bem sublinha o Exmo Procurador-geral Adjunto, no seu douto parecer, "à autoridade administrativa não era juridicamente exigível que pagasse o que quer que fosse. E, se podia não pagar, em tempo nenhum, terá de haver uma boa razão jurídica para que não possa pagar alguma coisa, a todo o tempo, sem qualquer sanção ou constrangimento. E essa razão não se descortina".
Ainda que se entenda tal pagamento como um dever de justiça, sempre o mesmo se apresentará como um acto de favor, de uma obrigação natural, que não é judicialmente exigível (art. 402° do C.Civil), não ficando, assim, sujeito ao regime de mora do devedor, e não podendo, pois, conduzir à correspondente exigência de juros moratórios, por não se ter subjectivado tal direito a favor do recorrente contencioso.
Ao decidir em sentido contrário, partindo, erradamente, do pressuposto da existência de uma obrigação legal de pagamento por parte da Administração, o acórdão impugnado fez incorrecta aplicação das normas legais citadas.».
A acrescer a todas estas razões importa sublinhar um aspecto, já atrás aflorado, que para mim se reveste de uma importância fundamental, por violar a minha consciência jurídica. No caso em apreço, se a Administração resolvesse nada pagar ao recorrente (e aos colegas que se encontravam na sua situação) este nada poderia exigir-lhe. Nem as quantias referentes a férias, subsídios de férias e de Natal, nem, evidentemente, qualquer importância a título de juros de mora, justamente por não ser figurável no plano legal uma situação objectiva de mora. Então como pode aceitar-se que, decidindo a Administração, por razões de equidade e de justiça relativa (outras não existem), de forma a assegurar o cumprimento dos princípios da igualdade e da justiça, prontificar-se a pagar aquelas importâncias, fique aí obrigada a pagar juros de mora, como se essa obrigação fosse exigível no plano jurídico e estivesse já ultrapassado o prazo legal de pagamento, incorrendo em mora. A equação seria esta: se não quiseres não pagas nada e nada te pode ser exigido; mas se quiseres pagar alguma coisa então também tens de pagar juros de mora. É inaceitável.
De resto, uma situação idêntica a esta tem merecido por parte deste Tribunal resposta diferente. Trata-se da apreciação do despacho do Director-geral das Contribuições e Impostos, de 28.2.96, que determinou a aplicação a todos os funcionários daquela Direcção-geral, que se encontrassem em determinada situação, mesmo aos não recorrentes, da doutrina de um acórdão deste STA que impunha a concessão aos recorrentes de alguns direitos. Esse despacho continha em si uma restrição, só valeria para futuro. A generalidade das decisões proferidas concluiu pela sua legalidade (conf., entre muitos outros, os acórdãos de 1.6.00 recurso 44886, de 3.3.00 recurso 45194, de 24.2.00 recurso 45032 e de 23.2.00 recurso 45459) com base em alguns princípios que podem agrupar-se da seguinte forma: (i) o acto que reconhece a ilegalidade de acto anterior já inimpugnável pode ser revogado mas podendo o acto revogatório produzir efeitos apenas para o futuro (revogação de actos válidos, art. 140 do CPA), (ii) a situação dos funcionários que impugnaram o acto ilegal é distinta da dos que o não fizeram, sendo aceitável um tratamento diverso para cada um deles.
Pronunciando-se sobre o assunto (anotação ao acórdão deste STA de 5.3.96 no recurso 37751, "Cadernos de Justiça Administrativa" n.º 11, pág. 13 e ss.) o Professor Vieira de Andrade escreveu o seguinte:
« É hoje um dado adquirido - e tal deve-se em grande medida à jurisprudência do STA - que a Administração não está unicamente vinculada à lei, devendo agir segundo princípios jurídicos fundamentais: entre outros os da igualdade e da justiça. A exigência da legalidade estrita, com proibição da discricionaridade administrativa, justifica-se, pois, na medida da necessidade de protecção dos direitos dos particulares ou da defesa do interesse público legalmente definido...
Do lado dos direitos, proíbe-se a discricionaridade que os ofenda, mas não a que lhes seja favorável - a doutrina destaca e admite precisamente a chamada discricionaridade de dispensa dentro da função de “adaptação", típica do poder administrativo. Por sua vez, do lado do interesse público, a estrita legalidade visa assegurar a igualdade de tratamento - não se pode, pois, excluir a discricionaridade que vise precisamente assegurar a igualdade e evitar injustiças, ultrapassando a rigidez do caso decidido».
Em suma, não faria qualquer sentido, e virar-se-ia até contra os próprios destinatários, que a Administração, sem ter a obrigação legal de o fazer, não pudesse reavaliar uma determinada relação jurídica já consolidada, decidindo-a a favor do particular, sem que daí resultasse para si qualquer desfavor acrescido (para além do resultante da própria reponderação).
LX. 23.05.2002
a) Rui Botelho
