IIIFUNDAMENTAÇÃO:
- 1.DE FACTO
- 1.1.Por despacho de fls. 232, o Tribunal a quo deferiu, nos termos do artigo 667.º, n.º 1, do CPC, requerimento apresentado pela Autora/Recorrente em 13.10.2011, de rectificação de lapsos materiais, o qual foi notificado às partes – cfr. fls. 199 a 201, 22322 a 234.
1.2. Com interesse para a decisão recorrida o tribunal a quo considerou provados os factos que a seguir se transcrevem já com as deferidas rectificações de lapsos materiais sublinhadas:
“
- 1.Em 28/10/2010 a A foi notificada da decisão que lhe tinha sido aplicada uma multa de 220,00 €, suspensa pelo período de um ano, proferida em 15/10/2010 pelo vice-presidente, em substituição, do 2.º Réu – cfr. fls. 224, 226 e 237 do PA e art.º 4 da PI.
- 2.Em 19/11/2010 a A. recorre da decisão para o secretário de Estado da Justiça – 254 do PA;
- 3.Por despacho de 1/2/2011, notificado à A. em 28/2/11 (fls. 289), o secretário de Estado da Justiça negou provimento ao recurso, conforme fl. 278, do PA, que aqui se dá por reproduzida com o seguinte destaque: “Nos termos e com os fundamentos da Informação n.º 136_RT_AA_2011, de 28 de Janeiro (…) que aqui se dá por transcrita (…) nego provimento ao recurso hierárquico interposto (…), confirmando o acto de 15 de Outubro proferido pelo Vice-Presidente, em substituição, do Instituto dos Registos e Notariado I.P, que aplicou a pena disciplinar de multa no valor de € 220,00 (duzentos e vinte euros), suspensa pelo período de um ano” (sublinhado do próprio despacho);
- 4.Em 27/5/2011 dá entrada nesta TAF a PI, na qual a A. pede “ (…) que devem ser : // a) Anulados os actos administrativos praticados pelo 1º e 2º Réu
(…)“
Como resulta já do referido em sede da factualidade assente, a Recorrente, na sequência de notificação do saneador-sentença dirigiu ao Tribunal a quo um requerimento, com data de entrada a 13.10.2011, no qual solicitou a respectiva aclaração e rectificação de erros materiais e de escrita respeitantes a datas assinaladas no probatório e na fundamentação, nos termos do disposto nos n.ºs 2 e 3 dos artigos 666.º e 667.º, do CPC, o qual foi deferido e notificado às partes.
Termos em que a questão introdutória do recurso apresentado mostra-se ultrapassada, nada havendo a decidir.
2.2. ERRO DE JULGAMENTO SOBRE A MATÉRIA DE DIREITO
(i) O recurso do despacho saneador: a natureza confirmativa do acto de indeferimento do recurso administrativo interposto do acto disciplinar
A Recorrente contesta a qualificação como confirmativo do acto praticado pelo Secretário de Estado da Justiça que decidiu o recurso administrativo que apresentou contra o acto que lhe aplicou a pena disciplinar de multa de 220,00€, suspensa pelo período de um ano por, em suma, carecer o mesmo de total identidade de fundamentos em relação ao acto originário, constituindo um acto autónomo “não cristalizado na ordem jurídica, porquanto foi objecto de impugnação administrativa”.
No que à identidade de fundamentos (à falta dela) concerne, diz a Recorrente que, em sede do recurso administrativo em causa, suscitou outras questões ou argumentos, designadamente, a questão de imputação da infracção disciplinar a título de dolo ou de negligência, não invocados nem apreciados no anterior acto punitivo; sendo que, ainda que admita que o acto que negou provimento manteve aquele acto, por remissão para os fundamentos do acto recorrido, a entidade administrativa ora Recorrida tinha o dever de decidir o recurso, analisando-o ponto por ponto e não de modo genérico, como o fez, aduzindo a sua fundamentação em conformidade. Ao não fazê-lo, determinou, nessa parte, a formação de acto de indeferimento tácito, não confirmativo atenta a sua lesividade, e por isso passível de impugnação contenciosa.
Donde, a sentença recorrida padece de erro de julgamento por violação do disposto nos artigos 3.º (Princípio da legalidade), 125.º (Requisitos da fundamentação) do CPA e 53.º (Impugnação de acto meramente confirmativo) do CPTA.
Vejamos.
Sobre esta questão, o Juiz a quo considerou que o acto impugnado proferido pelo Ministério da Justiça (1.º Demandado) “carece de autonomia funcional, já que a lesão do direito do particular, a existir, ocorre na altura da prática do acto confirmado – neste sentido, em posição que se acompanha, Cfr. Santos Botelho, Pires Esteves e Cândido de Pinho, in CPA, anotado e comentado, 5ª edição, pág. 560 e Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, vol. I, pág. 452.
A impugnabilidade do acto confirmativo depende de o acto confirmado se ter tornado ou não oponível aos interessados. Assim, se o acto confirmado tiver sido notificado ao interessado, produz efeitos jurídicos externos, sendo esse o acto susceptível de impugnação nos termos previstos no art.º 51.º, n.º 1 do CPTA (neste sentido, cfr. Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, in Comentários ao CPTA, (2005) pág. 272.
No caso dos autos a A. foi notificada em 28/10/2010, de que lhe tinha sido aplicada uma multa de 220,00 €, suspensa pelo período de um ano, - portanto é este o acto que tem eficácia originária.
Deste modo tem de se rejeitar a impugnação no que diz respeito ao acto praticado pelo 1º Réu, subsistindo apenas o pedido de anulação do acto praticado pelo vice-presidente do Instituto dos Registos e Notariado. – art.º 53.º do CPTA.”.
Ora, a fundamentação e o segmento decisório transcritos encontram consonância no direito substantivo e processual administrativo, nada havendo a censurar.
Assim, em sede do direito substantivo são actos administrativos as decisões dos órgãos da administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta – artigo 120.º do CPA /1991.
E de acordo com o artigo 51.º do CPTA que “Ainda que inseridos num procedimento administrativo são judicialmente impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa e, em especial, aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos de terceiros”.
Do exposto, resulta, em síntese, que o conceito de actos administrativos impugnáveis passou a reportar-se aos actos com efeitos externos, designadamente lesivos de direitos ou interesses legítimos dos interessados, nele cabendo de imediato a decisão final de um procedimento administrativo, por regular uma situação individual e concreta, declarando o direito aplicável em termos imperativos; nele não cabendo os chamados actos instrumentais: – actos meramente preparatórios (propostas, informações, pareceres, relatórios etc.); – actos complementares (notificações, publicações, avisos) – operações materiais ou jurídicas de execução de actos administrativos. Para além dos actos meramente confirmativos – artigo 53.º do CPTA – actos ineficazes – artigo 54.º do CPTA – e actos sujeitos a recurso hierárquico necessário ou outra impugnação administrativa.
– Vide, entre outros, J. C. Vieira de Andrade, A justiça Administrativa (Lições), Almedina, 2001, 11ª ed, Mário Esteves de Oliveira/ Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos Anotado, Almedina, pp. 342 e ss; Mário Aroso de Almeida e C. A. Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2005, Almedina, pp. 263 e ss, pp. 303 e ss.
Na dogmática jurídico-administrativa consideram-se “actos confirmativos” os actos administrativos que mantêm, por concordância, um acto administrativo anterior, tendo em vista a mesma situação nele regulada, recusando, por isso, a sua alteração ou revogação. Deles se destacam os actos meramente confirmativos que se limitam a confirmar actos anteriores que “já eram contenciosamente impugnáveis – ou, sob outra perspectiva”, (…) que provêm do mesmo autor ou do seu superior hierárquico, limitados a, perante insistência do interessado, reafirmar o que já havia sido decidido antes ou a descrever uma situação anteriormente criada por outro acto, sem produzir qualquer efeito, nada inovando ou acrescentando na esfera jurídica do interessado ou adicionando, quando muito, uma nova autoria nos casos de recurso hierárquico facultativo.
Verificando-se, entre o acto confirmado e o acto confirmativo, identidade de sujeitos, da pretensão e da causa de pedir e da decisão.
– Cfr. Mário Aroso de Almeida e C. A. Fernandes Cadilha, ob. cit, p. 357, José M. Botelho/ Américo P. Esteves/J. Cândido Pinho Código do Procedimento Administrativo anotado e comentado, 5ª., 5.ª edição, p. 560; Acórdãos do STA de 21.11.96, do Pleno de 07.01.02 P. 45.909, de. 11.03.2008, P. 01084/08 e Acórdão de 28.09.2006, P. 00014/04 do Tribunal Central Administrativo Norte.
Haverá identidade de sujeitos quando o autor e o destinatário dos actos em questão são os mesmos, sendo que, no que concerne à autoria do acto, não é requisito essencial a idêntica personalidade dos autores dos actos dado que o que releva, para este efeito, é a origem da titularidade dos poderes administrativos exercidos aquando da prática do acto administrativo; a identidade de pretensão e da causa de pedir afere-se, respectivamente, perante as mesmas circunstâncias de facto e de direito e pelos fins a atingir com a prática dos actos confirmados e confirmativo; a identidade de decisão pressupõe a existência de identidade da resolução dada ao caso concreto, mas também identidade de fundamentação da decisão e a identidade das circunstâncias ou pressupostos da decisão.
Por conseguinte, os actos meramente confirmativos não se configuram como actos lesivos e, nessa medida, não são contenciosamente impugnáveis, a não ser que o acto confirmado não seja oponível ao interessado por não lhe ter sido notificado – cfr. artigo 53.º do CPTA. A inimpugnabilidade contenciosa do acto confirmativo depende pois de o acto confirmado ser do conhecimento do interessado produzindo efeitos jurídicos externos, mormente lesivos nos termos previstos nos artigos 51.º, n.º 1 do e 53.º do CPTA, situação que justifica que seja este o acto susceptível de impugnação.
Revertendo ao caso dos autos não é controverso que o acto aplicativo de pena disciplinar de multa, suspensa pelo período de um ano, foi notificado à Recorrente em 28/10/2010, tendo sido mantido pelo acto que indeferiu o recurso administrativo (de natureza facultativa) por aquela interposto, por remissão para os fundamentos de prévia informação de serviço (n.º 136_RT_AA_2011, de 28 de Janeiro), os quais reproduzem, em geral, os argumentos ínsitos no acto disciplinar (com reporte para os aduzidos pela Recorrente na defesa escrita apresentada contra a acusação disciplinar) – cfr. probatório.
Aliás, no recurso administrativo interposto a Recorrente retoma, no essencial, as razões de facto e de direito já explanados na defesa escrita (nomeadamente, a alegada falta do elemento de culpa, enquanto um dos pressupostos do acto punitivo, e a questão da imputação da infracção disciplinar, a título de dolo ou a título de negligência, ainda que, nesta sede, de forma mais explicita).
Ocorre assim entre os referidos actos a tríplice identidade definida pelos juspublicistas:
- –Identidade das partes, uma vez que o destinatário do acto confirmado e do “confirmativo” é o mesmo, assim como a origem da titularidade dos poderes exercidos não se exigindo idêntica personalidade dos autores dos actos.
- –Identidade de objecto ou pretensão (já que os actos em causa foram proferidos em idênticas circunstâncias de facto e de direito visando idênticos fins, mais propriamente foram proferidos com base em imputação de conduta disciplinar imputada à Recorrente (violação do dever de zelo), a título de negligência, baseada em factos acusados e provados e com apelo ao mesmo quadro legal (Estatuto disciplinar dos Trabalhadores que exercem funções publicas, na redacção então aplicável)).
- –Identidade de decisão (da resolução dada à pretensão em causa) e dos fundamentos e pressupostos da decisão: o acto secundário manteve a decisão punitiva aplicada pelo acto originário com fundamentos idênticos, como sobressai do confronto dos referidos actos. Diversamente do que sustenta a Recorrente, o acto que negou provimento ao recurso administrativo não releva nenhuma questão nova, sendo que mesmo que assim fosse, sem prescindir, tal situação não seria de molde a alterar a referida identidade, seja porque a fundamentação essencial subjacente a ambos os actos é idêntica, seja porque a administração não está obrigada a decidir todos os argumentos apresentados, um por um, nem o hipotético silêncio teria a consequência desejada pela Recorrente no sentido de tornar o acto secundário, nessa parte, recorrível mediante a ficção de formação de acto de indeferimento tácito (figura, aliás, considerada extinta face ao regime de impugnação de actos administrativos constante dos artigos 51.º e ss e 66.º e ss do CPTA/2004) dos eventuais novos argumentos.
Face ao exposto, e em síntese, o acto ora em causa consubstancia a decisão de um recurso (facultativo) de anterior acto administrativo proferido por órgão legalmente competente, ao abrigo de normas de direito público, definidor da situação individual e concreta em causa, tendo produzido efeitos jurídicos (lesivos) na esfera jurídica da Recorrente, Constituindo, assim, um acto meramente confirmativo de anterior acto administrativo contenciosamente impugnável, no prazo legal para o efeito, em prol da segurança da ordem jurídica, nos termos do disposto nos artigos 51.º, 53.º e 58.º do CPTA.
Improcedem todos os fundamentos de impugnação da sentença recorrida, não se mostrando violados os normativos legais identificados – aliás, um deles relaciona-se, não com a sentença mas com o acto impugnado (artigo 125.º do CPTA que regula os requisitos de fundamentação dos actos administrativos).
(ii) O recurso do despacho saneador: a queda do prazo de impugnação do acto disciplinar
Na 1.ª instância, a Recorrente invocou, em síntese, que o acto disciplinar impugnado era anulável por erro dos pressupostos de facto em que assentou – cfr. artigo 13.º da PI – e por falta de ponderação individualizada das razões invocadas na defesa escrita contra a acusação disciplinar – cfr. artigos 72.º e 73.º da PI.
O Tribunal a quo partindo da anulabilidade do acto visado, e não da sua nulidade, face às invocadas causas de invalidade, julgou-as geradoras de anulabilidade de tal acto e não de nulidade e, nessa medida considerou a respectiva impugnação sujeita ao prazo de impugnação de três meses previsto no artigo 58.º, n.º 2, alínea b), do CPTA, o qual, à data da entrada em juízo da Petição inicial, se encontrava esgotado, nos seguintes termos:
“Como vimos a A. teve conhecimento em 28/10/2010 de que lhe tinha sido aplicada uma multa de 220,00 €, suspensa pelo período de um ano.
Portanto, desde aquela data, teria o prazo de três meses para impugnar a decisão, se não tivesse interposto recurso administrativo – art.º 58.º, n.º2, al b) e 59.º, n.º 4, ambos do CPTA.
Ou seja, a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa. Portanto, e no dizer de Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, in ob. cit., a fls. 359, a suspensão apenas inutiliza o período que tenha decorrido entre o momento da interposição do meio de impugnação administrativa (no caso, em 23/11/2010) e o da notificação da decisão expressa que sobre ela tenha sido proferida (no caso, em 28/2/2011).
Portanto, tendo a suspensão do prazo apenas ocorrido entre aquelas duas datas, significa que em 27/5/2011 já tinha caducado o direito de acção.” – cfr. sentença recorrida.
Ora, a interpretação e aplicação aos factos das normas jurídicas efectuada pelo TAF revela-se correcta.
Vem agora a Recorrente, em sede do presente recurso, sustentar que tal acto é nulo e, por isso, passível de impugnação a todo o tempo por violar o direito à integridade pessoal e a liberdade pessoal, bem como o direito de propriedade (atenta a natureza da sanção aplicada, pese embora tenha sido a sua execução suspensa).
Termos em que a sentença a quo padece de erro de julgamento por violação do disposto nos artigos 3.º, alínea d) do n.º 2 do artigo 133.º, do CPA, alínea b) do n.º 2 do artigo 58.º do CPTA e, ainda preceitos constitucionais, designadamente, o disposto no n.º 10 do artigo 32.º, artigo 25.º e artigo 20.º da CRP.
Justificando a admissibilidade de invocação de novos vícios nesta sede por duas razões: - porque, ao não ter renunciado na sua p.i. à apresentação das alegações escritas, nos termos do disposto no n.º 4 do artigo 91.º da CPTA, pode naquela sede ampliar o pedido, nos termos do disposto no respectivo n.º 6; -porque, verificando-se a existência de vício de nulidade por violação dos direitos fundamentais da ora Recorrente, sempre tal vício será de conhecimento oficioso.
Ora, diga-se já que não assiste razão à Recorrente.
Desde logo, quanto à primeira questão invocada, note-se que o processo findou com despacho saneador, pelo que, logicamente, não prosseguiu para a discussão final do aspecto jurídico da causa pelas partes a efectuar, em regra, nas alegações escritas – artigo 91.º do CPTA. Para além de que, nessa fase processual, de acordo com os n.ºs 4 e 5 do artigo 91.º do CPTA pode “o autor invocar novos fundamentos do pedido” mas apenas se forem de conhecimento superveniente – não sendo essa, manifestamente, a situação dos autos – bem como ”pode ampliar o pedido nas alegações, nos termos em que, neste Código, é admitida a modificação objectiva da instância – hipótese na qual também não cabe o caso vertente.
No que respeita à questão dos vícios agora invocados serem sempre de conhecimento oficioso do juiz, sublinhe-se que o poder do julgador de conhecer oficiosamente vícios de nulidade não invocados pelas partes ocorre na fase em que o processo está pronto para o julgamento do mérito – o que não sucede nos autos – e depende da observância do regime ínsito no artigo 92.º do CPTA desde logo, da identificação da nova causa de invalidade e do prévio cumprimento do princípio do contraditório.
Coisa distinta é a do ónus de invocação do Autor de todas as causas de invalidade do acto impugnado, sejam de anulabilidade, sejam de nulidade, na fase dos articulados, conhecidas e passíveis de conhecimento, não cabendo ao julgador substituir-se-lhe.
Ou seja, face ao disposto nos artigos 78.º n.º 2, alínea g), e 91.º, n.º 5 do CPTA, deve o Autor na petição, deduzida por forma articulada, expor os factos e as razões de direito que fundamentam a acção, podendo nas alegações, invocar novos fundamentos do pedido, de conhecimento superveniente.
Não resultando do poder/dever do juiz de identificar oficiosamente a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas, e de sobre elas se pronunciar – artigo 95.º n.ºs 1 e 2 do CPTA – a faculdade ou direito das partes de suscitar novas ilegalidades para além das alegadas nos articulados e momentos processuais próprios, segundo as regras constantes dos artigos 78.º, 86.º e 91.º do CPTA, já que tal constituiria um atropelo ao referido poder-dever oficioso do juiz “em termos dele, de “motu proprio” e no uso dos seus deveres legais, identificar a existência de causas de invalidade diversas daquelas que haviam sido alegadas.” – cfr. Acórdão do TCA Norte, de 19/10/2006, P. 01197/04.6BEPRT in www.dgsi.pt.
A invocação das novas causas de invalidade do acto impugnado apenas no âmbito do presente recurso constitui, assim, uma questão nova, à qual o julgador ad quem não está adstrito.
Seja como for, e sem prescindir, nada nos autos demonstra que a aplicação da pena de multa à Recorrente, suspensa na sua execução durante um ano, ofenda o núcleo essencial do direito à integridade pessoal e à liberdade pessoal, bem como o direito de propriedade, o que impede ou antes impediria a qualificação de tal alegação como causa de nulidade do acto com fundamento no artigo 133.º, n.º 2, alínea d), do CPA.
Com efeito, o conteúdo essencial de um direito fundamental previsto no artigo 133.º do CPA reporta-se ao núcleo duro essencial de um Direito, Liberdade e Garantia ou análogo, à ofensa chocante e grave de um princípio estruturante do Estado de Direito ou de outro direito fundamental suficientemente densificado na lei ordinária – vide, por todos, Vieira de Andrade in ob. cit. e Esteves de Oliveira et alli, in ob. cit. p. 646 – pressupondo que o direito em causa seja “aniquilado” ou, por outras palavras, perca o seu sentido útil, a sua finalidade – assim, Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., Coimbra, 1997, anotação do artigo 18.º n.º 3 – só se podendo “afirmar a nulidade de um acto porque o mesmo viola o conteúdo essencial de um direito dessa natureza, quando o mesmo atinja o valor fundamental que justificou a criação do mesmo ou, dito de outro modo, quando a prática do acto tiver por consequência desprover decisivamente o cidadão da protecção que esse direito lhe dá” – cfr., entre outros, os Acórdãos do STA de 14/02/2001, P. 41984, de 10/03/2010, P. 046262 e de 06/05/2010, P. 06108/10.
Situação que, como já se disse, não se verifica nos autos, dado o acto punitivo não vedar à Recorrente a titularidade e exercício dos referidos direitos, de acordo com o seu conteúdo ou sentido fundamental.
Termos em que, configurando as ilegalidades imputadas ao acto punitivo, eventual violação de lei, são as mesmas sancionadas com a anulabilidade do acto e sujeitas ao prazo geral de impugnação de três meses – artigo 58.º, n.º 2, alínea b) – o qual se “suspendeu” mediante o uso do recurso de impugnação administrativa, e retomou o seu curso com a ocorrência de um dos eventos referidos no artigo 59.º, n.º 4, do CPTA.
No caso, o Juiz a quo situou a retoma do curso do prazo em questão na notificação da decisão proferida sobre a referida impugnação administrativa, concluindo, correctamente, ao considerar que, face às datas relevantes da notificação do acto punitivo, da notificação do acto de indeferimento do recurso administrativo e da propositura da acção, se verifica a caducidade do direito de acção contra o acto punitivo.
Julgamento que não se mostra afectado pela rectificação dos erros de escrita contidos na sentença recorrida, em relação às datas assinaladas pela Recorrente.
Improcede assim o erro de julgamento de direito imputado a este segmento da decisão recorrida. Improcedendo todas as conclusões do presente recurso jurisdicional tem de negar-se provimento ao mesmo.IV – DECISÃO
Pelo exposto, acordam em conferência os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte em negar provimento ao recurso, mantendo-se a decisão recorrida.
Custas pela Recorrida.
Notifique.
DN.
Porto, 3 de Junho de 2016
Ass.: Alexandra Alendouro
Ass.: João Beato
Ass.: Hélder Vieira
