IIO DIREITO
A Autora, em representação dos seus associados identificados a fls. 23, pede (1) a anulação dos actos de processamento dos vencimentos destes seus representados, referentes aos meses de Janeiro de 2014 e seguintes, e (2) a condenação do Tribunal de Contas a restituir-lhes as diferenças remuneratórias retidas por aqueles processamentos, acompanhada dos correspondentes juros moratórios vencidos e vincendos até efectivo pagamento. Para o que alega que tais actos foram efectuados ao abrigo do art. 33º da Lei do Orçamento de Estado de 2014 e esta norma ser inconstitucional por violar “a unicidade estatutária dos Magistrados Judiciais”, “o princípio da independência dos Juízes” e o “princípio da igualdade e da protecção da confiança.”
Por violação da unicidade estatutária dos Juízes, por se inscrever na reserva absoluta de competência da Assembleia da República (AR) tudo aquilo que se refere ao Estatuto dos Magistrados Judiciais (EMJ), maxime o seu estatuto remuneratório. E se assim é e se o art.º 32-A daquele Estatuto (Introduzido pela Lei 55-A/2010, de 31/12, cuja redacção é a seguinte:
Artigo 32.º A Redução remuneratória 1 - As componentes do sistema retributivo dos magistrados, previstas no artigo 22.º, são reduzidas nos termos da lei do Orçamento do Estado.
2 - Os subsídios de fixação e de compensação previstos nos artigos 24.º e 29.º, respectivamente, equiparados para todos os efeitos legais a ajudas de custo, são reduzidos em 20 %.) respeita à remuneração dos Juízes e se esta norma vigorou apenas durante o ano de 2011, os actos de processamento impugnados só teriam fundamento legal se a AR tivesse renovado a vigência daquela norma para o ano de 2014. O que não aconteceu. Por essa razão o art.º 33.º da LOE/2014, autorizando a redução das remunerações dos Juízes, está “ferido de inconstitucionalidade por violação dos art.ºs 202.º e seg.s da CRP” o que determina a ilegalidade dos actos impugnados.
Por violação do princípio da independência dos Juízes, consagrado no art.º 203.º da CRP, na medida em que a estabilidade do seu estatuto remuneratório constitui uma garantia da sua independência, imparcialidade e inamovibilidade e estas terem sido atingidas por aquela redução remuneratória. Nesta conformidade, e porque a impugnada redução constituiu um condicionamento indevido do exercício da função jurisdicional, na medida em que causa aos Juízes “enormes desequilíbrios na estabilidade e serenidade necessárias para que possam julgar e decidir com justiça e equidade”, a mesma traduz-se num ataque directo ao referido princípio constitucional.
Por violação do princípio da igualdade e da protecção da confiança, por os cortes em causa serem mais acentuados que os previstos nos Orçamentos anteriores e terem não só agravado, de forma significativa, as condições de vida dos representados da Autora como os colocado em situação de desigualdade perante os trabalhadores não servidores públicos.
Esta argumentação não impressionou o Tribunal recorrido e daí que este tivesse julgado a acção improcedente.
Desde logo, porque, estando resolvida a questão da inconstitucionalidade do art.º 33.º da LOE/2014 – por este já ter sido declarado inconstitucional pelo Tribunal Constitucional, com força obrigatória geral, por ofensa do princípio da igualdade, com efeitos a partir da data dessa declaração (Acórdão de 30/5/2014, proc.º n.º 413/2014) - não fazia sentido reanalisar essa constitucionalidade, pelo ignorou esta questão e identificou a questão a resolver como sendo “a de saber como conjugar a ressalva de efeitos do acto normativo declarado inconstitucional pelo Tribunal Constitucional em sede de fiscalização abstracta, com a fiscalização sucessiva concreta a cargo de qualquer tribunal num processo ainda pendente.”
E, por essa razão, só dela se ocupou.
Ao fazê-lo, começou por referir que, apesar da declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral ter, por via de regra, efeitos retroactivos, certo era que o Tribunal Constitucional dispunha de ampla liberdade para moldar os efeitos das suas decisões sendo-lhe, por isso, lícito limitar a produção de tais efeitos apenas para o futuro se entendesse ser imperioso salvaguardar os efeitos já produzidos com vista a evitar o sacrifício ilegítimo e desproporcionado de outros valores ou bens constitucionalmente protegidos (art.º 282.º/4 da CRP).
Sendo assim, e estando adquirido que o art.º 33.º da LOE/2014 já tinha sido declarado inconstitucional, com força obrigatória geral, com efeitos a partir da decisão e sendo, ainda, que essa declaração definia, com carácter vinculativo e imodificável, não apenas a inconstitucionalidade daquela norma mas também o momento e as condições a partir do qual a mesma deixaria de produzir efeitos na ordem jurídica, cumpria respeitar essa pronúncia nos seus precisos termos, cumprimento esse a que estavam obrigados não só todos os Tribunais como, até, o próprio legislador.
Daí que improcedesse a pretensão da Autora.
A Recorrente não se conforma com essa decisão e, por isso, pede a sua revogação.
Todavia, o ataque que lhe dirige funda-se, quase exclusivamente, nas razões já expostas no requerimento inicial, isto é, na ilegalidade dos actos impugnados por eles terem sido efectuados ao abrigo do art. 33º da Lei do Orçamento de Estado de 2014 e esta norma ser inconstitucional pelas razões expostas na petição inicial.
Daí que, não tendo o Acórdão recorrido se pronunciado sobre a inconstitucionalidade daquela norma pelas mencionadas razões, o primeiro vício que lhe assaque seja o da sua nulidade por omissão de pronúncia. E é aí que concentra quase todo o seu esforço argumentativo. No entanto, muito complementarmente, sustentou também que a limitação imposta pelo Tribunal Constitucional no tocante aos efeitos da sua declaração de inconstitucionalidade não podia abranger os processos judiciais pendentes, como era o caso dos presentes autos, pelo que, também por essa razão, a decisão recorrida deveria ser revogada.
O que quer dizer que a primeira, e fundamental, pretensão da Recorrente é que este Pleno declare a nulidade do Acórdão sob censura com fundamento em omissão de pronúncia e, consequentemente, que suprindo essa omissão conheça da inconstitucionalidade do art.º 33.º da LOE/2014 nas vertentes por si sinalizadas e, com esse fundamento, revogue a decisão recorrida e julgue a acção procedente (conclusões 1.ª e 3.ª a 13.º). A latere, para o caso dessa pretensão não ser atendida, pede, de forma muito abreviada, que este Pleno declare a impossibilidade da decisão do Tribunal Constitucional (TC) afectar os processos judiciais pendentes (conclusão 2.ª) e, como última ratiodo seu argumentário, proceda ao reenvio para o TJUE para apreciação da questão prejudicial que identifica (conclusão 14.º).
Vejamos, pois, começando pela questão da nulidade do Acórdão.
1. Como é sabido, a nulidade da sentença por omissão de pronúncia está directamente relacionada com o incumprimento de um dos deveres do Juiz - o de conhecer e resolver todas as questões que as partes submeteram à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras. O que quer dizer que a sentença só será nula se o Juiz tiver obrigação de apreciar uma questão e, desrespeitando esse dever, deixe de se pronunciar sobre ela. - art.ºs 95.º/1 do CPTA e 608.º/2 e 615.º/1, al. d), do CPC (Vd. a este propósito Prof. J. A. dos Reis, CPC, Anotado, vol. V, pg. 143.).
Ora, no caso, essa falta não ocorreu.
E não ocorreu porque o Tribunal a quo não estava obrigado a conhecer da questão da inconstitucionalidade da disposição que fundamentou a prática dos actos impugnados – o art.º 33.º da LOE/2014 – na vertente pretendida pela Recorrente visto essa questão ter já sido resolvida pelo Acórdão do TC de 30/05/2014 (proc.º n.º 413/2014), da declaração deste ter força obrigatória geral e essa declaração ter sido anterior à prolação do Acórdão recorrido (A Recorrente propôs a presente acção em 11/04/2014 e a decisão do Tribunal Constitucional que emitiu a referida declaração de inconstitucionalidade data de 30/05/2014.).
Deste modo, se o TC já havia declarado, em sede de fiscalização abstracta, a inconstitucionalidade dessa norma, com força obrigatória geral, e se, portanto, essa questão já estava resolvida aquando da prolação do Acórdão recorrido este não podia voltar a reanalisá-la e sobre ela se pronunciar como se ela fosse nova e não tivesse já sido decidida. É certo que a declaração de inconstitucionalidade aqui solicitada se fundamenta em razões diferentes daquelas que levaram o TC a proferir a sua decisão, mas também o é que nos casos de inconstitucionalidade o que releva é o sentido decisório da declaração e não as razões, a ratio decidendi, que estiveram na sua génese. É aquele, e não estas, que vincula todos aqueles que terão de aplicar a declaração de inconstitucionalidade (Vd. G. Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª ed., pg. 1009 a 1012.).
Sendo assim, e sendo que a mencionada declaração de inconstitucionalidade, por ter força obrigatória geral, tem um valor normativo e uma força persuasiva equiparável à lei, a mesma obrigava à sua aplicação indiscutida e generalizada por todos os Tribunais e todas as autoridades administrativas. Daí que não fizesse sentido que o Tribunal a quo, ignorando o que já havia sido decidido no TC, reanalisasse a questão da constitucionalidade do art.º 33.º da LOE/2014, ainda que de um ângulo diverso do abordado no Acórdão que declarou aquela inconstitucionalidade. Ou seja, e dito outro modo, estando adquirida a inconstitucionalidade da mencionada norma e, portanto, estando adquirida a sua inaplicabilidade e, consequentemente, a sua incapacidade para produzir efeitos era absolutamente inútil estarmos a analisar se aquela disposição também poderia ser declarada inconstitucional com outros fundamentos, maxime pelas razões invocadas pela Recorrente.
Termos em que se conclui que o Acórdão recorrido não estava obrigado a proceder como era desejo da Recorrente o que vale por dizer que o mesmo não está ferido do vício – nulidade por omissão de pronúncia - que a mesma lhe assacou.
Resta analisar se o Acórdão recorrido errou quando se debruçou sobre os efeitos a retirar da decisão do Tribunal Constitucional.
2. A Recorrente fundamentou a sua pretensão na inconstitucionalidade do art.º 33.º da LOE/2014, a qual inquinaria a legalidade dos actos impugnados, invocando razões diferentes daquelas que motivaram a sua declaração de inconstitucionalidade pelo TC. O que não surpreende porque, como já se disse, a propositura desta acção é anterior à declaração pelo Tribunal Constitucional da inconstitucionalidade daquela norma.
Já surpreende, porém, que, após a pronúncia desse Tribunal e a fundamentação da decisão ora sob censura, a Recorrente continue a pretender a revogação deste julgamento pelas razões já expostas na petição inicial e isto porque estando adquirida a inconstitucionalidade da apontada norma a única questão que subsiste, a única verdadeiramente substantiva, é a de saber qual o alcance dos seus efeitos uma vez que da declaração de inconstitucionalidade constava que estes se “produzirão apenas a partir da data da sua decisão”. Limitação justificada pelo TC no relevantíssimo interesse público que importava salvaguardar – o de “evitar a perda para o Estado da poupança líquida de despesa pública já obtida no presente exercício orçamental por via das reduções remuneratórias”.
Daí que, como já se disse, se não compreenda que, neste recurso, a Recorrente tivesse focado a sua atenção na questão da inconstitucionalidade da citada norma e que no tocante à questão que ocupou o Acórdão recorrido se ter limitado a afirmar que não pode conformar-se com o entendimento nele expresso uma vez que a limitação de efeitos da decisão constitucional não abrangia, nem podia abranger, “os processos judiciais pendentes, como é o caso dos presentes autos” (conclusão 2.ª) sob pena de lesão inadmissível dos interesses dos seus representados.
Todavia, e apesar do laconismo desta alegação, importa analisar se a Recorrente litiga com razão.
3. O Acórdão recorrido entendeu que “sustentar que a restrição de efeitos da declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral não vincula os tribunais nos casos pendentes (fiscalização concreta) retiraria sentido útil à própria noção de força obrigatória geral. Afinal, o decidido não produziria efeitos gerais deles se retirando os tribunais em sede de fiscalização concreta, resultado que seria tanto mais absurdo quando tanto implicaria que a tal decisão ficasse vinculado o próprio legislador.” Pois que, se assim fosse, poder-se-iam criar situações de “conflito com o caso julgado formado sobre a decisão do Tribunal Constitucional, uma vez que pronunciada a decisão com força obrigatória geral a mesma passa a gozar da imutabilidade e a definitividade que caracterizam aquele, impondo-se não apenas aos tribunais, mas a todos os órgãos e agentes do poder político do Estado
…..
É nesta dupla dimensão que o caso julgado a todos se impõe, precludindo, em consequência, designadamente a possibilidade de qualquer outro tribunal se pronunciar em sentido diverso, sobrepondo, em violação do caso julgado, a sua pronúncia no caso concreto à do Tribunal Constitucional.
Para além do mais, tal solução frustraria a razão de ser que presidiu à construção da norma inutilizando o concreto julgador através da sua decisão o juízo de ponderação feito pelo legislador constituinte de revisão e justificador do regime constitucionalmente previsto no que diz respeito à margem de discricionariedade concedida ao Tribunal Constitucional para a limitação temporal da produção de efeitos.”
Daí que tivesse concluído:
“Em face do exposto, admitir que, no caso, um tribunal pudesse em julgamento concreto desaplicar uma norma, com fundamento em inconstitucionalidade, depois de o Tribunal Constitucional ter declarado, em pronúncia com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade dessa norma, e de ter, em consonância com os poderes decisórios que lhe são constitucionalmente cometidos, no n.º 4 do art. 282.º da CRP, salvaguardando os efeitos entretanto produzidos até à sua decisão, significaria estarmos a decidir em sentido diverso do Tribunal Constitucional, permitindo que a contingente pronúncia no caso concreto se sobrepusesse ao caso julgado, entretanto formado, sobre declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral.
Quando o Tribunal Constitucional se pronuncia sobre a inconstitucionalidade de uma norma com força obrigatória geral define com carácter vinculativo e imodificável, não apenas que a norma é inconstitucional, mas também as condições e o momento a partir do qual essa norma deixará de produzir efeitos na ordem jurídica.”
Ora, este entendimento não nos merece censura.
Com efeito, muito embora seja certo que, por força do que se dispõe no art.º 282.º/1 da CRP, a declaração com força obrigatória geral da inconstitucionalidade de uma norma equivale à declaração da sua nulidade, daí decorrendo a sua incapacidade para produzir efeitos, a qual se retroage à data da sua entrada em vigor, também o é que a retroactividade daquela declaração não é absoluta uma vez que a mesma poderá ser limitada por razões que decorrem directamente do texto constitucional (art.º 282.º/3) como de decisão devidamente fundamentada do próprio Tribunal Constitucional (art.º 282.º/4).
Por ser assim, por via de regra, após a declaração de inconstitucionalidade da norma tudo se passará como se a mesma não tivesse sido aprovada e publicada isto é, como se nunca tivesse tido existência. Todavia, esta regra tem excepções e uma delas decorre da possibilidade de ser o próprio TC a limitar a produção desses efeitos, hipótese que só pode ser equacionada “quando a segurança jurídica, razões de equidade ou interesse público de excepcional relevo” o exijam (art.º 282.º/4 da CRP).
Ora, o caso que se nos apresenta materializa uma dessas hipóteses em que o TC tem a possibilidade de salvaguardar os efeitos já produzidos pela norma inconstitucional e, por isso, servindo-se da prerrogativa que lhe é concedida pela citada norma estatuiu que os efeitos da declaração de inconstitucionalidade do art.º 33.º da LOE/2014 só se produziriam no futuro com vista a “salvaguardar o sacrifício desproporcionado de outros valores ou bens constitucionalmente protegidos.”(Vd. Acórdão do TC.) O que significa que foi por decisão fundamentada do TC que os efeitos da declaração de inconstitucionalidade foram restringidos aos efeitos que a norma inconstitucional produziria no futuro, salvaguardando os já produzidos, o que quer dizer que os mesmos não se retroagirão à data da sua entrada em vigor e, portanto, não afectarão os já produzidos.
Ora, esta limitação de efeitos, sendo uma parte integrante e indissolúvel da declaração de inconstitucionalidade, tem a mesma natureza jurídica que esta, maxime no que toca à sua força vinculativa e à sua obrigatoriedade geral. E, proferida essa decisão, a mesma faz caso julgado.
Por essa razão todos Tribunais têm de respeitar a limitação imposta pelo TC e decidir de acordo com o seu ditame ainda que, porventura, na data da declaração de inconstitucionalidade estivesse pendente processo judicial onde se peticionasse a anulação de um acto com fundamento nessa mesma inconstitucionalidade. E isto porque a decisão do TC constitui caso julgado o que obriga ao seu cumprimento nos seus precisos termos, sem que possa haver brechas ou excepções nesse cumprimento.
Nesta conformidade, como bem observou o Acórdão recorrido, se um Tribunal, em julgamento concreto, desaplicasse uma norma já declarada inconstitucional, em pronúncia com força obrigatória geral, com salvaguarda dos efeitos produzidos estar-se-ia a decidir em violação do caso julgado entretanto formado.
O que constituiria ilegalidade.
4. A Recorrente pretende, finalmente, que seja reenviada ao TJCE a apreciação da questão de saber se a redução das remunerações dos juízes provocada pelas dificuldades financeiras que o país atravessou ofende o princípio da independência judicial plasmado quer na legislação comunitária quer na jurisprudência do citado Tribunal (conclusão 14.ª).
Não há lugar à satisfação dessa pretensão.
Com efeito, independentemente de saber quais deveriam ser os termos adequados às circunstâncias do caso de uma eventual questão a colocar em reenvio prejudicial ao abrigo do art.º 267.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), o certo é que o julgamento da causa não torna necessária a decisão de uma questão desta natureza, isto é, tendo presente o que a recorrente condensa na conclusão XIV, que respeite à interpretação do art.º 19.º, n.º 1, 2º§, do TUE ou do art.º 47.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.
Com efeito, destas normas de direito da União, só o que respeita à interpretação da CDFUE poderia remotamente ter pertinência para o caso dos autos.
Na verdade, o art.º 19.º do TJUE estabelece o seguinte:
“1. O Tribunal de Justiça da União Europeia inclui o Tribunal de Justiça, o Tribunal Geral e tribunais especializados. O Tribunal de Justiça da União Europeia garante o respeito do direito na interpretação e aplicação dos Tratados.
Os Estados-Membros estabelecem as vias de recurso necessárias para assegurar uma tutela jurisdicional efectiva nos domínios abrangidos pelo direito da União.
[…]”
É imediatamente evidente que a pretensão da recorrente sobre que realmente versa o presente processo – não terem os seus representados de suportar as ablações remuneratórias constantes da LOE para 2014, sequer nos limites que resultam do acórdão n.º 413/2014 do Tribunal Constitucional – não envolve, directa ou indirectamente, matéria que contenda com o âmbito de previsão da norma do art.º 19.º, n.º 1, 2º§, do TUE. Efectivamente, a interpretação dessa norma de direito primário da União só interessaria se a matéria da causa contendesse com a existência ou conformação de mecanismos processuais adequados a assegurar a tutela jurisdicional efectiva nos domínios abrangidos pelo direito da União, o que é manifesto não ser o caso da norma remuneratória cuja aplicação se pretende afastar ao abrigo do primado do direito comunitário.
Já a exclusão de aplicabilidade do art.º 47.º da CDFUE não poderia afirmar-se com a mesma absoluta certeza se devêssemos ter presente apenas o texto da norma, uma vez que não é desrazoável sustentar que o estatuto remuneratório dos juízes contenda, ao menos de modo mediato, com o “direito a um tribunal independente” inscrito no 2.º § do art.º 47.º da Carta.
Todavia, a exclusão de aplicabilidade desta disposição a uma pretensão como aquela que este Tribunal tem agora para decidir e, consequentemente, da impertinência de suscitação de reenvio prejudicial sobre a questão desenhada pela recorrente, resulta clara de outras disposições da Carta.
Com efeito, o âmbito de aplicação da CDFUE está estabelecido no seu art.º 51.º, nos seguintes termos:
Artigo 51.º Âmbito de aplicação
- 1.As disposições da presente Carta têm por destinatários as instituições, órgãos e organismos da União, na observância do princípio da subsidiariedade, bem como os Estados-Membros, apenas quando apliquem o direito da União. Assim sendo, devem respeitar os direitos, observar os princípios e promover a sua aplicação, de acordo com as respectivas competências e observando os limites das competências conferidas à União pelos Tratados.
- 2.A presente Carta não torna o âmbito de aplicação do direito da União extensivo a competências que não sejam as da União, não cria quaisquer novas atribuições ou competências para a União, nem modifica as atribuições e competências definidas pelos Tratados. [sublinhados nossos]
Destes dispositivos ressalta expressamente que o âmbito de aplicação da Carta – e, consequentemente, de dever de reenvio ao abrigo do art.º 267.º do TFUE das questões relativas à sua interpretação - é o definido pelas competências da União. É, aliás, esta a interpretação acolhida nas “Anotações relativas à Carta dos Direitos Fundamentais”, publicadas no J.O. n.º C 303, de 14/XII/2007, que o art.º 52.º, n.º 3, da própria Carta determina que os órgãos jurisdicionais dos Estados-Membros tenham em devida conta.
Ora, os critérios que presidem à repartição de competência entre os Estados-Membros e a União são traçados, segundo um princípio de atribuição, pela conjugação do art.º 5.º do TUE e dos art.ºs 2.º a 6.º do TFUE. E deles não consta nem se retira qualquer atribuição à União de competência em matéria estatutária dos titulares dos órgãos de soberania dos Estados-Membros, designadamente de remuneração dos seus juízes. Deste modo, a matéria que este Supremo Tribunal tem para decidir no âmbito deste recurso, face à regra de coincidência entre as competências da União e o âmbito de aplicação da Carta, não implica a aplicação do art.º 47.º desta.
Este mesmo entendimento, quanto ao âmbito de aplicação da Carta e à injustificação do reenvio perante situações desta natureza, foi afirmado como correspondendo a jurisprudência assente pelo próprio Tribunal de Justiça no “Despacho” de 7/03/2013, proferido no processo C-128/12 (disponível em curia.europa.eu), em que se declarou manifestamente incompetente para conhecer do pedido de decisão prejudicial, apresentado por um tribunal português, tendo como objecto a interpretação de preceitos da Carta no âmbito de um processo relativo a reduções salariais para certos trabalhadores decorrentes da Lei do Orçamento para 2011.
Assim, porque as normas em função das quais se há-de proceder ao julgamento do presente recurso são as que decorrem da Constituição da República Portuguesa e dos actos legislativos em sua conformidade publicados, - não implicando
- (i)aplicação do direito da União, originário ou derivado,
- (ii)de normas que transponham directivas da União ou normas nacionais que as executem ou lhes dêem exequibilidade,
- (iii)nem de direito nacional que integre o âmbito de aplicação material do direito da União -, não tem pertinência a sujeição da questão sugerida pela recorrente (ou de outra porventura melhor ajustada às circunstâncias relevantes) à apreciação prejudicial pelo Tribunal de Justiça da União Europeia ao abrigo do art.º 267.º do TFUE (No mesmo sentido, acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça de 21/3/2013, Proc. n.º 15/12.6YFLSB e de 26/6/2013, Proc. 149/11.4YFLSB, este disponível em www.dgsi.pt/stj ).
Daí que se indefira o requerido.
