0423/09 - Supremo Tribunal Administrativo

As obras da iniciativa de um Município, realizadas embora por entidade privada em cumprimento de condição imposta pelo Município para o licenciamento de obra particular, sujeitas a mera aprovação do projecto e não a autorização ou licença, nos termos do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, não estão sujeitas ao pagamento à Estradas de Portugal das taxas previstas no n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71.

Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

- Relatório -

1- EP, ESTRADAS DE PORTUGAL, SA, com os sinais dos autos, recorre para este Supremo Tribunal da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, de 28 de Novembro de 2008, que julgou procedente a impugnação deduzida por A…, com os sinais dos autos, contra liquidação de taxa no valor de 9 053.12 €, apresentando as seguintes conclusões:

1) Aquando da apresentação do projecto das novas instalações da Impugnante, o Município exigiu-lhe, como condicionante do licenciamento, a construção e infra-estruturação do referido arruamento paralelo ao Acesso ao IC1, decisão administrativa que não foi impugnada pela Impugnante.

2) Nos termos dos arts. 1.º, al. a) e 2.º, n.º 1, al. a) do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, talude de acesso ao IC1 em apreço, temporariamente ocupado e vedado pela Impugnante para construção do arruamento em causa, integra a chamada zona de estrada e, consequentemente, área de jurisdição da EP – Estradas de Portugal, E.P.E., pelo que a realização de obras na mesma ou a utilização do seu solo, subsolo e espaço aéreo dependem de aprovação ou licença da Junta Autónoma de Estradas, consoante os casos – cfr. art. 6.º, n.º 1, al. a) do supra referido diploma legal.

3) Aliás, a Impugnante solicitou à Direcção de estradas de Viana do castelo o licenciamento das intervenções a realizar naquele talude do acesso ao IC1, tendo sido tal pedido deferido e liquidadas as respectivas taxas, a título de ocupação ou de vedação temporárias e de outras taxas, num total de 9.053,12€, nos termos e ao abrigo do disposto no art. 15.º, n.º 1, als. b) e i) do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro.

4) Já a douta sentença recorrida veio decidir que a situação em causa nos autos escapa à previsão legal daquele art. 15.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 13/71, anulando assim a liquidação das referidas taxas, com fundamento de que a referida obra se insere na previsão da al. a) do n.º 3 do mesmo artigo, referente às isenções de taxas para “As obras de igrejas, escolas, hospitais e estabelecimentos de benefic(i)ência ou interesse público”.

5) Contudo, o que na verdade sucedeu no presente caso foi que, no âmbito de um processo de licenciamento de uma determinada operação urbanística (obras de construção das instalações da impugnante), o Município exigiu como condicionante a construção de um arruamento que, ainda que não tenha serventia para as instalações da impugnante e sirva maioritariamente o interesse público de restabelecimento de ligações viárias, não confere à obra, por força dessa circunstância, o carácter de obra pública.

6) Veja-se, a este propósito, o regime Jurídico da Urbanização e edificação (DL n.º 555/99, de 16 de Dezembro) que prevê, para determinadas operações urbanísticas, a criação de áreas para espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas (nomeadamente viárias, como é o caso) e equipamentos (art. 43.º).

7) Efectivamente, «a previsão de áreas para espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas e equipamentos (…) configura uma das exigências essenciais para a obtenção de um adequado ordenamento do território, em especial na sua vertente de racionalização da ocupação da urbe» - cfr. MARIA JOSÉ CASTANHEIRA NEVES, FERNANDA PAULA OLIVEIRA e DULCE LOPES, Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, Comentado, Almedina, p. 264-265.

8) Isto é: sempre uma condicionante como aquela que está aqui em causa (construção de um arruamento) servirá mediatamente razões de interesse público de um adequado ordenamento do território, mas nem por isso a sua execução se traduzirá na construção de uma obra pública ou de interesse público directo.

9) Tal condicionante, porque exigida no âmbito de um processo de licenciamento de uma obra particular, faz parte integrante desta.

10) Além do mais, está por apurar se a realização da obra em causa não constitui uma mais valia financeira ou urbanística para a Impugnante, designadamente através da redução de taxas ou das compensações devidas ao Município de Viana do Castelo.

11) Pois, se assim for, poderá ter ocorrido um interesse da Impugnante e do Município na realização da obra e, nessa medida, na ocupação da estreita faixa de terreno no talude do acesso ao IC1, assim como na vedação temporária da área de implantação daquele, a que o EP é alheio.

12) Devendo, nessa medida, serem liquidadas as respectivas taxas, a título de ocupação e vedação temporárias e de outras taxas, nos termos e ao abrigo do disposto no art.15.º, n.º 1 als. b) e i) do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro.

13) E tanto assim é que, nos termos do art. 62.º, n.º 2 do RJUE, a licença de utilização de edifícios ou suas fracções só será emitida desde que a obra concluída esteja em conformidade com o projecto aprovado e com as condições de licenciamento.

14) Temos pois e assim em conclusão o seguinte: o acto administrativo não foi impugnado e foi inclusivamente aceite, a obra foi feita com vista à obtenção de um escopo privado lucrativo (justamente o licenciamento camarário) e foi determinada por terceira pessoa que não a impugnada, foi levada a efeito em parte sobre solos sujeitos à jurisdição do Estado, a Impugnante estava vinculada a solicitar o licenciamento, não se podendo, finalmente, qualificar-se a obra em causa como obra pública ou de interesse público para todos os efeitos legais.

15) O que está em causa é a utilidade privada (justificada pelo licenciamento camarário e pelo gozo da utilidade privativa que a vedação propicia) que se retira da vedação durante um lapso de tempo significativo e não uma utilidade meramente momentânea ou tendencialmente momentânea e, portanto, inexpressiva.

16) Pelo que, salvo melhor opinião, mal andou a sentença recorrida, devendo, assim, a mesma ser revogada, mantendo-se a liquidação dos tributos impugnados.

Termos em que, deve ser dado provimento ao presente recurso, como é de inteira JUSTIÇA!

2- Não foram apresentadas contra-alegações.

3- O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal emitiu parecer nos seguintes termos:

Objecto: Decisão que julgou não haver lugar ao pagamento de taxas pela ocupação e vedação temporárias de parte de terreno sob jurisdição pública, para construção de arruamento, em consequência de uma condicionante imposta por uma autarquia, no licenciamento de um estabelecimento.

Fundamentação

Entendemos que a decisão recorrida faz uma correcta interpretação e aplicação do direito. Na verdade a obra em causa é da responsabilidade do Município de Viana do Castelo, que pediu autorização às Estradas de Portugal para proceder à mesma, tendo sido realizada pela impugnante, por lhe ter sido transmitida a obrigação de execução por aquela autarquia, como condição de aprovação de projecto de licenciamento de obra particular.

Como bem se refere na decisão recorrida a realização da obra “tem por escopo um interesse público, da população em geral, e não o interesse privado, embora tenha sido imposta à impugnante, como condição de licenciamento de obra”.

As obras da iniciativa das autarquias locais, mesmo havendo lugar a aprovação ou autorização das Estradas de Portugal, estão isentas de taxas, como resulta das disposições conjugadas dos artigos 11.º e 15.º, n.º 3 do Decreto-Lei n.º 13/71 de 27 de Janeiro. No caso concreto a impugnante apenas concretizou um projecto elaborado pelos serviços municipais e autorizado pela Direcção de estradas, do qual não retirou qualquer proveito, visto o arruamento construído se destinar apenas a restabelecer as ligações das vias públicas locais.

A obra realizada, apesar de construída por um privado, não deixa de ter natureza pública, estando por isso mesma isenta de taxas.

Em apoio deste entendimento convocamos o parecer do Conselho Consultivo da PGR, publicado no DR II série n.º 175 de 11/09/2007, citado na decisão recorrida, cuja doutrina é aplicável ao caso “sub judice”

CONCLUSÃO

Nestes termos, é nosso parecer dever ser confirmada a decisão recorrida, negando-se provimento ao recurso.

4- Questão a decidir

É a de saber se há ou não lugar ao pagamento de taxas à Estradas de Portugal, nos termos do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71 de 27 de Janeiro, pela ocupação e vedação temporárias de parte de terreno sob jurisdição pública, para construção de arruamento, em consequência de uma condicionante imposta pela autarquia local no licenciamento de uma obra particular.

5- Na sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga objecto do presente recurso foram dados como provados os seguintes factos:

1. Em 14.12.2005, foi a Impugnante notificada pela Est(r)adas de Portugal, E.P.E., para proceder ao pagamento da taxa de 9053.12 € (fls. 15 dos autos);

2. A Impugnante apresentou na Câmara Municipal de Viana do Castelo, um processo de licenciamento, para a construção de instalações, no sítio de Fonte de Baixo, Meadela, Em Viana do Castelo;

3. O Município exigiu à Impugnante, como condição para o licenciamento da obra, a construção e infra-estruturação de arruamento a Norte e Ponte, paralelo à IC1, ao longo da parte Nascente do seu prédio, conforme documente constante de fls. 19 a 22 dos autos;

4. O arruamento não serve de acesso à Impugnante, restabelece as ligações das vias públicas locais,

5. Em 25.11.2005, a Câmara Municipal de Viana do Castelo, requereu ao director de estradas, autorização para utilizar o terreno adjacente ao talude de apoio ao acesso de Meadela à Ponte Nova (fls. 40 a 45 do PA apenso);

6. Em 07.12.2005, a Direcção de estradas autorizou o Município, desde que fosse remetida, através da entidade que iria executar os trabalhos, uma planta com o traçado(s) das condutas e das áreas que se pretende ocupar (fls. 46 do PA);

7. Durante a execução da obra a Impugnante teve de ocupar uma faixa de terreno no talude da EP-EPE e vedar a área de implantação da obra;

8. A Impugnante solicitou, autorização à Estradas de Portugal;

9. Em 14.12.2005, Estradas de Portugal, notificou a Impugnante para em 15 dias solicitar a remessa de guia de receita a fim de proceder ao pagamento das taxas liquidadas;

10. Em 29.12.2005, a Impugnante fez um requerimento à referida entidade, esclarecendo que não pretendia requer(er) qualquer licenciamento, pois a vedação provisória fora determinada pela implantação de obra pública co-projectada entre o Município e EP-EPE (fls. 51 e 52 do PA apenso);

11. Em 1.02.2006, a E.P.E., através do ofício n.º 253º, informa que a situação está sujeita (a) aplicação de taxa, concedendo o prazo de 10 dias para proceder ao pagamento (fls. 60 do PA);

12. Em 12.05.2006 a Impugnante apresentou a presente impugnação judicial.

6- Apreciando

6. 1 Da não sujeição da obra ao pagamento de taxas previstas no artigo 15.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro

A sentença recorrida, a fls. 130 a 134 dos autos, considerou não haver lugar ao pagamento de taxas pela ocupação e vedação temporárias, resultante da construção de arruamento, pela Impugnante em parte de terreno sob jurisdição pública, em consequência de uma condicionante imposta pelo Município de Viana do Castelo, no licenciamento de um estabelecimento, pois que resulta da interpretação conjugada (do) art. 11.º e do art. 15º do Dec-Lei n.º 13/71, que as obras da iniciativa das autarquias locais, quando tem lugar a aprovação ou autorização da Estradas de Portugal, estão fora do âmbito de incidência das taxas por força da alínea b) do n.º 3 do citado preceito legal, situação aplicável aos autos pois que a obra em causa seria da responsabilidade da autarquia e embora transmitida para a responsabilidade de entidade privada, não perde a sua natureza pública, estando isenta das taxas previstas no artº 15 do citado diploma (cfr. sentença recorrida, a fls. 133 dos autos). Invoca a sentença recorrida em apoio do entendimento que adopta, para além das citadas disposições legais, o Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República n.º 2/2007 (Publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 175, de 11 de Setembro de 2007), que se pronunciou em sentido idêntico, embora a situação seja referente a empresas de abastecimento de águas e saneamento de águas residuais (fls. 133 e 134 dos autos). O assim decidido merece o apoio do Excelentíssimo Procurador-Geral adjunto junto deste tribunal, no seu Parecer junto aos autos e supra transcrito.

Não se conforma com o decidido a ora Recorrente que, negando o carácter público ou de interesse público da obra, pois que teria sido realizada pela recorrida em cumprimento de uma condição imposta pelo Município ao licenciamento de uma outra obra do seu exclusivo interesse, a ocupação e vedação temporárias na zona de estrada estaria sujeito a aprovação ou licença pela Estradas de Portugal, autorização essa requerida e deferida, e daria lugar ao pagamento de taxas nos termos e ao abrigo do disposto no art. 15.º, n.º 1, als. b) e i) do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, sendo-lhe inaplicável a isenção prevista na alínea a) do n.º 3 do artigo 15.º do citado diploma legal (cfr. as conclusões das alegações de recurso supra transcritas).

Vejamos.

Resulta do probatório fixado na sentença recorrida que obra em causa, determinante do pagamento das taxas cuja liquidação se questiona nos presentes autos, é a de construção e infra-estruturação de arruamento a norte e Ponte, paralelo à IC1, ao longo da parte Nascente do (…) prédio da impugnante e não a obra particular que a então impugnante realizou no seu prédio, embora aquela tenha sido realizada pelo particular em cumprimento de condição imposta pelo Município para o licenciamento desta (cfr. os números 2 e 3 do probatório supra transcrito).

Perderá aquela obra, de construção de um arruamento que não serve de acesso à Impugnante, antes restabelece as ligações das vias públicas locais (cfr. o n.º 4 do probatório supra transcrito), o seu carácter público ou pelo menos de interesse público por ter sido realizada e suportada financeiramente por uma entidade privada, que a realizou pois que essa foi condição imposta pelo Município para licenciamento de sua obra particular, na qual tem, obviamente, interesse económico?

Não parece.

Aquela obra não deixa, por ter sido realizada por um particular e como condição para o licenciamento de uma outra obra sua, de ser uma obra da iniciativa do Município, pelo que, nos termos da alínea a) do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, está apenas sujeita a aprovação do projecto, e não a autorização ou licenciamento, da Estradas de Portugal.

Ora, as taxas previstas no artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, apenas são devidas quando em causa estão obras sujeitas a autorização ou licença, e não já quando em causa estão obras sujeitas a simples aprovação do projecto, como se viu ser a em causa nos autos pois que da iniciativa do Município.

Basta para assim se concluir atentar na letra do n.º 1 citado preceito legal, que, na sua redacção actual (resultante das alterações que lhe foram introduzidas pelos Decretos-Leis números 667/76, de 5 de Agosto, 235/82, de 19 de Junho e 25/2004, de 24 de Janeiro) dispõe:

Artigo 15.º

Taxas

1- Sem prejuízo de legislação específica, as taxas a pagar por cada autorização ou licença são as seguintes: (sublinhados nossos).

Resulta, pois, do corpo a norma transcrita - norma de incidência objectiva das taxas devidas à então Junta Autónoma de Estradas - que apenas estão sujeitas às taxas previstas nas alíneas do n.º 1 do artigo 15.º as obras sujeitas a autorização ou licença, e não também as sujeitas a mera aprovação de projecto, que estão assim excluídas do âmbito de incidência de tais taxas, ou seja, numa situação de não sujeição tributária ou de não tributação, como se concluiu no Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República n.º 2/2007, citado na sentença recorrida e no parecer do Excelentíssimo Procurador-Geral adjunto junto deste Tribunal, onde se lê, a páginas 26 398, in fine e 26399:

A letra da lei é clara no sentido de apenas prever a incidência de taxa nos casos de obras sujeitas a “autorização” ou “licença”.

Uma vez que tal preceito nada refere no tocante às obras dependentes de simples “aprovação” por parte da JAE (EP), será que foi intenção do legislador não abranger no âmbito de incidência dessa taxa as obras da iniciativa das entidades referidas no artigo 11.º, alínea a), do mesmo diploma (Estado, demais pessoas colectivas públicas e empresas ferroviárias)?

Ou será que o legislador, quando se refere apenas a «autorização ou licença», no n.º 1 do preceito, se não exprimiu nos melhores termos, pretendendo, com tal redacção, abranger a generalidade das obras, ainda que dependentes de mera aprovação?

O intérprete deve presumir que o legislador exprimiu o seu pensamento em termos adequados (artigo 9.º, n.º 3 do Código Civil). Daí que, numa primeira abordagem, e na falta de outros elementos interpretativos com suficiente relevo para infirmar tal presunção, deverá entender-se que a norma de incidência da taxa apenas abrange os casos de obras sujeitas a autorização ou licença, e já não as sujeitas a mera aprovação da JAE (EP).

Sucede, todavia, que os antecedentes legislativos, conjugados com o teor do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 13/71, apontam, exactamente, no sentido de que o legislador apenas visou, no n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, abranger as obras sujeitas a autorização ou licença, e não já as sujeitas a aprovação por parte da JAE.

5.2. No âmbito do Estatuto das Estradas Nacionais, as taxas a cobrar pelos licenciamentos da JAE relativos a obras a efectuar na sua área de jurisdição vinham previstos na Tabela anexa respectiva.

A norma de incidência era geral, não havendo, na altura, distinção entre os casos de aprovação, autorização ou licenciamento.

Das Notas à referida tabela resultava, todavia, um complexo esquema de isenções de taxa, abrangendo as seguintes situações:

a) A ocupação do subsolo (com cabo, tubo, cano ou aqueduto) ou do espaço aéreo em extensão até 20 metros – Nota 1.ª, alínea a);

b) Relativamente ao Estado, as servidões de água de rega e de lima pelas valetas das estradas, quando resultantes de obrigações contraídas em acto de expropriação ou de direitos adquiridos anteriormente à construção da estrada – Nota 1.ª, alínea b);

c) As obras de qualquer natureza a efectuar pelo Estado na zona de protecção da estrada – Nota 2.ª, alínea a);

d) Obras em edifícios de autarquias locais e de pessoas colectivas de utilidade pública administrativa a efectuar na zona de protecção à estrada – Nota 2ª, alínea b), in fine;

e) As obras de construção ou reconstrução geral de edifícios na zona de protecção da estrada para fins industriais ou agrícolas, de igrejas, escolas, hospitais, estabelecimentos de beneficência, alpendres, telheiros e outros cobertos – Nota 2.ª, alínea b);

f) Determinadas obras e actividades de pequena envergadura ou importância, levadas a cabo relativamente à zona de protecção – Nota 2.ª, alíneas c) a h), e Nota 4.ª, alíneas a) a l);

g) O estabelecimento, no subsolo da estrada, de canalizações de água e esgotos respeitantes a serviços públicos, ficando, no entanto, as entidades que promoverem a execução de abastecimento de águas com distribuição domiciliária obrigadas a fornecer, anual e gratuitamente, à JAE determinados volumes de água, bem como a estabelecer ramais de canalização até aos limites do leito da estrada por cada atravessamento ou quilómetro de canalização – Nota 3.ª.

Para além das situações descritas, poderia o Governo conceder isenção de taxa às licenças para obras de manifesta utilidade pública, sempre que das mesmas não resultassem quaisquer benefícios ou interesses pecuniários para o requerente – Nota 7.ª.

Nos casos não abrangidos por isenções, era permitido, relativamente a «serviços autónomos, companhias concessionárias do Estado, autarquias locais, pessoas colectivas de utilidade pública administrativa e empresas singulares ou colectivas» acordar com a JAE um sistema de compensação, mediante o qual, caso concedessem um qualquer bónus à JAE, esta reduziria a taxa devida na proporção correspondente – Nota 8.ª.

Resulta do exposto que o Estado e as autarquias locais, embora isentos de taxas quanto a obras a efectuar na zona de protecção à estrada, não estavam isentos quanto a obras a efectuar no subsolo da estrada, a não ser que se tratasse de canalizações relativas a serviço público de água e esgotos.

Para que o Estado e as autarquias locais, assim como as demais pessoas colectivas públicas, pudessem beneficiar de isenções relativamente a outras situações, teria o Governo que, caso a caso, decidir sobre a sua concessão ou denegação, por força do disposto na Nota 7.ª à Tabela anexa ao Estatuto das Estradas Nacionais, do que resultaria sempre actividade burocrática acrescida, conduzindo, nuns casos, à isenção pretendida e, nos outros, à efectiva realização da despesa decorrente do pagamento da taxa.

Com o Decreto-Lei n.º 13/71, visou o legislador, como propósito essencial, de acordo com o respectivo preâmbulo, simplificar os serviços, sobretudo dos circuitos administrativos, no sentido de reduzir despesas e imprimir à Administração maior eficiência.

Uma das vertentes dessa simplificação foi, em termos de circuito administrativo, a eliminação da obrigatoriedade de licenciamento de obras por parte da JAE, sempre que as mesmas fossem da iniciativa do Estado ou de qualquer outra pessoa colectiva pública (artigo 13.º, n.º 1), não se efectuando qualquer distinção entre as autarquias locais e as pessoas colectivas públicas de outra natureza. Nesses casos, as obras ficaram sujeitas a mera aprovação do projecto por parte de tal entidade.

Outra das vertentes foi a não tributação da mera aprovação, por parte da JAE, desses projectos de obras, evitando as correspondentes despesas e a actividade burocrática com estas relacionada.

Daí que se conclua no Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da que vimos citando que:

As obras da iniciativa do Estado e das demais pessoas colectivas públicas a que se reporta o artigo 11.º, alínea a), do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, estão fora do âmbito de incidência das taxas previstas no n.º 1 do artigo 15.º do mesmo diploma (cfr. conclusão 1.ª, p. 26 400).

No caso dos autos, a obra determinante da liquidação de taxas é uma obra da iniciativa do Município de Viana do Castela, embora efectuada por uma entidade privada no cumprimento de condição imposta pelo Município para o licenciamento de obra particular. Não deixa, em razão destas circunstâncias, de ser da iniciativa do Município, e como tal não sujeita autorização ou licença, mas a simples aprovação do projecto, estando por isso, como se demonstrou, excluída do âmbito de incidência das taxas previstas no n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro.

E mesmo que assim se não entendesse, o que não se concede, a obra em causa sempre estaria abrangida pela isenção de taxas, e não já por exclusão ou delimitação negativa da incidência das mesmas, prevista na parte final da alínea a) do n.º 3, do artigo 15.º daquele Decreto-Lei, pois não parece surtir dúvidas que uma obra de construção e infra-estruturação de arruamento paralelo à IC1, que não serve de acesso à Impugnante, antes restabelece as ligações das vias públicas locais, se há-de qualificar como sendo de interesse público, e assim sendo estaria isenta estaria de quaisquer taxas por força daquela disposição legal, que, não exigindo sequer que este seja exclusivo, predominante ou imediato, sempre daria cobertura à situação dos autos, em que o interesse público da obra é manifesto, pois que doutra forma sempre seria estranho às atribuições do Município.

O recurso não merece provimento.

- Decisão -

7- Termos em que, face ao exposto, acordam o juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida.

Custas pela recorrente, fixando-se a procuradoria em 1/6.

Lisboa, 16 de Setembro de 2009. – Isabel Marques da Silva – (relatora) – Pimenta do Vale – Lúcio Barbosa.