0535/13.5BELRA.SA1 - Supremo Tribunal Administrativo

Não é de admitir a revista quando a questão, embora reveladora de alguma complexidade normativa, encontre no direito uma solução aparentemente unívoca, como ressuma do acórdão recorrido, esteja limitada a um número pequeno de casos concretos e já não tenha actualidade por o seu regime jurídico regulador ter sido revogado/modificado.

Acordam no Supremo Tribunal Administrativo

1. B... S.A. (a quem sucedeu a A... S.A.), melhor identificada nos autos, propôs no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria acção administrativa contra o MUNICÍPIO DO ENTRONCAMENTO e a empresa C... S.A., ambos igualmente com os sinais dos autos, na qual peticionou a anulação do contrato de concessão da gestão, exploração e manutenção das infra-estruturas aptas ao alojamento de redes de telecomunicações, celebrado entre aquele Município e aquela sociedade.

2. Por sentença de 25.05.2021, o TAF de Leiria julgou a acção procedente e anulou o referido contrato de concessão de gestão e de exploração de infra-estruturas aptas ao alojamento de redes de comunicações electrónicas.

3. O Município e a empresa demandada interpuseram recurso de apelação para o TCA Sul, que por acórdão de 09.10.2025 negou provimento ao recurso.

É desta decisão que o Município do Entroncamento e a C... vêm agora interpor recurso de revista.

4. Os Recorrentes alegam que a revista deve ser admitida por estar em causa uma questão de especial relevância jurídica e social, que identifica com a gestão de infra-estruturas de serviços essenciais e críticos, cuja prestação não pode ser interrompida.

Ora, a questão recursiva prende-se com a conformidade jurídica ou não da norma do artigo 21.º do caderno de encargos, depois vertida em cláusula contratual (cláusula 9.ª), com o disposto no Decreto-Lei n.º 123/2009 (entretanto revogado), em que se discutia, essencialmente, se era conforme ao direito a solução de conceder a gestão daquelas infra-estruturas, admitindo que a remuneração desse serviço de gestão pudesse ser retribuído por valor superior à limitação legal imposta em matéria de arrecadação da Taxa Municipal de Direitos de Passagem. Isto significa que o que constitui o objecto do recurso é a solução contratual respeitante à remuneração daquela gestão delegada pelo Municípios e não a prestação de qualquer serviço essencial, ou seja, a questão encontra-se limitada a um problema individual, porque contratual, e não, como erradamente se tenta apresentar, como contendendo com os termos da prestação de um serviço universal.

A que se soma o facto de o regime legal que servia de parâmetro à validade do contrato ter sido modificado, o que retira actualidade à questão e também relevância, pois ela deixa de poder colocar-se no futuro. Quer isto dizer, que não se considera que a questão possa hoje qualificar-se como uma questão de fundamental relevo jurídico ou social.

O Município Recorrente alega também que a questão tem relevo social dada a sua reiteração em diversos casos. Mas também este requisito não se afigura atendível, pois como a A. dá nota, a questão circunscreveu-se a pouquíssimos contratos celebrados por alguns municípios e esta empresa e todos eles semelhantes: utilizando a figura da concessão de gestão de infra-estruturas municipais onde estão alojadas as redes das empresas que prestam serviços essenciais, prevendo depois que esta empresa gestora não se encontra limitada pelo artigo 106.º da Lei das Comunicações nos valores que pode cobrar a essas empresas pelo alojamentos daquelas redes.

Por último, a admissão do recurso não se afigura igualmente necessária para a melhor aplicação do direito, pois as instâncias decidiram de forma coincidente e com uma fundamentação coerente e razoável.

Na sentença concluiu-se: “(…) sendo cobrada a TMDP às empresas que prestam serviços de telecomunicações, pelo necessário acesso às infra-estruturas concessionadas, e sendo, simultaneamente, cobrados as estas empresas por parte da concessionária os preços por esse mesmo acesso, temos o mesmo facto – o acesso por parte dos operadores às infraestruturas pertencentes ao Município – na origem do pagamento de duas prestações (…) A exploração – feita indiretamente, por parte do Município, através da concessionária – da detenção das infraestruturas em causa como fonte de receita é, em si mesma, contrária ao referido propósito do direito europeu e do diploma acima referido, propósito que favorece, assim, a interpretação que aqui fazemos do seu artigo 13.º, nº 4 (…)

o nº 4 daquele artigo 13º determina não apenas que não pode ser cobrada qualquer taxa pela utilização das infraestruturas aptas ao alojamento de redes de comunicações eletrónicas que pertençam ao domínio público e privado dos municípios para além da TMDP, mas ainda que não pode ser cobrado por essa utilização qualquer encargo, preço ou remuneração.

A letra do artigo aponta, assim, no sentido de que o legislador não tinha apenas em mente a limitação de cobrança de prestações como as taxas, mas igualmente de quaisquer outras prestações/remunerações, o que favorece a interpretação de que também outras entidades que tenham poderes sobre as infraestruturas pertença dos Municípios, que não apenas os próprios Municípios, seus titulares, estão abrangidos por aquela proibição.

Face a todo o exposto, conclui-se que o contrato de concessão celebrado entre os corréus é desconforme aos artigos 13º nº s 4 e 5 e 34º do Decreto Lei nº 123/2009, de 21 de maio, que, por sua vez, está conforme ao direito europeu, sendo ilegal a previsão do pagamento de um preço à concessionária por parte dos restantes operadores de comunicações eletrónicas pelos diversos tipos de utilização que façam das infraestruturas aptas ao alojamento de redes de comunicações eletrónicas, abrangidas na concessão, bem como na parte em que prevê o pagamento de uma renda ao concedente, por parte da concessionária, correspondente a uma percentagem da receita por esta assim obtida (…)”.

No acórdão do TCA, sobre esta questão afirmou-se: “(…) nos termos do artigo 21º do Caderno de Encargos, transposto para a cláusula 9ª do Contrato de Concessão, a remuneração devida pelo acesso e utilização das infraestruturas aptas ao alojamento de redes de comunicações eletrónicas do domínio público e privado do Município do Entroncamento é orientada para os custos, atendendo aos custos decorrentes da construção, manutenção, reparação e melhoramento das infraestruturas em questão, como estatui o artigo 19º do DL nº 123/2009.

Ora, o disposto no artigo 21º do Caderno de Encargos, que faz parte integrante do Contrato, manifestamente viola o disposto no artigo 13º, nº 4 e nº 5 do DL nº 123/2009 na redação aplicável ao caso, que, lembre-se, proíbe que pela utilização de infraestruturas aptas ao alojamento de redes de comunicações eletrónicas que pertençam ao domínio público ou privativo das autarquias locais seja cobrada uma remuneração orientada para os custos, apenas podendo ser cobrada a taxa municipal pelos direitos de passagem a que se refere o artigo 106º do Lei das Comunicações Eletrónicas (…)”.

Acresce que os Recorrentes não identificam um erro manifesto e grave de julgamento de que enferme a decisão recorrida e que possa justificar a necessidade de admitir o recurso para melhor aplicação do direito. Limitam-se, no essencial, a discordar da decisão recorrida, o que é manifestamente insuficiente para preencher o requisito de admissão do recurso para melhor aplicação do direito.

Os recorrentes também sustentam que o contrato sempre se poderia manter mesmo que aquela cláusula fosse inválida, por efeito do artigo 285.º, n.ºs 3 e 4 do CCP, o que é rejeitado pelo TCA com a seguinte argumentação também razoável segundo uma análise perfunctória “(…) In casu, no entanto, a redução e a conversão do contrato não é possível, porque sem o pagamento da remuneração pelos operadores de comunicações eletrónicas que utilizem as infraestruturas concessionadas a sociedade comercial C..., SA não sobrevive, sem rendas, remunerações ou preços pela utilização das infraestruturas concessionadas.

A única fonte de receita auferida pela C..., pelos serviços prestados em execução do Contrato, é a remuneração estipulada pelo artigo 21º do Caderno de Encargos e acolhida pela cláusula 9ª do Contrato.

Por conseguinte, a remuneração ali prevista é, como afirma a autora na petição inicial e decidiu o tribunal recorrido, um elemento essencial, necessário para o equilíbrio das prestações contratuais, que viabiliza o Contrato, a sua execução e o modelo de negócio a ele subjacente. Nestas circunstâncias, não sendo possível a redução ou a conversão do contrato, o artigo 285º, nº 4 do CCP, na redação dada pelo DL nº 111-B/2017, de 31/8, equaciona a possibilidade da declaração de invalidade ser desproporcionada ou contrária à boa fé, permitindo nesse caso o afastamento judicial do efeito anulatório do contrato. Como dissemos em cima, a redação do artigo 285º do Código dos Contratos Públicos que aqui se aplica é a original, dada pelo DL nº 18/2008, de 29.1. Esta versão do preceito não tinha o nº 4. Ainda assim, à luz do princípio do aproveitamento dos atos jurídicos, podemos aferir da viabilidade deste fundamento do recurso. (…) De todo o modo, a boa fé que pode justificar o afastamento do efeito anulatório do contrato é a das partes outorgantes do mesmo e a confiança que depositaram na respetiva execução, mas padecendo o contrato de vício de violação de lei, por a cláusula de remuneração da concessionária violar o disposto no artigo 13º, nº 4 e nº 5 do DL nº 123/2009, não pode o mesmo manter-se. Não há aqui qualquer boa fé que deva ser tutelada e que pudesse obstar à anulação do contrato (…)”.

Assim, tudo isto é manifestamente insuficiente para preencher o requisito de admissão do recurso para melhor aplicação do direito.

O segundo leque de questões que os Recorrentes apresentam como fundamento para a admissão da revista prende-se com a alegada inconstitucionalidade do artigo 106.º da Lei das Comunicações e do artigo 13.º, n.ºs 4 e 5 do Decreto-Lei n.º 123/2009, na redacção vigente à data dos factos.

Mas também este fundamento não é suficiente para sustentar a admissão da revista. Como tem sido reiteradamente afirmado por esta Formação, o recurso de revista não é a via adequada para discutir questões de constitucionalidade, pois essa é uma questão que deve ser suscitada perante o Tribunal Constitucional a partir da decisão do TCA, a qual, para o efeito, representa a última pronúncia da via de recurso ordinário.

Assim, pelas razões expostas, não é de admitir o recurso.

5. Nos termos expostos, acordam não admitir o recurso de revista.

Custas pelos Recorrentes que se fixam em 3 UC.

Lisboa, 28 de Janeiro de 2026. - Suzana Tavares da Silva (relatora) – Fonseca da Paz – Ana Celeste Carvalho.