01677/02 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam em conferência na 1ª Secção, 3ª Subsecção do Supremo Tribunal Administrativo – A .... (id. a fls 2) intentou, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, acção ordinária, nos termos do artº 254º , ex vi artº 278º , ambos do DL 59/99 , de 2 de Março, contra a Direcção Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais. – Citada para contestar, a referida D. Geral, veio, em ofício subscrito pelo Director do Gabinete Jurídico, dizer o seguinte: “Tratando-se de um serviço público, integrado na Administração estadual, atento o disposto nos artigos 20º nº 1 e 201º do C.P.C ., deverá a mesma citação ser efectuada na pessoa do agente do Ministério Público junto ao Tribunal onde a acção é proposta, sob pena de, nos termos do artº 194º, nº 1, alínea b) do mesmo Código , ser considerado nulo tudo o que se processa depois da petição inicial (fls 204). 1.3 – Em 12 de Julho de 2002 deu entrada no T.A.C. um requerimento da Autora, no qual, além do mais, após manifestar concordância com a tese da Ré, segundo a qual deveria ser citado o Mº. Público para contestar a acção, apresentou a sua explicação para o facto de ter dirigido a acção contra aquela Direcção Geral e não contra o Estado, concluindo: “Pelo que, se o Tribunal, não procedeu à citação do Digno Magistrado do Ministério Público, nos termos do Artº 20º nº 1 do C.P.C ., por a A. não ter expressamente referenciado como sujeito processual contra quem propõe a sua acção o Estado representado pela Direcção Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais, requere-se que seja o mesmo entendido como erro técnico desculpável e a assim ser entendida a identificação do sujeito processual réu, ordenando o Meretíssimo Juíz a sua citação através do Ministério Público, conforme se expõe no requerimento em resposta.” – A fls 216 e segs foi proferida decisão a absolver a Ré da instância, por falta de personalidade judiciária, nos termos do artº 288º , nº 1, c) e 494º do Código de Processo Civil , considerando-se não ser aplicável ao caso o artº 40º, nº 1, alínea b) da LPTA, que permite a correcção da petição, nem o artº 265º, nº 2, do C.P.Civil, por não se tratar de pressuposto processual susceptível de sanação. – Inconformada com esta decisão, interpôs a Recorrente recurso jurisdicional para este Supremo Tribunal, cujas alegações, de fls 223 e segs, concluiu do seguinte modo: “A decisão recorrida absolveu a Ré da instância por falta de personalidade judiciária na medida em que a DGEMN não tem personalidade jurídica. A lei, a Doutrina e a jurisprudência reiteradamente reconhecem aos órgãos do Estado personalidade judiciária no âmbito dos recursos contenciosos, nas acções de reconhecimento de direito ou interesse legítimo, nas acções de intimação para um comportamento, nas providências de suspensão da eficácia dos actos e nos processos de conflitos de jurisdição e competência, entre outros. Sendo o conceito de personalidade judiciária um conceito absoluto (isto é, não definido pela relação jurídica controvertida ou pela relação jurídico - processual) é incontornável o reconhecimento da personalidade judiciária dos órgãos do Estado nas acções sobre contratos ou de indemnização. O diploma que define as unidades orgânicas da Recorrida DGEMN estipula que «Cabe ao Gabinete Jurídico (..) Acompanhar o andamento em tribunal de processos em que seja parte a DGEMN» (sublinhado nosso) (al. d) do nº 1 do artº 11º do Decreto Regulamentar nº 29/93 , de 16 de Setembro decreta que al. d) do nº 1 do artº 11º). Ser parte pressupõe a detenção de personalidade judiciária. Ao Estado cabe apenas a ficção jurídica da personalidade jurídica, consubstanciando-se aquela entidade nos órgãos que a integram. O Estado é unitário, o que importa que os seus serviços e órgãos confundem-se com a própria pessoa colectiva pública, não existindo interesses autónomos e diferenciados das direcções-gerais em face do Estado. Assim sendo, os efeitos de uma sentença condenando ou absolvendo um órgão da Administração repercurtir-se-ão inelutavelmente na esfera jurídica do Estado. Pelo exposto defende-se que a Ré/Recorrida, Direcção Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais, na medida em que é um órgão do Estado, tem personalidade judiciária. O Tribunal a quo, ao não reconhecer essa qualidade, a ao absolver a Ré da instância, violou os artºs 71º e 72º da LPTA e os artºs 5º a 8º, 493º e 494º do CPC . Assim não se entendendo, sempre se dirá que, sem conceder: O legislador permite a sanação da falta de personalidade judiciária. Tal sanação é permitida quando for inteligível para o Tribunal – e para a outra parte – qual é entidade com personalidade judiciária que deve estar em juízo, atendendo aos diversos elementos documentais e de alegação. No caso dos autos era evidente (e o Tribunal a quo percebeu-o e declarou-o) que, em última instância, a acção era dirigida à pessoa colectiva pública Estado. À luz dos princípios da economia processual, da cooperação e do inquisitório incumbia ao Tribunal a quo regularizar a instância, chamando à acção a entidade com personalidade judiciária ou convidando a Autora/Recorrente para o fazer. Ao omitir o comportamento decido, o Tribunal a quo violou os artºs 8º , 24º e 265º, nº 2 do CPC , aplicáveis por força do artº 72º da LPTA. Também assim não se entendendo, dir-se-á ainda que: A Autora/Recorrente instruiu a acção com todos os elementos necessários à boa definição dos sujeitos da relação controvertida. Não obtendo provimento os argumentos atrás explanados, verificar-se-á que apenas por errada interpretação jurídica foi identificada como Ré a Direcção Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais quando deveria ter identificado a pessoa colectiva Estado (do qual aquela faz parte). Revela-se desproporcional a decisão de por termo à demanda em face da insignificância do erro técnico descrito. Como mero erro técnico que é, deverá ter sido corrigido oficiosamente ou por convite (despacho de aperfeiçoamento) formulado pelo Tribunal a quo. Não o tendo feito, o Tribunal a quo violou os artºs 265º, 467º e 508º do CPC ou, então, o artº 40º da LPTA. Os artºs 265º , 467º e 508º do CPC e do artº 40º da LPTA, interpretados – como o fez o Tribunal a quo – no sentido de que não permitem, nas acções sobre contratos, a correcção de mero erro técnico de identificação das partes são inconstitucionais, por violação dos artºs 20º e 268º da CRP. Pelo exposto, e no mais de direito que V. Exª mui doutamente suprirá, deve ser anulada a decisão que absolveu a Ré da instância; declarando que a Direcção Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais tem personalidade judiciária para estar como Ré na presente acção ou então seja a Autora/Recorrente convidada a sanar o vício encontrado chamando à acção o “Estado Português” ou regularizando a petição inicial através da substituição da “DGEMN” pelo “Estado Português”. Seguindo-se os ulteriores termos processuais.” 1.6 – Não houve contra-alegações 2 – Colhidos os vistos legais cumpre apreciar e decidir. 2.2.1 – A sentença recorrida julgou a Ré, Direcção Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais carecida de personalidade judiciária na acção ordinária contra ela proposta pela ora Recorrente, com vista à efectivação de responsabilidade civil emergente de contrato e, considerando ainda que o referido pressuposto processual não era susceptível de sanação, absolveu a Ré da instância ,nos termos dos artigos 288º , nº 1, alínea c), e 494º do Código de Processo Civil . A Autora, ora Recorrente, discorda desta decisão, sustentando, em síntese: A Direcção Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais, na medida em que é um órgão do Estado, tem personalidade judiciária, ao invés do decidido. Mesmo que assim não se entendesse, o legislador permite a sanação da falta de personalidade judiciária, sendo tal sanação permitida quando for inteligível para o Tribunal – e para a outra parte – qual é a entidade com personalidade judiciária que deve estar em juízo, atendendo aos diversos elementos documentais e de alegação. No caso dos autos seria evidente que, em última instância, a acção era dirigida à pessoa colectiva pública Estado, pelo que “à luz dos princípios da economia processual, da cooperação e do inquisitório incumbia ao Tribunal a quo regularizar a instância, chamando à acção a entidade com personalidade judiciária, ou convidando a Autora/Recorrente para o fazer”. Ao omitir o comportamento devido, o Tribunal a quo violou os artigos 8º , 24º , 265º , nº 2 do Código de Processo Civil , aplicáveis por força do artigo 72º da L.P.T.A.. Assim não se entendendo, defende ainda: A Autora Recorrente instruiu a acção com todos os elementos necessários à boa definição dos sujeitos da relação controvertida, pelo que se revelaria desproporcional a decisão de pôr termo à acção “em face da insignificância do erro técnico cometido”, o qual deveria ter sido corrigido oficiosamente ou por convite (despacho de aperfeiçoamento) formulado pelo Tribunal a quo. Não o tendo feito, o Tribunal a quo teria violado os artigos 265º , 467º e 508º do Código de Processo Civil ou, então o artigo 40º da L.P.T.A. . Defende, ainda, por último que, os artigo 265º , 467º e 508º do Código de Processo Civil , bem como o artigo 40º da L.P.T.A., interpretados – como o fez o Tribunal a quo – no sentido de não permitirem, nas acções sobre contratos, a correcção de mero erro técnico de identificação das partes, seriam inconstitucionais, por violação dos artigos 20º e 268º da Constituição da República Portuguesa. Não tem, todavia, razão. 2.2.2- A Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais é um serviço central (serviço operacional) compreendido na estrutura geral do Ministério do Equipamento Social (cf. Lei Orgânica do Ministério do Equipamento Social, aprovada pelo Decreto-Lei nº 129/2000 de 13 de Julho, em vigor à data da propositura da acção). Como tal, não tem personalidade jurídica , antes se integra na orgânica da Administração directa do Estado, este sim dotado de personalidade jurídica. Freitas do Amaral (Curso de Direito Administrativo, vol. I, pág. 206), também citado na sentença recorrida, aponta como um dos principais caracteres específicos do Estado e da sua administração directa, a Personalidade jurídica una, por parte deste. Escreve, com efeito, o referido autor (in obra e local citados): “apesar da multiplicidade das atribuições, do pluralismo dos órgãos e serviços, e da divisão em Ministérios, o Estado mantém sempre uma personalidade jurídica una. Todos os ministérios pertencem ao mesmo sujeito de direito, não são sujeitos de direito distintos: os ministérios e as direcções-gerais não têm personalidade jurídica (sublinhado nosso). Cada órgão do Estado – cada Ministro, cada director-geral, cada governador civil, cada chefe de repartição – vinculará o Estado no seu todo, e não apenas o seu Ministério e o seu serviço”. Adere-se, inteiramente a este ponto de vista, que, de resto, não tem sido posto em causa pela jurisprudência nem pela restante doutrina. Não tem, assim, razão a Autora/Recorrente quando defende a existência de personalidade judiciária por parte da Ré, baseando, em grande medida, tal errada conclusão, um pouco incompreensivelmente, no apontado carácter uno do Estado, o qual, como vimos na transcrição efectuada da obra do Professor Freitas do Amaral, conduz precisamente à conclusão oposta: a de que só o Estado e não os seus órgãos ou serviços, como é o caso da Ré, detêm personalidade jurídica. Conforme se extrai dos artigos 5º , 6º e 7º do Código de Processo Civil , fora dos casos em que existe personalidade jurídica (havendo personalidade jurídica há também personalidade judiciária), só existe personalidade judiciária, isto é, a susceptibilidade de ser parte, nos casos previstos expressamente nos artigos 6º e 7º do Código de Processo Civil , onde não se enquadra a situação dos autos. Nem se argumente, como o faz a Recorrente, com o previsto na Lei de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais em relação à propositura dos recursos contenciosos e outros meios processuais aí regulados, designadamente acções para reconhecimento de direito e processos de intimação, nos quais o sujeito passivo em juízo é um órgão da Administração Pública e não o Estado. Trata-se, de facto, de situações processuais com características inteiramente diversas das acções de responsabilidade civil contratual ou extra-contratual – que não interessa aqui desenvolver – apenas cabendo salientar que, em atenção aos interesses específicos desses meios processuais, entendeu o legislador prescrever, em relação aos mesmos, normas próprias reguladoras de legitimidade passiva (e, consequentemente também de personalidade judiciária ou susceptibilidade de ser parte). Nas acções de responsabilidade civil da Administração Pública, contratual ou extra-contratual, aplicam-se as regras e princípios do Código de Processo Civil (artº 72º, nº 1, da LPTA) sendo que, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 494º, alínea c) , 495º e 288º, nº 1, alínea c), do citado Código , a falta de personalidade judiciária é uma excepção dilatória, de conhecimento oficioso, determinante da absolvição do Réu da instância, como bem considerou a sentença recorrida. 2.2.3. E também não assiste razão à Recorrente quando sustenta que a lei permite a sanação da falta de personalidade judiciária, designadamente em casos como o dos autos, pelo que, “à luz dos princípios da economia processual, da cooperação e do inquisitório” incumbiria ao Tribunal a quo regularizar a instância, chamando à acção a entidade com personalidade judiciária ou convidando a Autora/Recorrente para o fazer” (fls. 244). De facto: Dispõe o artigo 265º , nº 2, do Código de Processo Civil , que a Recorrente aponta como violado a este propósito: “ O juiz providenciará , mesmo oficiosamente, pelo suprimento da falta de pressupostos processuais susceptíveis de sanação, determinando a realização dos actos necessários à regularização da instância ou, quando estiver em causa alguma modificação subjectiva da instância, convidando as partes a praticá-los”. Ora, a falta de personalidade judiciária – com ressalva da excepção expressamente prevista na lei (artigo 8º do Código P. Civil), quanto à falta de personalidade judiciária das sucursais, agências, filiais, delegações ou representações, nas circunstâncias contempladas no aludido artigo 8º do Código de Processo Civil – é um pressuposto processual insusceptível de sanação . De facto, é unânime o ensinamento dos processualistas a este respeito, por razões, de resto, que respeitando à natureza própria do pressuposto processual em análise, impedem que os princípios da economia processual, da cooperação e do inquisitório, a que a Recorrente faz apelo, possam, no caso, permitir aquela sanação. Assim, escreve por exemplo, o Prof. Castro Mendes (Direito Processual Civil II, págs. 13 e 14): “A personalidade judiciária ocupa um lugar muito especial entre os pressupostos processuais (como a personalidade jurídica entre os “status”): é o pressuposto dos restantes pressupostos processuais subjectivos relativos às partes (sublinhado nosso). Com efeito, a legitimidade, por exemplo, ou a capacidade judiciária são atributos das partes. As partes é que são legítimas ou ilegítimas, capazes ou incapazes judiciariamente. Estes pressupostos por seu turno pressupõem uma parte, de que são atributos e de que a susceptibilidade de o ser funciona, num plano anterior, como pressuposto ainda. Se falta a legitimidade, por exemplo, a instância trava-se entre o tribunal e duas partes, sendo uma (pelo menos) ilegítima. Se falta a personalidade judiciária, não há parte : falta em rigor o ramo da instância em que essa devia funcionar como sujeito. Falta a instância, embora haja uma aparência de instância, que chega para fundamentar os actos de processo que se pratiquem. E, mais adiante (fls 28), salienta o referido autor que, mesmo a absolvição da instância levanta algumas dificuldades, num processo em que, faltando a personalidade judiciária, não há verdadeiramente uma instância, mas apenas uma aparência de instância. Só por virtude da tutela provisória da aparência, poderá, p. ex, a entidade carecida de personalidade judiciária ré, defender-se ou ter representante que o faça. “A falta de personalidade judiciária é insanável” escreve, subsequentemente o mesmo autor, conforme se deduz “a contrario sensu” do artº 23º (De notar que não houve alterações relevantes, quanto ao aspecto em causa, na nova redacção do artº 23º do C. P. Civil ). Também o Prof. Alberto dos Reis (Comentário ao Código de Processo Civil Anotado, Vol. 3º, pág. 394) ensina: “Desde que o juiz apure que o autor ou réu é destituído de personalidade judiciária, tem necessáriamente de absolver o réu da instância. A falta não pode sanar-se .” (sublinhado nosso) O mesmo entendimento revelam ter Manuel de Andrade (Noções elementares de Processo Civil, pág. 86), Anselmo de Castro (Direito Processual Civil Declaratório, pág. 110), e, mais recentemente, Miguel Teixeira de Sousa (Estudos sobre o novo processo civil, 2º ed. pág. 140), que refere o dever de intervenção do juiz no sentido da sanação da falta deste pressuposto, apenas no já aludido caso do artigo 8º do Código de Processo Civil , em que, excepcionalmente, a mesma é sanável. Convém, a propósito, distinguir os casos de sanação do vício de cessação da causa do mesmo vício , ocorrida antes de o juiz declarar extinta a instância, o que sucederá, por exemplo, quando a parte com personalidade judiciária intervém espontaneamente no processo, contestando a acção, ou quando a sociedade anónima irregular, passe a regular, por designadamente, serem publicados os respectivos estatutos até então não publicados. Só a sanação é proibida, já não a relevância de cessação da causa de vício (cf. Anselmo de Castro, obra citada, pág. 110; Prof. Castro Mendes, obra citada, págs. 29 e 30). Na situação ora em análise, está em causa a possibilidade de sanação que, como resulta do exposto, não é viável. Cabe ainda dizer que não procede a argumentação em contrário da Recorrente, extraída das decisões deste Supremo Tribunal que admitiram a regularização da instância, em casos em que foi demandada a Câmara Municipal (órgão do Município) e não o Município (pessoa colectiva). De facto, as situações não têm a identidade necessária para daí se retirarem argumentos suficientemente sólidos a favor da tese defendida pela Recorrente. Na verdade, concorrem aí circunstâncias – que não se verificam no caso dos autos – susceptíveis de tornar compreensível essa orientação da jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo, sintetizadas, de resto, no trecho do acórdão de 21-6-01, recurso nº 47 402, que, por elucidativo, se transcreve: “Todavia, embora seja formalmente incorrecto propor a acção de responsabilidade contra a câmara, essa irregularidade, que emana do concurso de uma antiga personalização dos “corpos administrativos” com uma confusão, amplamente disseminada na linguagem corrente, do ente com o seu órgão de maior visibilidade social, política e administrativa, e que se materializa num erro muito difundido e quase pacificamente tolerado na prática judiciária, não afecta a compreensão de que é sobre o município, enquanto centro autónomo de direitos e obrigações e titular de património, que se quer fazer recair a condenação, não altera a citação na pessoa do representante legal do município para este efeito (em qualquer caso, o presidente da câmara, na dupla qualidade de presidente do órgão colegial executivo e representante do município: artº 53º /1/a) do DL 100/84 e a consequente formação da vontade relativa à defesa dos interesses municipais, nem o regular desenvolvimento do contraditório.” Em caso similar ao dos autos, este Supremo Tribunal decidiu pela confirmação da decisão recorrida, que havia absolvido a Ré – entidade não personalizada integrada na Administração directa do Estado – da instância, por falta de personalidade judiciária (v. acórdão de 7-3-01, recurso nº 47 096). Em face do exposto, impõe-se concluir pela insusceptibilidade de sanação, no caso dos autos, da falta de personalidade judiciária da Ré, nomeadamente através das formas sugeridas pela Recorrente nas suas alegações, pelo que, ao não admitir aquela sanação, a sentença recorrida não incorreu em qualquer violação de normas ou preceitos legais, designadamente, das apontadas pela Recorrente nas respectivas alegações. 2.2 – Do que atrás se deixou referido já resulta, com evidência, que também não procede a alegação da Recorrente, segundo a qual se revelaria “desproporcional a decisão de pôr termo à demanda em face da insignificância do erro técnico descrito” (sic; fls 244), o qual “deveria ter sido corrigido oficiosamente ou por convite (despacho de aperfeiçoamento) formulado pelo Tribunal a quo”. Com efeito, como se afigura claro, tendo a sentença impugnada concluído, com acerto, que a acção foi proposta contra entidade desprovida de personalidade judiciária e que a falta desse pressuposto processual era insanável (cf. artigos 5º a 8º , 23º e 265º , nº 2 do Código de Processo Civil ), determinando a absolvição da Ré da instância, nos termos do preceituado no artigo 288º , nº 1, alínea c) do Código de Processo Civil , não se vê como conciliar esse entendimento com a consideração proposta pela Recorrente de que se trataria de “erro técnico insignificante”, “passível de ser corrigido oficiosamente ou a convite do Tribunal” por alegada aplicação do preceituado nos artigos 265º , 467º e 508º do Código de Processo Civil , ou então, do artigo 40º da L.P.T.A.. (Este último preceito, da L.P.T.A., não diz respeito às acções de responsabilidade civil, como já se viu). Pelos mesmos motivos e, atento nomeadamente o que se deixou analisado quanto à importância do pressuposto processual da personalidade judiciária, pressuposto de outros pressupostos processuais relativos às partes , como ensina o Prof. Castro Mendes, não se mostra que o entendimento subjacente à sentença recorrida “quanto à interpretação dos artºs 265º, 467º e 508º do C.P.C., ou do artº 40º da LPTA” enferme de inconstitucionalidade, por violação dos artºs 20º e 268º da C.R.P.. Na verdade, não se vê de que forma a aludida interpretação possa violar o direito de acesso à tutela jurisdicional efectiva, consagrado nos artºs 20º e 268º nº 4 da C.R.P., - este último, na versão citada pela Recorrente, que não é a vigente – pois, independentemente do mais, tal tutela supõe que as partes se conformem com as limitações decorrentes da Lei ordinária, designadamente das disposições imperativas do Código de Processo Civil, o que, como se viu, não foi o caso. 3 – Nestes termos, improcedendo todas as conclusões das alegações, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida. Custas pela A. Recorrente. Lisboa, 29 de Janeiro de 2003 Angelina Domingues – Relatora – J Simões de Oliveira – Isabel Jovita