01314/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Tradicionalmente as normas regulamentares não eram impugnáveis directamente perante os Tribunais pois só o acto administrativo que as aplicava ao caso concreto podia ser objecto de apreciação judicial.

II- Nos termos do art.º 40, alínea c), do ETAF compete à Secção de Contencioso Administrativo do TCA conhecer "dos pedidos de declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, de normas regulamentares, desde que tais normas tenham sido julgadas ilegais por qualquer Tribunal em três casos concretos (operatividade mediata), ou desde que os seus efeitos se produzam imediatamente (operatividade imediata), sem dependência de acto administrativo ou jurisdicional de aplicação, salvo o disposto na al. e) do n.º 1 do art. 51.

III- São conformes à Constituição, ao art.º 268, n.º 5, da CRP, as normas processuais administrativas que prevêem os expedientes processuais de impugnação de normas e de pedidos de declaração de ilegalidade de normas.

IV- Não opera imediatamente, antes carece de um acto administrativo de intermediação, o Regulamento da ATOC, produzido e assinado em 3/6/98, onde, entre outras prescrições, se indicam quais os documentos que devem instruir o pedido de inscrição na Associação, os requisitos a que os mesmos devem obedecer, os meios de prova de certos factos e se clarifica o conceito de "responsável directo por contabilidade organizada".

V- Trata-se de um caso típico de operatividade mediata, em que está colocada a necessidade da emissão de um acto administrativo de acertamento constitutivo das condições previstas no regulamento aos precisos factos invocados pelo interessado no seu requerimento de pedido de inscrição.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

A. .., com melhor identificação nos autos, vem interpor recurso do acórdão do Tribunal Central Administrativo (TCA), de 9.5.02, que rejeitou o pedido de declaração de ilegalidade de normas - o Regulamento de 3 de Junho de 1998 da ATOC - Associação dos Técnicos Oficiais de Contas - que contra ela deduziu.

Terminou a sua alegação apresentando as seguintes conclusões:

I- Inexiste qualquer motivo para rejeição do presente recurso para impugnação de normas

II- As normas contidas no Regulamento da ATOC estão em desconformidade com a Lei n.º 27/98 e a demais legislação aplicável.

III. É admissível conhecimento da invalidade daquele normativo regulamentar e inaplicável ao caso sub judice, sem prejuízo da sua inaplicabilidade geral, de imediato ou subsidiariamente, dada a sua ineficácia e ilegalidade.

IV- Aquele regulamento, apesar de inválido, produziu imediatos efeitos na esfera jurídica dos administrados interessados, cuja vigência logo lhes retirou e continua a recusar os direitos que a lei 27/98 houvera atribuído.

A autoridade recorrida concluiu a sua argumentando que "Deste modo, deve ser negado provimento ao recurso e mantido o Acórdão recorrido, por os seus efeitos estarem dependentes do acto administrativo de aplicação."

O Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal, no seu parecer, remeteu para aquele que havia sido apresentado no TCA, com o seguinte teor:

"Vem pedido a declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, do regulamento da Lei 27/98 de 3 de Junho elaborado pela Comissão Instaladora da Associação de Técnicos Oficiais de Contas (ATOC).

Tratando-se, como se trata, de regulamento emitido por associação pública (art.º 51° d1) e e) do ETAF, a competência deste TCA para conhecer do pedido de declaração da sua ilegalidade com força obrigatória geral depende da pré-existência de três decisões judiciais nesse sentido ou de estarmos perante regulamento cujos efeitos se produzam imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação (art.º 40º c) do ETAF).

No caso em apreço não ocorre qualquer dos referidos pressupostos. Nem há notícia de decisões judiciais que tenham declarado ilegal o regulamento em questão nem se trata de regulamentação imediatamente operativa.

Como refere ESTEVES DE OLIVEIRA "normalmente os regulamentos operam os seus efeitos através de actos administrativos de aplicação, a situações individuais e concretas, da disciplina geral e abstracta neles contida: sem isso a estatuição do regulamento não se incrusta na esfera jurídica dos seus potenciais destinatários.

O beneficio ou o sacrifício previstos no regulamento só potencialmente favorecem ou prejudicam as esferas jurídicas dos respectivos destinatários: só actos concretos posteriores tornarão esse beneficio ou sacrifício em realidades jurídicas efectivas e actuais".

O regulamento a que alude a p.i. enquadra-se nesse tipo de regulamento mediata ou indirectamente operativo pois que a sua eficácia na esfera jurídica do requerente dependeu do acto administrativo decisório do pedido de inscrição na ATOC que oportunamente foi praticado, ao que se alega sem que haja sido contenciosamente impugnado."

Cumpre decidir.

II Factos

Factos dados como assentes no TCA:

A) Para a execução da Lei n.° 27/98, de 3.6, a Comissão Instaladora da Associação dos Técnicos Oficiais de Contas, assinou em 3 de Junho de 1998 um regulamento constituído por 7 artigos, com data de entrada em vigor reportada àquela Lei.

B) Este regulamento ficou a dever-se ao facto do dito texto legal ser omisso na definição de alguns termos procedimentais referentes à prova de factos respeitantes à inscrição na Associação.

III Direito

1. O recorrente veio pedir a declaração de ilegalidade do Regulamento da Associação dos Técnicos Oficiais de Contas (ATOC), produzido e assinado em 3.6.98, alegando que aquelas normas restringiam o âmbito de aplicação da lei que visava regulamentar - a Lei n.º 27/98, de 3.6. Essa Lei autorizou, a título excepcional, a inscrição na ATOC de todos os que, até 17.10.95, tivessem sido durante três anos, seguidos ou interpolados, responsáveis directos pela contabilidade organizada de entidades que, legalmente, a devessem ter, nos termos do Plano Oficial de Contabilidade (POC). Procurando pô-la em prática a Comissão Instaladora daquela Associação fez publicar um Regulamento onde, entre outras prescrições, se indicavam quais os documentos que deviam instruir o pedido de inscrição, os requisitos a que os mesmos deviam obedecer, os meios de prova de certos factos e se clarificou o conceito de "responsável directo por contabilidade organizada". E, ao fazê-lo, aquele Regulamento estatuiu que a prova do exercício daquela actividade só poderia ser feita através de cópias autenticadas ou certidões das declarações fiscais que tivessem sido assinadas pelos candidatos - art.s 1.º, n.º 1, al. d) e art.º 2.º, n.º 2 - e definiu que só podia ser considerado responsável directo pela contabilidade quem tivesse assinado como responsável aquelas declarações - art. 3.º

O texto integral do referido Regulamento é o seguinte:

"A Lei n.º 27/98, de 03 de Junho, veio permitir a título excepcional, a inscrição, na associação dos Técnicos Oficiais de Contas, como Técnico Oficial de Contas, dos responsáveis directos pela contabilidade organizada, nos termos do Plano Oficial de contabilidade, de entidades que possuíssem ou devessem possuir esse tipo de contabilidade no período compreendido entre 01 de Janeiro de 1989 e 17 de Outubro de 1995, data da publicação do Decreto-lei n° 265/95, que não se encontravam inscritos 1a D.G.C.I.

No entanto, sendo o referido texto legal omisso na definição dos termos procedimentais, é inequívoco que esse texto, quando devidamente interpretado, não oferece elementos bastantes para a sua adequada execução. Por exemplo, a referida Lei nada dispõe a respeito dos documentos que devem instruir o pedido de inscrição, documentos esses cuja apresentação, obviamente não pode ser dispensada, sob pena de se pôr em causa a certeza e a agilidade na tramitação do procedimento de inscrição. Sustentar a auto-suficiência da referida lei seria interpretá-la de forma manifestamente contrária ao seu espírito e, mais do que isso à sua ratio legis.

Nestes termos, a boa execução da mencionada lei impõe a aprovação quer de normas procedimentais, quer de normas definidoras de alguns conceitos a que aquele diploma faz apelo, por forma a que possam ser plenamente alcançados os objectivos visados com a criação lio mencionado regime excepcional de inscrição.

Nestes termos apresentamos o regulamento da lei n.º 27/98, de 03 de Junho.

Artigo 1º

Pedido de inscrição

1. O pedido de inscrição na Associação dos Técnicos Oficiais de Contas ao abrigo do disposto na lei n.º 27/98 de 03 de Junho, deve ser instruído com os seguintes documentos:

a) Fotocópia autenticada do bilhete de identidade;

b) Fotocópia do cartão de contribuinte;

c) Certificado do registo criminal para efeitos de inscrição como Técnico Oficial de Contas;

d) Cópias autenticadas de declarações modelo 22 do IRC e/ ou o Anexo C às declarações modelo 2 do IRS ou certidão por cópia dessas declarações, emitida pela Direcção Distrital de Finanças competente, de onde conste a assinatura do candidato, o número de contribuinte e a designação da entidade a que respeitam as ditas declarações.

2. No acto da entrega lio pedido de inscrição, os candidatos pagarão uma taxa, para despesas administrativas, no montante de 5.000$00 (cinco mil escudos), por meio de cheque cruzado emitido.

Artigo 2°

Declarações Tributárias

1. Para o efeito do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo anterior, os candidatos deverão instruir o pedido de inscrição com cópias autenticadas ou certidões das declarações a que alude aquela alínea, relativas a três exercícios, seguidos ou interpolados, compreendidos entre 1989 e 1994, inclusive.

2. Para o efeito do disposto no número anterior, as declarações devem ter sido assinadas e apresentadas durante o período em que, nos termos do disposto na alínea b) do artigo 79º do Código do IRS, no caso do anexo C, e no artigo 96° do Código do IRC, no caso do modelo 22, deveriam tê-lo sido, salvo se, tendo-o sido após o termo daquele período, ainda assim a data da assinatura e da apresentação não seja posterior a 17 de Outubro de 1995.

3. No caso de as entidades a que respeitam as declarações a que se refere o n.º 1 terem feito a opção prevista nos n.º s 2 e 3 do artigo 7 do Código do IRC, são aceites declarações relativas a exercícios terminados durante o ano de 1995, desde que o prazo de entrega dessas declarações, determinado nos termos do n.º 2 do artigo 96° daquele Código, não tenha cessado após 17 de Outubro de 1995.

4. O disposto no número anterior aplica-se ainda, com as necessárias adaptações, nos casos em que tenha havido cessação de actividade durante o ano de 1995.

Artigo 3.º

Responsáveis directos

1. Para o efeito do disposto no artigo 1° da Lei n.º 27/98, de 03 de Junho, consideram-se responsáveis directos as pessoas singulares que assinaram como responsáveis pela escrita as declarações tributárias, quer o tenham feito em nome próprio, quer em representação da sociedade.

2. A prova da qualidade de representante de sociedade, para o efeito do número anterior, faz-se, nos termos gerais, mediante apresentação de certidão da conservatória do registo comercial competente, que ateste a existência dessa qualidade nas datas em que foram assinadas as declarações tributárias a que alude o n.º 1 do artigo anterior.

Artigo 4.º

Apresentação dos pedidos de inscrição

Os documentos previstos no n.º 1 do artigo 1.º, serão acompanhados de requerimento dirigido ao Presidente da Comissão de Inscrição, assinado pelo candidato e apresentado na sede da Associação dos Técnicos Oficiais de Contas até às 16 horas do último dia do prazo de inscrição ou a remeter pelo correio, com aviso de recepção, com a data limite de carimbo de expedição.

Artigo 5.°

Revogação de actos tácitos de deferimento

A Associação dos Técnicos Oficiais de Contas pode revogar os actos tácitos de deferimento, dos pedidos de inscrição, que se formem ao abrigo do n.º 2 da Lei n.º 27/98 de 03 de Junho, com fundamento em ilegalidade, nos termos gerais de Direito.

Artigo 6°

Jóia

No caso da candidatura ser aceite, a taxa a pagar nos termos do n.º 2 do artigo 1º é convertida em jóia, não podendo a Associação dos Técnicos Oficiais de Contas exigir, a este título, qualquer outro montante.

Artigo 7º

Entrada em vigor

O presente Regulamento produz efeitos a contar da data da entrada em vigor da Lei n.º 27/98, de 03 de Junho.

Assinado em 03 de Junho de 1998

A Comissão Instaladora da. Associação dos Técnicos Oficiais de Contas"

O pedido foi rejeitado com o argumento de que "Se, por um lado se desconhece a existência de três decisões judiciais que tenham recusado a aplicação da norma com fundamento na sua ilegalidade, por outro, o regulamento não produz efeitos imediatos na esfera jurídica dos administrados - já que os mesmos seriam sempre dependência de um acto administrativo de aceitação ou não de pedido de inscrição."

2. A al. c) do art..º 40 do ETAF estabelece competir à Secção de Contencioso Administrativo do TCA conhecer "dos pedidos de declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, de normas regulamentares, desde que tais normas tenham sido julgadas ilegais por qualquer Tribunal em três casos concretos, ou desde que os seus efeitos se produzam imediatamente, sem dependência de acto administrativo ou jurisdicional de aplicação, salvo o disposto na al. e) do n.º 1 do art. 51."A ordem enunciada, embora correspondendo à ordem natural No sentido de que apreciação directa em tribunal da "legalidade" de qualquer acto normativo é sempre excepcional; o que os tribunais apreciam em primeira linha são as consequências da aplicação dessa norma., digamos assim, indicia, desde logo, a prevalência da primeira situação sobre a segunda.

Vejamos. Por via de regra as normas regulamentares (os actos normativos) não eram impugnáveis directamente perante os Tribunais. Só o acto administrativo que as aplicava ao caso concreto podia, na maioria dos casos, ser objecto de apreciação judicial Como assinala Vieira de Andrade, "Justiça Administrativa"(Lições), 1998, 100, "A impugnação judicial directa de normas administrativas, designadamente de regulamentos, sempre teve um tratamento próprio na legislação e na doutrina administrativa, em que avulta uma relativa resistência à sua admissibilidade: Num primeiro plano, por estarem em causa regras gerais e abstractas, em princípio insusceptíveis de produzirem lesões directas na esfera dos particulares (a lesão resultaria do acto de aplicação do regulamento, que seria sindicável); num outro plano, quando estavam em causa regulamentos governamentais, por um tradicional respeito pela autoridade normativa do governo, muitas vezes expressão de opções políticas ou quase políticas." .

A possibilidade de impugnação directa de normas regulamentares teve tradicionalmente um campo de aplicação muito limitado (art.º 16, n.º 1, da LOSTA , art.º 56, § 1.º, do RSTA e art.º 828, § único, n.º 2, do CA), campo esse que tem vindo a ser alargado após a reforma legislativa que pôs o complexo processual administrativo actual em vigor (contudo, sempre com a exclusão da constitucionalidade, nos termos do art.º 11, n.º 5, do ETAF). Depois da revisão constitucional de 1997 teve mesmo consagração na Lei Fundamental, no n.º 5 do art.º 268, onde se afirma que "Os cidadãos têm igualmente direito de impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos."

Não se põe a questão da conformidade constitucional das normas processuais administrativas que prevêem os expedientes processuais de impugnação de normas e de pedidos de declaração de ilegalidade de normas com o citado art.º 268, n.º 5 da CRP. Na verdade, se alguns autores se insurgem contra a dicotomia recurso de normas e pedido de declaração de ilegalidade (Marcelo Rebelo de Sousa, "Lições de Direito Administrativo", I, 478 e Vieira de Andrade, "A Justiça Administrativa, Lições, 101) a verdade é que ninguém questiona a fórmula que o legislador ordinário adoptou, designadamente para a formulação da alínea al. c) do art.º 40 do ETAF, ao admitir que os pedidos de declaração de ilegalidade de normas, o meio processual aqui em causa, esteja condicionado ao julgamento anterior, com declaração de ilegalidade em três casos concretos, ou, permitindo a sua impugnação directa "desde que os seus efeitos se produzam imediatamente, sem dependência de acto administrativo ou jurisdicional de aplicação". Trata-se, todos o admitem, do exercício da liberdade de execução da norma constitucional, deixado ao legislador ordinário, que efectivou aquele direito dentro dos limites que ela própria consente. Não afronta, portanto, aquele preceito da Constituição.

Temos, assim, que o presente meio processual, o pedido de declaração de ilegalidade de normas, pode ocorrer em duas situações distintas, tudo dependendo da possibilidade de as normas em causa necessitarem da intermediação de um acto administrativo ou poderem operar imediatamente. No primeiro caso, o pedido apenas é admitido após o transito em julgado de três decisões onde se afirme a ilegalidade das normas, no segundo, permite-se a impugnação imediata.

No caso dos autos é manifesto que o diploma regulamentar não opera imediatamente, carecendo da intermediação de um acto administrativo Em sentido contrário o acórdão STA de 26.3.03, no recurso 1825/02., que, está previsto (art.º 1 da Lei n.º 27/98, de 3.6 ) e até terá sido emitido (ponto 8 da resposta da recorrida a fls. 64v). Isto é, o regulamento (o acto normativo) só opera quando e se o interessado formular o pedido de inscrição na Câmara e vir esse pedido deferido ou indeferido (por um acto administrativo) com fundamento, justamente, no conteúdo desse regulamento. Trata-se, até, de um caso típico de operatividade mediata, em que está colocada a necessidade da emissão de um acto administrativo de acertamento constitutivo das condições previstas no regulamento aos precisos factos invocados pelo interessado no seu requerimento de pedido de inscrição (Marcelo Caetano, "Manual, 9.ª edição, I, 434/435 e Sérvulo Correia, "Noções de Direito Administrativo", I, 457). De resto, não pode excluir-se que o requerimento obrigatório a apresentar, nos termos do citado art.º 1 da Lei 27/98, venha a ser deferido em desconformidade com alguma da disciplina do citado Regulamento, o que, só por si, evidencia a necessidade da existência de um tal acto intermédio. Até lá mais não há do que uma lesão potencial e indirecta, que, aliás, embora com algumas excepções (as dos actos normativos que operam imediatamente), é inerente a qualquer diploma geral e abstracto No dizer do acórdão do Pleno de 25.6.97, proferido no R. 30808, "São características do acto normativo a generalidade e a abstracção, consistindo aquela na aplicação a pessoas não determinadas nem determináveis, ainda que o possam ser por pertencerem à categoria abstractamente indicada no acto; enquanto a segunda característica se traduz na aplicação a um número indeterminado de casos

A não se entender assim, então também nunca seria figurável a existência de regulamentos de operatividade mediata, pois a partir da sua emissão todos eles encerram em si potencialidades lesivas dos direitos dos seus destinatários e, nessa medida, sempre poderiam ser qualificáveis como "imediatamente lesivos", e dessa forma impugnáveis directamente, o que não é aceitável. Quer dizer, nesse caso, a dicotomia legal (al. c) do art.º 40 do ETAF) acto normativo de operatividade mediata e acto normativo de operatividade imediata não teria razão de ser já que todos eles conteriam efeitos lesivos imediatos e todos eles, nessa medida, seriam de impugnação directa. Por outras palavras, aquilo que na lei é excepção (operatividade imediata) passava a ser a regra e aquilo que ali é regra (operatividade mediata) desaparecia como regra e como excepção!

Como ensina Esteves de Oliveira Também na "Revista de Direito Público", Ano I, n.º 2, Ano de 1986, onde escreveu: "Normalmente, os regulamentos operam os seus efeitos através de actos administrativos de aplicação, a situações individuais e concretas, da disciplina geral e abstracta neles contida: sem isso, a estatuição do regulamento não se incrusta na esfera jurídica dos seus potenciais destinatários.

O benefício ou o sacrifício previstos no regulamento só potencialmente favorecem ou prejudicam as esferas jurídicas dos respectivos destinatários: só actos concretos posteriores tomarão esse benefício ou sacrifício em realidades jurídicas efectivas e actuais.

O regulamento diz-se, então, mediata ou indirectamente operativo.

Noutros casos, o efeito da norma regulamentar projecta-se na esfera jurídica das pessoas abrangidas pela sua previsão sem dependência de actos jurídicos, nomeadamente de actos administrativos de aplicação; basta que uma pessoa preencha em concreto os requisitos definidos abstractamente na norma para que a medida ou estatuição desta se lhe aplique directa e automaticamente.", "Direito Administrativo", I, 155, se bem que num quadro jurídico distinto do vigente, mas com redobrado interesse actualmente, "O que o legislador pressupôs é que as normas regulamentares não operam os seus efeitos senão mediante um acto posterior de aplicação dos seus comandos. E, se, só este acto interfere com a esfera jurídica dos particulares, se, antes dele não existe lesão ou ofensa, mas uma mera ameaça que pode, ou não, vir a efectivar-se, compreende-se que o legislador recuse o esforço da máquina judicial àqueles que ainda não viram os seus interesses perturbados (para os que defendem o contrário qualquer cidadão, por absurdo, poderia impugnar o regulamento invocando um inexistente direito a inscrever-se na Associação). Ora, a natureza geral e abstracta do comando não tem que ver com a questão da sua operatividade mediata ou imediata; há comandos gerais e abstractos que lesam a esfera jurídica dos seus destinatários sem dependência de qualquer acto administrativo posterior" (vejam-se os casos típicos aí citados, por exemplo, a fls. 155, nota 1, "a norma que fixa a remuneração dos funcionários de um departamento; aqueloutra que ordena o encerramento do comércio local nos dias da feira anual, o regulamento universitário que extingue ou suspende o curso de pós-graduação Sendo patente, em todos eles, que a sua normatividade opera de imediato, tornando-se desnecessária qualquer actividade administrativa posterior.etc., etc.").

Este tipo de regulamentos (os que operam imediatamente) é, normalmente, muito sucinto, com uma disciplina muito precisa, encontrando-se muito mais próximo do acto administrativo do que do acto normativo e só não entra naquela categoria dado o conceito apertado de acto administrativo contido no art.º 120 do CPA. Como sublinha Esteves de Oliveira e outros, "Código do Procedimento Administrativo", 515, "Quanto aos contornos da figura dos regulamentos, que se deve tomar em conta para este efeito, perguntamo-nos se terá alguma influência aqui o facto de o legislador ter retirado do conceito de acto administrativo do art.º 120 todos os comandos da Administração com destinatário não individualizado (e identificado), parecendo, portanto, que os actos gerais - mesmo concretos e imediatamente operativos - iriam cair necessariamente sob a alçada deste capítulo do Código e obedecer só às respectivas formalidades" (Capítulo e formalidades respeitantes "a Todos os regulamentos da Administração Pública" - do art.º 114 do CPA ). Neste caso, dizemos nós agora, bem se compreende a permissão de os impugnar imediatamente pois a lesão para os seus destinatários é, desde logo, directa e imediata.

Nos outros casos, só o acto administrativo de aplicação desse regulamento torna actual aquela lesão que antes era meramente potencial e hipotética, actualidade e efectividade que permitem a impugnação imediata. O Regulamento em referência nos autos é, pois, um típico regulamento de operacionalidade mediata.

Assim sendo, o pedido de declaração de ilegalidade formulado só será admissível quando houver três casos concretos em que as referidas normas tenham sido declaradas ilegais.

Improcedem, pois, todas as conclusões da alegação do recorrente.

IV Decisão

Nos termos expostos acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida.

Custas a cargo do recorrente, fixando-se a Taxa de Justiça e a Procuradoria em, respectivamente, 300 e 150 euros (trezentos e cento e cinquenta euros).

Lisboa, 19 de Novembro de 2003.

Rui Botelho – Relator – Freitas Carvalho – Santos Botelho