01144/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Não constitui infracção disciplinar o pagamento das importâncias (vencimentos) resultantes do cumprimento de um contrato administrativo de provimento de docente da escola, efectuado pelo seu Conselho Administrativo, se esse contrato era plenamente válido, por ter sido celebrado pela entidade competente para o efeito (o Conselho Executivo da Escola).

II- Na verdade, à luz do artº 30, alínea c), do DL n° 115-A/98, de 04.05, ao conselho administrativo compete autorizar a realização de despesas e o respectivo pagamento, fiscalizar a cobrança de receitas e verificar a legalidade da gestão financeira da escola.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

O Secretário de Estado da Administração Educativa vem recorrer do acórdão do Tribunal Central Administrativo (TCA), de 25.3.04, que considerou procedente o recurso contencioso interposto por A... do seu despacho, de 9.5.02, que negou provimento ao recurso hierárquico deduzido do despacho do Director Regional de Educação do Norte que lhe impôs a sanção disciplinar de Suspensão, graduada em 20 dias.

Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões:

a) o acórdão recorrido é ilegal quando afirma que o órgão de gestão apenas se limitou a exercer com eficiência as suas funções ao ter tomado as medidas necessárias para a contratação até ao fim do ano lectivo da docente ... ;

b) Pois tudo indiciava que o professor ... estaria doente por todo o ano lectivo;

c) E que assim sendo bem se andou ao ter-se logo contratado esta docente até 31.08.98, em face da possibilidade de a mesma não estar disponível para vir a celebrar um segundo contrato de trabalho;

d) E que a permanência dos dois professores ao serviço (substituto e substituído) se ficou a dever sim à inércia da DREN;

e) Sendo que neste contexto não praticou o arguido qualquer infracção disciplinar por violação do dever de zelo;

f) Com este entendimento o Acórdão recorrido é ilegal, por admitir que se possa ter vinculado a Administração ao pagamento de salários por todo um ano lectivo em cumprimento do contrato celebrado para substituição do professor ... por motivo de doença e de aposentação;

g) Quando não havia nessa data qualquer indicação da entidade competente (junta médica) quanto ao seu estado de saúde, período de inactividade e decisão quanto à necessidade, de prova sempre muito complexa, de se proceder à aposentação imediata deste funcionário;

h) Pelo que a substituição em causa, que se justificava por motivos de saúde do professor ..., poderia ter apenas como termo, no contexto existente à data da celebração do contrato, o regresso deste docente ao serviço finda a sua incapacidade, cuja ocorrência deveria ter ficado única e exclusivamente dependente do parecer da junta médica solicitada, como bem defende o Ministério Público;

i) E não, como sucedeu, dependente da iniciativa do órgão de gestão da escola, incompetente na matéria, que desde logo apontou como termo do contrato a data de 31.08.98, decidindo-se, sabe-se lá com que razões, pela doença prolongada deste professor e até (pasme-se) pela sua aposentação, com responsabilidades evidentes por parte do ora recorrente que não se opôs a esta situação na sua qualidade de Chefe de Serviços de Administração Escolar e membro do Conselho Administrativo, facto que lesou a Administração nos montantes indicados;

j) Nem colhe o entendimento, também ilegal, explanado no acórdão recorrido de que esta contratação, nos termos em que foi feita, revela uma medida de cautela que não merece censura, pois de outra forma se corria o risco, com prejuízo para os alunos, de não se poder contar com a colaboração da professora substituta para a celebração de um segundo contrato;

k) Não é verdade. E que esse mesmo contrato, se tivesse sido celebrado, como devia, apenas até ao regresso ao serviço do professor ..., cobriria naturalmente todo o seu período de doença, que, por indicação médica, podia ter sido até ao termo do ano lectivo;

l) O que permitiria ter evitado - sendo esta a lesão provocada ao Estado - o pagamento de salários a estes dois docentes já após o regresso ao serviço do professor ... .

O recorrido concluiu assim a sua:

A) Vem o presente recurso interposto do Acórdão do Tribunal Central Administrativo que concedeu provimento ao recurso apresentado pelo ora recorrido do Despacho de 9 de Maio de 2002 do Senhor Secretário de Estado da Administração Educativa que negou provimento ao recurso hierárquico necessário interposto do Despacho do Senhor Director Regional de Educação do Norte, datado de 31 de Janeiro de 2002, que lhe aplicou a pena de suspensão graduada em 20 (vinte) dias;

B) Isto por a então entidade recorrida, ora recorrente, considerar que o Acórdão recorrido é ilegal, por admitir que se possa ter vinculado a Administração ao pagamento de salários por todo um ano lectivo em cumprimento do contrato celebrado para substituição do professor ... por motivo de doença e de aposentação, quando não havia nessa data qualquer indicação da entidade competente (Junta Médica) quanto ao seu estado de saúde;

C) Não compreende o ora recorrido como é que aquela concorda com a decisão no processo n° 11564/02, que correu termos pelo mesmo Tribunal e decidiu de igual forma em relação a um dos membros do Órgão de Gestão, seu superior hierárquico, já que dela não recorreu, e agora vem recorrer da decisão que ilibou da prática do mesmo ilícito disciplinar o chefe de serviços de administração escolar, ou seja, aquele que dentro da orgânica de uma escola, menos peso tem no que à contratação de professores diz respeito;

D) Para além de que, e como muito bem decidiu o tribunal "a quo", falece, no presente caso, a própria ilicitude porque face à inércia verificada dos serviços da DREN, jamais poderia haver qualquer violação do dever de zelo por parte do órgão de gestão e muito menos do ora recorrido, pelo que não parece que à ora entidade recorrente assista qualquer tipo de razão.

A Magistrada do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu o seguinte parecer:

"A nosso ver o recurso jurisdicional não merece provimento.

Tal como entendeu o acórdão recorrido, parece-nos que falta, neste caso, a ilicitude, já que os elementos disponíveis não permitem demonstrar que o recorrente tenha violado o dever de zelo ao actuar da forma como actuou, nas circunstâncias dadas a conhecer.

O acto contenciosamente impugnado é o despacho do Senhor Secretário de Estado da Administração Educativa, de 2002.05.09, que, em sede de recurso hierárquico, manteve o despacho do Senhor Director Regional de Educação do Norte, de 2002.01.31, que aplicou ao recorrente a pena disciplinar de suspensão por vinte dias.

Este último despacho ao concordar com a informação em que se funda, no tocante aos seus fundamentos, remeteu para o relatório, o qual por sua vez, mantém a imputação que é feita na acusação, no tocante à infracção disciplinar em causa.

Essa imputação que é feita na acusação, na parte relativa ao enquadramento jurídico é a seguinte (fls. 326 do processo instrutor):

"...o arguido não cumpriu com o estabelecido na alínea c) do artº 30° do DL n° 115-A/98. de 04.05, pelo que violou o dever de zelo, previsto na alínea b) do n° 4 do artº 3° do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Local e Regional, aprovado pelo DL n° 24/84, de 16.01, tendo cometido a infracção disciplinar que, nos termos conjugados do disposto na alínea c) do n° 1 do artº 11°, e, alínea e) do n° 1 do artº 24°, todos do Estatuto Disciplinar já identificado, corresponde a pena de suspensão" (sublinhado nosso).

O facto que consubstancia essa violação é, conforme refere o relatório, o de o recorrente, "na qualidade de Secretário do Conselho Administrativo da Escola, permitir o pagamento à professora ..., desde 98.12.16, data em que se apresentou o professor ..., titular do lugar, após internamento hospitalar, continuando ao serviço até 99.08.31, tendo auferido neste período as seguintes importâncias: vencimento ilíquido 1.856.650$00, subsídio de férias 200.556$00...".

Em nosso entender esta conduta não constitui um facto ilícito.

Dispõe o artº 30°, alínea c), do DL n° 115-A/98, de 04.05, invocado na acusação, que ao conselho administrativo compete autorizar a realização de despesas e o respectivo pagamento, fiscalizar a cobrança de receitas e verificar a legalidade da gestão financeira da escola.

Em face deste dispositivo, parece-nos que o recorrente, na qualidade de Secretário do Conselho Administrativo, não podia deixar de proceder como procedeu, pela simples razão de que se encontrava em vigor um contrato que a tal o obrigava, à luz do qual a referida professora prestava serviço docente que havia que remunerar, o contrato administrativo de serviço docente de que se encontra fotocópia a fls. 319 do processo instrutor.

Acresce que nenhuma das alíneas do referido artº 30° do DL 115-A/98, ou qualquer outro dispositivo do mesmo diploma, atribuía ao conselho executivo, ou aos seus membros, competência para a celebração, modificação ou rescisão desse contrato.

Tal contrato, conforme consta dos próprios termos, foi celebrado, em 98.10.03, entre a Presidente da Comissão Executiva Instaladora, na qualidade de representante legal do Ministério da Educação, e, a docente contratada, ficando estabelecida a sua validade até 99.08.31.

O mesmo contrato foi celebrado ao abrigo do artº 33°, nºs 2 e 4, do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário - DL n° 139-A/90, de 28.04, alterado pelo DL n° 105/97 , de 29.04, e, pelo DL n° 1/98, de 02.01 - ao abrigo do artº 6° da Portaria n° 367/98, de 29.06, e, ao abrigo do artº 17°, n° 2, alínea I), do DL n° 115-A/98, de 04.05.

Nos termos deste último dispositivo "no plano de gestão pedagógica, cultural, administrativa, financeira e patrimonial, compete à direcção executiva, em especial, proceder à selecção e recrutamento de pessoal docente e não docente, salvaguardado o regime legal dos concursos (sublinhado nosso) ".

A modificação ou rescisão do contrato em causa caberia à entidade com competência para intervir na sua celebração à luz da norma acabada de transcrever, ou seja, a Direcção Executiva, ou, a Comissão Executiva Instaladora, se se mantivesse este órgão com essa competência tal como à data da celebração.

Em razão do exposto, perante o exercício de funções docentes que havia que remunerar, em cumprimento de determinado contrato - em cuja celebração o recorrente não interviera, por falta de competência, e, para cuja modificação ou rescisão não era igualmente competente - não se apresentava ao recorrente outra alternativa legal que não fosse a de permitir o respectivo pagamento, em conformidade com a alínea c) do artº 30° do DL n° 115-A/98, de 04.05.

Nestes termos, a conduta do recorrente pela qual foi disciplinarmente punido não consubstancia acto ilícito, razão por que tinha que ser anulado tal como entendeu o acórdão recorrido.

Em razão do exposto, improcede a censura dirigida a este aresto, pelo que deverá ser negado provimento ao recurso jurisdicional, embora por razões não totalmente coincidentes com aquelas em que se fundou o mesmo acórdão."

Colhidos os vistos cumpre decidir.

II Factos

Matéria de facto dada como assente no TCA:

a) Por despacho do Director Regional de Educação do Norte (Sr. DREN) datado de 31-01-2002 e fundamentado na Informação/Proposta n.º 28/2002 dos serviços, foi aplicada ao Recorrente a pena disciplinar de suspensão graduada em 20 dias - cfr. fls. 25/27 e processo administrativo instrutor (PA).

b) Inconformado, o arguido interpôs recurso hierárquico daquela decisão punitiva - cfr. fls. 20/24 destes autos e PA.

c) Por despacho de 09-05-2002, do Sr. SEAE, fundamentado na Informação/Proposta n.º 89/2002/DREN, foi negado provimento àquele recurso hierárquico - cfr. documento de fls. 12/18.

Nos termos do art.º 712º do CPC acrescentam-se os seguintes factos:

d) A fls. 319 do PA encontra-se um Contrato Administrativo de Provimento, datado de 3.10.98, cujo teor se dá como reproduzido, celebrado entre um representante o Ministério da Educação (a Presidente da Comissão Instaladora da Escola) e a Professora ..., cujo o objecto era o exercício de funções docentes na Escola E.B. 2 3, Diogo Cão, e onde consta que o contrato era para vigorar até 31.8.99, visando a "substituição por doença seguida de aposentação do titular ... ."

e) A sanção disciplinar imposta ao recorrente contencioso assentou, apenas, no seguinte:

"1- Perante os factos, tudo visto e ponderado foi apurado que o Chefe de Serviços de Administração Escolar e Secretário do Conselho Administrativo da Escola EB 2, 3 Diogo Cão, em Vila Real, A...violou o dever de ZELO, ao permitir o pagamento à professora ..., Licenciada em História e Ciências Sociais, desde 98.12.16, data em que se apresentou o professor ..., titular do lugar, após internamento hospitalar, continuando ao serviço, até 99.08.31, tendo auferido nesse período as seguintes importâncias: vencimento ilíquido 1.856.650$00 e subsídio de férias 200.556$00, conforme se demonstra a fls. 319-A," (fls. 376 do PA)

III Direito

O discurso do acórdão recorrido, numa primeira vertente, é o seguinte:

"O Recorrente foi punido por violação do dever de zelo "por, na qualidade de membro do Conselho Administrativo ter permitido o abono das quantias de 1.856.650$00 e 200.556$00, correspondentes, respectivamente, a vencimentos e subsídios de férias que foram pagos à docente ... que, apesar de contratada para substituir o docente ..., manteve-se a exercer funções desde a data em que este se apresentou (1998.12.16) até ao final desse ano escolar".

Interpretado literalmente este texto, não há qualquer infracção, uma vez que o referido abono de vencimentos era devido à professora ... por força do contrato administrativo de provimento com ela celebrado, cuja validade não é questionada."

Numa segunda vertente acrescenta-se:

"Do contexto do processo disciplinar e, sobretudo, do Relatório em que a decisão punitiva se baseou, pode porém entender-se que a infracção teria residido no facto de se ter incluído em tal contrato - que se destinava a prover à substituição do professor ..., temporariamente ausente por doença - uma cláusula que prolongava a sua validade até ao final do ano lectivo (31-08-1999) sem salvaguardar a possibilidade de o substituído reocupar efectivamente o seu lugar logo que se apresentasse ao serviço.

Todavia, a lei prevê a hipótese de o docente ser dispensado da componente lectiva quando portador de doença que o incapacite para o efeito - artigo 81°/1 do Estatuto da Carreira (ECO) aprovado pelo DL 139-A/90, de 28/4.

Obviamente, essa situação resultará de decisão médica.

Mas "quando se verifiquem indícios de perturbação física ou psíquica que comprometa o normal desempenho das funções", a iniciativa do procedimento partirá do órgão de gestão do respectivo estabelecimento de ensino, "caso em que a submissão à junta médica se considera de manifesta urgência" - artigo 81°/2 do ECO.

Ora, no caso, tendo sido feita pelo órgão de gestão uma avaliação no sentido da incapacidade do prof. ... para o exercício de funções lectivas, o próprio dever de zelo, ao qual é inerente o exercício de funções "com eficiência" (artigo 3°/6 do EO), lhe impunha que tomasse medidas concretas no sentido de minimizar as consequências negativas decorrentes para os educandos (falta de professor ou professor incapacitado).

Nas circunstâncias dadas, não era líquido que a melhor solução fosse a de fazer um contrato para substituição do prof. ... até que ele se apresentasse ao serviço, sabendo de antemão que provavelmente se iria consumar o seu impedimento para o exercício de funções docentes e que nada garantiria que a professora contratada voltasse a estar disponível para iniciar depois novo contrato.

A contratação da professora ... até ao fim do ano lectivo teve, pelo menos, o mérito de evitar aos educandos a instabilidade resultante da sucessiva troca de docentes.

Por outro lado, o efeito considerado censurável que consistiu em permanecerem simultaneamente ao serviço os docentes substituído e substituto, poderia também em grande medida (a ser verdadeira a versão dos factos apresentada pelo Recorrente, que não foi seriamente ponderada nem infirmada no acto recorrido) ser imputável à inércia dos serviços da DREN em promover a apresentação do prof. ... à junta médica com a urgência que a lei impunha.

Não se trata de um caso de "não exigibilidade de conduta diversa", porque o Recorrente dispunha de liberdade para optar por uma solução diversa.

O que falece é a própria ilicitude, já que os elementos disponíveis não permitem demonstrar que ele violou o dever de zelo ao actuar da forma como actuou, nas circunstâncias dadas, devendo assim concluir-se pela inexistência da infracção que lhe foi assacada."

Vejamos.

Em primeiro lugar, alegação do recorrente, designadamente as conclusões com que encerra, colocam-nos perante uma enorme perplexidade. É que, das 12 conclusões que traduzem os fundamentos escolhidos para atacar as bases que sustentam a decisão contida no acórdão recorrido, só uma, muito lateralmente e de modo meramente conclusivo (a contida na alínea i), tem algo a ver com o comportamento, não do recorrente contencioso propriamente dito, mas do órgão administrativo de que faz parte. E mesmo aí, não para lhe imputar a prática activa de um comportamento censurável, mas tão só para o responsabilizar (sempre o órgão e não o recorrente individualmente) por uma omissão que terá existido ("E não, como sucedeu, dependente da iniciativa do órgão de gestão da escola, incompetente na matéria, que desde logo apontou como termo do contrato a data de 31.08.98, decidindo-se, sabe-se lá com que razões, pela doença prolongada deste professor e até (pasme-se) pela sua aposentação, com responsabilidades evidentes por parte do ora recorrente que não se opôs a esta situação na sua qualidade de Chefe de Serviços de Administração Escolar e membro do Conselho Administrativo, facto que lesou a Administração nos montantes indicados", alínea i) das conclusões da alegação do recorrente). Todas as demais considerações imputam responsabilidades, mesmo nesta alínea, ao órgão directivo da Escola.

Ora, em lado algum (tanto na acusação como agora na sua alegação) o recorrente defende que fizesse parte das atribuições do Conselho Administrativo da Escola (e muito menos do seu Chefe de Serviços) deixar de mandar pagar as importâncias decorrentes do cumprimento de contratos administrativos válidos, celebrados por quem tinha as competências para os celebrar (alíneas d) e e) da matéria de facto), e que se encontravam na sua plena vigência (aliás, o que resulta da lei é justamente o contrário. Na verdade, à luz do art.º 30, alínea c), do DL n° 115-A/98, de 04.05, invocado na acusação, ao conselho administrativo compete autorizar a realização de despesas e o respectivo pagamento, fiscalizar a cobrança de receitas e verificar a legalidade da gestão financeira da escola.). Nem tão pouco que lhe coubesse a responsabilidade pela sua realização. O contrato foi celebrado pela Presidente da Comissão Administrativa da Escola, em representação da DREN, que era a entidade competente para o celebrar. Portanto, se houve alguma irregularidade a esse nível ela situou-se aí não tendo os restantes órgãos administrativos da Escola, todos numa relação de subordinação ao órgão de gestão, mais do que o respeitar. Em suma, ao mandar pagar as importâncias decorrentes do cumprimento desse contrato, o recorrente, e o órgão que integrava, mais não fizeram do que cumprir a lei vigente, não só não cometendo qualquer infracção disciplinar mas também cumprindo cabalmente a sua obrigação de respeitar os contratos vigentes.

Como sustenta a Magistrada do Ministério Público no seu Parecer:

"... parece-nos que o recorrente, na qualidade de Secretário do Conselho Administrativo, não podia deixar de proceder como procedeu, pela simples razão de que se encontrava em vigor um contrato que a tal o obrigava, à luz do qual a referida professora prestava serviço docente que havia que remunerar, o contrato administrativo de serviço docente de que se encontra fotocópia a fls. 319 do processo instrutor.

Acresce que nenhuma das alíneas do referido artº 30° do DL 115-A/98, ou qualquer outro dispositivo do mesmo diploma, atribuía ao conselho administrativo, ou aos seus membros, competência para a celebração, modificação ou rescisão desse contrato.

Tal contrato, conforme consta dos próprios termos, foi celebrado, em 98.10.03, entre a Presidente da Comissão Executiva Instaladora, na qualidade de representante legal do Ministério da Educação, e, a docente contratada, ficando estabelecida a sua validade até 99.08.31.

O mesmo contrato foi celebrado ao abrigo do art.º 33, n.º s 2 e 4, do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário - DL n° 139-A/90, de 28.04, alterado pelo DL n° 105/97 , de 29.04, e, pelo DL n° 1/98, de 02.01 - ao abrigo do artº 6° da Portaria n° 367/98, de 29.06, e, ao abrigo do artº 17°, n° 2, alínea I), do DL n° 115-A/98, de 04.05.

Nos termos deste último dispositivo "no plano de gestão pedagógica, cultural, administrativa, financeira e patrimonial, compete à direcção executiva, em especial, proceder à selecção e recrutamento de pessoal docente e não docente, salvaguardado o regime legal dos concursos (sublinhado nosso)."

Ao agir como agiu, o recorrente contencioso não praticou qualquer infracção disciplinar, tal como se decidiu no acórdão recorrido, improcedendo, assim, todas as conclusões da alegação do recorrente.

IV Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, por se não mostrarem violados nenhum dos preceitos ou princípios jurídicos referidos pelo recorrente, acordam em negar provimento ao recurso.

Sem custas.

Lisboa, 25 de Janeiro de 2005. – Rui Botelho (relator) – Santos Botelho – Freitas Carvalho.