0561/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Só se pode falar em acto administrativo - e consequentemente só se pode encarar a possibilidade recurso contencioso - quando um qualquer órgão da Administração, no exercício de um poder público e ao abrigo de normas de direito público profere uma decisão que interfere de forma autoritária na situação concreta do administrado, atingindo os seus interesses ou direitos legalmente protegidos.

II- Por força do disposto no art.º 186.º do CPA está vedado à Administração pronunciar-se autoritariamente sobre a interpretação e validade dos contratos por ela celebrados.

III- Não constitui, assim, acto administrativo, mas acto opinativo, aquele em que a CML, em resposta a um pedido de pagamento de uma indemnização, fundado na alegada violação de uma obrigação constituída aquando da celebração de um contrato, nega que o direito a tal indemnização se tenha constituído, acrescentando que, a ter-se constituído, tal direito já prescrevera.

A. .., L.da, interpôs, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, recurso contencioso pedindo a anulação do despacho, de 4/2/02, do Sr. Vice Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, que lhe negou o pagamento da indemnização que havia reclamado, invocando que o mesmo estava inquinado por vícios de forma e de violação de lei.

Para tanto e, em resumo, alegou :

- que a identificada autarquia, por escritura celebrada em 10/4/73, deu em pagamento a ... um prédio sito na Av. ..., o qual estava integrado no Plano Urbanístico do prolongamento da Av. da Liberdade.

- Prédio que a Recorrente veio a adquirir em 27/7/73 e a nele construir um edifício.

- Aquele Plano Urbanístico, contrariamente ao assumido pela CML na referida escritura de dação em pagamento, foi desrespeitado o que determinou uma importante desvalorização do referido imóvel, reconhecida pelos serviços e órgãos daquela Câmara.

- Face a este circunstancialismo a Recorrente solicitou à CML o pagamento de uma indemnização que a compensasse desse prejuízo.

- O que ela recusou através do despacho ora impugnado.

- Este acto é, contudo, ilegal, por revogar actos constitutivos de direitos, por se fundar em errados pressupostos de facto e de direito, por não estar fundamentado, por ter sido proferido por entidade sem a necessária competência, por violar os princípios constitucionais da proporcionalidade, da segurança, da protecção da confiança, da boa fé e o conteúdo essencial do direito de propriedade.

Respondendo, a Autoridade Recorrida sustentou que o recurso carecia de objecto, uma vez que o despacho recorrido não revestia a natureza de acto administrativo - “os prejuízos pretensamente sofridos teriam sido consequência de uma conduta anterior aquele despacho” – que o recurso contencioso não era o meio processual adequado à satisfação do interesse reclamado pela Recorrente e que o acto impugnado não sofria dos vícios que lhe eram imputados.

Por sentença de fls. 108 a 112 o recurso foi rejeitado por ter sido entendido que se não estava “na presença de um verdadeiro acto administrativo, por falta de lesividade própria do despacho recorrido enquanto completamente destituído de força inovatória, em nada alterando a situação anterior, alegadamente determinante dos prejuízos. Assim sendo, pretendendo o Administrado ser indemnizado pelos alegados prejuízos sofridos na sequência de incumprimento da CML ao estudo aprovado, tinha ao seu dispor um único meio processual idóneo para exercer o seu direito, a propositura da acção declarativa de condenação.”

Inconformada Autoridade Recorrida agravou para este Tribunal para o que formulou as seguintes conclusões :

1. O art. 268°/4 da CRP garante aos administrados a impugnação de quaisquer actos administrativos que lesem os seus direitos e interesses protegidos.

2. São actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que, ao abrigo de normas de direito público, visem produzir efeitos jurídicos numa situação Individual e concreta (v. art. 1200 do CPA).

3. O despacho sub iudice constitui um acto administrativo lesivo de direitos e interesses legalmente protegidos do recorrente (v. art.º 6°-A do CPA). pelo que a sua recorribilidade contenciosa é inquestionável (v. art. 2680/4 da CRP).

4. O art. 71.º da LPTA é inaplicável in casu, respeitando apenas a acções de responsabilidade civil emergentes de contratos administrativos (v. art. 71.º da LPTA; cfr. art. 268°/4 da CRP).

5. O presente recurso constitui ainda o meio processual adequado ao fim pretendido pela recorrente, que consiste em obter a declaração de nulidade ou anulação de um acto administrativo ilegal e lesivo dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, que negou o direito ao ressarcimento dos prejuízos causados e já anteriormente reconhecidos pelos órgãos e serviços do município de Lisboa (v. art. 2680/4 da CRP; art.25° da LPTA).

6. O direito de indemnização decorrente dos prejuízos provocados pelo incumprimento da escritura de dação em pagamento outorgada em 1973.04.10, foi expressamente reconhecido por diversas vezes pelos órgãos e serviços do município de Lisboa, assumindo os referidos actos natureza constitutiva de direitos (v. art.6°-A do CPA).

7. Do tipo legal e circunstâncias em que o despacho sub judice foi praticado não resulta, de qualquer forma, o reconhecimento pelo seu autor das diversas informações e pareceres favoráveis à pretensão da ora recorrente, emitidos pelos serviços da CML, pelo que, não havendo voluntariedade quanto à sua revogação, falta um elemento essencial do acto sub judice, sendo por isso nulo (vd. arts. 123°/1 e 134°/l do CPA).

8. O despacho recorrido sempre teria violado clara e frontalmente o disposto nos arts. 140.º e 141.º do CPA, pois, além do mais, revogou implícita e ilegalmente diversos actos expressos constitutivos de direitos, sem se fundar na sua Ilegalidade que nem sequer foi invocada.

9. O despacho recorrido enferma de manifestos erros de direito, pois o direito de Indemnização da ora recorrente não prescreveu, não estando em causa a responsabilidade civil extra-contratual, por prejuízos decorrentes da prática de actos de gestão pública ilícitos, mas antes a responsabilidade decorrente de um acordo bilateral de dação em cumprimento entre o Município de Lisboa e o proprietário do imóvel.

10. O acto sub judice enferma ainda de manifestos erros de facto, pois o direito de indemnização da ora recorrente foi por diversas vezes reconhecido pelos órgãos e serviços do Município de Lisboa.

11. O acto em análise violou frontalmente o art. 266.º da CRP e o art. 3° do CPA, pois os fundamentos invocados para indeferir o pedido de indemnização em análise, não se verificam in casu.

12. 0 acto sub judice, ao indeferir a pretensão da ora recorrente, negou e restringiu direitos e decidiu em contrário da pretensão formulada pela interessada, tendo revogado anteriores actos constitutivos de direitos, pelo que tinha necessariamente de ser fundamentado de facto e de direito, do disposto nos arts. 268.º/3 da CRP e 124.º e 125° do CPA.

13. O despacho recorrido não contém quaisquer razões de facto e de direito do indeferimento da pretensão da recorrente e da revogação de anteriores actos constitutivos de direitos, limitando-se à emissão de meros juízos conclusivos, não indicando nem concretizando a aplicação de quaisquer normas aplicáveis in casu.

14. O acto recorrido não indica quaisquer fundamentos de facto e de direito relativamente à decisão contraditória com Informações e pareceres anteriores constantes do respectivo processo camarário (v. art.º 124.º/1 c) do CPA).

15. O despacho sub judice enferma assim de manifesta falta de fundamentação, ou, pelo menos, esta é insuficiente, obscura e incongruente, tendo violado o disposto nos arts. 268.º/3 da CRP, 124° e 125° do CPA e 83° do DL 100/84, de 29/3.

16. Nos termos dos arts. 64°/1, e) da Lei 169/99, 18/9, na redacção que lhe foi conferida pela Lei 5-A/2002, de 11/1, a competência para a avaliação e aprovação de despesas sobre direitos e obrigações patrimoniais pertence às câmaras municipais, podendo ser delegada no respectivo Presidente.

17. A Câmara Municipal é o órgão executivo do município, pelo que apenas esta entidade ou o seu Presidente, havendo delegação de poderes, poderia decidir sobre a pretensão formulada pela recorrente (v. art. 65°1/2 da Lei n.º 169/99, de 18/9).

18. No caso em análise, o Senhor Vice-Presidente da CML, não demonstrou que o Senhor Presidente da CML lhe tivesse subdelegado as competências em causa ou que a CML tivesse delegado aqueles poderes no seu Presidente. mediante deliberação devidamente publicada no boletim municipal ou em edital afixado nos lugares de estilo (v. art. 64°/1/e), 65° 1/2 e 91 ° da Lei 16'9/99, de 18/9 e art. 37°/2 do CPA).

19. O despacho em análise enferma pois de manifesta incompetência (v., art. 122°/2 da CRP, arts. 64°/1/e), 65°/1/2 e 91° da L 169/99. art. 5° do Cód. Civil e art. 37°/2 do CPA; cfr., por todos, Acs. do STA, de 90,09.09, Proc. 28268; de 89.01.19, AQ 332-333/1 031; de 88.03.24, AO 326/230; e de 86.01.28, AD 296-297/1025).

20. O acto sub judice ao Indeferir a pretensão da ora recorrente, violou os princípios da igualdade, justiça, boa fé, confiança e respeito pelos seus direitos e interesses legalmente protegidos, pois, perante os anteriores reconhecimentos do direito à Indemnização, impunha-se o deferimento da pretensão em análise

A Autoridade Recorrida contra alegou para defender a manutenção do julgado, sem, contudo, formular conclusões.

O Ex.mo Sr. Procurador Geral Adjunto emitiu parecer no sentido de que a sentença recorrida deveria ser confirmada uma vez que, ainda que por razão diversa da que nela foi invocada, a rejeição de recurso não merecia censura.

“Na verdade, sendo certo que o recurso visa impugnar contenciosamente um despacho com existência na ordem jurídica e daí que não seja defensável concluir-se que não possua um objecto, a sua rejeição antes deverá radicar na consideração desse despacho não revestir a natureza da acto administrativo enquanto «decisão de órgão da Administração que ao abrigo de normas de direito público visa produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta» - art. 120.º do CPA.

Mostrando-se colhidos os vistos legais cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO.

A decisão recorrida deu como provados os seguintes factos :

1. Em 4/7/01 a Recorrente dirigiu ao presidente da CML o requerimento constante do processo instrutor, cujos termos aqui se dão por reproduzidos.

2. Por despacho datado de 4/2/02 a Autoridade Recorrida indeferiu a sua pretensão nos moldes constantes do processo instrutor, aqui dados por reproduzidos na íntegra.

II. O DIREITO.

A questão que se nos coloca é a da saber se, como se decidiu no Tribunal a quo, o despacho aqui impugnado é, ou não, um verdadeiro acto administrativo e, nessa medida, saber se o mesmo é contenciosamente recorrível.

1. Prescreve o art.º 120.º do CPA que se consideram actos administrativos “as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual concreta.”

O que significa que só se pode falar em acto administrativo - e, consequentemente, só se pode encarar a possibilidade de recurso contencioso – quando um qualquer órgão da Administração no exercício de um poder público e ao abrigo de normas de direito público profere uma decisão que interfere de forma autoritária na situação concreta do administrado, atingindo os seus direitos ou interesses legalmente protegidos Vd. a este propósito Prof. M. Caetano, Manual de Direito Administrativo, vol. I, pg. 428. .

O que é, assim, próprio da natureza do acto administrativo é que o mesmo se traduza numa decisão autoritária proferida ao abrigo de norma de direito público e que se projecte externamente atingindo de uma forma lesiva a esfera jurídica de um Administrado.

E, porque assim é, as meras declarações proferidas por órgãos da Administração informando os Administrados sobre as questões que estes lhe colocaram ou as opiniões por ela emitidas sobre as reivindicações que aqueles lhes são dirigidas não serão actos administrativos se as mesmas não se sustentarem em normas de direito e não tiverem lesividade externa.

A Recorrente sustenta que o acto objecto do seu ataque é um verdadeiro acto administrativo, por ter definido a sua situação jurídica concreta e ter atingido os seus direitos e, por isso, entende que sentença recorrida fez errado julgamento quando rejeitou o recurso contencioso na convicção de que aquele acto não tinha as características próprias de um acto administrativo.

Vejamos se litiga com razão.

2. A Recorrente dirigiu ao Sr. Presidente da CML requerimento reclamando o pagamento de uma indemnização decorrente daquele município ter alterado o Plano Urbanístico para o Prolongamento da Avenida da Liberdade, dessa alteração violar um compromisso contratual por ela assumido e de dela resultar uma significativa desvalorização de um prédio pertencente à Recorrente.

Ao fazê-lo sustentou que “a responsabilidade do Município decorre, em primeira linha, do incumprimento das obrigações contratuais assumidas na escritura de dação em pagamento ....”, sendo que esse incumprimento gera “responsabilidade civil de natureza contratual” e que, no caso, não estava “em causa responsabilidade civil decorrente da prática de qualquer acto de gestão pública ou, por outras palavras, qualquer direito de indemnização da ora requerente emergente de relação administrativa.” (sublinhados nossos)

Ou seja, a Recorrente fundou o seu direito num acto de gestão privada da CML – a dação em pagamento do prédio identificado nos autos e de nesse negócio ter assumido um determinado compromisso – e de, posteriormente, ter quebrado essa obrigação por ela livremente assumida.

A Autoridade Recorrida – no despacho ora recorrido - entendeu que a Recorrente não tinha direito ao pagamento da reclamada indemnização, mas que, ainda que o tivesse, esse direito já havia prescrito por já ter decorrido o prazo de três anos previsto nos art.s 2.º do DL 48.051 e 498.º do Código Civil.

2 1. Prescreve o n.º 1 do art.º 186.º do CPA que “os actos administrativos que interpretem cláusulas contratuais ou que se pronunciem sobre a respectiva validade não são definitivos e executórios, pelo que na falta de acordo do co-contratante a Administração só pode obter os meios pretendidos através de acção a propor no Tribunal competente.”

O que vale por dizer que está vedado à Administração pronunciar-se autoritariamente sobre a interpretação e validade dos contratos por ela celebrados e que se devem qualificar como opinativos os actos em que aquela interprete as suas cláusulas ou se pronuncie sobre a sua validade.

Está, assim, excluída a possibilidade de serem praticados actos administrativos em matéria de validade ou eficácia dos contratos e de a resolução das questões surgidas no cumprimento de tais contratos ser feita autoritariamente por decisão da Administração. – vd Acórdão deste STA de 14/4/02, rec.30/02.

No caso sub judicio o direito reclamado pela Recorrente – o pagamento de uma indemnização - decorria de a CML não ter respeitado o compromisso que assumira aquando da celebração de um contrato com um Administrado pois que, contrariamente ao ali acordado, alterara um Plano Urbanístico e ao fazê-lo desvalorizou significativamente o prédio objecto daquele negócio.

Deste modo, e à luz do direito acabado de enunciar, a pronúncia daquela – o despacho ora recorrido - consiste num acto meramente opinativo, em que manifesta a sua interpretação relativamente às cláusulas contratuais acordadas e às consequências que delas decorrem, e não de uma decisão autoritária capaz de estabelecer o direito nessa relação contratual, e dessa forma, lesar os direitos da Recorrente.

E, porque assim, o acto impugnado não constitui um acto administrativo, face à definição consagrada no art. 120.º do CPA, a qual, na falta de qualquer outro conceito legal, vem sendo adoptada também para efeitos de recurso contencioso.

Consequentemente, o acto impugnado, não sendo um acto administrativo definitivo nem lesivo, não é contenciosamente recorrível (art. 25.º, n.º 1, da L.P.T.A.).

Não merece, pois, censura a sentença recorrida.

Termos em que acordam os Juizes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso e em confirmar a douta decisão recorrida.

Custas pela Recorrente.

Lisboa, 2 de Julho de 2003.

Alberto Costa Reis - Relator - Edmundo Moscoso - Maria Angelina Domingues (votei a conclusão)